Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden De Hoop, Westerveld en Kwint over de gevolgen van de veranderende bekostigingssystematiek voor het primair onderwijs

Antwoord van Minister Wiersma (Primair en Voortgezet Onderwijs) (ontvangen 10 februari
2022).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht «Basisonderwijs krijgt volgend schooljaar 500
miljoen euro minder»?1

Antwoord 1

Ja, ik heb van dit bericht kennisgenomen.

Vraag 2

Klopt het dat schoolbesturen tussen augustus en december 2022 zo’n 7,2% van de personele
bekostiging die zij op dat moment nog niet hebben ontvangen vanwege de nieuwe bekostigingssystematiek,
boekhoudkundig zullen moeten aanvullen vanuit de eigen reserves?

Antwoord 2

Nee, het klopt niet dat schoolbesturen in de periode augustus tot en met december
2022 recht hebben op meer budget dan dat ze daadwerkelijk vanuit OCW ontvangen, zij
hoeven dit dus ook niet uit de reserves aan te vullen. In de huidige systematiek wordt
de bekostiging van de personeelskosten op basis van het schooljaar bepaald. In de
eerste vijf maanden van het schooljaar (augustus tot en met december) wordt conform
regelgeving van OCW circa 35% van de bekostiging uitbetaald en in de laatste zeven
maanden van het schooljaar (januari tot en met juli) wordt circa 65% uitbetaald. Zowel
op schooljaarbasis als op kalenderjaarbasis wordt dus te allen tijde 100% uitbetaald.

Dit betaalritme is in 2006 ontstaan bij de overgang van de declaratiesystematiek naar
huidige lumpsumsystematiek in het primair onderwijs. De lumpsumbekostiging in augustus
tot en met december 2006 (35%) plus de afrekening van overlopende kosten (circa 6%)
was voldoende om aan de betalingsverplichting van besturen in die periode te kunnen
voldoen (gemiddeld circa 41%). Voor januari tot en met juli daaropvolgend werd dus
65% bekostiging verstrekt, terwijl een bestuur in die periode 59% van de jaarlijkse
vergoeding aan personele kosten nodig had om aan zijn verplichtingen te kunnen voldoen.
Dit was dus 6% meer dan nodig. Er is toen ook aangegeven dat wat wordt overgehouden,
gebruikt moet worden als aanvulling op het betaalritme in de periode augustus tot
en met december van het volgende schooljaar.2

In de administratie van schoolbesturen worden niet de feitelijke ontvangsten als inkomsten
geboekt, maar het totale schooljaarbudget in maandelijks gelijke delen als baten geboekt.
Dat betekent dat er in de periode augustus tot en met december 42% inkomsten wordt
geboekt, terwijl er feitelijk 35% wordt uitbetaald. Het verschil van circa 7% in de
eerste vijf maanden van het schooljaar wordt op dit moment door schoolbesturen als
vordering opgenomen op de balans in het jaarverslag, boekhoudkundig betekent dit een
tijdelijke stijging van het vermogen van een schoolbestuur. Op 1 augustus van elk
jaar is de vordering weer € 0.

Vanaf 1 januari 2023 geldt de nieuwe bekostigingssystematiek. Voor de periode augustus
tot en met december 2022 wordt geen budget voor een geheel schooljaar bepaald, maar
alleen voor deze periode. Schoolbesturen krijgen, net als elk jaar, 35% van de bekostiging.
Het verschil is echter dat scholen niet 42% van de bekostiging kunnen toekennen aan
deze periode. Hierdoor lijkt het alsof schoolbesturen minder budget in deze periode
ontvangen, terwijl ze feitelijk gewoon het deel van het budget krijgen wat ze ieder
jaar krijgen.

De vereenvoudiging van de bekostiging wordt budgetneutraal uitgevoerd en heeft geen
consequenties voor de hoogte van de totale bekostiging die naar het primair onderwijs
gaat. Wel zorgt het wegvallen van de grondslag voor de vordering voor een boekhoudkundige
daling van de vermogenspositie van schoolbesturen. Overigens biedt deze stand het
werkelijke beeld van de vermogenspositie van een schoolbestuur. Met de éénmalige daling
van het eigen vermogen is er het risico dat besturen (of hun toezichthouders) dit
willen compenseren en daarvoor gaan bezuinigen of investeringen terugdraaien. Dat
is niet nodig, immers het budget dat de schoolbesturen van OCW ontvangen, blijft gelijk.
Voor de bedrijfsvoering hoeft het wegvallen geen effect te hebben. Om te voorkomen
dat het wegvallen van de grondslag voor de vordering tot onnodige besparingen gaat
leiden, is het vooral van belang hier duidelijk over te communiceren. Dit is ook al
gebeurd, onder andere via een brief aan alle schoolbesturen en een toelichting in
webinars, dit is naar aanleiding van de berichtgeving van NU.nl verder uitgebreid.

Vraag 3

Klopt het dat het eigen vermogen een bufferfunctie heeft die is opgebouwd op basis
van risico-inventarisatie en dat deze buffer na verlaging weer opgebouwd moet worden
om in voorkomende gevallen risico’s af te kunnen dekken?

Antwoord 3

Het klopt dat het eigen vermogen onder andere een bufferfunctie heeft, maar deze buffer
zal niet in alle gevallen weer opgebouwd moeten worden. In veel gevallen was de buffer
de afgelopen jaren juist te groot.

Hierbij is het van belang om te kijken naar de signaleringswaarden die de inspectie
hanteert. Deze signaleringswaarden gebruikt de inspectie om risicogericht de financiële
situatie van een schoolbestuur te onderzoeken. De signaleringswaarden zijn een indicator
die de inspectie gebruikt voor het financieel continuïteitstoezicht. De besturen die
onder de signaleringswaarden komen worden door de inspectie nader geanalyseerd. Deze
signaleringswaarden zijn nadrukkelijk geen normen waaraan schoolbesturen moeten voldoen.
Het onderschrijden van een norm leidt niet automatisch tot verscherpt toezicht en
het behalen van de norm leidt omgekeerd niet automatisch tot het opheffen daarvan.
Het is dus niet per definitie nodig om de buffer op te bouwen om aan deze signaleringswaarde
te voldoen, daar is een nadere, bredere analyse nodig van de inspectie. In het antwoord
op vraag 5 ga ik nader in op hoe de inspectie omgaat met schoolbesturen waarvan één
of meerdere kengetallen onder de signaleringswaarde liggen als gevolg van het vervallen
van de grondslag voor de vordering op OCW.

Vraag 4

Klopt het dat schoolbesturen na de vermindering van het eigen vermogen van macro 500
miljoen euro dit vermogen ten behoeve van het afdekken van risico’s slechts kunnen
aanvullen vanuit de exploitatie en dat dus ten koste gaat van investeringen in het
onderwijs?

Antwoord 4

Zoals aangegeven gaat het hier om een technische, boekhoudkundige exercitie en verdwijnt
er feitelijk geen geld bij besturen. Besturen hoeven deze vermindering van het eigen
vermogen dus niet aan te vullen vanuit de exploitatie.

Vraag 5

Uw voorganger stelde dat er coulant zal worden omgegaan met scholen die in de problemen
komen met de signaleringswaarde door deze nieuwe bekostiging. Is bekend bij hoeveel
scholen er problemen zullen ontstaan? Waaruit zal de coulance bestaan?

Antwoord 5

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 3 wordt de signaleringswaarde gebruikt voor
de beoordeling van de financiële positie van schoolbesturen. Aangezien het hier gaat
om een technische, boekhoudkundige exercitie heeft mijn voorganger de inspectie gevraagd
om hier in dergelijke gevallen coulant mee om te gaan. De inspectie heeft aangegeven
dat besturen niet in het continuïteitstoezicht zullen worden betrokken indien in het
jaarverslag 2022 één of meerdere kengetallen onder de signaleringswaarde liggen als
gevolg van slechts het vervallen van de grondslag voor de vordering op OCW. In die
gevallen zal er dus ook geen sprake zijn van gesprekken met het bestuur of een eventueel
herstel- of verbetertraject. Ook in de vier daarop volgende jaren zal de inspectie
specifiek rekening houden met het vervallen van de vordering. Indien een kengetal
onder de signaleringswaarde zou hebben gelegen ook als geen sprake was geweest van
het vervallen van de vordering, zal de inspectie haar gebruikelijke werkwijze hanteren.
Kortom, de inspectie houdt in de beoordeling van de financiële kengetallen gedurende
een periode van in totaal vijf jaar rekening met het effect van het vervallen van
de grondslag voor de vordering.

Voor de afgelopen jaren is doorgerekend wat het wegvallen van de grondslag voor de
vordering voor effect zou hebben op deze signaleringswaarden. In de onderstaande tabel
is de uitkomst hiervan te zien. Bijvoorbeeld, voor de signaleringswaarde solvabiliteit3 hanteert de inspectie een signaleringswaarde van 30%. In 2020 zijn er 18 schoolbesturen
die onder deze waarde zitten. Zonder de vordering op OCW zijn er 24 schoolbesturen
die onder de waarde komen.

Daarnaast is in de tabel ook te zien hoe het wegvallen van de grondslag voor de vordering
zich verhoudt tot het mogelijke bovenmatige eigen vermogen in de sector. Er is sprake
van mogelijk bovenmatig eigen vermogen als dit een speciaal hiervoor door de inspectie
ontwikkelde signaleringswaarde overschrijdt. Over 2020 zijn er 501 besturen met een
mogelijk bovenmatig eigen vermogen, voor in totaal € 677,5 mln. Zonder de vordering
zijn er nog steeds 379 besturen met een mogelijk bovenmatig eigen vermogen, voor in
totaal € 420,6 mln.

Voor de vergelijkbaarheid toont de tabel de signaleringswaarde die in 2018 en 2019
van toepassing waren. Vanaf 2020 gelden nieuwe signaleringswaarden. Het weerstandsvermogen
is dan geen onderdeel meer en voor liquiditeit geldt dat gekeken wordt naar de omvang
van het schoolbestuur (voor kleine besturen wordt 150% gehanteerd, middelgrote 100%
en grote nog steeds 75%). Met deze nieuwe signaleringswaarde zou het aantal besturen
onder de liquiditeitswaarde stijgen van 28 naar 54. Ook hierbij geldt dat onderschrijding
van de signaleringswaarde niet automatisch leidt tot verscherpt toezicht.

2018

2019

2020

Incl. vordering

Excl. vordering

Incl. vordering

Excl. vordering

Incl. vordering

Excl. vordering

Solvabiliteit (30%)

13

24

10

16

18

24

Liquiditeit (75%)

13

29

7

13

8

17

Weerstandsvermogen (5%)

15

29

9

18

14

31

Mogelijk bovenmatig eigen vermogen (in mln.)

850,0

574,4

906,0

618,1

677,5

420,6

Aantal besturen met mogelijk bovenmatig eigen vermogen

580

458

590

477

501

379

Totaal aantal besturen

963

936

906

Vraag 6

Is dit een puur een «technische exercitie» zoals uw voorganger het noemde4, of kunnen er wel degelijk negatieve effecten zijn voor scholen? Betekent dit dat
er feitelijk 500 miljoen euro minder aan onderwijs besteed kan worden?

Antwoord 6

Ik ben het eens met het met mijn voorganger dat dit een puur technische, boekhoudkundige
exercitie is. Ik blijf steeds 100% van het budget uitbetalen aan scholen, dat verandert
niet met de overgang naar de vereenvoudigde bekostiging per 2023.

Vraag 7

Op welke manier verhoudt deze mogelijke afname van reserves zich tot het feit dat
«De medezeggenschapsraden en de raden van toezicht bij de afbouw van reserves een
actieve rol moeten spelen»?5

Antwoord 7

Het verdwijnen van de vordering is geen maatregel geweest om de reserves bij schoolbesturen
af te bouwen. De vordering leidt boekhoudkundig tot hogere reserves op 31 december
van enig jaar. Daarom is het ook in het kader van de afbouw van reserves goed dat
de vordering verdwijnt. Hiermee ontstaat een meer feitelijke (en beter) beeld van
de reservepositie van besturen, dit is ook te zien in de tabel bij vraag 5.

Vraag 8

Deelt u de mening dat gezien de grote opgaven waar het onderwijs voor staat zoals
het verbeteren van de onderwijskwaliteit, maar bijvoorbeeld ook de verbetering van
ventilatie in schoolgebouwen, dit geld uit de reserves misschien beter daarin geïnvesteerd
had kunnen worden, dan dit nu op deze manier af te boeken?

Antwoord 8

Zoals ik in de eerdere vragen heb aangegeven, gaat het hier om een technische, boekhoudkundige
exercitie en blijf ik steeds 100% van het budget uitbetalen aan besturen. Het verdwijnen
van de vordering gaat dus niet ten koste van andere belangrijke zaken.

Vraag 9

Kunt u deze vragen zo spoedig mogelijk beantwoorden, zodat enige onduidelijkheid bij
schoolbesturen en leraren kan worden opgehelderd?

Antwoord 9

Ja. Via Rijksoverheid.nl is kort na de berichtgeving van nu.nl ook extra informatie gepubliceerd dat eventuele
onduidelijkheid bij besturen en leraren kan ophelderen.