Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 10 maart 2021 en het nader rapport d.d. 7 februari 2022, aangeboden
aan de Koning door de staatsecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie,
mede namens de Minister van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 november 2020 no. 2020002385,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van Rijkswet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 10 maart 2021, nr. W04.20.0423/I/K bied ik u
hierbij, mede namens de Minister van Financiën, aan. In dit nader rapport is het advies
van de Afdeling integraal opgenomen. De aanbevelingen van de Afdeling zijn voorzien
van een reactie.

Bij Kabinetsmissive van 23 november 2020, no.2020002385, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van rijkswet houdende regels voor het financieel toezicht op Aruba (Rijkswet
Aruba financieel toezicht), met memorie van toelichting.

Het voorstel van rijkswet voorziet in een regeling voor het financieel toezicht van
het Koninkrijk op Aruba.

De Afdeling advisering van de Raad van State betwijfelt of de voorgestelde begrotingsnormen
in de huidige situatie realistisch en haalbaar zijn. In verband daarmee dient het
wetsvoorstel nader te worden overwogen. Daarnaast maakt zij een aantal opmerkingen
over het kroonberoep.

1. Inleiding

Met het wetsvoorstel wordt het financieel toezicht van het Koninkrijk op Aruba bij
Rijkswet vastgelegd. Tot nu toe werd op vergelijkbare wijze financieel toezicht gehouden
op Aruba op basis van de Landsverordening Aruba financieel toezicht (LAft) en twee
protocollen.2 Aanleiding hiervoor is de COVID-19 pandemie die ingrijpende gevolgen heeft voor alle
landen binnen het Koninkrijk. Volgens de toelichting bedreigt de daaruit voortvloeiende
crisis Aruba zodanig in de continuïteit van zijn functioneren dat het land zonder
financiële steun niet in staat is om te voldoen aan zijn lopende financiële verplichtingen
en aanvullende financiële verplichtingen. Nederland verleent steun aan Aruba en is
bereid om die steun voor langere tijd te verlenen, waarmee Nederland een langdurige
financiële relatie met Aruba aangaat.3

Gelet op het belang van financieel toezicht op de begroting van Aruba en in verband
met de langdurige financiële relatie vinden Nederland en Aruba het wenselijk het financieel
toezicht voor Aruba te regelen door middel van de voorgestelde consensusrijkswet,
zo vermeldt de toelichting.

Parallel met het voorstel voor deze rijkswet is ook het voorstel van Rijkswet houdende
regels omtrent de instelling van een Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling
bij de Afdeling ter advisering voorgelegd. Dat voorstel regelt niet het financieel
toezicht maar is erop gericht te bevorderen dat hervormingen van bestuurlijke aard
worden doorgevoerd, duurzaam houdbare overheidsfinanciën worden gerealiseerd en de
weerbaarheid van de economie wordt versterkt, met inbegrip van de rechtsstatelijke
inbedding daarvan.4 Instemming met die rijkswet is door Nederland als voorwaarde gesteld aan het verlenen
van liquiditeitssteun aan Aruba. Die wet zal ook gaan gelden voor Curaçao en Sint
Maarten. De Afdeling brengt over dat voorstel van wet afzonderlijk advies uit.5

Met de voorgestelde rijkswet wordt het bestaande financiële toezicht op de begroting
van Aruba voortgezet. De voorgestelde wetsartikelen zijn voor een groot deel, vrijwel
letterlijk, overgenomen uit de LAft, aangevuld met bepalingen uit de protocollen.6 Voor het College Aruba financieel toezicht is een overgangsregeling opgenomen die
inhoudt dat de leden die zijn benoemd op het moment van inwerkingtreding van de wet
de resterende termijn van hun benoeming aanblijven.

De voorgeschiedenis van het financieel toezicht op de begroting van Aruba is een andere
dan die van het financieel toezicht op Curaçao en Sint Maarten, dat al sinds 2010
bij Rijkswet geregeld is. Bij de staatkundige hervorming van het Koninkrijk in 2010
werden de schulden van de nieuwe landen gedeeltelijk gesaneerd. Het financieel toezicht
werd daartegenover gesteld. Van sanering was bij Aruba, dat sinds 1986 een autonome
status binnen het Koninkrijk heeft, geen sprake. Het verkrijgen van de autonome status
ging gepaard met een economische crisis door de sluiting van de olieraffinaderij,
die tot dat moment de belangrijkste pijler van de Arubaanse economie was. Nederland
heeft rondom de start van de autonome status (concessionele) leningen aan Aruba verstrekt
die in 2020 vrijwel volledig door Aruba waren terugbetaald.7

Daarnaast heeft Aruba haar economie vanaf 1986 opgebouwd door de toeristische sector
te ontwikkelen. Nadat de olieraffinaderij in 2012 opnieuw werd gesloten werd het toerisme
effectief de enige pijler onder de Arubaanse autonomie. Aruba heeft in haar eigen
financieringsbehoefte voorzien door op de lokale en internationale kapitaalmarkt te
lenen.8 Daarbij is de overheidsschuld in de loop der jaren sterk opgelopen, zodanig dat in
2015 tussen Nederland en Aruba financieel toezicht door het CAft is afgesproken. De
regeling daarvoor is neergelegd in de LAft.

Na aanvankelijke stabilisatie is de schuld onder invloed van de coronacrisis opgelopen
tot 127% van het bruto binnenlands product (bbp) in 2020. De vooruitzichten voor de
situatie in 2021 zijn bovendien vooralsnog ongunstig.9 Door de hoge tarieven van buitenlandse leningen liepen de rentelasten op tot meer
dan 20% van de overheidsinkomsten. Voor Curaçao en Sint Maarten, die zich via Nederland
financieren, bedragen de rentelasten 3% van de overheidsinkomsten. Dit maakt de dynamiek
van Aruba een andere dan die van Curaçao en Sint Maarten.

Deze andere «startpositie» verklaart waarom is gekozen voor een aparte wet financieel
toezicht voor Aruba en niet voor aansluiting van Aruba bij de Rijkswet financieel
toezicht Curaçao en Sint Maarten (Rft).

2. Financiële normen voor begrotingen

Het wetsvoorstel bevat normeringen waarbinnen de in de begrotingen opgenomen ramingen
van uitgaven en ontvangsten moeten passen en aspecten die bij beoordeling of aan die
normen is voldaan worden betrokken.10

De Afdeling merkt op dat de in artikel 15 opgenomen begrotingsnormen grotendeels zijn
ontleend aan eerder gemaakte afspraken.11 De meest recente afspraken stammen uit 2018. De omstandigheden zijn inmiddels echter
aanzienlijk veranderd. Zoals hiervoor al is vermeld, is de Arubaanse economie na de
sluiting van de olieraffinaderij sterk gericht op toerisme. Die pijler is nu vanwege
de coronacrisis grotendeels onder de economie weggeslagen. Hierdoor is de huidige
situatie onvergelijkbaar met die ten tijde van de in 2018 gemaakte afspraken, omdat
de economie als geheel er volledig anders voorstaat.12 In dat licht is het onvoldoende dat, zoals nu in de toelichting gebeurt, wordt volstaan
met een verwijzing naar die eerdere afspraken.13

De Afdeling merkt op dat zij de keuze voor ambitieuze begrotingsdoelstellingen begrijpt
in het licht van de noodzaak om te komen tot houdbare overheidsfinanciën. Tegelijkertijd
moeten begrotingsnormen wel realistisch en haalbaar zijn. Ook bestaat bij een dergelijk
ambitieuze begrotingsdoelstelling het risico dat dit ten koste gaat van het groeivermogen
van de economie. De economie is immers grotendeels afhankelijk van toerisme en juist
die sector is door zijn aard in de crisis zwaar getroffen. Om de economie te versterken
en robuuster te maken zal die minder afhankelijk gemaakt moeten worden van toerisme
en zal bezien moeten worden of en zo ja welke andere sectoren een bijdrage aan de
Arubaanse economie kunnen gaan leveren. Zo’n diversificatie van de economie zal al
snel investeringen vergen.

Begrotingsdoelstellingen kunnen dergelijke investeringen in de weg staan. In de toelichting
wordt niet inzichtelijk gemaakt hoe een en ander tegen elkaar is afgewogen.

Daarnaast moeten bij de beoordeling of de voorgestelde begrotingsnormen passend zijn,
ook andere aspecten in beschouwing worden genomen. Zo is Aruba voor leningen sterk
afhankelijk van de internationale kapitaalmarkten. Het voorstel sluit herfinanciering
door de Nederlandse Staat van leningen die Aruba voorafgaand aan de inwerkingtreding
van de wet zijn aangegaan, uit.14 Gezien de (hiervoor in punt 1 geschetste) hoge rentelasten zal het voor Aruba lastig
worden de ambitieuze begrotingsnormen te halen als de vervallende buitenlandse leningen
niet via Nederland worden geherfinancierd. Er mag dan geen twijfel over bestaan in
welke gevallen de in het voorstel opgenomen begrotingsnormen wel en niet in de weg
staat aan herfinanciering op de kapitaalmarkten, aangezien elke twijfel daarover onmiddellijk
de kredietwaardigheid van Aruba zou aantasten.

Tot slot merkt de Afdeling op dat de in artikel 15 opgenomen middellange termijn doelstelling
van verlaging van de schuldquote naar ten hoogste 50% van het bbp in 2039 aansluit
bij door internationale organisaties genoemde doelstellingen voor houdbare overheidsfinanciën
voor kleine eilandstaten. Wel merkt de Afdeling op dat dit veronderstelt dat ook flankerend
beleid kan worden gevoerd om de economische groei te genereren die benodigd is om
dit ambitieuze doel te realiseren, zeker in het licht van de huidige situatie waar
de schuld in de loop van 2021 oploopt richting 140% van het bbp. De Afdeling mist
een toelichting op deze aspecten, evenals op het realiteitsgehalte van de beoogde
schuldquote in 2039 en een naar internationale maatstaven aanvaarde schuldhoudbaarheidsanalyse.

Gelet op het voorgaande betwijfelt de Afdeling of de voorgestelde begrotingsnormen
in de huidige situatie realistisch en haalbaar zijn.

De Afdeling adviseert daarom artikel 15 nader te bezien.

De Afdeling heeft in haar advies nadrukkelijk aandacht voor de begrotingsnormen die
in artikel 15 zijn opgenomen. De Afdeling geeft aan de keuze voor ambitieuze begrotingsdoelstellingen
in het licht van de noodzaak om te komen tot houdbare overheidsfinanciën te begrijpen.
Ze stelt daarbij terecht dat nu de in artikel 15 opgenomen begrotingsnormen grotendeels
zijn ontleend aan de afspraken uit 2015 en 2018. Doordat nu economische situatie onvergelijkbaar
met die ten tijde van de in 2018 gemaakte afspraken, betwijfelt de Afdeling evenwel
of de voorgestelde begrotingsnormen in de huidige situatie realistisch en haalbaar
zijn.

Ik wijs in dit kader allereerst op het uitzonderlijke karakter van de situatie die
is ontstaan met het uitbreken van de COVID-19 pandemie. Vanwege de COVID-19 pandemie
ontstond bij het land een groot financieringstekort. Hiervoor heeft het land moeten
lenen waardoor de schuld van het land is toegenomen. Het land is in haar liquiditeitsbehoefte
voorzien met substantiële liquiditeitssteun in de vorm van renteloze en aflossingsvrije
leningen met een looptijd tot 10 april 2022. Daarnaast is het land in 2021 en 2022
door Nederland gevrijwaard van het doen van aflossingen op buitenlandse leningen.
Het land ontvangt voor deze aflossingen van Nederland een lening in 2021 en een in
2022, elk met een looptijd van 7 jaar waarbij in de eerste 4 jaar na opname niet hoeft
te worden afgelost. Dit leidt naast een verlichting van de aflossingsdruk tot een
rentelastverlichting die oploopt tot ongeveer AWG 80 miljoen. Hiermee ontstaat er
meer ruimte op de begroting van het land.

Hier komt bij dat de schuldenlast van het land minder ver oploopt dan de Afdeling
voorzag ten tijde van het opstellen van haar advies (afgerond 126% BBP in plaats van
140% BBP). Op basis van de groeiramingen van het IMF en de verwachting dat Aruba al
in 2022 financieringsevenwicht en vanaf 2023 een overschot van 1% BBP kan realiseren,
daalt de schuldquote reeds in 2023 tot onder de 100% BBP. Hierbij is het van belang
dat Aruba het financieringsoverschot geheel zal inzetten voor schuldreductie.

Waarom de normen in algemene zin realistisch en haalbaar zijn, zal ik hieronder nader
toelichten, zoals ook in de memorie van toelichting is gedaan. In de memorie van toelichting
(met name paragraaf 2.5.2 van het algemeen deel en de artikelsgewijze toelichting
op artikel 15) is nu uitgebreider onderbouwd waarom voor de betreffende normen is
gekozen en hoe (het gewijzigde) artikel 15 en de bepalingen die daarnaar verwijzen
en daarmee samenhangen zijn vormgegeven. Ook in de gesprekken tussen (vertegenwoordigers
van) de landen Aruba en Nederland in het kader van het bereiken van consensus over
deze rijkswet, is de balans tussen ambitie enerzijds en haalbaarheid alsmede realiteit
anderzijds een continu punt van aandacht. De rijkswet en de memorie van toelichting
geven op de hierboven en hieronder aangeduide plekken blijk van het streven naar de
optimale balans tussen ambitie en realiteit en haalbaarheid.

Uitgaande van de economische groeiramingen van het IMF tot en met 2026 en een zeer
behoudende economische groeiraming daarna in vergelijking met de economische groei
in de periode 1996–2019, is een schuldquote van 50% BBP in 2040 zeer reëel. Een doorrekening
van het CPB of een schuldhoudbaarheidsanalyse is dan ook op dit ogenblik niet strikt
noodzakelijk.

Verder is op basis van bovenstaande raming het jaartal 2039 in 2040 (artikel 15, eerste
lid, onder c) gewijzigd, zodat het aldaar genoemde percentage van 50% pas een jaar
later hoeft te worden bereikt, wat het bereiken van dit doel vanzelfsprekend realistischer
maakt. Daarnaast is op een andere manier rekening met de pandemie gehouden. Zowel
Aruba als Nederland verwachten dat Aruba beleidsmatig kan sturen op een gemiddeld
financieringsoverschot van 1% BBP. Vanwege de gevolgen van de pandemie is voor begrotingsjaar
2022 geregeld dat niet ten minste 1% financieringsoverschot maar ten minste begrotingsevenwicht
moet worden bewerkstelligd (zie het aan artikel 30 toegevoegde derde lid alsmede de
artikelsgewijze toelichting op artikel 30).

Daarnaast is het van groot belang voor het realiteitsgehalte van de normen dat bij
bijzondere omstandigheden voor wat betreft de toepassing van de regels van deze rijkswet
maatwerk kan worden geleverd. Van de normale situatie – dat het niet behalen van de
normen dient te worden omgebogen in het begrotingsjaar zelf of dient te worden gecompenseerd
in het daaropvolgende jaar (artikel 18, derde en zevende lid) – kan worden afgeweken
in het geval van kort gezegd:

1. een geïmporteerde diepe economische recessie én gelijke economische ontwikkeling in
de Caribische regio (zie het aan het voorstel toegevoegde artikel 15a en dienovereenkomstig
de aanpassingen in artikel 18 en 24), en

2. buitengewone gebeurtenissen, zoals de coronacrisis (zie het gewijzigde artikel 25).

In deze bepalingen zijn mogelijkheden getroffen om tijdelijk te mogen afwijken van
de begrotingsnormen en/of langer te mogen doen om tekorten te compenseren. In het
bijzonder wijs ik verder in dit licht op het aan artikel 15 toegevoegde zesde lid,
dat het mogelijk maakt om bij algemene maatregel van rijksbestuur in de hiervoor als
tweede benoemde situatie af te wijken van het jaartal voor de schuldquote in artikel
15, eerste lid, onder c. De memorie van toelichting (zowel het algemeen deel als het
artikelsgewijze deel) is naar aanleiding van deze toevoeging van artikel 15a en wijziging
van artikel 25 aangepast, zodat toegelicht wordt wat deze bepalingen in de huidige
vorm inhouden en hoe deze bepalingen flexibiliteit inbouwen ten opzichte van het moeten
voldoen aan de normen van artikel 15. Deze flexibiliteit verhoogt het realiteitsgehalte
van (het kunnen voldoen aan) de normen.

De Afdeling heeft opgemerkt dat de begrotingsnormen investeringen ten behoeve van
de diversificatie van de economie in de weg kunnen staan. Echter, om de economische
groei te stimuleren en robuuster te maken wordt in kader van de uitvoering van het
landspakket de economische structuur versterkt. De budgettaire effecten hiervan zijn
naar verwachting beperkt en kunnen binnen de reguliere begroting worden opgevangen.
Daarnaast kan Aruba via de lopende inschrijving van Nederland op relatief goedkope
wijze kapitaalinvesteringen doen (zie het aan het voorstel van rijkswet toegevoegde
artikel 16a). Op basis van doorlichtingen van de begroting die ook zijn opgenomen
in het landspakket, kunnen ondoelmatigheden worden opgespoord waarna via herprioritering
middelen kunnen worden vrijgemaakt. Bovendien zullen de belastingopbrengsten substantieel
kunnen toenemen door onder meer verhoging van de belastingcompliance. Hiermee kunnen
zowel intensiveringen ter ondersteuning van de versterking van de economische structuur
als de verhoging van de rentelasten worden bekostigd.

Bovendien beoogt dit wetsvoorstel de budgetdiscipline van het land te verhogen, onder
meer door de personeelslasten van het land in brede zin te maximeren tot 10% BBP in
2027. In combinatie met een helder schuldafbouwpad en versterking van de economische
structuur van het land middels een adequate uitvoering van het landspakket, zal de
kredietwaardigheid van Aruba kunnen toenemen zodat toegang tot de kapitaalmarkt niet
in het geding hoeft te komen.

Het voorstel van rijkswet en de toelichting worden verder zodanig aangepast dat er
geen enkel misverstand over kan bestaan dat Aruba aflopende pre-COVID-schulden mag
herfinancieren. Met de mogelijkheid van herfinanciering kan Aruba, naast het doen
van aflossingen vanwege het financieringsoverschot, voldoen aan haar aflossingsverplichtingen
van de uitstaande schuld en geeft dit zekerheid aan de kapitaalmarkt. Hierdoor kan
voorkomen worden dat toegang tot de kapitaalmarkt verslechtert.

Waarvoor Aruba mag lenen, wordt in het voorstel van rijkswet beperkt tot het herfinancieren
van aflopende geldleningen en geldleningen die worden aangegaan ter dekking van de
kapitaaluitgaven (artikel 16). Voor de herfinanciering geldt als norm het bedrag dat
jaarlijks ten hoogste mag worden geleend ten behoeve van de herfinanciering van aflopende
geldleningen bedraagt het jaarlijks te herfinancieren bedrag verminderd met het financieringsoverschot.

Hiermee acht ik de voorgestelde begrotingsnormen realistisch en haalbaar.

In lijn met het voorgaande zijn de betreffende bepalingen van het voorstel van rijkswet
(in het bijzonder artikel 15, 15a, 16, 16a, 18, 24 en 25) en betreffende delen van
de memorie van toelichting (zowel in het algemeen deel als in de artikelsgewijze toelichting)
aangepast.

3. Aanwijzing en beroep

Het voorstel vertoont grote gelijkenis met de Rft. In dit verband valt het evenwel
op dat waar veel taken en bevoegdheden die in de Rft aan de besturen van die landen
(de raad van Ministers van Curaçao onderscheidenlijk de ministerraad van Sint Maarten)
zijn toegekend, in het voorstel zijn toegekend aan de Minister van Financiën van Aruba
en soms ook aan andere Ministers van Aruba. Aldus is aangesloten bij de corresponderende
bepalingen uit de LAft.

Op zichzelf bestaat er geen bezwaar tegen dat in de RAft zoveel mogelijk wordt aangesloten
bij de bepalingen in de LAft, ook al leidt dat tot een wat andere opzet dan die bij
de Rft is gevolgd. De Afdeling wijst in dit verband echter op twee punten.

Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid tot het geven van verschillende aanwijzingen
aan de ministerraad van Aruba.15 Het voorziet ook in het geven van een aanwijzing aan de Minister van Financiën van
Aruba.16 Ten aanzien van twee andere aanwijzingsbevoegdheden, die in de artikelen 16 en 21,
is niet uitdrukkelijk bepaald aan wie de aanwijzing wordt gegeven. Dat laatste is
in de Rft ook zo, maar daarin worden alle overige aanwijzingen aan het bestuur (dat
wil dus zeggen aan de raad van Ministers van de onderscheiden landen) gegeven. Daarmee
blijkt uit het systeem van die wet voldoende duidelijk dat ook de aanwijzingen waarbij
dat niet uitdrukkelijk is bepaald aan het bestuur moeten worden gegeven. In het voorliggende
voorstel is dat niet het geval en kan dus onduidelijkheid ontstaan aan wie de aanwijzing
moet worden gegeven.

Voorts merkt de Afdeling op dat beroep tegen een aanwijzing in het voorstel openstaat
voor de Minister van Financiën van Aruba. De ministerraad heeft die beroepsmogelijkheid
niet.

Dat geldt ook voor de aanwijzingen die aan de ministerraad zijn gegeven. Indien de
ministerraad van Aruba beroep instelt tegen een aan hem opgelegde aanwijzing is de
consequentie hiervan dat het beroep, hoewel ingediend door een belanghebbend orgaan,
niet-ontvankelijk is. Dit kan niet de bedoeling zijn.

De Afdeling adviseert het voorstel op deze punten nader te bezien en aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in overleg met de regering van Aruba
overeengekomen dat Onze Minister van Financiën van Aruba adressant van de verplichtingen
wordt in dit voorstel van rijkswet. Aan de ministerraad van Aruba zal geen aanwijzing
meer worden gegeven. De rol van de ministerraad en de ministerraad als adressant van
rechten en verplichtingen is in overeenstemming hiermee aldus verwijderd. Op diverse
plekken in het voorstel van rijkswet is evenwel aangegeven dat Onze Minister van Financiën
dient te handelen in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad van Aruba.
Zodoende is zowel duidelijkheid geschapen over de geadresseerde van aanwijzingen als
een stevige rol voor de ministerraad van Aruba gewaarborgd in dit voorstel van rijkswet.
De artikelen en de memorie van toelichting zijn overeenkomstig aangepast.

Als gevolg van deze keuze is in de artikelen 16a, tiende lid, en artikel 21, zevende
lid, van het voorstel van rijkswet opgenomen dat aan Onze Minister van Financiën van
Aruba de aanwijzing wordt gegeven. Artikel 26 hoeft als gevolg hiervan niet te worden
aangepast.

4. Nadere overweging bij beroep

De Raad van State van het Koninkrijk stelt een ontwerpbesluit op inzake de beslissing
op het ingestelde beroep tegen een aanwijzing. De voorgestelde regeling voorziet in
de mogelijkheid voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om,
met vermelding van de gerezen bedenkingen, de Raad van State van het Koninkrijk te
verzoeken om zijn ontwerp in nadere overweging te nemen.

Deze regeling sluit aan bij de regeling zoals die is opgenomen in de Rft. De Afdeling
merkt op dat in het voorstel van wet voor een Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming
en ontwikkeling voor het kroonberoep tegen het instellen van verscherpt financieel
toezicht ook is aangesloten bij de regeling in de Rft. Daarin is echter, anders dan
in de Rft en het onderhavige voorstel voor de RAft, niet de mogelijkheid opgenomen
om de Raad van State te verzoeken om zijn ontwerp in nadere overweging te nemen. In
de toelichting bij dat wetsvoorstel wordt als motivering gegeven dat de vertraging
en onzekerheid die daarvan het resultaat kunnen zijn, niet wenselijk worden geacht
voor de goede werking van het regiem van verscherpt toezicht. De Afdeling onderschrijft
die motivering.

Dat roept de vraag op of die motivering niet ook geldt in het geval van beroep tegen
een aanwijzing als bedoeld in dit wetsvoorstel en dat daarom ook in dit geval de mogelijkheid
om de Raad van State te verzoeken zijn ontwerp in nadere overweging te nemen, zou
moeten vervallen. Datzelfde argument geldt overigens ook voor de bestaande regeling
dienaangaande in de Rft.

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te overwegen en tevens te overwegen
de Rft dienovereenkomstig aan te passen.

In overleg met de regering van Aruba is besloten om in het voorstel van rijkswet de
mogelijkheid te handhaven om de Raad van State van het Koninkrijk te verzoeken zijn
ontwerp in nadere overweging te nemen. Weliswaar is in artikel 26 opgenomen dat de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bedenkingen kan indienen tegen
het ontwerpbesluit, maar dat kan alleen indien het ontwerpbesluit is gebaseerd op
doelmatigheidsgronden. Verder zal, in het geval het voornemen bestaat om contrair
te gaan, eerst de Raad van State van het Koninkrijk nogmaals moeten worden geconsulteerd
met een gemotiveerd verzoek. Het land wordt in dat geval nog een keer gehoord. De
bedenkingenprocedure geeft daarmee ook extra waarborgen aan Aruba voordat contrair
wordt gegaan. Daarom is besloten deze mogelijkheid te behouden.

De Afdeling merkt terecht op dat dit voor enige vertraging en onzekerheid in het proces
kan zorgen. Op dit moment acht ik het evenwel wenselijk om de bepaling over beroep
in dit voorstel van rijkswet van een gelijke procedure te voorzien als de betreffende
bepaling in de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten, dat wil zeggen
een beroep waarbij de mogelijkheid bestaat om te verzoeken om het ontwerp in nadere
overweging te nemen.

Bij het voorstel van wet voor een Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling
heeft een wijziging plaatsgevonden bij het verscherpt financieel toezicht. De bevoegdheid
om te beoordelen of de begroting verenigbaar is met de verplichtingen op grond van
het voorstel van wet voor een Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling
is nu belegd bij het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten en het College
Aruba financieel toezicht. De bepalingen van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao
en Sint Maarten zijn daarop van toepassing. Daaronder vallen ook artikelen 26 en 27
van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. Zo ontstaat over de gehele
linie – Rft, RAft en Rijkswet COHO – een eenduidige procedure. Wanneer het op een
later moment alsnog opportuun wordt geacht door de landen om de betreffende mogelijkheid
uit de procedure te schrappen, dan kan dit eveneens over de gehele linie worden doorgevoerd,
zodat ook dan sprake blijft van een eenduidige procedure.

Bovendien is van de gelegenheid gebruik gemaakt om het elfde en twaalfde lid (en dienovereenkomstig
de artikelsgewijze toelichting in de memorie van toelichting) zo aan te vullen dat
duidelijk wordt dat besluitvorming zo spoedig mogelijk moet plaatsvinden.

5. Terugwerkende kracht

Artikel 35 regelt de inwerkingtreding. Die zal plaatsvinden bij koninklijk besluit.
Dit zal niet eerder dan in de tweede helft van 2021 tot stand kunnen worden gebracht.
Er is niet voorzien in terugwerkende kracht. Het voorstel bevat enkele bepalingen
die geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op tijdvakken die zijn gelegen vóór de
inwerkingtreding van de wet. Het gaat daarbij om regelingen die ook waren opgenomen
in het Protocol Aruba Nederland 2019–2021. Waar het de bedoeling is om bij het financieel
toezicht op grond van het voorstel van rijkswet die regelingen te kunnen betrekken,
zal in zoverre moeten worden voorzien in overgangsrechtelijke bepalingen.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dat punt nader te bezien en zo nodig aan
te passen.

De Afdeling wijst er terecht op dat het voorstel van rijkswet enkele bepalingen bevatte
die geheel of gedeeltelijk betrekking hadden op tijdvakken die zijn gelegen vóór de
inwerkingtreding van de wet en dat daarmee terugwerkende kracht zou worden verleend
aan deze rijkswet.

Ik heb dat niet beoogd. Om te voorkomen dat dit het geval is, zijn diverse bepalingen
in het voorstel van rijkswet gewijzigd. Ik wijs in dit kader op het nieuwe artikel
28a en de wijzigingen van artikelen 29 en 15, tweede lid.

In artikel 29 was bepaald dat Aruba tot en met 2021 geen nieuwe publiek-private samenwerkingsverplichtingen
mocht aangaan. De regeling over publiek-private samenwerking is opgenomen in een nieuw
artikel 28a. Het jaartal is in dit artikel verwijderd. Dat betekent dat Aruba na inwerkingtreding
van deze rijkswet geen nieuwe publiek-private samenwerkingsverplichtingen mag aangaan.
Uit het overleg met de regering van Aruba is gebleken dat een algeheel verbod tot
het aangaan van publiek-private samenwerkingsverplichtingen tot problemen kan leiden.
In artikel 28a is daarom geregeld dat de raad van Ministers van het Koninkrijk op
verzoek van Onze Minister van Financiën van Aruba, die handelt in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad van Aruba, en na advies van het college, voorafgaand
moet instemmen met een nieuwe publiek-private samenwerking. Aruba zal in het verzoek
de risico’s van dergelijke verplichtingen vermelden en aangeven op welke wijze die
risico’s zullen worden gedekt.

In artikel 29 was bepaald dat de verplichting, bedoeld in artikel 18, vijfde lid,
voor het eerst van toepassing is over het boekjaar 2021. Verder was hierin opgenomen
dat in afwijking van artikel 18, vijfde lid, over het boekjaar 2020 gold dat een accountantsverklaring
wordt verkregen bij de financiële verantwoording in overeenstemming met een financieel
stelsel voor bijzondere doeleinden. In artikel 29 is nu voorzien in een andere overgangstermijn
voor de verplichting om de jaarrekening vergezeld te laten gaan van een goedkeurende
controleverklaring van een accountant. Pas over het boekjaar 2026 geldt deze verplichting
volledig. Over de boekjaren 2023 tot en met 2025 geldt een controleverklaring van
een accountant met beperking. En over de boekjaren 2021 en 2022 geldt deze verplichting
in haar geheel niet. De bepaling (artikel 18, vijfde lid) is nu komen te luiden: «De
jaarrekening van Aruba gaat vergezeld van een goedkeurende controleverklaring van
een accountant, waarbij is gecontroleerd op de getrouwheid en de financiële rechtmatigheid
van de jaarrekening.»

In artikel 15 is bij de begrotingsregels komen te vervallen dat de nominale daling
in de personeelslasten in de jaren 2019 tot en met 2021 wordt gerealiseerd met behulp
van de inzet van beleidsinstrumenten.

Het voorstel van rijkswet en de memorie van toelichting (zowel het algemeen deel als
de artikelsgewijze toelichting) zijn op deze manier aangepast.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De in de bijlage opgenomen redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen
bij het voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel van rijkswet niet in te dienen
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan
van Sint Maarten, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het volgende nog uiteen te zetten welke
wijzigingen verder zijn aangebracht in het voorstel van rijkswet en de memorie van
toelichting. Voor een deel is dit gedaan naar aanleiding van het advies van de Raad
van Advies van Aruba. In het volgende zal als eerste worden ingegaan op dit advies.
Benoemd wordt, voor zover die niet reeds door de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk al naar voren zijn gebracht, welke concrete aanbevelingen
en kritiekpunten de Raad van Advies heeft aangedragen en daarbij wordt toegelicht
wat daarmee in het voorstel van rijkswet en/of de memorie van toelichting is gedaan
(onderdeel 7 van dit nader rapport). Tot slot wordt vermeld welke andere wijzigingen
zijn aangebracht (onderdeel 8 van dit nader rapport).

7. Advies van de Raad van Advies van Aruba

a. Vervallen van de RAft (artikel 36)

De Raad van Advies wijst in onderdeel 1.6 erop dat onduidelijk is dat in de toelichting
wordt gesproken van de criteria onder a tot en met d en dat onduidelijk is of de criteria
van artikel 36 voor het vervallen van deze rijkswet cumulatief zijn. De Raad van advies
vindt de wettekst aldus onduidelijk en de wettekst en de toelichting niet in overeenstemming
met elkaar. Voorts geeft de toelichting geen enkel inzicht in waarom voor deze criteria
gekozen is, aldus de Raad van Advies. Het is noodzakelijk dat de toelichting alsnog
met een motivering ter zake wordt uitgebreid.
Ten tweede is volgens de Raad van Advies niet duidelijk waarom bij het voldoen aan
alle gestelde voorwaarden dit een einde betekent aan het lenen via Nederland ten behoeve
van de kapitaaldienst (lopende inschrijvingen).

De in artikel 36 vermelde criteria zijn cumulatieve criteria. Aan alle criteria moet
zijn voldaan voordat de RAft vervalt. Met de puntkomma in de wettekst na elk criterium
wordt dit tot uiting gebracht. De toelichting is aangepast op zo’n manier dat hierover
verder geen onduidelijkheid kan bestaan. De in artikel 36 gehanteerde criteria zijn
zo gekozen dat ook na beëindiging van de RAft de aan dit voorstel ten grondslag liggende
doelen nog steeds worden nagestreefd/verwezenlijkt. Dit wordt ook gedaan door het
stellen van eisen (de criteria onder c, d en e) voor wat betreft de duurzame waarborging
van het bestaan van normen en regels («de langdurige handhaving van de normen en begrotingsregels»).
Deze criteria zijn onderwerp van gesprek geweest in de gesprekken tussen Aruba en
Nederland en zijn de uitkomst van de door deze landen bereikte consensus over de op
te nemen criteria in deze bepaling.

De lopende inschrijving van de Nederlandse Staat is in de RAft geregeld. Als de RAft
komt te vervallen, komt de lopende inschrijving van de Nederlandse Staat ook te vervallen.

b. Verhouding met de Rijkswet COHO

Het besluiten tot en het uitvoeren van verscherpt financieel toezicht past niet binnen
de hervormingstaak van het COHO, aldus de Raad van Advies in onderdeel 1.7. Onduidelijk
is volgens de Raad waarom dit verscherpt financieel toezicht nodig is naast de toezichtsbevoegdheden
op grond van de RAft. »In het geval er geen aanpassing zou plaatsvinden dan dienen
in het onderhavige voorstel toch wijzigingen doorgevoerd te worden aangezien er in
het voorstel geen rapportage-mogelijkheid dan wel -verplichting naar het COHO toe
opgenomen is», aldus de Raad.

De Raad merkt op dat het besluiten tot verscherpt financieel toezicht niet past binnen
de hervormingstaak van het COHO. In het voorstel tot de Rijkswet COHO is het betreffende
onderdeel geschrapt.

c. Bevoegdheid van het college om te adviseren over beleidsmatige keuzes

De Raad van Advies heeft in onderdeel 1.8 vragen over een eventuele toekomstige bevoegdheid
van het C(A)ft om te adviseren over beleidsmatige keuzes. De Raad van Advies vraagt
om een goede toelichting daarbij en wijst op de verhouding tot de Raad van Advies
die ook beleidsmatig adviseert.

Dit punt zal worden meegenomen bij toekomstige wijziging van de RAft (zie daarover
paragraaf 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij dit voorstel).
In dit voorstel zal hier dan ook verder niet op worden vooruitgelopen.

d. Onafhankelijkheid leden van het college (artikel 4)

In onderdeel 2.2 constateert de Raad van Advies dat artikel 4 niet geheel overeenkomt
met de LAft: «Immers is de zinsnede «of op de lijst staan of hebben gestaan van enige
politieke partij binnen het Koninkrijk der Nederlanden» weggelaten.» De Raad acht
deze weglating onwenselijk in het kader van de waarborging van de onafhankelijkheid
van de leden van het college.

In artikel 4 is, na overleg tussen Aruba en Nederland, een lid (het huidige tweede
lid) toegevoegd dat een gewezen Minister, Staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal
of van de Staten van Aruba niet binnen vijf jaar tot lid van het college worden benoemd.
De memorie van toelichting (artikelsgewijze toelichting op artikel 4) is eveneens
aangepast. Voor de formulering van deze bepaling is aangesloten bij de Rijkswet COHO.

e. Inlichtingen (artikel 8, eerste lid)

In onderdeel 2.3, eerste alinea, adviseert de Raad om in de wet dan wel de toelichting
duidelijk te maken bij wie het college bevoegd is om inlichtingen te vragen – de collectieve
sector of eenieder.

In de memorie van toelichting (artikelsgewijze toelichting op artikel 8) is dit nu,
in navolging van deze opmerking van de Raad van Advies, verduidelijkt: «Dit artikel
regelt de bevoegdheid van het college om inlichtingen te vragen aan een ieder in het
kader van de uitoefening van zijn taken. Daarnaast is bepaald dat de Ministers van
Aruba en de rechtspersonen die tot de collectieve sector behoren aan het college onverwijld
en zonder voorbehoud alle gegevens en inlichtingen verstrekken die het college voor
de uitoefening van zijn taken nodig acht.»

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om op verzoek van Aruba ook direct de volgende
verduidelijking aan de artikelsgewijze toelichting op artikel 8 toe te voegen: «De
informatie waarover de Minister, dan wel de aangewezen rechtspersoon, niet beschikt
en ook niet kan beschikken, kan vanzelfsprekend niet aan het college worden verstrekt
en kan het college ook niet opvragen.»

f. «Ministers van Aruba» (artikel 8, tweede lid)

In artikel 8, tweede lid, staan onder meer de woorden «De Ministers van Aruba». Hierover
merkt de Raad van Advies in onderdeel 2.3, tweede alinea, op dat deze aanduiding te
onbepaald is. De Raad adviseert om de aanduiding «de Minister wie zulks aangaat» te
gebruiken.

In artikel 1 van het voorstel staat de definitie «Minister van Aruba: Onze Minister van Aruba die het aangaat». Daardoor bestaat op dit punt reeds voldoende
duidelijkheid.

g. Vaststelling landsverordeningen (artikel 12)

In onderdeel 2.1 van het advies geeft de Raad van Advies aan dat in artikel 12 een
onjuistheid staat, aangezien aldaar wordt gesproken van een ontwerpbegroting of ontwerplandsverordening
tot wijziging van de begroting die zou worden «vastgesteld». De Raad merkt op dat
volgens de Staatsregeling de regering en de Staten landsverordeningen vaststellen,
en geen ontwerplandsverordeningen.

Artikel 12, eerste lid, van het voorstel is naar aanleiding van deze passage uit het
advies van de Raad aangepast. Dit artikellid vangt nu aan met de woorden «Onverwijld
nadat een landsverordening tot vaststelling van een begroting of een landsverordening
tot wijziging van een begroting is vastgesteld».

h. Liquiditeitsplanning (artikel 18, eerste lid)

In onderdeel 2.4 adviseert de Raad van Advies om artikel 18, eerste lid, zo aan te
passen dat expliciet wordt opgenomen dat ook een liquiditeitsplanning tot de te verstrekken
informatie behoort.

Artikel 18, eerste lid, is naar aanleiding hiervan gewijzigd. Van de gelegenheid is
gebruik gemaakt om de te verstrekken informatie ook overigens duidelijker in dit artikellid
te noteren en, ook naar aanleiding van het overleg tussen Aruba en Nederland, aan
te vullen met informatie die in het licht van deze bepaling en dit voorstel nuttig
is: «Onze Minister van Financiën van Aruba, handelende in overeenstemming met het
gevoelen van de ministerraad van Aruba, zendt uiterlijk zes weken na afloop van ieder
kwartaal een uitvoeringsrapportage aan het college en aan de Staten, waarin in ieder
geval wordt opgenomen een liquiditeitsplanning en informatie over de uitputting van
de begroting en de daarmee samenhangende resterende verplichtingenruimte, over de
stand van het financieringssaldo, over eventuele nieuwe beleidsvoornemens met financiële
consequenties, over de stand van de aflossingen dan wel de herfinanciering daarvan
op de geldleningen in het lopende jaar, over de cumulatieve rentevoordelen als gevolg
van aantrekken van geldleningen via Nederland en over mee- en tegenvallers in de uitvoering
van de begroting met inachtneming van de begrotingsregels.»

i. Verwijzingen naar artikelen uit Nederlandse wetgeving (artikel 26 en 27)

In onderdeel 2.5 wijst de Raad van Advies erop dat artikelen uit Nederlandse wetgeving
van overeenkomstige toepassing worden verklaard (Wet op de Raad van State; Algemene
wet bestuursrecht). De Raad merkt daarbij op dat dit in strijd is met de Aanwijzingen
voor de regelgeving en ertoe zou kunnen leiden dat door het wijzigen van de betreffende
lagere regelgeving tevens de hogere wordt gewijzigd. Geadviseerd wordt aldus om de
(procedurele) bepalingen inzake beroep in het voorstel zelf te regelen.

Er is, naar aanleiding van de overleggen tussen Aruba en Nederland, voor gekozen om
dit deel van het advies van de Raad van Advies niet over te nemen. De wet zou aanzienlijk
in lengte toenemen – waarbij de verhouding inhoudelijke bepalingen-procedurele bepalingen
zeer uit balans zou raken – indien al deze bepalingen die van overeenkomstige toepassing
worden verklaard in het voorstel (in gewijzigde vorm) zouden worden opgenomen. Bovendien
is deze verwijzing geen ongebruikelijke constructie. Als voorbeeld zij verwezen naar
artikel 26 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten.

j. Evaluatie (artikel 33)

De Raad van Advies merkt in onderdeel 2.7 van het advies op dat in artikel 33 een
hoorplicht moet worden geregeld, omdat de visie van Arubaanse zijde een noodzakelijk
vereiste behoort te zijn in het kader van het principe van hoor en wederhoor bij de
evaluatie.

Dit punt zal worden meegenomen bij een toekomstige wijziging van de RAft (zie daarover
paragraaf 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij dit voorstel).

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten
van Sint Maarten te zenden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen