Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers
35 386 Voorstel van wet van de leden Klaver en Ouwehand tot wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in verband met de invoering van een vuurwerkverbod voor consumenten
Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 maart 2020, no. W04.20.0026/I en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 16 februari
2022, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 februari
2020 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Klaver en Ouwehand tot wijziging
van de Wet milieubeheer en het Wetboek van Strafrecht in verband met de invoering
van een vuurwerkverbod voor consumenten, met memorie van toelichting.
De initiatiefnemers beogen met dit voorstel een algemeen vuurwerkverbod voor consumenten
te bewerkstelligen. Op dit verbod zijn uitzonderingen mogelijk. Bij algemene maatregel
van bestuur (amvb) kunnen soorten vuurwerk worden aangewezen die wel aan consumenten
ter beschikking worden gesteld. Het voorstel regelt verder dat het voorhanden hebben
en afsteken van het verboden vuurwerk, als gevaarzettingsdelict strafbaar wordt gesteld.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de wens van de initiatiefnemers
om de periode rond de jaarwisseling zo veilig mogelijk te laten verlopen en het aantal
incidenten en slachtoffers terug te dringen. Zij maakt evenwel opmerkingen over de
effectiviteit en handhaving van het voorstel en over de verhouding van dit voorstel
tot de bestaande regulering van (consumenten)vuurwerk. In verband met deze opmerkingen
adviseert de Afdeling het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.
De initiatiefnemers van dit wetsvoorstel danken de Afdeling advisering voor het uitgebrachte
advies. Het verheugt de initiatiefnemers dat de Afdeling begrip heeft voor de wens
om de jaarwisseling zo veilig mogelijk te laten verlopen. De initiatiefnemers hebben
alle adviesopmerkingen van de Afdeling overgenomen. Deze wijzigingen hebben geleid
tot verbeteringen met betrekking tot de handhaving en de effectiviteit van het wetsvoorstel.
In het navolgende zetten de initiatiefnemers per onderdeel uiteen op welke manier
zij de gemaakte adviezen hebben verwerkt in het wetsvoorstel.
1. Inhoud en achtergrond van het voorstel
Dit initiatiefwetsvoorstel is een reactie op het grote aantal incidenten rond de jaarwisseling.
In de toelichting schrijven de initiatiefnemers dat bij veel van dergelijke incidenten
vuurwerk een prominente rol speelt. Er vallen gewonden en incidenteel zelfs doden
bij vuurwerkgebruik. Ook wordt vuurwerk gebruikt in confrontaties met de politie,
hulpverleners en handhavende instanties. Verder beschrijven de initiatiefnemers de
negatieve gevolgen van vuurwerk voor de luchtkwaliteit en het welzijn van dieren.
Ter bestrijding van deze problematiek stellen de initiatiefnemers voor om het voorhanden
hebben en afsteken van categorie F3-vuurwerk door consumenten in alle gevallen te
verbieden.1 Ook voor categorie F2-vuurwerk geldt dat het verbod voor consumenten het uitgangspunt
is.2 Met een zogeheten «positieflijst» kan F2-vuurwerk worden aangewezen dat consumenten
mogen gebruiken.3 Alleen het lichtste F1-vuurwerk blijft beschikbaar voor consumenten,4 in overeenstemming met de richtlijn Pyrotechnische artikelen (hierna: de Pyrorichtlijn).5 Tot slot stellen de initiatiefnemers een wijziging van het Wetboek van Strafrecht
voor, waardoor het voorhanden hebben en afsteken van het niet-toegestane vuurwerk
als gevaarzettingsdelict strafbaar wordt gesteld.
Het wetsvoorstel laat het professioneel afsteken van vuurwerk ongemoeid. Voor professionals
– in het wetsvoorstel aangeduid als «personen met gespecialiseerde kennis» – blijft
het dus toegestaan om al het vuurwerk dat valt in de categorieën F2, F3 en F4 voorhanden
te hebben en af te steken conform de bestaande regels.6
De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel op meerdere punten gewijzigd. Ten eerste,
de uitzonderingsmogelijkheid voor F2-vuurwerk (de «positieflijst») is geschrapt, waardoor
alleen nog het lichtste F1-vuurwerk beschikbaar blijft voor consumenten. Dat vergroot
de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het voorstel. Ten tweede stellen de initiatiefnemers
niet langer een wijziging van het Wetboek van Strafrecht voor, maar een wijziging
van de Wet economische delicten. In het navolgende zullen de initiatiefnemers nader
op deze wijzigingen ingaan.
2. Uitzonderingen vuurwerkverbod
Met het oog op de handhaving verkiezen de initiatiefnemers een landelijk vuurwerkverbod
boven de huidige situatie. In de huidige situatie zijn bepaalde soorten F2- en F3-vuurwerk
voor consumenten toegestaan en kunnen gemeenten een lokaal vuurwerkverbod afkondigen.
Hoewel het uitgangspunt van het voorstel een totaalverbod is, voorziet het voorstel
in de mogelijkheid dat bij amvb F2-vuurwerk wordt aangewezen dat consumenten mogen
afsteken. Zo zou een situatie kunnen ontstaan – een verbod met uitzonderingen – die
materieel niet wezenlijk verschilt van het huidige regime. Op dit moment zijn immers
ook enkel die soorten vuurwerk voor consumenten toegestaan die als zodanig in de Regeling
aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk (Ract) zijn aangewezen. De vraag rijst
hoe het toestaan van uitzonderingen zich verhoudt tot de stelling van de initiatiefnemers
dat de ernst van de problematiek rond de jaarwisseling een algemeen vuurwerkverbod
rechtvaardigt.7
De Afdeling adviseert om hier op in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
De initiatiefnemers zijn van mening dat de problematiek rond de jaarwisseling dusdanig
ernstig is voor mens, dier en milieu dat een algemeen totaalverbod op consumentenvuurwerk
gerechtvaardigd is. In dat kader erkennen de initiatiefnemers dat een uitzonderingsmogelijkheid
voor F2-vuurwerk in de vorm van een positieflijst hierbij niet passend is. Deze uitzonderingsmogelijkheid
is daarom geschrapt. In het huidige wetsvoorstel is alleen vuurwerk in de categorie
F1 (fop- en schertsvuurwerk) nog toegestaan. De Pyrorichtlijn8 staat het inperken van het gebruik en de verkoop van F1-vuurwerk niet toe. Dit type
vuurwerk, zoals sterretjes en trektouwtjes, heeft een laag veiligheidsrisico en mag
het hele jaar door worden verkocht en afgestoken (door personen vanaf 12 jaar).
3. Handhaving
De Afdeling merkt op dat uitzonderingen op het verbod het toezicht op de naleving
en de handhaving bemoeilijken. Het zal voor handhavende autoriteiten moeilijk zijn
vast te stellen of een afgeschoten stuk vuurwerk wel of niet op de positieflijst staat.
De initiatiefnemers stellen in dit verband dat het uitblijven van een totaalverbod
voor handhavingsproblemen zal zorgen.9 In aanvulling op hetgeen onder punt 2 is beschreven, ligt een totaalverbod zonder
uitzonderingen meer voor de hand.
Zoals eerder vermeld, hebben de initiatiefnemers de uitzonderingsmogelijkheid voor
F2-vuurwerk geschrapt uit het wetsvoorstel. Daarmee erkennen zij dat een totaalverbod
zonder uitzonderingen meer voor de hand ligt. In het later verschenen onderzoek van
Royal Haskoning naar de veiligheid van consumentenvuurwerk rond de jaarwisseling10 uit 2021 met stakeholders van onder andere de ILT, VeiligheidNL, politie en oogartsen,
werd een algemeen verbod onder de deelnemers als beste handhaafbaar en uitvoerbaar
geacht.
a. Belang van adequate handhaving
De Afdeling wijst op het feit dat het afsteken van vuurwerk dat niet als consumentenvuurwerk
is geclassificeerd, nu voor particulieren ook al verboden is. Datzelfde geldt voor
het afsteken van vuurwerk buiten de periode die in het Vuurwerkbesluit is aangewezen.
Deze voorschriften worden ook in de huidige situatie overtreden. Willen de voorgestelde
maatregelen kans van slagen hebben, dan is adequate handhaving essentieel. Dat geldt
voor iedere beperking van de soorten vuurwerk die voor consumentengebruik worden aangewezen.
Dit is in het bijzonder van belang omdat ook in de huidige situatie de handhavende
instanties niet in staat zijn om de handel en het gebruik van illegaal vuurwerk volledig
terug te dringen. Naarmate meer vuurwerk illegaal wordt, groeit de handhavingsopgave.
Daar komt bij dat een totaalverbod op consumentenvuurwerk de problematiek rond illegaal
vuurwerk (vuurwerk dat niet als consumentenvuurwerk is aangewezen) niet oplost. Veel
onveiligheid en letsel hangt met illegaal vuurwerk samen.11 In dit licht dient ook in ogenschouw te worden genomen dat particulieren al jaren
naar het buitenland gaan om daar (legaal) consumentenvuurwerk te kopen dat in Nederland
verboden is. Dit «waterbedeffect» zal nog sterker optreden bij een algeheel verbod
en heeft dan ook belangrijke implicaties voor de inspanningen die toezichthouders
en handhavers zullen moeten plegen.
In dit licht is de organisatie van een effectieve handhaving onvoldoende gemotiveerd.
Daarbij moet eveneens de rol van de gemeenten in ogenschouw genomen worden. Het organiseren
van gemeentelijke evenementen rond de jaarwisseling kan de handhaving wellicht vergemakkelijken.
De Afdeling adviseert om, mede in het licht van de opmerkingen in punt 2, het voorstel
op dit punt nader te bezien.
De initiatiefnemers zien het belang van adequate handhaving en hebben dat nog nadrukkelijker
in de memorie van toelichting opgenomen. Hoewel de initiatiefnemers erkennen dat een
totaalverbod op consumentenvuurwerk de problematiek rondom illegaal vuurwerk niet
oplost, vinden zij dat geen argument om de ernstige gevolgen van consumentenvuurwerk
te accepteren. Bovendien is er met een totaalverbod voor handhavers veel duidelijker
onderscheid te maken tussen wat het wetsvoorstel aanmerkt als legaal vuurwerk (F1)
en illegaal vuurwerk (F2 t/m F4). Het tijdelijk verbod op consumentenvuurwerk dat
werd opgelegd tijdens de jaarwisseling van 2020–2021 liet tevens zien dat er géén
verschuiving was naar illegaal vuurwerk. Bij de jaarwisseling van 2021–2022, waarbij
tevens een tijdelijk verbod gold, werd meer illegaal vuurwerk in beslag genomen. Opvallend
genoeg waren er minder letsels door zwaar illegaal vuurwerk dan het jaar ervoor.12 De initiatiefnemers benadrukken dat de inzet op de aanpak van illegaal vuurwerk met
dit wetsvoorstel onverminderd hard nodig blijft.
Naar advies van de Afdeling, hebben de initiatiefnemers in de memorie van toelichting
nog sterker benadrukt dat zij groot voorstander zijn van het organiseren van gemeentelijke
evenementen rond de jaarwisseling, zoals vuurwerkshows of innovatieve spektakelshows.
Zo kunnen tradities op een veilige manier in stand blijven en wordt de handhaving
van een algemeen vuurwerkverbod vergemakkelijkt.
b. Handhaafbaarheid criteria voor uitgezonderd vuurwerk
Vervolgens wijst de Afdeling er op dat het wetsvoorstel geen specifieke criteria bevat
op basis waarvan uitzonderingen op het algemene vuurwerkverbod kunnen worden gemaakt.
De enige wettelijke eis is dat het F2-vuurwerk betreft.13 De memorie van toelichting biedt evenmin houvast voor concrete, objectief vaststelbare
criteria op grond waarvan bepaald vuurwerk toegestaan kan worden. De toelichting vermeldt
dat uitzonderingen op het verbod «onder zeer strikte voorwaarden» mogelijk zijn. Het
uitgangspunt daarbij is: «zo veilig, zo stil en zo dier- en milieuvriendelijk als
mogelijk» en dat het vuurwerk «niet als projectiel kan worden gebruikt en zo min mogelijk
belastend is voor mens, dier en milieu».14 Op deze wijze is de categorie vuurwerk die de initiatiefnemers toelaatbaar achten
voor consumenten, niet helder afgebakend. Dit bemoeilijkt de naleving en handhaafbaarheid.
De Afdeling adviseert om in het wetsvoorstel duidelijke criteria op te nemen op grond
waarvan bepaald vuurwerk toegestaan kan worden.
De initiatiefnemers hebben de uitzonderingsmogelijkheid voor F2-vuurwerk geschrapt
uit het wetsvoorstel. Daarmee is duidelijk afgebakend voor zowel consumenten en handhavers
welke typen vuurwerk wél (F1) en niet (al het overige) zijn toegestaan.
4. Verhouding tot de huidige wetssystematiek
De initiatiefnemers stellen voor om het verbod en de bevoegdheid om uitzonderingen
te maken in de Wet milieubeheer op te nemen. Strafbaarstelling zou moeten geschieden
via het wetboek van Strafrecht. De Afdeling maakt hierover enkele opmerkingen.
a. Verhouding tot het Vuurwerkbesluit en de Regeling aanwijzing consumenten- en theatervuurwerk
(Ract)
Het Vuurwerkbesluit bepaalt dat aan consumenten slechts vuurwerk mag worden verkocht
dat in de Ract als consumentenvuurwerk wordt aangemerkt. Daarnaast stelt het eisen
aan onder andere de opslag en het vervoer van alle soorten vuurwerk en aan de verkoop
van vuurwerk aan consumenten.
De Afdeling onderkent dat de initiatiefnemers niet de mogelijkheid hebben om (behoudens
een motie) wijzigingen voor te stellen inzake het Vuurwerkbesluit en de Ract. Wel
zou in de toelichting aandacht moeten worden besteed aan de verhouding van dit voorstel
tot het Vuurwerkbesluit en de Ract. In het bijzonder moet hierbij worden ingegaan
op de bepalingen inzake de aanwijzing van personen met gespecialiseerde kennis, de
aanwijzing van consumentenvuurwerk en de verkoop van vuurwerk aan consumenten. De
initiatiefnemers stellen namelijk voor deze aspecten (deels) op wetsniveau te regelen.
Op dit moment zijn deze aspecten gereguleerd op het niveau van amvb en ministeriele
regeling.
De Afdeling adviseert in de toelichting uitgebreider in te gaan op voorgaande.
De initiatiefnemers hebben, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State terecht
signaleert, niet de mogelijkheid om wijzigingen voor te stellen inzake het Vuurwerkbesluit
en de Ract. De initiatiefnemers hebben daarom voorgesteld om aan de definities in
artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer een definitie toe te voegen over
personen met gespecialiseerde kennis. De noodzaak van verdere regels over de aanwijzing
van consumentenvuurwerk en de verkoop van vuurwerk aan consumenten is weggenomen door
het schrappen van de mogelijkheid om uitzonderingen te maken op het thans voorgestelde
vuurwerkverbod.
b. Verhouding tot de Wet economische delicten
In de huidige situatie zijn verbodsovertredingen uit het Vuurwerkbesluit gekwalificeerd
als economische delicten in de Wet economische delicten.15 Het voorstel regelt de strafbaarstelling via het Wetboek van Strafrecht. De toelichting
gaat niet in op de vraag waarom in dit geval niet wordt gekozen voor toepassing van
de Wet economische delicten. De Afdeling wijst erop dat dit het gelet op de uniformiteit
van het sanctiestelsel voor de hand ligt.
De Afdeling adviseert het voorhanden hebben van het niet-toegestane vuurwerk te kwalificeren
als economisch delict dan wel dragend te motiveren waarom strafbaarstelling via het
Wetboek van Strafrecht in dit geval is aangewezen.16
De initiatiefnemers nemen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
over en kiezen er door toevoeging van artikel 9.2a.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer
aan artikel 1a, onderdeel 1° van de Wet op de economische delicten voor om bedoelde
verbodsovertredingen te kwalificeren als economische delicten in de zin van die wet.
c. Voorhangbepaling
De voorgestelde voorhangbepaling wijkt af van de voorhangbepaling die de Wet milieubeheer
op dit moment voorschrijft voor amvb’s zoals het Vuurwerkbesluit.17 De toelichting gaat niet in op de vraag waarom in dit geval wordt gekozen voor een
andere voorhangbepaling.
Daarbij wijst de Afdeling erop dat het de voorkeur verdient om in één wet zoveel mogelijk
dezelfde systematiek voor voorhang toe te passen. Dit voorkomt dat indien op een later
moment de amvb op meerdere onderdelen moet worden gewijzigd, voor de verschillende
onderdelen andere voorhangprocedures moeten worden gevolgd.
De Afdeling adviseert de voorhangbepaling aan te laten sluiten bij de systematiek
van de Wet milieubeheer.
De initiatiefnemers volgen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
en hebben het voorstel dienovereenkomstig aangepast.
d. Verhouding tot gemeentelijke bevoegdheden
De afgelopen jaren hebben meerdere gemeenten gebruikgemaakt van aan hen toekomende
bevoegdheden om het gemeentelijk grondgebied geheel of gedeeltelijk vuurwerkvrij te
verklaren.18 De initiatiefnemers gaan in de toelichting niet in op de implicaties van hun voorstel
voor deze gemeentelijke bevoegdheden. Daarbij is in het bijzonder relevant in hoeverre
de initiatiefnemers ruimte zien voor gemeenten om, indien voorzien wordt in uitzonderingen
op het verbod, op hun grondgebied eveneens het afsteken van toegestaan vuurwerk aan
banden te leggen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op bovenstaande in te gaan.
De huidige gemeentelijke bevoegdheid tot het geheel of gedeeltelijk vuurwerkvrij verklaren
van gemeentelijk grondgebied zal met dit wetsvoorstel niet meer nodig zijn. De initiatiefnemers
beogen immers met dit wetsvoorstel dat consumenten helemaal geen vuurwerk meer mogen
afsteken. Hierbij geldt een uitzondering voor vuurwerk in de categorie F1 dat het
gehele jaar mag worden afgestoken. Dat gold ook al binnen de gemeentelijke vuurwerkvrije
zones. Het afsteken van vuurwerk in categorieën F2 t/m F4 is met dit voorstel alleen
nog voorbehouden aan professionele partijen die aan te stellen voorwaarden moeten
voldoen. De initiatiefnemers laten expliciet ruimte voor het organiseren van door
professionals georganiseerde vuurwerkshows of innovatieve spektakelshows. Die zijn,
voor zover de initiatiefnemers dat kunnen beoordelen, vergunningsplichtig. De initiatiefnemers
laten het graag aan de beoordelingsruimte van het lokaal bestuur waar en onder welke
voorwaarden deze evenementen kunnen plaatsvinden.
5. Consultatie
Uit de toelichting blijkt niet of er een internetconsultatie heeft plaatsgevonden.
Gelet op de gevolgen voor de handhaving is het van belang dat betrokken organisaties19 in de gelegenheid worden gesteld om hun gedachten over dit voorstel kenbaar te maken.
De Afdeling adviseert de initiatiefnemers om, indien deze consultatie niet heeft plaatsgevonden,
betrokken partijen alsnog om een consultatiereactie te verzoeken.
De Afdeling gaat ervan uit dat het wetsvoorstel opnieuw aan haar ter advisering zal
worden voorgelegd indien de reacties aanleiding geven tot substantiële aanpassing
van het wetsvoorstel.
De initiatiefnemers erkennen dat het belangrijk is om de zienswijze van betrokken
organisaties mee te nemen in het voorstel. Daarom is het wetsvoorstel alsnog in consultatie
gebracht. In de memorie van toelichting (zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies
van de Raad van State) hebben de initiatiefnemers gereflecteerd op de gegeven adviezen.
6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
De initiatiefnemers nemen de adviezen van de Raad van State zoals geformuleerd in
de redactionele bijlage over en zullen het voorstel van wet zoals gewijzigd naar aanleiding
van het advies notificeren.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.
Naar aanleiding van de adviesopmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van
State hebben de initiatiefnemers het wetsvoorstel op een aantal essentiële punten
aangepast. De initiatiefnemers zijn van mening dat zij daarmee volledig tegemoet zijn
gekomen aan de door de Afdeling geuite bezwaren.
De vice-president van de Raad van State,
Th. C. De Graaf
De initiatiefnemers, Klaver Ouwehand
Redactionele bijdrage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W04.20.0026/I
– Het begrip en de daarbij behorende begripsbepaling van «personen met gespecialiseerde
kennis», zoals opgenomen in het Vuurwerkbesluit, ook opnemen ook in artikel 1.1 van
de Wet milieubeheer.
– In artikel 9.2.a.1, eerste lid, «Bij algemene maatregel van bestuur worden personen
met gespecialiseerde kennis aangewezen» vervangen door: «Onze Minister kan personen
met gespecialiseerde kennis aanwijzen» (naar analogie van artikel 3B.1 van het Vuurwerkbesluit),
aangezien een aanwijzing geen besluit van algemene strekking is.
– Onder vernummering van het tweede en derde tot derde en vierde lid een artikellid
toevoegen, luidende: «Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels
worden gesteld over de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid».
– In artikel 9.2a.1, eerste lid, na «(PbEU L1978)» invoegen: «voorhanden te hebben,
of».
– Het wetsvoorstel notificeren (indien dit nog niet heeft plaatsgevonden) bij de Europese
Commissie onder Richtlijn (EU) 2015/1535, omdat het invulling geeft aan artikel 4,
tweede lid, van de Pyrorichtlijn.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
Jesse Klaver, Tweede Kamerlid -
Mede ondertekenaar
Esther Ouwehand, Tweede Kamerlid
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.