Voorlichting Afdeling advisering Raad van State : Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact

Nr. 146 VOORLICHTING VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 februari 2022

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 14 december
2021 heeft de Tweede Kamer op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de
Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd haar van
voorlichting te dienen over de mogelijkheden om het Stabiliteits- en Groeipact te
hervormen1.

A. INLEIDING

Over de mogelijkheden tot hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), ook
wel aangeduid als het «fiscal framework» of «EU Economic Governance Framework», heeft de Kamer de volgende drie vragen geformuleerd:

1. Kan de Raad van State in kaart brengen welke relevante opties er zijn inzake de mogelijke
hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact?

2. Kan de Raad van State benoemen wat de voor- en nadelen zijn van verschillende opties
voor het vervolgtraject, mede in relatie tot de Nederlandse begrotingssystematiek?

3. Kan de Raad van State ingaan op de implicaties van de verschillende opties voor de
relevante Europese verdragen en Unierechtelijke afspraken?

Gegeven de wens van uw Kamer om tijdig tot bepaling van het Nederlandse standpunt
te komen, worden in deze voorlichting de drie door de Tweede Kamer gestelde vragen
kernachtig beantwoord in onderdeel B, respectievelijk paragrafen 1, 2 en 3. Bijzondere
aandacht wordt besteed aan de implicaties van de hervormingsopties op het Unierechtelijke
regelgevingskader (in antwoord op de derde vraag).

De voorlichting wordt afgesloten met enkele slotoverwegingen (in onderdeel C). Niet
één hervormingsoptie is «het ei van Columbus», die de andere hervormingsopties overbodig
maakt. De verschillende hervormingsopties kunnen niet volledig afzonderlijk van elkaar
worden bezien. De keuze is uiteindelijk aan de politiek, maar is niet onbeperkt. Niet
alleen vanuit economisch oogpunt moeten keuzes deugdelijk worden gemotiveerd, ook
vanuit juridisch, Unierechtelijk oogpunt is dat van belang. Het SGP is namelijk een
wezenlijk onderdeel van de Europese constitutie.

Ongeacht welke (politieke) keuzes ook worden gemaakt ten aanzien van de Europese begrotingsregels,
is het van belang dat het institutionele raamwerk (toepassing en handhaving) wordt versterkt. Dat kan door de onafhankelijkheid van
de macro-economische en budgettaire ramingen te vergroten, door het eigenaarschap
van lidstaten te versterken, door de minimumstandaarden van nationale begrotingsautoriteiten
te verhogen, door het Europees (begrotings-) semester te stroomlijnen met de nationale
begrotingsprocessen en door het juridische bouwwerk van het SGP te vereenvoudigen.

Dit alles in de context van een fiscal framework dat vijfjaarlijks wordt geëvalueerd.
De door de Europese Commissie begin 2020 gestarte (reguliere) evaluatie van het SGP,
het Europees Semester en de Macro-economische Onevenwichtigheidsprocedure (MEOP) is
opgeschort vanwege de Covid-19 crisis. Inmiddels heeft de Europese Commissie de evaluatie
ter hand genomen, te beginnen met (openbare) consultaties, met de intentie om in de
zomer van 2022 met een mededeling over mogelijke aanpassingen van het SGP te komen.

Voor die tijd zal de Europese Commissie, naar verwachting in februari of maart 2022,
meer duidelijkheid verschaffen over het te hanteren beoordelingskader in 2023 (fiscal
guidance), zodat lidstaten tijdig weten welke begrotingskaders in 2023 zullen gelden.2 Dit geeft meer tijd voor een zorgvuldige evaluatie, omdat die dan niet per se dit
voorjaar definitief moet worden afgerond. Tegelijkertijd worden met zo’n fiscal guidance
– voor het derde opeenvolgende jaar – de huidige Europese begrotingsregels min of
meer buiten werking gesteld.

Deze voorlichting bouwt voort op de twee eerder door de Afdeling gegeven voorlichtingen
over de staat van de euro (2017) en over het SGP (2019).3 In deze voorlichtingen heeft de Afdeling al opmerkingen gemaakt over mogelijke toekomstige
hervormingen van het SGP. Daarnaast hebben ook wetenschappers en instanties als het
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM),4 de Europese Begrotingsraad (EFB),5 het netwerk van Europese begrotingsautoriteiten (EUIFI),6 het Centraal Planbureau (CPB)7 en De Nederlandsche Bank (DNB)8 hun zienswijzen hierover, onder meer in de vorm van position papers, gepubliceerd.
Dit deden zij onder meer in het kader van het rondetafelgesprek van de Vaste Kamercommissie
Financiën van de Tweede Kamer op 24 november 2021. Deze en andere zienswijzen, alsmede
de brief van het vorige kabinet van 10 december 2021 over de Nederlandse inbreng bij
de consultatiesessies inzake de evaluatie van het fiscal framework,9 heeft de Afdeling bij de beantwoording van de vragen betrokken.

In de vijf bijlagen bij deze voorlichting geeft de Afdeling meer gedetailleerde analyses
van de relevante onderdelen10. De beschouwing in deze voorlichting is op deze analyses gebaseerd en waar nuttig
wordt ernaar verwezen. De vijf bijlagen behandelen de volgende onderwerpen:

I. Schets van (de ontwikkeling van) de Economische en Monetaire Unie.

II. Beschrijving van het juridisch kader van het SGP.

III. Probleembeschrijving van het SGP.

IV. Overzicht van geopperde hervormingsopties.

V. Juridische implicaties van de hervormingsopties.

De Afdeling constateerde al in 2017 dat Nederland met zijn open, op de export gerichte
economie bij uitstek baat heeft bij een economisch goed functionerende Economische
en Monetaire Unie (EMU), en dat voor burgers, bedrijven en overheden een veilig en
stabiel betalingsverkeer met de euro maatschappelijk van groot belang is.11

Het SGP heeft, als onderdeel van de EMU, als wezenlijk doel de houdbaarheid van overheidsfinanciën,
ook op de langere termijn, te waarborgen. Om zo schokken en crises op te kunnen vangen
en om financiële lasten tussen generaties eerlijk te verdelen. Economische groei van
en convergentie in de eurozone is het andere wezenlijke doel. Daartoe kunnen (politieke
en beleidsmatige) afwegingen worden gemaakt over aanwending van overheidsfinanciën
voor maatschappelijk belangrijk geachte doelen, zoals sociaal beleid, digitalisering
en klimaat, en/of voor bepaalde type uitgaven, zoals investeringen. Een goed functionerend
pact dient daarmee ook het Nederlands belang.

In deze voorlichting over de mogelijke hervorming van het SGP, zal de Afdeling zich
voornamelijk richten op het pact zelf en het daarmee samenhangende Europees Semester
en de MEOP. Dit is tevens de afbakening die de Europese Commissie kiest bij de evaluatie
van het fiscal framework.

B. BEANTWOORDING VAN DE VOORLICHTINGSVRAGEN

1. Relevante hervormingsopties SGP

«Kan de Raad van State in kaart brengen welke relevante opties er zijn inzake de mogelijke
hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact?»

a. Noodzaak tot hervorming

Inmiddels is door wetenschappers, (nationale en Europese) instellingen, en soms ook
al door (regeringen of instituties van) lidstaten een groot palet aan opties voorgesteld
om het SGP te wijzigen of te hervormen. In veel (wetenschappelijke) bijdragen lijkt
consensus te bestaan dat hervorming noodzakelijk is om een effectieve bijdrage te
leveren aan de stabiliteit van de EMU.

Zo lijkt sprake van een andere economische realiteit van lagere trendmatige economische
groei en lagere trendmatige rente en is sprake van een andere visie op de samenhang
tussen monetair beleid en begrotingsbeleid dan bij de instelling van het SGP in 1997.12 Daarnaast zijn naar aanleiding van de Covid-19 pandemie niet alleen de publieke schuldratio’s
toegenomen, maar zijn ook de verschillen tussen lidstaten gegroeid. Dit kan de stabiliteit
van de EMU in gevaar brengen. Ook heeft de pandemie bestaande uitdagingen zoals vergrijzing,
zwakke productiviteitsgroei, en sociaaleconomische ongelijkheid zichtbaarder en zo
mogelijk urgenter gemaakt.

In veel (wetenschappelijke) bijdragen wordt tevens gesteld dat brede consensus bestaat
over de gebreken van het SGP. Het huidige fiscal framework zou te complex zijn, procyclisch
uitwerken en slecht worden gehandhaafd. De probleemanalyse is meer in detail uitgewerkt
in bijlage III. Daarin wordt geconcludeerd dat het huidige framework complexe regels bevat en een
groot aantal flexibiliteiten kent (dat wil zeggen uitzonderingen op de begrotingsregels
in bepaalde omstandigheden). Daarnaast wordt veel procyclisch begrotingsbeleid gevoerd
en bestaat gebrek aan middellange-termijnplanning door lidstaten. Ten slotte wordt
het framework beperkt nageleefd en gehandhaafd.

Vervolgens wordt in veel bijdragen gesteld dat hiermee ook consensus bestaat over
de oplossingsrichtingen. De hervormingsopties zouden zich moeten richten op vermindering
van het aantal begrotingsnormen, op het verminderen van de procyclische uitwerking
van het pact en op betere handhaving.

Deze betogen geven bij nadere beschouwing echter nog weinig houvast voor een standpuntbepaling
over de concrete richting van hervorming van het SGP. Zo geven veel pleidooien om
de begrotingsnormen te beperken tot een schuldregel in combinatie met een uitgavenregel
nog geen objectiveerbaar antwoord over de hoogte van een nieuwe schuldregel, op de
vraag of dit een per lidstaat gedifferentieerde schuldregel zou moeten of kunnen zijn,
en op de vraag of een schuldregel gecombineerd met een uitgavenregel beter uitwerkt
dan de huidige tekortregel («de –3%»), de regel die van alle begrotingsnormen tot
nu toe nog het best wordt nageleefd.

Ook over het vermeende procyclische karakter van het SGP wordt verschillend geoordeeld.
Heeft een lidstaat zijn financiën niet op orde (bijvoorbeeld doordat in hoogconjunctuur
expansief begrotingsbeleid is gevoerd) en komt hij dan (ook nog) in een economische
neergang, dan beperken de regels inderdaad de nationale begrotingsruimte. Als de overheidsfinanciën
van een lidstaat wel aan de regels van het fiscal framework voldoen op het moment
dat diens economie een conjuncturele neergaande periode beleeft, werken deze regels
niet procyclisch uit. Zo eenduidig is het dus niet.

De mogelijke hervormingsrichtingen zijn verschillend van aard en kennen alle zowel
voor- als nadelen (zie verderop deze voorlichting). Er is niet één oplossing die op
zichzelf de perfecte balans treft tussen het belang van schuldhoudbaarheid, begrotingsevenwicht
en economische groeiopgaven en die tegelijkertijd eenvoudig, flexibel en handhaafbaar
is.

Wat de uitkomst van de evaluatie ook moge worden, variërend van een bevestiging van
de huidige begrotingsregels tot een complete herziening, het is onmiskenbaar van (Europees
en Nederlands) belang om de discussie wel degelijk aan te gaan. Zeker na de Covid-19
pandemie zijn de schuldniveaus van veel lidstaten zeer fors toegenomen en zijn de
onderlinge verschillen flink vergroot. Dit veroorzaakt een risico van een negatieve
schulddynamiek van landen in de eurozone en ondergraaft de stabiliteit van de EMU.
En al vóór de pandemie bestonden zorgen over de handhaving van het SGP; deze zorgen
lagen ten grondslag aan de eerdere twee door de Tweede Kamer aan de Afdeling gevraagde
voorlichtingen.

b. Hervormingsopties

De hervormingsopties (zie bijlage IV voor een uitgebreidere uitwerking van de opties) zien in de eerste plaats op de begrotingsnormen zelf, de normen die strekken tot houdbare overheidsfinanciën. Deze opties hebben
betrekking op:

• Wijziging van de schuldnorm (thans «de 60%» bbp);

• Het behoud of afschaffing van de feitelijke
tekortnorm (EMU-saldo, thans «de –3% bbp»);

• Herziening van de schuldafbouwregel (thans 1/20e jaarlijkse vermindering van de schuld boven de schuldnorm);

• Afschaffing van de structurele
tekortregel, ook wel bekend als de medium-term budgetary objective, MTO, (deze verschilt per lidstaat, voor Nederland nu –0,5% bbp);

• Een uitgavenregel, die inhoudt dat de maximaal toegestane groei van de uitgaven gelijk moet zijn aan
de (trendmatige of potentiële) economische groei, waarop correcties kunnen worden
toegepast, bijvoorbeeld zodat de schuld met het gewenste tempo convergeert naar de
schuldnorm.

Er worden daarnaast ook opties genoemd voor aanvullende specifieke bepalingen om bepaalde
soorten uitgaven uit te zonderen, bijvoorbeeld uitgaven die gepaard gaan met het doorvoeren
van hervormingen, kapitaalinvesteringen en/of uitgaven aan bepaalde doelen, zoals
klimaat.

Een tweede categorie van hervormingsopties ziet op de wijze waarop de begrotingsregels worden
gehandhaafd. Als het gaat om de handhaving van de begrotingsregels liggen onder meer keuzes voor over de rolverdeling bij het toezicht en de handhaving:
wie maakt de (macro-economische) ramingen voor begrotingen en toetst deze, wie analyseert
en beoordeelt of nationale begrotingen voldoen aan het fiscal framework en wie beslist
daar vervolgens over? De relevante actoren bevinden zich niet alleen op Europees niveau,
zoals de Europese Commissie, de European Fiscal Board (EFB), het Europees Parlement
en de Raad, maar ook de (regeringen en parlementen van de) lidstaten zelf hebben een
rol, alsmede de nationale onafhankelijke begrotingsautoriteiten (IFI’s). Verder moeten
er keuzes gemaakt worden over het aantal ontsnappingsclausules13 binnen het fiscal framework en over de vraag welke gevolgen respectievelijk sancties
aan overtreding kunnen worden verbonden dan wel of beter gewerkt kan worden met positieve
prikkels.

Hoewel daar in de publieke discussie minder aandacht naar uitgaat, is, ten derde, evenzeer het begrotingsproces van belang. Het gaat daarbij om het zogenoemde Europees Semester, een jaarlijks cyclus
voor Europese afstemming van het economisch- en begrotingsbeleid. Het Semester houdt
sterk verband met de wijze waarop momenteel de begrotingsregels worden gehandhaafd,
aan de hand van de preventieve en de correctieve arm van het SGP, alsmede met de MEOP.
In de evaluatie van het framework liggen vooralsnog geen specifieke opties voor om
het Europees Semester aan te passen. Desondanks zijn er elementen uit het Semester
die kunnen worden gekoppeld aan mogelijke hervormingen binnen de Europese begrotingsregels.

Hervormingsopties moeten uiteraard integraal worden gewogen. Men kan niet een hervormingsoptie
overwegen, zonder te accepteren dat deze ook nadelen heeft en mogelijk ook andere
opties uitsluit. De hervormingsopties zijn grofweg te vangen in een matrix, waarmee
de Afdeling vier verschillende scenario’s identificeert (zie bijlage IV voor een uitgebreidere toelichting op de verschillende elementen uit de matrix):

Deze matrix beoogt louter te ordenen; uiteraard zijn (politieke) keuzes mogelijk voor
elementen uit verschillende kwadranten van deze matrix.

Terzijde wijst de Afdeling erop dat recent in het kader van de discussie rondom de
hervorming van het SGP ook opties van heel andere aard dan aanpassing van de begrotingsregels
worden genoemd. Bijvoorbeeld het vormen van een Europese begrotingsfaciliteit en Europese
schulddeling of schulduitgifte. De oprichting van een Europese begrotingsfaciliteit
kan kenmerken hebben van de huidige Recovery and Resilience Facility (RRF). Schulddeling en schulduitgifte kunnen leiden tot lagere rentekosten voor lidstaten
en daarmee de houdbaarheid van de overheidsfinanciën versterken.

Bij dit type fundamentele opties merkt de Afdeling op dat dit geen noodzakelijk onderdeel
is van de huidige evaluatie. Deze opties dienen elk op hun eigen economische, monetaire
en politieke merites te worden beoordeeld. Zo loopt de RRF tot en met 2026. Op het
moment dat meer bekend is over de resultaten en de lessen van de RRF, kunnen deze
in een fundamentele discussie worden betrokken. Dat zou dan bij de volgende vijfjaarlijkse
evaluatie van het fiscal framework zijn. Nu is het te vroeg voor een beoordeling van
dit soort andere type opties, nog daargelaten dat de beoordeling van deze en dergelijke
opties veel tijd kosten. Dit lijkt niet goed verenigbaar met het door de Europese
Commissie voorziene tijdpad in 2022.

2. Voor- en nadelen van hervormingsopties

Kan de Raad van State benoemen wat de voor- en nadelen zijn van verschillende opties
voor het vervolgtraject, mede in relatie tot de Nederlandse begrotingssystematiek?

a. Institutionele hervormingen

Ter beantwoording van de tweede voorlichtingsvraag, zal de Afdeling in deze paragraaf
de gevolgen van de verschillende hervormingsopties bespreken.

In de matrix in paragraaf 1 zijn vier verschillende hervormingsscenario’s gerubriceerd,
waarbinnen verschillende keuzes te maken zijn. Bij de keuze voor de hervormingsopties
is het van belang de wezenlijke doelen van het SGP, namelijk houdbaarheid van de overheidsfinanciën
(ook op de langere termijn), economische groei en convergentie, centraal te stellen.

Ongeacht welke (politieke) keuzes worden gemaakt ten aanzien van de begrotingsnormen
is het van belang dat het institutionele raamwerk wordt versterkt. Institutionele hervormingen zijn met name van belang om de (geloofwaardigheid
van de) handhaving te versterken. De Afdeling brengt de vijf meest voor de hand liggende
institutionele hervormingen onder de aandacht.

1. Onafhankelijkheid van de ramingen en de toetsing versterken door ontvlechting van
de verschillende rollen van de Europese Commissie:

De objectiviteit van en het evenwicht in de (politieke) besluitvorming kan worden
vergroot. De Europese Commissie heeft namelijk meerdere rollen: ramer, toetser, en
degene die de oordelen formuleert en aanbevelingen doet aan de Raad, waaronder over
het opleggen van sancties. In de praktijk kunnen deze rollen overlappen en heeft de
Europese Commissie een behoorlijke beoordelingsruimte. Een zekere ontvlechting van
deze rollen, met name door de ramingen en toetsing door een zelfstandig onderdeel
van de Europese Commissie te laten uitvoeren («planbureaufunctie»), verhoogt de transparantie
en daarmee de handhaafbaarheid van het framework.

2. Versterken van het eigenaarschap van lidstaten: In elke lidstaat begrotingsbeleid
dat voldoet aan de minimumstandaarden van het SGP wettelijk verankeren:

Steviger verankering van nationaal begrotingsbeleid in nationale wetgeving, dat enerzijds
voldoet aan de begrotingsvereisten van het SGP en anderzijds passend is in nationale
institutionele vormgeving, vergroot het nationale eigenaarschap. Voor Nederland zou
dit concreet een verdieping van de Wet Houdbaarheid Overheidsfinanciën kunnen betekenen
(Wet Hof).

3. Versterking van de nationale begrotingsautoriteiten («IFI’s») door invoering van minimummandaat
en -standaarden:

Lidstaten kennen sinds het Two-Pack (2013) de verplichting tot instelling van een IFI. De IFI’s staan dichter bij de
nationale praktijk en zijn daarom dikwijls beter in staat om de nationale omstandigheden
te beoordelen. Een versterking van met name de «planbureaufunctie» van de IFI’s kan
daarmee het nationaal eigenaarschap van lidstaten versterken.14

4. Verbeteren van het Europees Semester:

Het Europese begrotingsproces kan, vergelijkbaar met het Nederlandse, meer gericht
zijn op de middellange termijn (duur van de kabinetsperioden). Tevens kan de aansluiting
tussen het Europees Semester en de nationale begrotingsprocessen worden versterkt.
Ook kan een onderscheid in behandeling tussen lidstaten die wel en die niet voldoen
aan de regels de naleving van de regels bevorderen (prikkels).

5. Vereenvoudigen van het Fiscal Framework:

Uit de beantwoording van de derde vraag zal blijken dat het fiscal framework juridisch
uitermate complex is vormgegeven: een stapeling en vervlechting van het primaire Unierecht
(de Verdragen), het secundaire Unierecht (verordeningen) en intergouvernementele verdragen
(naast het Unierecht). Het is verre van transparant, zeker ook voor de nationale parlementen.
Vereenvoudiging van het fiscal framework is mogelijk door het aantal EU-regelingen
te verminderen en tegelijk toegankelijker te maken. Ook kan het intergouvernementele
verdrag worden beëindigd en kunnen, zo nodig, daarin neergelegde regels in het Unierecht
worden opgenomen.

Bij de vier hervormingsscenario’s, weergegeven in de matrix, merkt de Afdeling het
volgende op.

b. Hervorming van de begrotingsnormen (varianten A en B)

De mogelijke invulling van de economische hervormingsopties verschilt; op hoofdlijnen
is niettemin een keuze te maken tussen ruime en strikte begrotingsnormen.

Ruime begrotingsnormen hebben betrekking op die normen die toezien op het bieden van
meer begrotingsruimte aan lidstaten. Dit kan door het verhogen van de schuldquote,
een trager schuldafbouwpad, het differentiëren van bepaalde normen naar lidstaat op
basis van specifieke kenmerken, of door het verruimen van uitzonderingsmogelijkheden
voor investeringen of hervormingen.

Ruime begrotingsnormen hebben onder meer als voordeel dat beter rekening kan worden
gehouden met de huidige schuldniveaus van lidstaten. Ook kan, afhankelijk van de gekozen
normen, extra ruimte worden geboden voor het faciliteren van investeringen en hervormingen,
waarmee de economieën en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn
in lidstaten worden versterkt. Door normen zoals de schuldnorm of de schuldafbouwpadregel
te differentiëren kan beter rekening worden gehouden met landspecifieke omstandigheden.

Ruime begrotingsnormen brengen ook nadelen mee. Het is niet eenvoudig om op basis
van economische argumenten een concreet houdbaar schuldniveau of een definitie van
investerings- en hervormingsuitgaven te beargumenteren. Het risico bestaat dat met
ruime begrotingsnormen de huidige schuldniveaus niet met voldoende tempo zullen dalen,
wat kan leiden tot onrust op financiële markten. Dit kan een negatieve schulddynamiek
van lidstaten veroorzaken en ondergraaft daarmee de stabiliteit van de EMU. Daarbij
kunnen eventuele renteverhogingen (bijvoorbeeld ten gevolge van inflatiedruk) de houdbaarheid
van overheidsfinanciën in gevaar brengen. Tevens kunnen ruime begrotingsnormen leiden
tot meer divergentie tussen lidstaten, met als gevolg een reactie van financiële markten
voor de lidstaten met hoge schuldniveaus. Daarnaast belemmeren hoge schuldniveaus
het opbouwen van buffers voor toekomstige crises. Tot slot kan het kiezen voor ruime
begrotingsnormen door lidstaten met een schuld onder of nabij de 60% bbp worden gezien
als beloning voor «slecht gedrag» van lidstaten met een hoge schuld.

Strikte begrotingsnormen beperken de begrotingsruimte voor lidstaten tot de huidige
schuldnorm van 60%. Dan wordt ook weinig ruimte geboden voor extra flexibiliteiten
in de begrotingsnormen door uitzonderingen te maken voor investeringen en/of hervormingen
of voor het invoeren van differentiatie van bepaalde normen naar lidstaat.

Strikte begrotingsnormen kunnen zorgen voor meer rust op de financiële markten, mits
lidstaten hun schulden daadwerkelijk afbouwen richting deze normen en deze gehandhaafd
worden. Met lagere schuldniveaus zijn lidstaten beter voorbereid op toekomstige economische
schokken en crises. Het risico van strikte normen is dat lidstaten sneller procyclisch
begrotingsbeleid zullen voeren in een laagconjunctuur, om hun schuldniveaus af te
kunnen bouwen. Ook zullen lidstaten mogelijk afzien van noodzakelijke investeringen
en hervormingen.15

Over de vormgeving van de begrotingsnormen is tot slot nog een drietal inzichten mee
te geven.

Ten eerste is het niet ondenkbaar dat in een toekomstig fiscal framework de huidige
tekortnorm (de –3% bbp) als anker zal blijven fungeren. Deze norm wordt gezien als
een geschikt anker, ook wel als een drempelwaarde of vangrail om de overheidsuitgaven
binnen een bepaalde bandbreedte te houden. Ook is de 3% bbp in het verleden een goed
nageleefde norm (buiten exceptionele jaren van crisis) gebleken. Mede omdat de norm
herkenbaar, niet-complex en daarmee goed controleerbaar is, ook voor nationale parlementen.

Ten tweede blijkt, van de begrotingsnormen gericht op de middellange termijn houdbaarheid
van de overheidsfinanciën, de midterm objective (MTO, voor Nederland thans een structureel
saldo van maximaal –0,5% bbp) sterk afhankelijk van niet-observeerbare variabelen.
Hierdoor moet het structureel saldo regelmatig worden herzien, met als gevolg dat
deze regel vaak procyclisch uitwerkt. Daarom wordt wel gepleit voor een meerjarige
uitgavenregel gekoppeld aan een schulddoelstelling.

Ten derde is, wat betreft de schuldnorm, niet alleen het absolute schuldniveau van
een lidstaat (in % bbp) van belang, maar ook de schuldhoudbaarheid, mede in termen
van kosten die lidstaten jaarlijks maken om de staatsschuld te financieren. Schuldhoudbaarheidsanalyses,
die op basis van objectieve indicatoren gemaakt (kunnen) worden door IFI’s, kunnen
een (belangrijker) plaats krijgen in de begrotingsnormen.

Wat betreft de Nederlandse begrotingssystematiek, zijn opties met een schuldnorm, een tekortnorm en met een uitgavenregel (in de Nederlandse
systematiek vertaald naar de meerjarige uitgavenkaders16) allemaal goed meetbaar en inpasbaar en voor het parlement goed te volgen en te controleren.

Opties met een MTO voor het structureel saldo zijn weliswaar niet onverenigbaar met
de Nederlandse begrotingssystematiek, maar minder goed meetbaar en (ook daardoor)
volatieler door de tijd heen en minder goed controleerbaar. Het belang om binnen het
SGP een anker te hebben dat toeziet op de lange termijn schuldhoudbaarheid kan zoals
gezegd ook met een uitgavenregel gekoppeld aan schuldmaximalisatie of schulddaling
(bij een schuld die zich boven de toegestane schuldquote begeeft) worden vormgegeven.

Kortom, de Nederlandse begrotingssystematiek als zodanig geeft op voorhand geen wezenlijke
beperkingen bij keuzes voor de Europese begrotingsnormen.

c. Hervorming van de handhaving (varianten 1 en 2)

Ook de mogelijke invulling van de handhavingsopties verschilt (zie paragraaf 1). Op
hoofdlijnen is een keuze te maken tussen flexibele en strenge handhaving.

Flexibele handhaving kan op basis van een kwalitatieve beoordeling van de normen,
met veel discretionaire beoordelingsruimte voor de Europese Commissie. Daarbij kan
sprake zijn van meerdere ontsnappingsclausules, om rekening te kunnen houden met uitzonderlijke
(economische of landspecifieke) omstandigheden.

Flexibele handhaving biedt dus als voordeel dat rekening kan worden gehouden met landspecifieke
en onvoorziene omstandigheden. Dit kan van belang zijn om te zorgen dat lidstaten
realistisch begrotingsbeleid kunnen voeren waarmee negatieve implicaties, zoals het
voeren van procyclisch begrotingsbeleid in een laagconjunctuur, kunnen worden voorkomen.

Met flexibele handhaving ligt echter ook het risico van subjectieve handhaving op
de loer, waarmee lidstaten niet gelijk worden behandeld. Bovendien maakt flexibele
handhaving het fiscal framework complexer, wat ook de transparantie van de handhaving
vermindert. Daarmee wordt ook de voorspelbaarheid voor financiële markten belemmerd.

Strenge handhaving ziet op handhaving op basis van een kwantitatieve interpretatie
van de begrotingsnormen, zo min mogelijk flexibiliteiten (één stringent geformuleerde
ontsnappingsclausule) en/of beperkte ruimte voor interpretatie in de beoordeling.
De nationale begrotingsautoriteiten (IFI’s) kunnen een grotere rol krijgen in het
toezicht, waarmee enerzijds het eigenaarschap van lidstaten wordt vergroot en anderzijds
minder ruimte voor interpretatie van de beoordeling ontstaat voor zowel de Europese
Commissie als de Raad.

Strenge handhaving kan dus leiden tot een objectivering van de handhaving en inperking
van de «politieke speelruimte». Dit maakt de beoordeling transparanter en gelijker,
biedt financiële markten meer zekerheid en vermindert de complexiteit van het fiscal
framework. Nadeel van de strenge handhaving is dat minder ruimte ontstaat om rekening
te houden met landspecifieke en onvoorziene economische omstandigheden, zeker als
dit gepaard gaat met strikte begrotingsnormen. Daarmee rijst de vraag of de combinatie
van strikte begrotingsnormen en strenge handhaving niet te zeer een inperking vormt
van de beleidsvrijheid/autonomie van lidstaten, omdat in de beoordeling beperkt rekening
kan worden gehouden met door lidstaten gemaakte beleidskeuzes.

d. Hervorming van het begrotingsproces

Het Europees Semester, geïntroduceerd in 2011 ten tijde van de zogenoemde eurocrisis,
is de jaarlijkse cyclus voor Europese afstemming van het economisch- en begrotingsbeleid.
Het Semester is, samen met de MEOP,17 onderdeel van de evaluatie van het fiscal framework. In bijlage II, box 3, worden
de belangrijkste elementen uit het Semester en de MEOP toegelicht.

Als onderdeel van het huidige Semester moeten lidstaten in de tweede helft van april
een hervormingsprogramma en een stabiliteitsprogramma (voor lidstaten binnen de eurozone)
of een convergentieprogramma (voor lidstaten buiten de eurozone) indienen. In de meerjarenprogramma’s
staat onder meer vermeld op welke manier lidstaten van plan zijn te voldoen aan de
landspecifieke aanbevelingen en aan de algemene begrotingsregels van de EU en hoe
ze onevenwichtigheden willen voorkomen. Na beoordeling van deze plannen geeft de Raad,
op voorstel van de Europese Commissie, elk land in de periode mei-juli een reeks landspecifieke
aanbevelingen, samen met een overkoepelende mededeling. Ook verschijnen op dit moment
diepgaande evaluaties onder de MEOP.

Omdat lidstaten vroeg in het voorjaar, op een moment dat de eigen nationale begrotingen
voor het volgende jaar nog niet of nauwelijks in de steigers staan, worden geacht
deze specifieke programma’s binnen het Semester in te dienen, zijn de programma’s
in praktijk relatief beleidsarm en weinig actueel. Te overwegen valt het Semester
in het voorjaar zo in te richten dat lidstaten de programma’s meer in lijn kunnen
brengen met de nationale begrotingsprocessen en kunnen baseren op de ontwerpbegrotingen
van het volgende jaar. Daarmee kunnen lidstaten zinvolle programma’s indienen, kunnen
de nationale begrotingsautoriteiten deze scherper beoordelen, en kunnen de Europese
Commissie en de Raad lidstaten van zinvolle aanbevelingen voorzien.

Daarnaast valt te overwegen het Semester minder kortcyclisch te maken. Lidstaten zouden
in het eerste jaar van een regeerperiode een meerjarenbegroting inclusief hervormingsplannen
bij de Europese Commissie kunnen indienen. Na beoordeling van deze plannen en na het
ontvangen van eventuele aanbevelingen worden lidstaten slechts jaarlijks gemonitord
in het voorjaar. Lidstaten die niet voldoen aan de normen van het SGP en waarvan de
hervormingsplannen onvoldoende worden bevonden, worden geacht (half)jaarlijks diepgaander
over de voortgang en zo nodig bijstelling van plannen te rapporteren. Zo’n oplossing
kan zorgen voor meer stabiliteit en rust in het begrotingsproces, mede door lidstaten
te stimuleren serieuze meerjarenbegrotingen te maken.

Ook de MEOP kan effectiever worden ingericht. Het vroegtijdig identificeren van macro-economische
onevenwichtigheden dient te zorgen voor een stabielere EMU, omdat negatieve spillover-effecten
kunnen worden voorkomen.18 Daarmee is de MEOP van belang voor alle lidstaten, ongeacht de vraag of een lidstaat
al dan niet voldoet aan de begrotingsnormen. Tegelijkertijd is de MEOP ingewikkeld
en leggen lidstaten aanbevelingen relatief vaak naast zich neer. Om de werking te
verbeteren valt te overwegen deze MEOP minder kortcyclisch te maken door deze te koppelen
aan financiële meerjarenkaders van kabinetsperioden van lidstaten. Voor lidstaten
die niet voldoen aan de begrotingsnormen kan een jaarlijkse procedure worden gehandhaafd;
voor landen die weliswaar niet voldoen maar toewerken naar de begrotingsnormen kan
de procedure worden gekoppeld aan steunfaciliteiten en specifieke bepalingen daarvan.
Lidstaten zouden op die manier binnen de begrotingsregels extra gestimuleerd kunnen
worden hun macro-economische onevenwichtigheid aan te pakken.

e. Prikkels

Om de handhaving van de (al dan niet herziene) Europese begrotingsregels te verbeteren
zijn de handhavingsopties geordend op basis van de as «flexibel» en «streng». Idealiter
zou het voldoen aan de begrotingsregels ingebakken moeten zijn in het systeem: het
vormgeven van prikkels. Daarbij zijn niet alleen negatieve prikkels mogelijk maar
ook positieve.

Een goede werking van de financiële markten is naast eigenaarschap van lidstaten voor
het begrotingsbeleid en handhaving op Europees niveau van oorsprong een belangrijke
schakel in het fiscal framework. Idealiter reageren financiële markten door een hogere
risicopremie – en daarmee een hogere rente – te vragen van die lidstaten waarvan de
houdbaarheid van de publieke schuld in twijfel wordt getrokken. Correcties in de financiële
markten zijn echter ook afhankelijk van andere beleidsreacties binnen de EMU. In het
verleden is overigens evenzeer gebleken dat financiële markten te laat, en dan vervolgens
(te) heftig kunnen reageren.

Door een aantal mechanismen anders in te richten, kan werking van de financiële markten
beter worden benut. Zo kan bijvoorbeeld de omvang van overheidsschuld op bankbalansen
worden begrensd. Ook kan een duidelijk schuldherstructureringsmechanisme onderdeel
zijn van de fiscal governance met zowel een prikkel (naar private) schuldpapierhouders,
als voorwaarde voor een lidstaat die moet herstructureren, alsdan via het ESM en niet
via de Europese Commissie.

Om het (geheel) voldoen aan de Europese begrotingsregels verder te stimuleren kan
bij wijze van «positieve prikkel» een lichter regime in het Europees semester en de
MEOP gelden voor landen die de overheidsfinanciën op orde hebben. Bijvoorbeeld door
deze lidstaten in het Europees Semester en de MEOP minder kortcyclisch en meer gericht
op de nationale meerjarenplannen te monitoren. Een andere mogelijkheid is om in de
toetsing van lidstaten die voldoen aan de regels van het pact meer te steunen op nationale
begrotingsautoriteiten dan op de Europese Commissie. Daarbij kunnen in de preventieve
arm minder begrotingsnormen gelden voor landen met een lage, c.q. houdbare schuld.19

3. Implicaties voor het Unierechtelijke kader

Kan de Raad van State ingaan op de implicaties van de verschillende opties voor de
relevante Europese verdragen en Unierechtelijke afspraken?

a. Algemene opmerkingen

In de aanloop naar de oorspronkelijke start van de evaluatie, in 2020, werd door velen
het nut daarvan betwijfeld omdat elke significante verandering van het fiscal framework
wijziging van de EU-verdragen zou vergen. Dat werd niet realistisch geacht. Inmiddels,
twee jaar later, wordt veelal de stelling betrokken dat forse verbouwing van het fiscal
framework geen wijziging van de EU-verdragen behoeft. Veel, zo niet alle, hervormingen
zouden mogelijk zijn via aanpassing van het zogeheten secundaire Unierecht, op het
niveau van verordeningen en richtlijnen, waarbij vooral de vraag relevant lijkt te
zijn met welke stemverhouding wijzigingen kunnen worden doorgevoerd.

Uit de analyse van bijlage V blijkt dat beide voornoemde stellingnames voor nuance vatbaar zijn. De juridische
discussie gaat namelijk verder dan alleen de vraag of EU-verdragswijziging nodig is
en met welke meerderheid regels kunnen worden veranderd. Dat zijn, stellig, belangrijke
vragen met het oog op het proces van onderhandelingen en de politieke haalbaarheid,
maar uit juridisch oogpunt zijn er ook inhoudelijke punten die aandacht behoeven.

Als algemene regel geldt dat de Unie alleen handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden
die haar in de EU-verdragen zijn toegedeeld, om de daarin bepaalde doelstellingen
te verwezenlijken.20 Deze grenzen moeten dus ook bij wijziging van de secundaire Unieregelgeving in acht
worden genomen. Daarbij is het niet alleen van belang te kijken naar de formele ruimte
die de (specifieke grondslagen in de) EU-verdragen bieden, maar ook moeten de doelstellingen van het SGP in het oog worden gehouden. Die liggen in het streven naar een duurzame
ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en prijsstabiliteit,
waarbij, meer specifiek, de lidstaten gezonde overheidsfinanciën moeten nastreven.

Wijzigingen in het SGP mogen geen afbreuk doen aan deze doelstellingen en het nuttig
effect ervan.21 Deze doelstellingen vormen echter een open norm. De Uniewetgever heeft dus een grote
beoordelingsruimte bij de uitoefening van zijn wetgevende taken.22 Daarbij gelden dan ook geen harde kwantitatieve beperkingen (bijvoorbeeld ten aanzien
van de hoogte van de schuldnorm). Wel is van belang dat de Uniewetgever een deugdelijke
(economische) argumentatie heeft voor de keuzes die hij maakt en deze steeds maatgevend
laat zijn in de beraadslagingen.

Hoewel veel hervormingen, zoals hierna wordt toegelicht, binnen de kaders van de huidige
EU-verdragen zijn vorm te geven, moet ervoor worden gewaakt verdragswijziging tot
elke prijs te willen vermijden. Niet alleen «bewaken» de EU-verdragen de fundamentele
waarden van het economisch beleid en begrotingstoezicht, ook zijn de (contouren van
de) begrotingsregels zélf voor een niet onbelangrijk deel in de EU-verdragen neergelegd.
Een hervorming waarmee fundamenteel wordt afgeweken van de huidige systematiek zou
niet zonder meer buiten de EU-verdragen om in het secundaire Unierecht kunnen (c.q.
moeten) worden geregeld. Ook uit oogpunt van draagvlak en geloofwaardigheid, zou steeds
leidend moeten zijn wat nodig is om een daadwerkelijk robuust systeem van begrotingstoezicht
tot stand te brengen, ook als daarvoor verdragswijziging de koninklijke weg is.

Het is in het licht van voorgaande opmerkingen dat de Afdeling in haar analyse van
de verschillende hervormingsopties in bijlage V, waarvan de hoofdlijnen hieronder worden besproken, een aantal aandachtspunten benoemt.
Deze aandachtspunten zijn niet alleen relevant voor de Europese actoren in het wetgevingsproces,
de Europese Commissie en het Europees Parlement, maar tevens voor de lidstaten, die
hun medewetgevende taak in de Raad, en mogelijk bij de totstandkoming van nationale
uitvoeringswetgeving, hebben te vervullen. Hier ligt dus ook een taak voor de beide
Kamers der Staten-Generaal bij het formuleren van de Nederlandse inzet ten behoeve
van de hervormingsdiscussies en bij de beoordeling van de uitkomsten daarvan.23

b. Juridische analyse per hervormingsoptie

In onderstaande tabel staan de belangrijkste juridische implicaties en aandachtspunten
op hoofdlijnen. Daarbij wordt opgemerkt dat de juridische implicaties sterk afhangen
van de precieze vormgeving van de betreffende hervormingsoptie, eventueel in combinatie
met de (vormgeving van) andere hervormingsopties. In de tabel wordt verwezen naar
de paragraaf van bijlage V, waarin de betreffende hervormingsoptie in meer detail worden besproken.

Hervormingsoptie

Te wijzigen regeling

Wijze van wijziging (procedure en meerderheid)

Belangrijkste aandachtspunten

Hervormingsopties t.a.v. de begrotingsnormen

Correctieve arm: afschaffing tekortnorm (par. 4a)

Artikel 126, tweede lid, Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

Verdragswijziging volgens artikel 48 VEU (bij unanimiteit van de lidstaten)

Algehele afschaffing strookt staat op gespannen voet met doelstellingen van het SGP
en grondslagen van de EMU.

Correctieve arm: schuldnorm als anker of harde norm (par. 4b).

Indien keuze voor harde norm: artikel 126, tweede lid, VWEU.

Verdragswijziging volgens artikel 48 VEU (bij unanimiteit van de lidstaten)

Huidige schuldnorm artikel 126 VWEU lijkt reeds een anker; voor harde norm is wijziging
Verdragsbepaling nodig.

 
 

Voor nadere vormgeving huidige norm: bij verordening.

Verordening: speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede
alinea), VWEU (bij unanimiteit)

Correctieve arm: schuldnorm behouden op 60% of verhogen (par. 4b).

Protocol 12 bij VWEU

Speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU
(bij unanimiteit).

Hoogte schuldnorm, ook afhankelijk van economische argumentatie in licht van doelstellingen
van het SGP.

Wijziging schuldnorm: referentiewaarde differentiëren (par. 4b).

Protocol 12 bij VWEU

Speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU
(bij unanimiteit).

Van belang dat criteria voor differentiatie van referentiewaarden transparant en objectief
zijn.

Wijziging schuldnorm: minimumschuldnorm (par. 4b).

Nieuwe bepaling in VWEU of als aanbeveling in globale richtsnoeren voor economisch
beleid (artikel 121 VWEU).

Verdragswijziging volgens artikel 48 VEU (bij unanimiteit van de lidstaten).

Minimum past niet in artikel 126 VWEU. Daarom nieuwe bepaling in VWEU nodig. Alternatief
is minimumschuldniveau niet als norm vorm te geven, maar als aanbeveling in globale
richtsnoeren.

Schuldafbouwpad (par. 4c).

In verordening (huidige regeling in Vo. 1467/97).

Speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU
(bij unanimiteit).

Complicatie is dat regels inzake schuldafbouwpad ook zijn geregeld in een intergouvernementeel
verdrag (VSCB), dat van kracht blijft. Dit noopt tot herziening van VSCB.

Invoering uitgavenregel (par. 5)

Afhankelijk van vormgeving, in verordening (huidige regeling inz. structureel saldo
in Vo. 1466/97 en VSCB).

Gewone wetgevingsprocedure (met gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten).

Uitgavenregel zal verenigbaar moeten zijn met tekort- en schuldnormen; vervanging
regels structureel saldo noopt tot herziening VSCB.

Uitzondering voor investeringen (par. 6)

In preventieve arm: indien vormgegeven als uitzondering op de MTO of uitgavenregel,
herziening huidige regeling Vo. 1466/97) of richtsnoeren.

Preventieve arm: gewone wetgevings-procedure (met gekwalificeerde meerderheid van
de lidstaten).

Uitzondering voor investeringen is mogelijk, maar zonder verdragswijziging blijft
de tekortnorm van artikel 126 VWEU als algemeen uitgavenplafond gelden. Van belang
is dat wordt voorzien in goede randvoorwaarden en heldere definities van uitgavencategorieën.

 
 

In correctieve arm: indien uitzondering op tekortnorm of schuldafbouwpad, resp. artikel 126
VWEU en/of Protocol 12, of Vo. 1467/97.

Correctieve arm:

speciale wijzigingsprocedure van artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU
of herzieningsprocedure artikel 48 VEU (bij unanimiteit van de lidstaten).

Hervormingsopties t.a.v. handhaving

Ontvlechting taken Europese Commissie (par. 7a).

Afhankelijk van de precieze taken, wijziging bij verordening (Vo. 1466/97 of 1467/97),
dan wel verdrag (artikelen 121 of 126 VWEU).

Voor wijziging van verordeningen: gewone, resp. speciale wijzigingsprocedure van artikel 126,
veertiende lid, VWEU, (met gekwalificeerde meerderheid, resp. bij unanimiteit).

Voor wijzigingen van verdragsbepalingen: verdragswijziging volgens artikel 48 VEU.

Delegatie kan alleen bij gebonden nauwkeurig omschreven bevoegdheden. Binnen de huidige
(secundaire) Unieregelgeving lijkt ruimte om feitelijke voorbereidende werkzaamheden
van Commissietaken bij andere instanties te beleggen. Bepaalde taken zijn echter in
het verdrag geregeld, waarvoor herziening van de verdragsbepalingen nodig zou zijn.

Versterkt decentraal toezicht en rol van de IFI’s (par. 7b).

Afhankelijk van de precieze taakinvulling, ligt wijziging bij verordening meest voor
de hand (Vo. 1466/97 of 1467/97).

Afhankelijk van de verordening: gewone, resp. speciale wijzigingsprocedure van artikel 126,
veertiende lid (tweede of derde alinea), VWEU, (afhankelijk van procedure met gekwalificeerde
meerderheid of bij unanimiteit).

Zelfde aandachtspunten als hierboven. Voorts is er ruimte om rol van de IFI’s te vergroten,
maar huidige verdragsbepalingen gaan uit van Europees systeem en beperken die ruimte.
Minimumeisen IFI’s vormen aandachtspunt.

Herziening aantal ontsnappingsclausules (par. 8).

Afhankelijk van vormgeving, wijziging bij verordening (Vo. 1466/97 of 1467/97).

Afhankelijk van de verordening: gewone, resp. speciale wijzigingsprocedure van artikel 126,
veertiende lid (tweede alinea), VWEU, (met gekwalificeerde meerderheid, resp. bij
unanimiteit).

De vormgeving van de ontsnappingsclausules is belangrijk, opdat objectiviteit en schuldhoudbaarheid
gewaarborgd zijn.

Herziening beoordelingsruimte preventieve arm (par. 9).

In verordening (huidige regeling inz. structureel saldo in Vo. 1466/97).

Gewone wetgevingsprocedure (met gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten).

Uniewetgever heeft bewust gekozen voor systeem met flexibiliteit en ruimte om in beoordeling
rekening te houden met land-specifieke omstandigheden. Te ver gaande inperking verhoudt
zich daar niet mee.

Gebruik positieve prikkels i.p.v. sancties (par. 10)

Afhankelijk van de precieze taakinvulling, wijziging van secundair Unierecht, zoals
verordeningen of richtlijnen.

Afhankelijk van de rechtsgrondslag, gewone, dan wel speciale wijzigingsprocedure van
artikel 126, veertiende lid (tweede alinea), VWEU, (met gekwalificeerde meerderheid,
resp. bij unanimiteit).

Van belang is dat ook bij een systeem met positieve prikkels effectieve naleving van
de regels is gewaarborgd. Aan toepassing van prikkels moeten transparante en objectieve
criteria ten grondslag liggen.

Wijze handhaving op naleving normen (kwantitatief of kwalitatief) (par. 11).

Afhankelijk van de precieze vormgeving, wijziging bij verordening (Vo. 1466/97 of
1467/97), dan wel verdrag (artikel 126 VWEU).

Voor wijziging van verordeningen: gewone, resp. speciale wijzigingsprocedure van artikel 126,
veertiende lid (tweede alinea), VWEU, (met gekwalificeerde meerderheid, resp. bij
unanimiteit).

Een (volledig) numerieke wijze van handhaving verhoudt zich niet goed met artikel 126
VWEU en het dialoogkarakter van multilateraal toezicht en beoordelingsruimte van de
Europese Commissie.

 
 

Voor wijzigingen van artikel 126 VWEU: verdragswijziging volgens artikel 48 VEU.

Bij systeem op basis van onderhandelingen verdienen beginselen van transparantie,
gelijke behandeling en rechtszekerheid aandacht.

In het algemeen kan worden opgemerkt dat indien en zolang men wijziging van de EU-verdragen
niet uitsluit, nagenoeg alle opties mogelijk zijn. Het is immers aan de Verdragsluitende
partijen om, bij unanimiteit, de kaders van het begrotingstoezicht in de EU-verdragen
neer te leggen, rekening houdend met de hoofddoelstellingen van gezonde overheidsfinanciën.24 Hooguit radicale hervormingen, zoals algehele afschaffing van de tekort- en/of schuldnorm – de twee centrale criteria van begrotingsdiscipline – zijn, ook als men bereid zou
zijn de verdragen aan te passen, buiten de orde, omdat deze op gespannen voet staan
met deze doelstellingen en met de onderliggende grondslagen van de economische en
monetaire unie.25

Hoewel wijziging van de EU-verdragen niet tegen elke prijs moet worden vermeden, realiseert
de Afdeling zich dat het opportuun kan zijn om, zo nodig vooruitlopend op eventueel
noodzakelijke verdragswijzigingen, hervormingen via wijziging van het secundaire Unierecht
te beproeven. Zoals de Afdeling (hierna onder i.) zal toelichten, kunnen de meeste, en belangrijkste, hervormingsopties op die wijze
worden gerealiseerd. Wil men verdergaande hervormingsopties, dan is wijziging van
de EU-verdragen daarentegen noodzakelijk. Op die wijzigingen zal de Afdeling vervolgens
(onder ii.) ingaan.

i. Mogelijke hervormingsopties zonder wijziging van de EU-verdragen

Veel hervormingsopties kunnen binnen de huidige kaders van de EU-verdragen door middel
van wijziging van de secundaire Unieregelgeving worden gerealiseerd. Met betrekking
tot de begrotingsnormen geldt dat bijvoorbeeld voor de herziening van het schuldafbouwpad,
de uitgavenregel en de minder «radicale» uitzonderingsvarianten voor investeringsuitgaven.

Het schuldafbouwpad, onderdeel van de correctieve arm, is feitelijk een specificering van de bepaling
van artikel 126, tweede lid, onder b, VWEU dat aan de schuldnorm wordt voldaan indien
de overschrijding in voldoende mate afneemt. De Uniewetgever heeft ruimte om dit in
secundaire regelgeving nader te concretiseren, zoals dat nu ook al is geregeld.26 Een versoepeling van dit schuldafbouwpad, in de zin van een verlaging van het tempo
waarin de overschrijding van de schuldnorm moet dalen, is formeel mogelijk. Bij de
beoordeling welke mate van versoepeling mogelijk is, geldt wel dat de Verdragsrechtelijke
doelstelling van houdbare overheidsfinanciën in het oog moet worden gehouden en dat
een deugdelijke argumentatie aan de gemaakte keuze ten grondslag ligt. De Uniewetgever
heeft wel beoordelingsruimte, waarbij ook de vormgeving van andere opties van belang
is (zoals het schuldplafond en de uitgavenregel).27

Ook een herziening van de uitgavenregel stuit niet op grote Unierechtelijke bezwaren. Een dergelijke regel is ook thans onderdeel
van de preventieve arm, maar zal in deze hervormingsoptie op schuldreductie sturen
en in de plaats komen van de huidige bepalingen inzake de MTO voor het structureel
saldo. Deze herziene uitgavenregel lijkt in opzet goed te stroken met de doelstellingen
van het SGP. Het komt uiteindelijk aan op de precieze vormgeving van de regel. Daarbij
is onder meer relevant welke uitgaven worden meegerekend bij de toepassing van de
regel, de mate van schuldreductie en de effecten van de uitgavenregel op de overheidstekorten.28

NB: voor beide voorgaande hervormingsopties geldt dat de huidige regels deels bij
intergouvernementeel verdrag zijn neergelegd. Zie daarover hierna.

Ook bij de uitzondering voor investerings- en hervormingsuitgaven vormt de precieze vormgeving het belangrijkste aandachtspunt. Daarbij zal de huidige
tekortnorm van 3% te allen tijde als algemeen uitgavenplafond blijven gelden, ook
ten aanzien van uitgezonderde investeringsuitgaven. Zou men een verdergaande uitzondering
wensen, dan zal het VWEU moeten worden gewijzigd (zie verder hierna, ad. ii).29 Verder is van belang dat de randvoorwaarden waaronder de investeringsuitgaven worden
uitgezonderd, dusdanig zijn dat buitensporige tekorten worden vermeden. Daarbij kan
worden gedacht aan heldere definities van de uitgavencategorieën die door de uitzondering
worden gedekt, alsmede aan voorwaarden ten aanzien van schuldreductie en/of bbp-groei.30

Ook de hervormingsopties die op de handhaving betrekking hebben, kunnen, afhankelijk
van de precieze vormgeving, veelal op het niveau van secundaire Unieregelgeving worden
doorgevoerd. Het voorstel om het aantal ontsnappingsclausules terug te brengen stuit op zichzelf niet op bezwaren. Van belang is wel dat de voorwaarden
voor activering transparant en objectief zijn en voldoende waarborgen bevatten dat
de doelstellingen van houdbare overheidsfinanciën niet teniet wordt gedaan.31

In het toezicht kunnen bepaalde taken of bevoegdheden van de Europese Commissie voor een deel worden belegd bij andere instanties. Een dergelijke «delegatie» kan
alleen betrekking hebben op een gebonden, nauwkeurig omschreven uitvoerende bevoegdheid,
en niet op een discretionaire bevoegdheid, waarbij die andere instantie een grote
waarderings- en beoordelingsvrijheid zou krijgen.32 Feitelijke, voorbereidende werkzaamheden, met name de hiervóór omschreven «planbureaufunctie»,
kunnen worden belegd bij derden of worden verzelfstandigd binnen (het apparaat van)
de Europese Commissie (zoals bij de EFB), zolang de Europese Commissie niet alleen
formeel-juridisch, maar ook feitelijk verantwoordelijk blijft. Vanuit dit gezichtspunt
is het problematischer wanneer, bijvoorbeeld, de EFB de bevoegdheid krijgt om semi-bindende
aanbevelingen33 aan de Europese Commissie en de Raad te doen, zoals voor het opleggen van sancties
of voor het uitzonderen van bepaalde investeringsuitgaven. Afhankelijk van concrete
vormgeving en inkadering van deze bevoegdheid, zou daarmee de beoordelingsruimte van
de Europese Commissie en de Raad te zeer worden ingeperkt.34

Bij het voorgaande is verder van belang dat een deel van de bevoegdheden van de Europese
Commissie in het VWEU zelf is neergelegd. De herallocatie van taken en bevoegdheden
mag, ook indien zij voldoet aan voornoemde «non-delegatie-criteria», niet leiden tot
een uitholling van de bevoegdheden van de Europese Commissie die zij ingevolge het
VWEU concreet met betrekking tot het economisch beleid toebedeeld heeft gekregen.
In bepaalde gevallen zal verdragswijziging nodig zijn (zie hierna, ad. ii).35

Bepaalde hervormingsopties met betrekking tot de handhaving strekken ertoe de flexibiliteit
in het systeem te beperken, waardoor de Europese Commissie minder ruimte heeft in haar beoordeling, dan wel de normen meer «cijfermatig» moet invullen (zie in deze bijlage IV, paragraaf 4, onder c. en e.). Een dergelijke hervorming strookt echter niet goed
met het feit dat de Uniewetgever bewust «geen eenvormig keurslijf» heeft gewild, maar
een systeem van begrotingstoezicht heeft ingericht, waarbij de Europese Commissie
en de Raad ruimte hebben om in hun beoordeling recht te doen aan de specifieke omstandigheden
in een lidstaat. Een sterk op automatismen gebaseerde handhaving zou zich hiermee
niet goed verhouden en wat betreft de buitensporig-tekortprocedure in de correctieve
arm vermoedelijk zelfs onmogelijk zijn binnen de huidige bepalingen van de EU-verdragen
(zie daarover verder hierna).36

Complicatie: wijziging van het VSCB

Zoals hiervóór opgemerkt, is een deel van de huidige begrotingsregels ook neergelegd
in het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur, VSCB, (waar het «Fiscal
Compact» onderdeel van uitmaakt), een apart intergouvernementeel verdrag dat buiten
het Unierecht staat. Het Fiscal Compact van het VSCB bevat onder meer regels over
schuldafbouw en de MTO voor het structureel overheidssaldo. Dit heeft dan ook specifiek
gevolgen voor eventuele hervormingen van de Unierechtelijke regels, in ieder geval
die over het schuldafbouwpad en de uitgavenregel.

Ook als deze regels zouden worden gewijzigd, zouden de huidige verdragsrechtelijke
verplichtingen van het VSCB op de lidstaten blijven rusten. Weliswaar worden bepalingen
van het VSCB niet toegepast als deze in strijd zijn met het Unierecht, maar dat geldt
niet als het Unierecht ruimte laat voor strengere regels. Dat is het geval bij het
schuldafbouwpad. Indien, bijvoorbeeld, in EU-regelgeving het tempo van schuldafbouw
wordt aangepast naar een-dertigste per jaar, blijft in principe ook de strengere «een-twintigste-regel»
van het VSCB gelden. Dat betekent dan dat twee andersluidende normen van hoger recht
bestaan.

Het is niet wenselijk dat deze twee andersluidende normen naast elkaar bestaan. Om
deze reden zou het aangewezen zijn het VSCB, in ieder geval op dit punt, te herzien.
Het voorgaande zou betekenen dat een wijziging van het VSCB nodig is, die door de
lidstaten volgens hun constitutionele bepalingen moet worden bekrachtigd en goedgekeurd,
in Nederland volgens de goedkeuringsprocedure van artikel 91 van de Grondwet.37

ii. Hervormingsopties met wijziging van de EU-verdragen

Bij bepaalde hervormingsopties lijkt wijziging van de EU-verdragen noodzakelijk. Als
gezegd zijn de begrotingsregels voor een niet onbelangrijk deel in het VWEU neergelegd,
zoals de tekort- en schuldnormen en de (contouren van de) toezichtprocedures. Zo zijn,
meer specifiek, de referentiewaarden van de tekort- en schuldnormen (van resp. 3% en 60%) neergelegd in (een protocol
bij) het VWEU. Wil men deze referentiewaarden wijzigen of differentiëren naar lidstaat,38 dan zal dit protocol moeten worden gewijzigd. Daarvoor geldt een bijzondere wijzigingsprocedure,
op grond waarvan de Raad, waarin de lidstaten zijn vertegenwoordigd, bij unanimiteit
vervangende bepalingen voor het protocol kunnen aannemen.39 Deze herziening hoeft, anders dan bij normale verdragswijzigingsprocedure, niet door
de lidstaten conform hun grondwettelijke bepalingen te worden goedgekeurd.

Ook voor een aantal andere hervormingsopties kan wijziging van de EU-verdragen nodig
zijn (waarbij overigens niet zonder meer gebruik kan worden gemaakt van de hierboven
genoemde bijzondere wijzigingsprocedure). Dat geldt onder meer voor wijzigingen die
rechtstreeks de verdragsnorm raken. Zo zal de (overigens minder voor de hand liggende)
keuze om de schuldnorm om te vormen tot een harde norm niet anders dan via wijziging van artikel 126 VWEU kunnen worden vormgegeven.40

Of verdragswijziging nodig is, hangt ook sterk af van de precieze vormgeving van de
betreffende hervormingsoptie. Hoewel voor veel hervormingsopties geldt dat deze binnen
de bandbreedtes van de huidige verdragsbepalingen kunnen worden geregeld (zie hiervóór),
zullen zeker meer «radicale» varianten daarvan (ook) op het niveau van de EU-verdragen
(specifiek, het VWEU) moeten worden vormgegeven. Ter illustratie: uitzonderingen voor hervormings- en investeringsuitgaven kunnen op het niveau van secundaire Unieregelgeving worden geregeld, maar daarmee
blijft de tekortnorm van 3% uit het VWEU bestaan. Hiervóór (ad. i) merkte de Afdeling
al op dat indien men een verdergaande uitzondering zou wensen, zo dat al strookt met
de doelstelling van gezonde overheidsfinanciën, aanpassing van het VWEU onvermijdelijk
lijkt.41

Zoals hiervóór opgemerkt, raken ook wijzigingen met betrekking tot de buitensporig-tekortprocedure al snel aan het VWEU. Artikel 126 VWEU regelt nadrukkelijk dat bij overschrijding
van de referentiewaarden van de tekort- en schuldnormen van 3 en 60% niet automatisch
sprake is van een buitensporig tekort. Dat is voorwerp van een besluit van de Raad,
op voorstel van de Europese Commissie, die daaraan ingevolge artikel 126, zesde lid,
VWEU een «algehele evaluatie» ten grondslag legt. Zou men van dit (bewust gecreëerde)
systeem willen afstappen, en kiezen voor een hervorming waarbij de Europese Commissie
en de Raad voortaan alleen de «harde cijfers» kunnen meewegen en geen, c.q. beperkt
rekening mogen houden met andere omstandigheden of factoren, dan noopt dat sowieso
tot wijziging van artikel 126 VWEU.42

Ook bij voorstellen om een deel van de taken bij de Europese Commissie weg te halen43 en bij andere instanties, zoals de EFB, te beleggen, moet worden vastgesteld dat
de verdragsbepalingen daaraan beperkingen stelt, zoals hiervoor (ad i.) toegelicht.
Zo geeft artikel 126 VWEU de Europese Commissie nadrukkelijk tot taak te beoordelen
of sprake is van een buitensporig tekort en kan zij op basis van een rapport aan de
Raad aanbevelingen doen voor maatregelen, zoals het opleggen van sancties.44

C. SLOTOVERWEGINGEN

Het Stabiliteits- en Groeipact heeft als wezenlijk doel de houdbaarheid van overheidsfinanciën
te waarborgen. Om zo schokken en crises op te vangen en om financiële lasten tussen
generaties eerlijk te verdelen. Economische groei van en convergentie in de eurozone
is het andere wezenlijke doel. Het is in het Nederlands belang om de discussie aan
te gaan over de werking van het SGP, zoals dat nu onderwerp is van de Economic Governance Review. Om aldus te komen tot begrotingsregels die passen bij de economische structuur van
de lidstaten en die ook daadwerkelijk handhaafbaar zijn en worden nageleefd én daarmee
geloofwaardig zijn. Ook dat is in het Nederlandse belang.

Zoals uit paragrafen 1 en 2 blijkt, zijn er veel verschillende opties om de begrotingsregels
te hervormen, zowel ten aanzien van de begrotingsnormen zelf, als ten aanzien van
de wijze van handhaving en het (begrotings-)proces. Elk hiervan heeft zijn voor- en
nadelen. Niet één hervormingsoptie is het «ei van Columbus», die de andere hervormingsopties
overbodig maakt. De verschillende hervormingsopties staan namelijk niet op zichzelf
en moeten ook niet volledig afzonderlijk van elkaar worden bezien. Bij deze keuzes
zijn, grosso modo, vier richtingen te ontwaren, van ruime begrotingsnormen gecombineerd met flexibele
handhaving tot aan strikte begrotingsnormen met strenge handhaving.

De te maken keuze is uiteindelijk aan de politiek, maar de keuzevrijheid is niet onbeperkt.
Niet alleen uit economisch oogpunt is van belang dat aan deze keuzes een overtuigende
argumentatie ten grondslag ligt. Uit juridisch oogpunt is dit evenzeer van belang.
De Uniewetgever geniet veel vrijheid bij de herziening van de regels, maar zal in
het licht van de doelstellingen en de normen van de EU-verdragen een deugdelijke motivering
moeten hebben voor de keuzes die hij maakt. Dit is van belang uit oogpunt van Europese
wetgevingskwaliteit, maar ook vanuit Europees constitutioneel oogpunt. De economische
regels van de EU-Verdragen – die ertoe dienen de stabiliteit van de economische en
monetaire unie en houdbare overheidsfinanciën te bewaken – zijn een wezenlijk onderdeel
van de Europese constitutie en verdienen dan ook een robuuste vormgeving.

Daarom benadrukt de Afdeling het belang van institutionele versterkingen, ongeacht
welke (politieke) keuzes precies worden gemaakt over de Europese begrotingsnormen.
De vijf meest voor de hand liggende institutionele hervormingen zijn:

– Versterk de onafhankelijkheid van ramingen en toetsingen op Europees niveau, door
deze rollen van de Europese Commissie te ontvlechten.

– Versterk de positie van nationale onafhankelijke begrotingsautoriteiten (IFI’s) terzake
het maken van onafhankelijke economische en budgettaire ramingen.

– Verhoog het nationaal eigenaarschap van Europese begrotingsregels door die te vertalen
in nationale wetgeving.

– Verbeter het Europees semester, richt deze op de middellange termijn, beter in samenspraak
met de nationale begrotingsprocessen.

– Vereenvoudig het juridische «bouwwerk» door het fiscal framework te laten bestaan uit minder regelingen en deze tegelijk toegankelijker te maken.

Hoe dan ook, het pakket aan hervormingen zal verschillende wetgevingstrajecten vergen
en daarmee ook veel tijd kosten. Ook als eind juli consensus in de Europese Raad zou
bestaan over een pakket aan hervormingen, hetgeen de ambitie van de Europese Commissie
is, lijkt het niet realistisch dat de benodigde wijzigingen per 1 januari 2023 zijn
geïmplementeerd. Bovendien zal daaraan voorafgaand (unanieme) politieke overeenstemming
moet zijn bereikt binnen de Europese Unie. Parlementaire betrokkenheid (in alle lidstaten)
hoort daar onderdeel van te zijn.

Hier ligt dus ook een rol voor beide Kamers der Staten-Generaal, niet alleen als controleur
van de Nederlandse regering, maar nadrukkelijk ook in de rol als «Unierechtelijk medewetgever»,
zoals de Afdeling die hiervóór heeft geschetst.45 Dit benadrukt het belang dat tijdig afspraken worden gemaakt tussen de Kamer en de
regering over het proces van totstandkoming van Nederlandse standpunten.

De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf