Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Bontenbal en Geurts over de export van vervuilende brandstoffen naar Afrika

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens
de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (ontvangen 10 maart
2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 1465.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Toezichthouder poldert over export vieze brandstof,
geduld is op bij Greenpeace»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat de inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in gesprek is met een aantal
Nederlandse raffinaderijen en inzet op het vrijwillig verlagen van het zwavelgehalte
in brandstoffen bestemd voor de export naar West-Afrika? Zo ja, waarom is een beperkt
aantal partijen geselecteerd en waarom alleen West-Afrika?

Antwoord 2

De eerder gepubliceerde onderzoeken van de ILT2 zijn gericht op West-Afrika, omdat de vanuit Nederland naar die regio geëxporteerde
brandstoffen van erg lage kwaliteit zijn met schade aan mens en milieu tot gevolg.
De ILT is in gesprek met brandstofproducenten en exporteurs waarvan bekend is dat
zij vanuit Nederland op deze markt actief zijn.

Vraag 3

Wat is het doel van deze gesprekken? Deelt u de mening dat het doel moet zijn om daadwerkelijk
de emissies van voertuigen in West-Afrika te reduceren en een transitie op gang te
brengen naar het gebruik van schonere brandstoffen?

Antwoord 3

Het doel van deze gesprekken van de ILT is toegelicht in eerdere antwoorden op Kamervragen:3 de ILT heeft de vanuit Nederland opererende oliemaatschappijen, raffinaderijen en
handelaren medio vorig jaar laten weten dat export van dit soort brandstoffen in strijd
is met de Nederlandse Wet milieubeheer en de bedrijven dus opgeroepen om hun zorgplicht
na te komen en met een plan van aanpak voor een snelle en effectieve transitie naar
de gewenste brandstofkwaliteit voor export.

Inderdaad is het zaak om emissies van voertuigen wereldwijd te reduceren, ook in West-Afrika.

Vraag 4

Kunt u onderbouwen dat de gekozen aanpak daadwerkelijk leidt tot emissiereductie in
West-Afrika? Klopt het dat de landen in West-Afrika deze brandstoffen kopen omdat
deze veel goedkoper zijn dan laagzwavelige brandstoffen? Deelt u de zorg dat wanneer
raffinaderijen in Nederland abrupt gedwongen worden de export van de meer vervuilende
brandstoffen te staken, dit zal betekenen dat deze landen dezelfde brandstoffen zullen
betrekken uit andere landen (China, etc.)?

Antwoord 4

Gezondheidsschade door schadelijke producten staat mondiaal hoog op de politieke agenda.
Ook laagwaardige brandstoffen zijn nadrukkelijk onderwerp van internationaal overleg.
De eerder verschenen onderzoeken van TNO4, de NGO «Public Eye»5 en de ILT6 schetsen alle hetzelfde beeld: autobrandstoffen met gehalten zwavel, benzeen en mangaan
– die veel hoger liggen dan de Europese standaarden – worden door Nederlandse en andere
Europese bedrijven geëxporteerd naar landen, vooral in Afrika, waar de normen voor
deze autobrandstoffen veel minder streng zijn of nog ontbreken.

De prijs aan de pomp van laagwaardige brandstoffen in West-Afrika is afhankelijk van
veel factoren. Gezondheidswinst is relatief eenvoudig en goedkoop te behalen, bijvoorbeeld
door brandstoffen grotendeels te ontzwavelen of door het gehalte aan benzeen en schadelijke
metalen te verlagen.

Zelfs als de landen die nu laagwaardige brandstoffen afnemen, gelijksoortige brandstoffen
gaan afnemen van producenten buiten Nederland, blijft het belangrijk dat in Nederland
gevestigde bedrijven stoppen met het exporteren van brandstoffen, die o.a. grote gezondheidsschade
kunnen aanrichten. De positie van Nederland in internationaal overleg over brandstofnormen
wordt versterkt als het niet langer zelf verdient aan de laagwaardige brandstoffen.
Landen die het ontstane gat in de markt zouden willen opvullen, zouden daarmee hun
positie in het mondiale politieke speelveld verzwakken. Dit is bij deze landen bekend.
Dat geldt in versterkte mate voor landen in de EU.

Ook de raffinaderijen in de landen die de wegvallende leveranties uit Nederland zouden
kunnen overnemen zijn in staat schone brandstoffen te produceren. Die vormen immers
het grootste deel van de wereldmarkt. Als de Nederlandse producenten, met een significant
marktaandeel, een eerste stap zetten, geeft dat in principe andere producenten ruimte
om een soortgelijke transitie te maken.

Om een einde te maken aan het nog resterende gebruik van laagwaardige brandstoffen
hanteert het kabinet een driesporenbeleid. Ten eerste draagt Nederland actief bij
aan nieuwe (internationale) afspraken over de import van laagwaardige brandstoffen door onder meer West-Afrikaanse landen. Een aanzienlijke
verhoging van brandstofstandaarden door importerende landen zelf is een zeer effectieve
maatregel om de kwaliteit van de uitgevoerde brandstoffen te verbeteren. Het United Nations Environment Programme (UNEP) zet zich mondiaal in om te komen tot adequate brandstof- en voertuignormen.
In dat kader is het zeer positief dat vijftien West-Afrikaanse landen, verenigd in
de Economic Community of West African States (ECOWAS), in 2020 samen hebben besloten tot onder meer veel strengere brandstofnormen.
Nederland draagt meerjarig, financieel bij aan de hierboven beschreven inzet van UNEP.
Daarnaast, zoals in de beantwoording van eerdere Kamervragen gedeeld is met uw Kamer7, deelt de ILT al haar rapporten over de export van laagwaardige brandstoffen publiekelijk
en is over de conclusies nauw contact met UNEP om via deze VN-organisatie een zo breed
mogelijke groep van landen te bereiken.

Ten tweede zet ik mij in voor het maken van (bij voorkeur internationale) afspraken
over de export van goede kwaliteit brandstoffen. Het meest effectieve instrument hiervoor is het
aanpassen van wet- en regelgeving, zowel op nationaal als op Europees vlak. Ik verken
momenteel de mogelijkheden hiertoe.

De ILT voert daarnaast gesprekken met de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij
(OVAM) en het Departement Omgeving van de Vlaamse overheid om met hen te onderzoeken
wat de handhavingsmogelijkheden zijn in België. Gelet op het forse marktaandeel van
de export vanuit Belgische en Nederlandse havens (>25%), kan een positieve verandering
hier al voor een wereldwijde verbetering zorgen.

Ten derde treedt de ILT zoals hierboven beschreven handhavend op in de richting van
de vanuit Nederland opererende oliemaatschappijen, raffinaderijen en handelaren. De
ILT is hiertoe bevoegd op basis van artikel 18.2b uit de Wet milieubeheer en spreekt
deze bedrijven aan op het naleven van hun wettelijke zorgplicht. Zie ook antwoord
2 en 3.

Naast dit driesporenbeleid, verwacht het kabinet van bedrijven dat zij gepaste zorgvuldigheid
toepassen in lijn met de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen. Dit betekent
dat bedrijven, waaronder brandstofproducenten, de risico’s voor mens en milieu in
hun waardeketen in kaart moeten brengen en dat zij deze risico’s moeten aanpakken
en voorkomen. In de beleidsnota Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
(IMVO)8 heeft het kabinet aangegeven dat IMVO-wetgeving nodig is om IMVO te bevorderen. In
het coalitieakkoord heeft het kabinet aangegeven op EU-niveau IMVO-wetgeving te bevorderen
en nationale IMVO-wetgeving in te voeren, die rekening houdt met een gelijk speelveld
met de omringende landen en implementatie van mogelijke EU-regelgeving.

Vraag 5

Bent u bereid nader extern onderzoek te laten doen naar de meest effectieve aanpak
om de toepassing van laagzwavelige brandstoffen in arme landen te stimuleren en hierover
met de Kamer in gesprek te gaan?

Antwoord 5

De hierboven beschreven stappen vloeien voort uit een internationaal gevolgde aanpak.
Extra onderzoek naar de meest effectieve aanpak acht ik daarom niet zinvol. De ILT
houdt mij op de hoogte van hun bevindingen en van eventueel handhavend optreden. Vanzelfsprekend
zal ik ook uw Kamer hierover informeren.

Overigens ligt het in de rede dat de producenten, in het kader van het door de ILT
gevraagde plan van aanpak, onderzoeken welke aanpak de meeste kans geeft om hun huidige
marktpositie in de landen die laagwaardige brandstoffen afnemen te behouden met leveranties
van schone brandstoffen. Ik zal de Kamer ook graag op de hoogte houden van de ontwikkelingen
op dit punt.

Vraag 6

Wat zouden voor Nederland de gevolgen zijn voor het energieverbruik en uitstoot van
broeikasgassen als Nederlandse raffinaderijen op korte termijn gedwongen worden de
brandstoffen te ontzwavelen?

Antwoord 6

De uitstoot van Nederlandse raffinaderijen maakt deel uit van het Europese emissiehandelssysteem
(ETS). De uitstoot van Nederlandse raffinaderijen mag hierdoor niet toenemen, waardoor
deze raffinaderijen extra zullen moeten reduceren of extra emissierechten zullen moeten
kopen.

Vraag 7

Zijn de gesprekken en eventueel daaruit volgende afspraken die het ILT heeft en maakt
met deze raffinaderijen in lijn met de Mededingingswet of wetgeving in andere landen?
Met andere woorden: mogen deze bedrijven onder leiding en druk van het ILT wel onderlinge
afspraken maken?

Antwoord 7

De ILT heeft hier aandacht voor en heeft hierover doorlopend contact met de ACM. Een
eventuele interventie van de ILT is niet hetzelfde als onderlinge (prijs)afspraken
tussen brandstofproducenten/-handelaren.

Vraag 8

Klopt het dat ILT voornemens is een beleidsregel te publiceren om verdere ontzwaveling
juridisch af te dwingen? Welke juridische grondslag bestaat daarvoor?

Antwoord 8

De ILT is bij artikel 18.2b Wet milieubeheer bevoegd te handhaven op de zorgplicht
conform artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer. De ILT kan beleidsregels opstellen
om bestaande wet- en regelgeving te verduidelijken en om beoogde handhaving en toezicht
op die wet- en regelgeving toe te lichten. Beleidsregels zijn daarmee een effectief
instrument om (nationaal) een level playing field te bereiken.

Vraag 9

Is een internationale aanpak, binnen Europa en samen met landen in Afrika, niet veel
effectiever dan een solitaire aanpak door het ILT? Met welke landen spreekt u hierover?
Bent u bereid dit gesprek, als dat niet gevoerd wordt, alsnog te gaan voeren?

Antwoord 9

Zie ook de antwoorden op vraag 4 en 5. Het tegengaan van de export van laagwaardige
brandstoffen is een meersporenbeleid, waarbij handhaving door de ILT één spoor is.
In samenwerking met UNEP wordt gesproken met ontvangende landen om te komen tot adequate
brandstof- en voertuignormen. Dit neemt niet weg dat de vanuit Nederland opererende
bedrijven de verantwoordelijkheid hebben om schade door eigen toedoen te voorkomen
en zich moeten houden aan hun wettelijke zorgplicht.