Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Gijs van Dijk over onrecht in de bijstand

Antwoord van Minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen) (ontvangen
11 maart 2022).

Vraag 1

Bent u bekend met het onderzoek «Vogelvrij in de verzorgingsstaat» van Platform Investico
met onder meer artikelen in Trouw1, De Groene Amsterdammer2 en EenVandaag3?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u een overzicht geven welke gemeenten coulanter optreden met betrekking tot het
vrijstellen van giften in de bijstand?

Antwoord 2

Individuele gemeenten kunnen gebruik maken van hun beleidsvrijheid met betrekking
tot giften. Ik ga ervan uit dat gemeenten dit binnen de kaders van de wet doen. Er
wordt niet bijgehouden hoe iedere gemeente dit doet.

Vraag 3

Hoe staat het met de uitvoering van motie Jasper van Dijk cs4 voor een landelijke vrijstelling om giften tot 1.200 euro in de bijstand te realiseren?
Hoe staat het met de voorbereiding van dit wetsvoorstel? Wat is de kortst mogelijke
termijn waarop dit wetsvoorstel ingevoerd kan worden?

Bent u aanvullend op deze motie ook bereid om naast het wettelijk vrijstellen van
giften van 1.200 euro ook giften voor de betaling van een studie of rijbewijs volledig
vrij te stellen?

Antwoord 3, 4

De aangenomen motie vraagt inderdaad om aanpassing van de wet. Zoals ik ook heb aangegeven
in de beantwoording op de vragen van het lid Van Kent5 is het middelenbegrip binnen de Participatiewet complex. Dat laat ook de uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de casus Wijdemeren zien, waarbij boodschappen
uiteindelijk niet onder giften als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel m,
van de Participatiewet bleken te vallen. Het met de motie beoogde doel om mensen in
de bijstand meer ruimte te bieden, vraagt daarom om een bredere, niet uitsluitend
op giften geënte, blik op de middelenparagraaf binnen de wet. De signalen over in
de knel komende bijstandsgerechtigden neem ik zeer serieus en ik deel uw zorgen op
dit gebied. Daarom werk ik, met de inbreng van gemeenten, burgers en andere betrokkenen,
aan een beleidsplan. Hierin wordt gekeken naar korte en langere termijn oplossingen.
Recent heb ik uw Kamer per brief geïnformeerd over de verdere uitwerking van dit beleidsplan6. De uitwerking van deze motie neem ik daarin mee.

Vraag 5

Klopt het dat mensen die aanspraak willen maken op de bijstand hun rechtsbescherming
deels in moeten inleveren? Kunt u toelichten welke rechtsbescherming mensen die een
bijstandsuitkering ontvangen, hebben en kunt u bovendien een overzicht geven op welke
punten de rechtsbescherming voor mensen in de bijstand minder is dan personen die
geen bijstand ontvangen?

Antwoord 5

Alle burgers hebben de mogelijkheid om een beschikking die hen raakt via bezwaar-
en beroep op juridische juistheid te laten toetsen. De rechtsbescherming voor bijstandsgerechtigden
en niet-bijstandsgerechtigden is in die zin gelijk. Waar het artikel spreekt over
het inleveren van rechtsbescherming doelt het op de verschillende verplichtingen die
op een bijstandsgerechtigde rusten en het feit dat – zo hij deze verplichtingen schendt
– de bewijslast bij hem ligt om aan te tonen dat deze schending geen gevolgen heeft
voor zijn recht op bijstand. In de herijking van het handhavingsbeleid wordt ook expliciet
bekeken of dergelijke verplichtingen redelijk verdeeld zijn tussen de betrokkene en
het overheidsorgaan.

Vraag 6

Kunt u zich voorstellen dat onaangekondigde huisbezoeken in het kader van van mogelijke
bijstandsfraude een grote impact hebben op mensen in de bijstand?

Antwoord 6

Ik kan me voorstellen dat het voor mensen best schrikken kan zijn als de gemeente
onverwacht aan de deur staat. Ook kan het moment van het bezoek niet goed uitkomen.
Dit kan ervoor zorgen dat mensen het bezoek als onprettig ervaren. Desalniettemin
kan een onaangekondigd bezoek noodzakelijk zijn om het recht op bijstand te verifiëren,
bijvoorbeeld om uit te sluiten dat bepaalde zaken verhuld kunnen worden, waar dat
bij een voorafgaande aankondiging wel mogelijk zou zijn. Daarmee wordt dit controlemiddel
minder effectief.

Vraag 7

Kunt u aangeven hoe vaak onaangekondigde huisbezoeken in gemeenten plaatsvinden? Op
basis van welke wetsartikelen is het toegestaan om deze onaangekondigde huisbezoeken
uit te voeren? Zijn er wettelijke voorwaarden waaraan een onaangekondigd huisbezoek
dient te voldoen?

Antwoord 7

Voor het afleggen van een huisbezoek bestaat een toereikende wettelijke grondslag
gelet op het samenstel van de artikelen 17 en 53 a van de Pw, bezien in samenhang
met artikel 1 van de Algemene wet op het binnentreden.

In dit verband zijn in de jurisprudentie diverse waarborgen ontwikkeld, zoals het
«informed consent»-vereiste. Daarbij geldt dat de belanghebbende toestemming moet geven voor een huisbezoek
en deze ook kan weigeren. Van «informed consent» – letterlijk geïnformeerde toestemming – voorafgaande aan een huisbezoek is pas
sprake, indien de toestemming van belanghebbende berust op volledige en juiste informatie
over de reden en doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van
toestemming voor (verdere) verlening van bijstand heeft. Indien een redelijke grond
voor het huisbezoek aanwezig is, dient de belanghebbende erop te worden gewezen dat
het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand. Indien
de redelijke grond niet aanwezig is, dient medegedeeld te worden dat weigering geen
gevolgen heeft voor de bijstand. De bewijslast ten aanzien van «informed consent» bij een huisbezoek berust bij het college. Ik heb geen inzicht in de aantallen onaangekondigde
huisbezoeken die gemeenten uitvoeren.

Vraag 8

Welke wettelijke gronden liggen er om op basis van waterverbruik een bijstandsuitkering
te korten?

Antwoord 8

Op grond van artikel 64 eerste lid onderdeel m van de Participatiewet mogen gemeenten
gegevens opvragen over waterverbruik bij de instanties die in het kader van de openbare
nutsvoorziening energie en water leveren. De mate van watergebruik kan voorts als
bewijs dienen om aan te tonen dat een persoon niet in de woning maar elders verblijft.
Het is vaste jurisprudentie dat een gemeente ervan uit mag gaan dat een woning onbewoond
is als het verbruik onder de 7 kubieke meter per jaar ligt. Ter vergelijk: het gemiddeld
verbruik van een eenpersoonshuishouden bedraagt 52m³. Het is vervolgens aan de bijstandsgerechtigde
om aannemelijk te maken dat hij op het desbetreffende adres verblijft. Slaagt hij
hier niet in, dan kan dit uiteindelijk tot gevolg hebben dat het recht op bijstand
wordt ingetrokken, op grond van artikel 40 Pw.

Vraag 9, 10

Bent u het eens dat het onredelijk is om van mensen in de bijstand te verwachten dat
zij tot vijf jaar hun administratie volledig dienen bij te houden met als risico dat
zij gekort worden op hun bijstand en daar bovenop een boete moeten betalen?

Bent u bereid om maatregelen te nemen waardoor gemeenten soepeler om kunnen gaan met
deze administratieplicht?

Antwoord 9, 10

Personen zijn niet verplicht om een administratie te bewaren. Desalniettemin is het
in zijn algemeenheid iedereen aan te raden om een administratie bij te houden. Zo
hanteert de Belastingdienst bijvoorbeeld een termijn van vijf jaar waarbinnen de dienst
kan terugkijken en nader bewijs kan opvragen.

Een bijstandsgerechtigde wordt in beginsel enkel om het overleggen van recente stukken
gevraagd. Daarbij wordt conform de uit jurisprudentie voortvloeiende lijn van de CRvB
voor bankafschriften een termijn van zes weken tot maximaal drie maanden aangehouden7. Komt uit de stukken of andere signalen een redelijk vermoeden van schending van
de inlichtingenplicht naar voren dan kan de gemeente om stukken vragen die verder
terug zijn gelegen. Dit alles voor zover de gevraagde stukken noodzakelijk zijn in
relatie tot het signaal van schending van de inlichtingenplicht.

Vraag 11, 12, 13, 17

Kunt u uiteenzetten wat wordt verstaan onder «redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat
zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand»
(artikel 17, lid 1 Participatiewet) op de hoogte van hun bijstand?

Bent u het eens dat dit begrip veel onduidelijkheid kan opwerpen voor mensen in de
bijstand maar ook voor gemeenten die moeten werken met de Participatiewet?

Bent u het eens dat deze onduidelijkheid ertoe leidt dat mensen in de bijstand bij
het geringste foutje fors worden afgestraft?

Bent u daarom bereid om meer duidelijkheid te geven wat wordt verstaan onder «redelijkerwijs
van invloed», zodat gemeenten en mensen in de bijstand meer duidelijkheid krijgen?

Antwoord 11, 12, 13, 17

Wat valt onder «redelijkerwijs van invloed» als bedoeld in artikel 17, eerste lid,
Participatiewet (de zgn. inlichtingenplicht) is niet exact aan te geven; het hangt
af van de omstandigheden van het geval. Er is geen limitatieve opsomming. Het is aan
het college om te beoordelen of informatie relevant is voor het recht op bijstand
of de arbeidsinschakeling. Dikwijls heeft het betrekking op de middelen waarover een
persoon beschikt of gaat beschikken en over zijn woon- en leefsituatie. Vaak verstrekt
het college bij aanvang van de bijstand aan de bijstandsgerechtigde informatie over
de verplichtingen, waaronder de inlichtingenplicht. De CRvB heeft geoordeeld dat omdat
deze verplichting een open norm betreft, van het college niet kan worden verwacht
dat het op voorhand alle concrete situaties benoemt waarmee een bijstandsgerechtigde
te maken kan krijgen en die deze moet melden.

Zoals eerder gemeld werk ik momenteel aan een beleidsplan. In het traject wat ter
voorbereiding van dit plan vorig jaar is gestart, zijn op meerdere plekken knelpunten
aangegeven met betrekking tot de werking van de inlichtingenplicht. Die zien enerzijds
op de achter de inlichtingenplicht schuilgaande complexiteit en anderzijds op de hoge
terugvorderingen die schending van deze verplichting tot gevolg kunnen hebben.

In het reeds aangehaalde beleidsplan zoek ik daarom naar een combinatie van maatregelen,
waardoor hardheden en onduidelijkheden binnen de uitvoering van de wet beter kunnen
worden voorkomen.

Vraag 14

Hoe oordeelt u verder dat gemeenten de inlichtingenplicht vaak zelfs nog strenger
toepassen dat wettelijk noodzakelijk?

Antwoord 14

Gemeenten hebben een bepaalde beleidsvrijheid bij de uitvoering van de Participatiewet,
maar bij de invulling van die beleidsvrijheid wordt vaak gekeken naar hoe de rechtspraak
met bepaalde casussen omgaat. Een aantal bepalingen binnen de Participatiewet is strikt
of heeft in de uitvoering een strikte uitleg gekregen, deels doordat in de jurisprudentie
verankerde grenzen (wat mag), in de uitvoering hun weg hebben gevonden als «wat moet».

Daarbij past de nuancering dat niet elk oordeel per definitie verplicht tot een gelijksoortig
handelen in een vergelijkbare casus. Feit is echter ook dat het voor gemeenten soms
onduidelijk is wat wel en niet is toegestaan binnen de grenzen van de wet, waardoor
men voor de zekerheid de regels strikter interpreteert dan noodzakelijk. In het traject
tot verbetering van de Participatiewet wil ik meer helderheid creëren rond de kaders
waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben, om een automatische keuze voor een strikte
uitleg in de toekomst te voorkomen.

Vraag 15, 16

Herkent u het beeld dat gemeenten vanwege het risico op terugvorderingen van het Rijk
de inlichtingenplicht bewust strenger interpreteren dan noodzakelijk?

Bent u bereid om deze onzekerheid voor gemeenten met betrekking tot terugvorderingen
weg te nemen?

Antwoord 15, 16

Nee, dit beeld herken ik niet. Dit omdat er geen sprake is van terugvorderingen op
het budget als gevolg van de mate van handhaving van de inlichtingenplicht. De Participatiewet
wordt namelijk gefinancierd vanuit het Macrobudget Participatiewetuitkeringen. Dit
macrobudget wordt vervolgens op basis van een objectief verdeelmodel verdeeld over
de gemeenten. Over- en onderbesteding van dat budget komt ten laste of bate van de
gemeente. Om eventuele onzekerheden bij gemeenten hierover weg te nemen zal ik in
de volgende gemeentefonds circulaire hier extra aandacht aan besteden.

Vraag 18

Bent u het tevens eens dat het onredelijk is dat mensen in de bijstand al als fraudeur
worden aangemerkt indien er alleen een «bewijsvermoeden» is? Op basis van welk wetsartikel
is dit gebaseerd?

Antwoord 18

Het begrip «fraude» is in de sociale zekerheid niet wettelijk gedefinieerd. Vooropgesteld
wordt dus dat in de sociale zekerheid mensen niet wettelijk worden aangemerkt als
fraudeur. Bovendien hebben de voormalige staatssecretarissen van SZW in hun brieven
over handhavingsbeleid in de sociale zekerheid8 reeds aangegeven dat het niet de bedoeling is dat een persoon zomaar als fraudeur
wordt bestempeld, en dat er ook geen voornemen is om een dergelijke definitie te gaan
introduceren. Ook ik zie dit als een belangrijk onderwerp.

Wel is in de memorie van toelichting bij de «Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid
SZW-wetgeving» (Fraudewet) het begrip uitkeringsfraude nader toegelicht als «Er is
sprake van uitkeringsfraude als een verwijtbare overtreding van deze verplichting
resulteert in onverschuldigde betaling van de uitkering.»9 Om van uitkeringsfraude te kunnen spreken onder die definitie moet dus sprake zijn
van een geconstateerde overtreding. Dat is niet het geval indien enkel sprake is van
een vermoeden.

Vraag 19

Klopt het dat er een verschil is tussen het strafrecht en bestuursrecht met betrekking
tot begrip «fraudeur»? Wat is de afweging om het begrip fraudeur in het bestuursrecht
strenger te laten zijn dan in het strafrecht?

Antwoord 19

Het begrip «fraudeur» is noch in het bestuursrecht, noch in het strafrecht gedefinieerd.
In de sociale zekerheid wordt de term uitkeringsfraude gehanteerd in gevallen waarbij
is vastgesteld dat er sprake is geweest van een verwijtbare schending van de inlichtingenplicht,
die heeft geresulteerd in het verkrijgen van een uitkering terwijl daar geen recht
op bestond.

Vraag 20

Wat heeft u gedaan met de kritiek van de Raad van State uit 2020 dat de Participatiewet
het begrip fraudeur veel te breed is en versmald dient te worden?

Antwoord 20

De Raad van State heeft deze kritiek gegeven bij het wetsvoorstel «Wijziging van de
Participatiewet in verband met het uitsluiten van fraudevorderingen bij de vermogenstoets».
Bij brief van 16 november 2021 heeft de voormalige Staatssecretaris van SZW aan de
Eerste Kamer laten weten dat dit wetsvoorstel ingetrokken zal worden. De reden daarvoor
was dat vanuit verschillende trajecten gewerkt wordt aan de stappen die nodig zijn
om te komen tot meer menselijke maat en vertrouwen in de Participatiewet en de stappen
die nodig zijn om de handhaving in de sociale zekerheid beter in balans te brengen.
De wijzigingen die met het wetsvoorstel werden voorgesteld zullen in die trajecten
worden meegenomen, waardoor de inhoudelijke samenhang en effecten tussen de verschillende
maatregelen beter kunnen worden bezien. De kritiek die de Raad van State had is daarmee
niet van de baan, zoals ook is aangegeven in de eerdergenoemde brieven over het handhavingsbeleid
in de sociale zekerheid. Ik neem de kritische opmerkingen van de Raad van State mee
in de trajecten rond handhaving in de sociale zekerheid in brede zin en de Participatiewet
in het bijzonder.

Vraag 21

Bent u na de vele schrijnende voorbeelden van mensen die vanwege het feit dat zij
als fraudeur zijn bestempeld hun leven in de soep zien lopen, en de kritiek van de
Raad van State, bereid om nu wel om het begrip «fraudeur» aan te passen?

Antwoord 21

Zoals in de brief van 23 november 2021 aangegeven,10 is er op dit moment geen noodzaak om het begrip «fraude» in de sociale zekerheid
wettelijk te definiëren. Wel blijf ik deze vraag bezien in het kader van de herijking
van de handhaving en ga ik ten aanzien van het begrip «fraude» aandacht besteden aan
mijn communicatie hierover.

Vraag 22

Kunt u ingaan op de stelling van hoogleraren Sacker en Vonk dat de Centrale Raad van
Beroep (CRvB) zich te makkelijk verschuilt achter strenge wetgeving? Welke mogelijkheden
heeft de CRvB om redelijker en billijker te toetsen?

Antwoord 22

Ik ken de door aangehaalde discussie over mogelijkheden binnen de rechtspraak om besluiten
explicieter op hun redelijkheid te toetsen. Het past echter niet als Minister voor
Armoede, Participatie en Pensioenen om mij in deze discussie te mengen. Ik zal de
gedachtevorming binnen de aangehaalde discussie wel betrekken bij het eerder aangehaalde
traject rond de Participatiewet.

Vraag 23

Bent u bereid om, zoals de CRvB bepleit, de harde plicht tot terugvordering uit de
wet te halen?

Antwoord 23

Terugvorderen wordt niet zonder reden gedaan. Een betrokkene heeft te veel uitkering
ontvangen. Tegelijkertijd leiden de beperkte mogelijkheden om af te zien van een terugvordering
in de praktijk tot knelpunten. Zoals aangegeven in de brief van 23 november 2021,
is het terugvorderingsbeleid een expliciet onderdeel van de herijking van het handhavingsbeleid.
Ook tijdens de begrotingsbehandeling van SZW 2022 op 2 december 2021 is aandacht besteed
aan deze problematiek. Recent heeft de Christenunie, samen met D66, CDA, SP, GroenLinks
en PvdA, een initiatiefwetsvoorstel aangekondigd waarin deze problematiek ook geadresseerd
wordt.11 Ik zie dit voorstel met veel interesse tegemoet.