Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Lee over een opmerkelijke ommekeer van de Autoriteit Consument & Markt

Antwoord van Minister Jetten (Klimaat en Energie), mede namens de Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat (ontvangen 8 februari 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2021–2022, nr. 896.

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «ACM keert terug op schreden: toch geen eigen elektrolyser
voor netwerkbedrijven»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u deze opmerkelijke ommekeer in de positie van de ACM nog volgen en verklaren?

Antwoord 2

Zoals aangegeven in de Rijksvisie marktontwikkeling voor de energietransitiedie op
22 juni 2020 aan uw Kamer is toegezonden2 is het aan de ACM als toezichthouder om de bestaande wettelijke ruimte3 voor netwerkbedrijven in relatie tot alternatieve energiedragers, waaronder waterstof,
uit te leggen en op de naleving van deze wetgeving toe te zien.4 Mede op basis van de «Leidraad netwerkbedrijven en alternatieve energiedragers» van
de ACM constateer ik dat de huidige wettelijke bepalingen rondom de ruimte van netwerkbedrijven
in relatie tot elektrolyse niet voldoende helder zijn en openstaan voor interpretatie.5 Dit blijkt ook uit de verschillende consultatiereacties van stakeholders op de concept-Leidraad.6 Het is daarom begrijpelijk dat de ACM mede op basis van de consultatiereacties van
stakeholders tot nieuwe inzichten is gekomen. Dit onderschrijft juist het nut van
dergelijke consultaties.

Vraag 3

Deelt u de mening dat deze gang van zaken, waarbij de leidraad voor netwerkbedrijven
sterk gewijzigd is ten opzichte van de conceptversie (na een forse vertraging), funest
is voor de energietransitie omdat netwerkbedrijven op los zand moeten opereren?

Antwoord 3

Nee, deze mening deel ik niet. In de eerste plaats bevestigt de ACM dat netwerkbedrijven
infrastructuur mogen aanleggen en beheren voor alternatieve energiedragers zoals waterstof
en warmte. Dit is een belangrijke constatering in de context van de uitrol van een
transportnet voor waterstof en warmtenetten. Ten tweede sluit, zoals ook toegelicht
in de brief over marktordening en marktontwikkeling waterstof van 10 december 20217, de uitleg door de ACM aan bij de afbakeningsprincipes rondom toegestane activiteiten
door netwerkbedrijven onder de wet Voortgang Energietransitie (Wet VET).8 Een leidend principe bij de afbakening van activiteiten door netwerkbedrijven is
dat activiteiten die door de private sector kunnen worden uitgevoerd aan de markt
moeten worden overgelaten. Hierdoor wordt voorkomen dat activiteiten door netwerkbedrijven
leiden tot mogelijke marktverstoringen. Daarnaast moet de afbakening borgen dat het
netwerkbedrijf zich in hoofdzaak bezighoudt met haar kerntaak, het beheer van het
gas- of elektriciteitsnet, en dat blootstelling aan commerciële risico’s wordt beperkt.
Daarbij is productie, handel en levering van alternatieve energiedragers zoals waterstof
wettelijk niet toegestaan.9 De ACM blijft dus dicht bij de door de wetgever geformuleerde uitgangspunten rondom
toegestane activiteiten voor netwerkbedrijven. Wel ziet de ACM onder voorwaarden ruimte
voor netwerkbedrijven om in minderheids- of gezamenlijke deelnemingen actief te zijn
op het gebied van productie, handel en levering van alternatieve energiedragers. In
de Kamerbrief van 10 december 2021 heeft het kabinet al aangegeven dat deze bevinding
ongewenst is, omdat het onbeperkt kunnen aangaan van deelnemingen door netwerkbedrijven
niet strookt met de door de wetgever geformuleerde afbakeningsprincipes met betrekking
tot toegestane activiteiten voor netwerkbedrijven.10

Verder constateer ik dat de door de ACM geïdentificeerde onduidelijkheden binnen het
bestaande wettelijke kader met betrekking tot nevenactiviteiten die netwerkbedrijven
mogen verrichten niet bijdragen aan een heldere marktordening voor de energietransitie.
Daarom wil het kabinet hier duidelijkheid in scheppen. Zoals toegelicht in de kamerbrief
van 10 december 2021 is het wenselijk dat de marktordening rondom elektrolyse bijdraagt
aan voldoende concurrentiedruk en innovatie door private partijen zodat de kosten,
en hiermee benodigde subsidies, in de tijd dalen.11 Een eventuele rol voor netwerkbedrijven is daarbij geen oplossing voor het huidige
situatie van de markt, namelijk het bestaan van een onrendabele top voor groene waterstof.
Pas als private marktpartijen ondanks het beschikbaar zijn van voldoende subsidie-instrumentarium
niet de gewenste opschaling van elektrolyse realiseren, zie ik vanwege de mogelijke
systeemrol van elektrolyse ruimte voor netwerkbedrijven om op dit terrein actief te
zijn. Over de voorwaarden waaronder dit wenselijk is wil ik de markt consulteren.
Door hier duidelijkheid over te verschaffen kunnen netwerkbedrijven zich richten op
hun kentaken en toegestane nevenactiviteiten onder de Gaswet en Elektriciteitswet.

Vraag 4

Bent u van mening dat het opslaan van energie, waaronder het omzetten van elektriciteit
in moleculen door middel van elektrolyse, geen opwekking is van nieuwe energie?

Antwoord 4

Bij waterstofproductie middels elektrolyse is er inderdaad geen sprake van de opwekking
van energie middels de inzet van een primaire energiebron zoals wind of zon. De energie
in elektronen wordt zogezegd overgedragen op waterstofmoleculen. Hierdoor is het mogelijk
om duurzaam opgewekte energie grootschalig op te slaan. Vanuit het elektriciteitssysteem
bezien is de omzetting van elektriciteit naar waterstof en vervolgens de opslag hiervan
een vorm van energieopslag. Dit volgt ook uit de definitie van «energieopslag» onder
de Europese Elektriciteitsrichtlijn ((EU) 2019/944).12 Vanuit het gas- of waterstofsysteem bezien is de overdacht van energie van elektronen
naar moleculen echter wel een vorm van «produceren». Er komen immers middels een vervaardigingsproces
«nieuwe» moleculen in het systeem en op de markt die vervolgens kunnen worden ingezet
als grondstof voor industrie of brandstof voor mobiliteit. Daarom wordt elektrolyse
ook wel gezien als een alternatieve vorm van waterstofproductie naast bijvoorbeeld
waterstofproductie uit aardgas middels methane steam reforming. Het opslaan van deze waterstofmoleculen kan vervolgens, net als bij aardgas, worden
gezien als een separate activiteit.

Vraag 5

Deelt u het inzicht dat alternatieve energiedragers, die belangrijk zijn vanwege hun
opslagfunctie of voor buffering, essentieel zijn voor een stabiel energiesysteem en
dat het daarom wenselijk is dat netwerkbedrijven elektrolyzers en vormen van energieopslag
(zoals waterstofopslag in een zoutcaverne) moeten kunnen beheren/in bezit mogen hebben?

Antwoord 5

Zoals ik in de appreciatie van de studie «Ondergrondse energieopslag in Nederland
2030–2050» heb aangegeven, onderschrijf ik de conclusie dat waterstofopslag een belangrijk
en noodzakelijk middel zal zijn voor het behouden van de vraag-aanbodbalans in het
toekomstige energiesysteem.13 De locaties waar deze ondergrondse opslag in zoutcavernes plaats kan vinden zijn
echter schaars, waardoor het van belang is dat alle marktpartijen hiertoe op basis
van non-discriminatoire voorwaarden toegang tot kunnen krijgen. Bij (aard)gas geeft
de wet zowel ruimte aan private marktpartijen als netwerkbedrijven om opslaginstallaties
te ontwikkelen en te beheren. In welke mate eenzelfde systematiek gewenst is voor
waterstof ben ik nog aan het verkennen en zal ik in de aankomende consultatie over
de ordening van de waterstofmarkt ook aan de markt voorleggen.

De vraag of het wenselijk is dat netwerkbedrijven ook actief zijn op het gebied van
elektrolyse moet mede worden bezien in het antwoord op vraag 4. Zoals gezegd wordt
elektrolyse vanuit het elektriciteitssysteem bezien gezien als energieopslag. Uit
de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet VET volgt dat deze activiteit expliciet
is voorbehouden aan private partijen.14 Vanuit het gas- en waterstofsysteem is elektrolyse in de eerste plaats een productieactiviteit.
Meerdere marktpartijen en consortia zijn al bezig met het ontwikkelen van plannen
voor (grootschalige) elektrolyse. Elektrolyse is dus, zoals gezegd, een activiteit
die is voorbehouden aan private partijen. Wel constateer ik dat het noodzakelijk is
om de ontwikkeling van elektrolyse-installaties door marktpartijen te ondersteunen.
Hiertoe hoop ik rond de zomer een subsidie-instrument open te stellen. Ook zijn in
het Coalitieakkoord aanvullende middelen toegezegd voor hoogwaardige hernieuwbare
energiedragers, waaronder waterstof. Daarnaast beraad ik mij, zoals toegelicht in
de Kamerbrief over marktordening en marktontwikkeling waterstof, mede in het licht
van het antwoord op vraag 3, op de ruimte die ik netwerkbedrijven in de nieuwe Energiewet
wil bieden voor betrokkenheid bij de ontwikkeling van elektrolyse-installaties in
het geval de markt zich niet voldoende (snel) ontwikkeld.

Vraag 6

Welke gevolgen heeft deze uitspraak voor de lopende pilot van Gasunie voor groene
waterstofopslag in een zoutcaverne, waarbij nu ook een elektrolyser actief is en op
hun locatie staat?

Antwoord 6

Voor wat betreft de pilot rondom de ondergrondse opslag van waterstof voorzie ik geen
gevolgen. De Gaswet biedt momenteel ruimte aan Gasunie om dit te doen onder de voorwaarde
dat vergunningstraject is doorgelopen en het is bewezen dat de opslag veilig kan worden
gedaan voor mens en natuur.15 Zoals aangegeven in de kamerbrief over marktordening en marktontwikkeling waterstof
ben ik de structurele marktordening rondom ondergrondse opslag van energie, waaronder
waterstof, nog aan het verkennen. Hierin zal ik ook de rol van Gasunie betrekken.

Op dezelfde locatie als waar Gasunie een pilot uitvoert rondom de opslag van waterstof
staat nu ook een elektrolyse-installatie van 1 MW als demonstratieproject. Hoewel
ik zoals gezegd in principe geen rol zie voor netwerkbedrijven zoals Gasunie op het
gebied van elektrolyse, ben ik voornemens om middels een overgangsregime tijdelijk
ruimte te bieden om dergelijke lopende en kleinschalige pilots voort te kunnen zetten.

Vraag 7

Bent u bereid de aanstaande Energiewet dusdanig in te richten dat het voor netwerkbedrijven
mogelijk wordt om zowel elektrolysers als (duurzame)energieopslagfaciliteiten te beheren,
dan wel in bezit te hebben?

Antwoord 7

Zie beantwoording vraag 5 en 6.

Vraag 8

Deelt u de mening dat de ACM de energietransitie in de weg loopt door bestaande wet-
en regelgeving van eigen interpretaties te voorzien, waarbij het te eenzijdig probeert
de rol van semi-publieke partijen in te perken en de rol van marktwerking of van (soms
nog niet eens bestaande) marktpartijen te vergroten?

Antwoord 8

Nee, ik deel die mening niet. Het is de taak van de ACM als toezichthouder om de regelgeving
voor de energiesector te interpreteren en toe te zien op de naleving hiervan. Het
handelen van de ACM wordt daarbij gecontroleerd door de rechter op het moment dat
belanghebbenden beroep aantekenen tegen een besluit van de ACM. Indien de wetgever
het niet eens is met de interpretatie van de ACM of de rechter of vanwege veranderende
(markt)omstandigheden van mening is dat de huidige regelgeving niet meer passend of
voldoende duidelijk is, dan is het aan de wetgever om de wetgeving te wijzigen en
te verduidelijken.

Vraag 9

Bent u bereid hierover met de ACM in gesprek te gaan?

Antwoord 9

Zie beantwoording vraag 8.

Vraag 10

Bent u tot slot bereid om ons bestaande mededingingsbeleid, inclusief handhavingsstructuur,
eens goed tegen het licht te houden en waar nodig aan te passen aan de grote transities
die wij zowel nationaal als Europees in gaan zetten om klimaatverandering een halt
toe te roepen?

Antwoord 10

Het mededingingsbeleid is gericht op het beschermen van het concurrentieproces en
de consument binnen de volle breedte van de economie. Niettemin wordt op zowel nationaal
als Europees niveau gekeken op welke wijze klimaatdoelstellingen kunnen worden meegewogen
bij het mededingingsbeleid. Zo heeft de ACM een Leidraad duurzaamheidsafspraken gepubliceerd
die aangeeft in welke gevallen concurrenten kunnen samenwerken om bij te dragen aan
het bestrijden van de klimaatcrisis en andere duurzaamheidsdoelen.16 Eurocommissaris voor de mededinging Vestager heeft recent haar visie uiteengezet
op de wijze dat mededingingsbeleid kan bijdragen aan het realiseren van de Green Deal.17 Deze ontwikkelingen volgt het kabinet op de voet en draagt hier actief aan bij.