Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Leijten over het bericht dat raadsleden gemeenschappelijke regelingen een bedreiging vinden voor de lokale democratie

Antwoord van Minister Bruins Slot (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
9 februari 2022).

Vraag 1

Vindt u de zorgen van 60% van de gemeenteraadsleden, die vindt dat gemeenschappelijke
regelingen een bedreiging zijn voor de lokale democratie, terecht? Zo nee, waarom
niet?1

Antwoord 1

Ik ben me er van bewust dat gemeentelijke samenwerking uitdagingen met zich brengt
voor de lokale democratie. Daarom wordt er langs verschillende lijnen vanuit mijn
ministerie gewerkt wordt aan het verbeteren van de legitimiteit van gemeenschappelijke
regelingen. Zo verwacht ik, ten eerste, dat het wetsvoorstel dat bedoeld is om gemeenteraden
meer in positie te brengen bij gemeenschappelijke regelingen (Kamerstukken 35 513) met ingang van 1 juli 2022 in werking zal treden. Daarnaast wordt, zoals in de parlementaire
behandeling van dit wetsvoorstel ook is toegelicht, voorzien in ondersteuningsproducten
die laten zien hoe raden mogelijkheden vinden om meer grip op regionale samenwerking
te organiseren.2 Tot slot werk ik aan de uitvoering van de verschillende Kamermoties die bij de behandeling
van de hiervoor genoemde wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)
zijn aangenomen. Hierbij is met name de motie om te komen met concrete voorstellen
over de ontwikkelrichting van het binnenlands bestuur van belang. Mijn streven is
erop gericht om, zoals verzocht in de motie, naar aanleiding van deze discussie in
2022 met concrete voorstellen te komen. Dit alles is er op gericht om de lokale democratie
ook te laten functioneren als er sprake is van samenwerking tussen gemeenten.

Vraag 2

Vindt u het zorgelijk dat raadsleden het aantal gemeenschappelijke regelingen van
hun eigen gemeente significant te laag inschatten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Het is moeilijk in algemene zin een kwalificatie te geven over de kennis die raadsleden
(moeten) hebben van het aantal gemeenschappelijke regelingen van hun gemeente. Niet
elke regeling zal van eenzelfde belang zijn voor gemeenteraden. Het lijkt me bijvoorbeeld
niet in alle gevallen zorgelijk als een raadslid niet op de hoogte is van een puur
op bedrijfsvoering of uitvoering gerichte regeling. In dit kader lijkt het een positief
signaal dat 95% van de raadsleden voorstander is van deelname van de gemeente in (in
elk geval) een deel van de regelingen waar de gemeente in zit. Het zou voor een raadslid
wel mogelijk moeten zijn om kennis te nemen van het aantal en soort gemeenschappelijke
regelingen waar een gemeente aan deelneemt. Het register waar artikel 26 Wgr om vraagt,
zou hiervoor de bron moeten zijn. Dit is een nationaal register en geen gemeentelijke3.

Vraag 3

Hoe beoordeelt u de uitkomst dat de helft van de raadsleden die een herindeling wenselijk
acht, dat vindt omdat er te weinig ambtelijke capaciteit binnen hun gemeente is om
alle taken uit te voeren?

Antwoord 3

In het onderzoek komt naar voren dat de helft van de raadsleden een gebrek aan ambtelijke
capaciteit reden vindt om aan gemeenschappelijke regelingen deel te nemen (tabel 2.1, p. 24). Verder volgt uit het onderzoek dat ruim 60% van
de raadsleden herindeling alleen wenselijk vindt als daarmee de kwaliteit en capaciteit
van de gemeentelijke overheid gegarandeerd kan worden (tabel 8, p.60). Dit laatste
sluit aan bij het criterium «bestuurskracht» in het Beleidskader gemeentelijke herindeling.
Een eventuele voorkeur voor een gemeentelijke herindeling hoeft dus niet, of niet
uitsluitend, te worden ingegeven door een eventueel gebrek aan ambtelijke capaciteit.
Voor een herindeling kan ook worden gekozen vanuit te verwachten positieve effecten
op de bestuurskracht van een gemeente.

Vraag 4

Bent u het eens met de stelling dat als gemeenten zich genoodzaakt voelen om te herindelen
vanwege nieuwe taken of te weinig middelen om nieuwe taken uit te kunnen voeren, er
niet zelfstandig besloten is tot herindelen? Bent u het tevens eens met de stelling
dat in een dergelijk geval het besluit tot herindeling niet van onderop komt, maar
afgedwongen is door de omstandigheden die veelal juist door hogerop worden bepaald?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

Of een herindeling van onderop tot stand komt of niet wordt (formeel) bepaald door
het bestuursorgaan dat het herindelingsadvies vaststelt. We spreken van een herindeling
van onderop als dit de gemeenteraad is en van een herindeling van bovenaf als provinciale
staten dit doet. Hoewel het takenpakket van gemeenten inderdaad kan leiden tot een
ervaren noodzaak tot opschaling van gemeenten, kan een gemeente ook kiezen voor samenwerking
om (nieuwe) taken uit te voeren. Als het de gemeente zelf is die een keuze tussen
beide maakt, spreken we van een herindeling van onderop.

Vraag 5

Bent u het in dat licht eens met de stelling dat inwoners zelf zeggenschap zouden
moeten hebben over welke taken hun gemeente wel of niet zelf uitvoert? Zo nee, waarom
niet? Zo ja, vindt u dat uitgangspunt nu voldoende geborgd?

Antwoord 5

Binnen de autonome ruimte kan de door de inwoners gekozen raad zelf bepalen welke
taken een gemeente wel of niet oppakt. Daar hebben inwoners dus directe invloed op
door verkiezingen. Dat is anders voor de situatie van medebewind. Taaktoedeling aan
gemeenten en provincies wordt volgens de Grondwet bij of krachtens de wet geregeld.
Er bestaat de mogelijkheid om bij de invulling van dit medebewind beleidsvrijheid
aan de decentrale overheden te laten. Voor een gedeelte hebben raden (en daarmee de
inwoners die de raden gekozen hebben) daarmee zeggenschap over welke taken de gemeente
dient uit te voeren en welke niet.

Zowel voor medebewind als voor autonomie geldt dat gemeenten ervoor kunnen kiezen
taken in gezamenlijkheid met andere gemeenten uit te voeren. Deze vormen van samenwerking
zien vooral op bevoegdheden van de colleges, maar deze kunnen niet besluiten tot het
aangaan van een gemeenschappelijke regeling zonder dat de raden daarmee instemmen.
Met de aanstaande wijziging van de Wgr wordt de positie van gemeenteraden bij deze
afweging versterkt door de nieuwe verplichting om gemeenteraden om een zienswijze
te vragen over de voorgenomen regeling. Dit is een aanvulling op de reeds bestaande
toestemming die door raden aan het college gegeven moet worden voor het aangaan van
een regeling. Langs deze weg is de volksvertegenwoordiging, en daarmee zijn indirect
ook de inwoners, reeds betrokken.

Een uitzondering hierop vormen de gevallen waarin samenwerking bij wet verplicht wordt
opgelegd aan gemeenten. Dat geldt bijvoorbeeld voor de veiligheidsregio’s en de GGD’en.
In specifieke gevallen kan er aanleiding zijn voor zo’n verplichting, maar dit hoort
de uitzondering te blijven. Het uitgangspunt is en blijft dat gemeenten primair zelf
verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop zij de uitvoering van hun taken vormgeven.

Vraag 6

Kunt u een uitgebreide analyse maken over de explosieve toename van het aantal samenwerkingsverbanden
over de afgelopen jaren en de samenhang met onder andere:

– De afname van het aantal gemeenten;

– De overheveling van taken vanuit de rijksoverheid, met name de decentralisaties in
2015;

– De veranderde visie op het takenpakket en de rol van gemeenten;

– De invloed van het «new public management»-denken;

– De specifieke beleidskeuzes die hieraan ten grondslag hebben gelegen?

Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Een gemeente heeft vele gezichten. Een gemeente vertegenwoordigt en vormt een lokale
gemeenschap. Ook is een gemeente verantwoordelijk voor een goede aanpak van de opgaven
waar de gemeente voor geplaatst wordt, niet alleen voor binnengemeentelijke maar ook
voor een groot aantal gemeente-overstijgende en nationale opgaven. Samenwerking tussen
gemeenten is een goede manier om op onderdelen te organiseren dat de uitvoering sterk
is of kan zorgen voor efficiëntere uitvoering. In sommige gevallen vraagt de aard
van de opgave om een bovengemeentelijke aanpak. Bij de decentralisaties van 2015 is
voor delen van die taakoverdracht bijvoorbeeld gestuurd op meer samenwerking, omdat
een goede uitvoering van delen van de decentralisatie daar om vroeg.

Het is in algemene zin lastig te zeggen wat de relatie is tussen de afname van het
aantal gemeenten en het aantal samenwerkingsverbanden. Het is bijvoorbeeld niet zo
dat grote(re) gemeenten in minder samenwerkingsverbanden zitten dan kleine(re) gemeenten.
Uit onderzoek van Proof Adviseurs en Kwink Groep uit 20204 blijkt dat grotere gemeenten gemiddeld aan meer samenwerkingsverbanden deelnemen
dan kleinere. Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zitten gemiddeld in 46 samenwerkingsverbanden
en gemeenten met minder dan 100.000 inwoners in 32–33 samenwerkingsverbanden.

New public management is de term die gebruikt wordt voor de ontwikkeling om sturingsfilosofieën
uit de private sector meer toe te passen op de publieke, zoals verzelfstandiging en
sturen op effeciency. Of er een oorzakelijk verband is tussen new public management,
of dat dit aanwezig is bij dergelijke afwegingen, en het aantal samenwerkingsverbanden
kan niet zonder meer gesteld worden. Het voert te ver om samenwerkingsverbanden op
grond van de Wgr als een verzelfstandigingsoperatie of privatisering te duiden. Het
blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur.

Vraag 7

Bent u het eens met de stelling dat het democratiseren van gemeenschappelijke regelingen,
voor zover dat überhaupt mogelijk is, de regio als zelfstandige bestuurslaag legitimeert?
Zo nee, waarom niet? Zo ja, vindt u dit een wenselijke ontwikkeling?

Antwoord 7

Er is op dit moment in ieder geval geen sprake van een zelfstandige bestuurslaag.
Gemeenschappelijke regelingen zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur. Daarnaast
vindt samenwerking in de regio nu niet op één specifiek schaalniveau plaats. Als met
het democratiseren van gemeenschappelijke regelingen wordt gedoeld op een vorm van
rechtstreekse verkiezingen, wat ook bij vormen van functioneel bestuur op zich zou
kunnen, dan impliceert dat in principe een zelfstandige vorm van tussenbestuur. Het
zou echter ook dan lastig blijven om over één bestuurslaag te spreken omdat wat de
regio genoemd wordt, niet één geheel is en niet per se één schaalniveau kent.

Vraag 8

Kunt u een globaal beeld schetsen van hoe (de organisatie van) het decentrale bestuur
er volgens u over 10 à 20 jaar uitziet? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 8

Uw Kamer heeft mij bij motie gevraagd voor de zomer van 2022 met concrete voorstellen
te komen voor de bestuurlijke inrichting. Gelet op dat verzoek en de gesprekken die
ik hiervoor in de eerste helft van 2022 wil voeren, vind ik het niet gepast vooruit
te lopen op eventuele beelden over de ontwikkeling van het binnenlands bestuur in
de komende 20 jaar. Wel herken ik dat in deze beelden nadrukkelijk aandacht zal moeten
zijn voor de hier aan de orde gestelde vraagstukken en ervaringen van volksvertegenwoordigers.