Verslag van een rapporteur : Verslag van de rapporteur over de EU-werkwijze en de EU-informatievoorziening

Nr. 3271 VERSLAG VAN DE RAPPORTEUR

Vastgesteld 7 februari 2022

Grip op Europese besluitvorming en adequate controle van de regeringsinzet in Brussel is een terugkerend aandachtspunt
voor de Tweede Kamer. Namens de commissie voor Europese Zaken heb ik in de afgelopen
maanden geïnventariseerd welke knelpunten Kamercommissies ervaren in de Europese dimensie
van hun werk. Graag breng ik, mede ter voorbereiding op het commissiedebat EU-informatievoorziening,
een verslag uit van mijn eerste bevindingen. Ik doe dat langs twee sporen. Enerzijds constateer ik dat er behoefte is aan beter inzicht in hoe beïnvloedingskansen
effectief benut kunnen worden. Het gaat dan zowel om de juiste timing als het geschikte instrument
voor beïnvloeding. Anderzijds heb ik verkend welke informatie een belangrijke voorwaarde is voor effectieve uitoefening van de parlementaire taken.

Aanpak

Ik heb voor mijn verkenning gesproken met zes EU-intensieve vakcommissies.1 Daarnaast heb ik gekeken naar de Europese werkwijze van een drietal andere nationale
parlementen2 en naar de rapporten die de Tweede Kamer en de staatscommissie Parlementair Stelsel
in de afgelopen jaren over dit onderwerp hebben geschreven.3 Meest recentelijk is de EU-werkwijze geëvalueerd in 2017. In dit verslag bouw ik
voort op bestaande EU-werkwijze van het parlement en de aanbevelingen die uit genoemde
evaluaties en rapporten voortkomen.

Wat gaat goed?

In vergelijking tot andere nationale parlementen vallen drie dingen op. Ten eerste
krijgt de Kamer, zo blijkt ook uit een recente studie van het IOB, met de BNC-fiches,
kwartaalrapportages, geannoteerde agenda’s en toegang tot EU delegates portal relatief
veel informatie van de regering over het verloop van Europese onderhandelingen.4 Ten tweede leid ik uit studies en gesprekken af, dat de parlementaire praktijk veelzeggender
is dan een blik op de regelingen en afspraken op papier. In ons parlement is een bloeiende praktijk van debatten en schriftelijke overleggen voorafgaand aan raden, waarbij standaard een debat met de Minister-President voorafgaand aan de Europese
Raad tamelijk uniek is. In een aantal landen is het op papier beter omschreven maar is de daadwerkelijke
controle en het debat met de regering in de praktijk een stuk minder. Ten derde is
de Kamer zichtbaar actief in de samenwerking met andere parlementen, door aan coalities te werken op onderwerpen als klimaat, rechtsstaat en transparantie.

Wat kan beter?

Tegelijkertijd blijkt uit mijn gesprekken dat veel commissies een gebrek aan informatie
en betrokkenheid ervaren tijdens een aantal fases van het Brusselse proces. Het gaat
dan met name om 1. de fase waarin de Europese Commissie nieuwe wetgeving of beleid
ontwikkelt, ter indiening bij de Raad en het Europees Parlement (de «schrijffase»); 2. de fase tot aan COREPER, waarin de werkgroepen van de Raad onderhandelen over
het door de Commissie gepresenteerde voorstel (de «werkgroepfase»); en 3. de fase van onderhandelingen tussen de Raad, het EP en de EC (de «trilogen»). Schema 1 visualiseert deze fases in relatie tot elkaar.5

Schema 1: Fase van EU-besluitvorming (wetgeving)

In mijn gespreken bleek dat Kamerleden ervaren dat er geen of geen tijdige informatie
beschikbaar is over de besluiten die worden genomen in met name de drie oranje gekleurde
fases. Daarnaast hebben ze onvoldoende zicht op de instrumenten die ze zelf kunnen
gebruiken om die besluiten te beïnvloeden. Ik merk op dat als het gaat om tijdigheid
van informatievoorziening, een analyse laat zien dat de bestaande informatie-afspraken
over het algemeen vrij goed worden nageleefd (zie bijlage 4). Dat verdient een compliment
aan de ministeries. Tegelijkertijd zie ik mogelijkheden de positie van de Kamer verder
te versterken, zowel als het gaat om informatievoorziening, inzicht geven in het krachtenveld
als om de werkwijze van het parlement.6 In het kader van dit verslag doe ik daartoe vier aanbevelingen. Deze aanbevelingen
hebben betrekking op alle fases van Europese besluitvorming, maar zijn in het bijzonder
geformuleerd met het oog op de schrijffase, werkgroepen en trilogen.

Aanbeveling 1. Blijf transparantie agenderen in EU-verband

Een belangrijke verklaring voor het gebrek aan parlementaire betrokkenheid ligt in
de geheimhouding waarmee deze drie fases zijn omgeven. De Tweede Kamer heeft het gebrek aan
Brusselse transparantie al vaker onderkend en in de afgelopen twee zittingsperiodes ook actief gelobbyd bij
Europese instellingen voor meer openheid en daarbij de samenwerking gezocht met andere
parlementen. De Kamer vindt op EU-transparantie ook het kabinet aan haar zijde die
zich de afgelopen jaren hiervoor actief heeft ingezet. Hoewel er nog veel verbeteringen
nodig zijn, hebben de EU-instellingen mede onder druk van de nationale parlementen in de afgelopen jaren enkele stappen gezet richting meer openheid. Ik denk dat belangrijk
is dat de Tweede Kamer het thema transparantie blijft agenderen in Europees verband.

Aanbeveling 2. Gebruik als Kamer gerichter de bestaande instrumenten

Echter, naast meer transparantie van de EU zelf, zijn er twee andere oplossingen mogelijk
om de betrokkenheid van de Kamer te versterken. Ten eerste kan de Kamer haar informatie-
en controlepositie verbeteren door gerichter en beter gebruik te maken van de bestaande instrumenten.7 Op prioritaire dossiers zou de Kamer rapporteurs kunnen benoemen die al ruim voor de publicatie gesprekken voeren met de betrokken
instellingen en input ophalen bij Nederlandse belanghebbenden. Kamercommissies kunnen
ook als delegatie naar Brussel reizen om zich daar te laten informeren over dossiers of Eurocommissarissen en Europarlementariërs uitnodigen voor een (video)gesprek. De Kamer kan op geselecteerde onderwerpen actief
op zoek gaan naar gelijkgezinde parlementen, om daarmee de inzet richting de Europese Commissie en hun eigen regering te coördineren. Dat is nuttig op alle belangrijke thema’s en essentieel in het kader van een eventuele
subsidiariteitstoets/gele-kaart procedure. Verder is de kennisagenda een middel dat de Kamer ook voor EU-dossiers kan inzetten. Bij een aantal commissies
gebeuren al deze dingen al. Het valt te overwegen deze praktijk verder uit te bouwen en best practices tussen de commissies te delen.

Daarbij is zaak om goed na te denken over de timing. Soms is het voldoende om actief te worden rondom de fase van publicatie en bij agendering
van een voorstel in de Raad. Bij belangrijke dossiers kunnen bovengenoemde instrumenten al eerder worden ingezet, ten einde in de schrijffase
al zicht te hebben op Europese ontwikkelingen en invloed uit te oefenen. Ook in de
fases voorafgaand aan agendering in de Raad en tijdens trilogen kan de Kamer gericht
instrumenten inzetten.

Aanbeveling 3. Evalueer de huidige afspraken, versterk wat werkt, schrap wat niet
werkt en zorg voor aanvullende informatieafspraken over de fase tussen het voornemen
en het daadwerkelijke voorstel, zeker waar het prioritaire dossiers betreft.

In het recente IOB-rapport over EU-coördinatie, worden kabinet en Kamer aanbevolen
met elkaar in gesprek te gaan over de EU-informatievoorziening.8 Het is goed om met elkaar na te gaan wat goed werkt en versterkt kan worden en te
bezien of sommige informatie-afspraken nog wel in een behoefte voorzien. Belangrijk
is in elk geval dat de informatievoorziening tijdig is en een goed beeld geeft van het krachtenveld waarin Nederland opereert en hoe het kabinet vervolgens zijn positie bepaalt.

Naast herijking van de generieke informatie-afspraken, kan de Kamer gerichtere afspraken
maken met het kabinet over de informatievoorziening op prioritaire dossiers. Met name
de procedure van een parlementair behandelvoorbehoud leent zich goed voor aanvullingen op de algemene informatieafspraken. In het kader
van het Fit for 55 pakket zijn bijvoorbeeld extra afspraken gemaakt over tussentijdse updates.9 Voortbouwend hierop, zou het kabinet bijvoorbeeld op geprioriteerde dossiers de Kamer
schriftelijk of via technische briefings vaker kunnen terugkoppelen over de inzet
en de ontwikkelingen in de fase tussen het voornemen en het daadwerkelijke voorstel,
het verloop van de onderhandelingen in de fase tot aan COREPER en tijdens de trilogen.
Ik stel voor dat wij met elkaar en het kabinet het gesprek aan gaan over passende
modaliteiten.

Schema 2 geeft per fase aan wat de Kamer nu al standaard doet aan beïnvloeding en
controle. In cursief is per fase weergegeven op welke momenten in de Europese besluitvorming
aanbevelingen 2 en 3 kunnen worden uitgevoerd.

Schema 2

Aanbeveling 4. EUZA-woordvoerders: pak ambassadeursrol

We weten dat er in de schrijffase, in de raadswerkgroepen en in de trilogen juist
veel gebeurt dat belangrijke effecten heeft op het beleid. We moeten daarom een modus
vinden om in die fasen meer betrokken te zijn als parlement. Ik constateer dat de
Kamer zich al actief opstelt ten aanzien van Europese dossiers en dat over EU-wetgeving
veel uitwisseling plaatsvindt met het kabinet. Tegelijkertijd denk ik dat we als Kamer
moeten kijken hoe we nog scherper kunnen opereren, onze bestaande instrumenten gerichter kunnen inzetten en met de regering in gesprek moeten gaan over meer terugkoppeling in de fases waarin het parlement op dit moment nog weinig betrokken is. Ik sluit
af met een oproep aan onszelf, om vanuit de commissie EUZA een ambassadeursrol te pakken door de bekendheid van onze Europese werkwijze binnen de Kamer en de eigen
fracties te vergroten en actief op EU-dossiers te coördineren waar nodig.

Mijn bijdrage als rapporteur aan de start van het debat EU-informatievoorziening zal
langs deze lijnen zijn. Naar aanleiding van de uitkomsten van dat debat doe ik u graag
een voorstel voor een vervolg van mijn rapporteurschap.

Graag ben ik tot een nadere toelichting bereid. Ik dank u voor het vertrouwen in mij
als rapporteur.

De rapporteur, Kamminga

BIJLAGE 1: Traject besluitvorming EU-wetgeving

Nb. om redenen van overzichtelijkheid en vanwege de indirecte relatie met de Kamer,
is geen aparte rij over het Europees Parlement opgenomen.

BIJLAGE 2: Instrumenten van de Kamer ten aanzien van EU-wetgeving

BIJLAGE 3: Ontwikkeling Europese werkwijze Tweede Kamer

Drie politieke rapporten

De basis voor huidige Europese werkwijze van de Kamer ligt in drie politieke rapporten,
geschreven door rapporteurs vanuit de commissie EuZa. Met Op tijd is te laat (2002) van rapporteur Van Baalen onderschreef de Kamer expliciet het belang van het
uitoefenen van een grotere invloed in het begin van het besluitvormingsproces in Brussel,
in plaats van het zich beperken tot het eind van dit proces (de fase van implementatiewetgeving)
in Den Haag. Op basis van dit rapport werd in september 2004 een parlementair vertegenwoordiger
gedetacheerd als vooruitgeschoven post bij de Europese instellingen te Brussel, met
het doel om tijdiger grip te krijgen op de Europese besluitvorming. Ook werd binnen
de Kamer een ambtelijke staf van 4 EU-adviseurs gecreëerd die ten dienste staat aan
de vakcommissies.

In Bovenop Europa (2011) van rapporteurs Ten Broeke en Schouw werd de ingezette proactieve EU-behandeling
in de Kamer geëvalueerd. In het rapport wordt geconcludeerd dat de Kamer haar werkwijze
inmiddels zo heeft ingericht dat ze alle voor haar relevante onderdelen van de Europese
besluitvorming op een tijdige en goed geïnformeerde wijze kan behandelen. De Kamer
heeft inmiddels een uitgebreid parlementair instrumentarium ter beschikking voor de
Europese werkwijze. Naast de reguliere Kamerinstrumenten, zoals brieven, vragenrondes,
werkbezoeken, moties en overleg met de regering, bevat deze bijvoorbeeld de EU-stafnotities
en e-mail-signaleringen met informatie die door de Kamerleden en fractiemedewerkers
benut kan worden voor Kameractiviteiten, Europese werkbezoeken, technische briefings
over Europese dossiers en videoconferenties. Volgens de rapporteurs slaagt de Tweede
Kamer er regelmatig in om haar invloed in Brussel, rechtstreeks of via de regering,
te gelde te maken. Om de verbeterde betrokkenheid van de Kamer zo te houden, en zelfs
nog groter te maken, is blijvende alertheid en blijvende inzet volgende rapporteurs
vereist.

Het meest recente rapport, Voorop in Europa (2014) van rapporteur Leegte, bevat aanbevelingen voor verbeteringen in de eigen
werkwijze en samenwerking met andere parlementen. Het rapport heeft aandacht voor
transparantie en effectiviteit als een van de sleutels voor legitimiteit. Het bespreekt
de positie van het nationale parlement tegenover de regering en de rol van andere
nationale parlementen, waar deze aanknopingspunten biedt voor verbetering van het
dagelijkse parlementaire proces in Nederland. Het gaat ook over de rol van en relatie
met het Europees Parlement, over versterkte samenwerking met andere parlementen, en
over burgers, waar deze worden bereikt door het optreden van hun volksvertegenwoordigers.
In Voorop in Europa wordt verder uitgesproken dat – in plaats van alleen een discussie over nieuwe bevoegdheden
of verdragen  – de Kamer gerichter gebruik kan maken van de bestaande instrumenten.
Een van de praktische uitvloeisels van dit rapport is de lijst met nieuwe EU-voorstellen,
die sinds 2015 op alle

procedurevergaderingen van de vakcommissies wordt geagendeerd.

Gericht op Europa – onderzoek in opdracht van de Kamer

Het rapport Gericht op Europa (2014), uitgevoerd door Ellen Mastenbroek e.a. in opdracht van de Tweede Kamer, richt
zich op het functioneren en de effecten van de instrumenten en procedures die nationale
parlementen naar aanleiding van het Verdrag van Lissabon hebben ingevoerd om hun controle
op Europese besluitvorming te vergroten. Het gaat hier om het Early Warning System (EWS) – ook wel bekend als «gele kaart procedure» – waarbij nationale parlementen
EU-voorstellen toetsen op basis van het subsidiariteitsbeginsel, en om het instrument
van «politieke dialoog», in 2006 ingevoerd door Commissievoorzitter Barroso. Op basis
van een vergelijkende landenstudie met Nederland, Oostenrijk, Duitsland en Zweden
als case studies, concluderen de auteurs dat er weinig vertrouwen is in invloed van
EWS als direct besluitvormingsinstrument. Persoonlijke contacten met de Commissie
op een vroeg moment in het besluitvormingsproces worden als effectiever gezien. De
auteurs adviseren om het EWS als een aanvullend instrument op en niet als vervanging
van controle op de regering te zien. Om de werking van het instrument te verbeteren
zou de deadline van 8 weken verlengd moeten worden naar 12 of 16 weken, terwijl de
reactie van de Commissie sneller zou moeten volgen en van betere inhoudelijke kwaliteit
zou moeten zijn. De Kamer wordt verder ter overweging gegeven vaker rapporteurs aan
te stellen op kerndossiers en een actieve opstelling te ontwikkelen in interparlementaire
samenwerking, vooral met andere parlementen die een onafhankelijke rol op Europees
niveau kunnen en willen spelen. Het versterken van de kwaliteit van debatten in COSAC,
het beleggen van meer informele COSAC bijeenkomsten voor informele uitwisseling op
concrete dossiers alsook een minder centrale rol voor vertegenwoordigers van Europese
instellingen in COSAC kan hieraan bijdragen.

Bijlage 4: Tijdige verzending van stukken aan de Kamer

De afspraak met de ministeries omtrent de verzending van de geannoteerde agenda is
als volgt:

De geannoteerde agenda wordt tijdig verzonden. In principe tenminste één week voor
de Raad, maar Kamercommissies kunnen in onderling overleg met de bewindspersoon van
deze termijn afwijken.10

Voor de Raadsvergaderingen tussen 1 augustus 2020 en 31 december 2021 heeft de commissiestaf
onderzocht in hoeverre de geannoteerde agenda’s tijdig aan de commissies werden verstrekt.11 Dit onderzoek is uitgevoerd op basis van de documenten in Parlis, waarbij de datum
op het document is aangehouden als ontvangstdatum, de dag waarop de Raad gepland stond
niet is meegeteld, en een week als vijf werkdagen is gedefinieerd. Inclusief de dag
van verzenden, moet de geannoteerde agenda dus vijf werkdagen vóór de dag van de Raad
door de Kamer zijn ontvangen.

In de betreffende periode waren er 172 Raden. Onderstaande grafiek geeft het totaaloverzicht
weer, waarbij een onderverdeling is gemaakt tussen:

Geannoteerde agenda’s die «te laat» waren: < 5 werkdagen voor de Raad

Geannoteerde agenda’s die «op tijd» waren: 5–9 werkdagen voor de Raad

Geannoteerde agenda’s die er «snel» waren: > 10 werkdagen voor de Raad

Duidelijk is dat de geannoteerde agenda’s van vijf raden soms te laat binnen komen.
Dit betreft 8% van alle raden, 13 geannoteerde agenda’s in totaal in de onderzochte
periode. Het valt op dat de geannoteerde agenda’s voor de Europese Raad goed zijn
voor de helft van deze gevallen (7 stuks). Hierbij kan worden aangetekend dat de agenda
van Europese Raden vaak laat beschikbaar is en er ook aan aantal extra ingelaste ER-bijeenkomsten
zijn geweest.

Uit recent onderzoek van de Haagse Hogeschool en de IOB (Directie Internationaal Onderzoek
en Beleidsevaluatie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken) blijkt daarnaast dat
75% van de BNC-fiches tijdig naar de Kamer worden gestuurd.12 Ten aanzien van kwartaalrapportages toont deze analyse een meer gevarieerd beeld:
deze worden niet door alle ministeries (tijdig) verstrekt.