Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over o.a. het Fiche: Anti-witwasverordening (AMLR) en anti-witwasrichtlijn (AMLD6) (Kamerstuk 22112-3202)

Nr. 3272 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 9 februari 2022

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister en Staatssecretaris van Financiën over de brieven van 24 september
2021 over het Fiche: Anti-witwasverordening (AMLR) en anti-witwasrichtlijn (AMLD6)
(Kamerstuk 22 112, nr. 3202), het Fiche: Verordening ter oprichting AML Autoriteit (Kamerstuk 22 112, nr. 3203) en het Fiche: Verordening betreffende bij geldovermaking te voegen informatie (Kamerstuk
22 112, nr. 3205).

De vragen en opmerkingen zijn op 26 oktober 2021 aan de Minister en Staatssecretaris
van Financiën voorgelegd. Bij brief van 4 februari 2022 zijn de vragen, mede namens
de Minister van Justitie en Veiligheid, beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Tielen

De adjunct-griffier van de commissie, Schukkink

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de Minister

Fiche: Anti-witwasverordening (AMLR) en anti-witwasrichtlijn (AMLD6)

De leden van de VVD-fractie hechten, net als het kabinet, grote waarde aan de mogelijkheid
tot het delen van gegevens tussen instellingen. Ondanks de herhaalde inzet van Nederland
voor Europese richtsnoeren om dit mogelijk te maken, komt het beperkt terug in het
voorstel. Hoe is het kabinet voornemens dit tijdens onderhandelingen sterker op de
kaart te zetten nu blijkt dat enkel «benadrukken» niet tot het gewenste resultaat
leidt?

Gegevensdeling is een cruciaal onderdeel van een effectieve aanpak van witwassen en
terrorismefinanciering. Het is dan ook van belang dat er bij instellingen duidelijkheid
bestaat over wat er op dit gebied mogelijk is en dat instellingen voldoende ruimte
hebben om gegevens te delen met elkaar. Daarom zal ik de noodzaak van meer duidelijkheid
voor instellingen op dit gebied naar voren brengen tijdens de onderhandelingen, met
als doel dit onderdeel te maken van de voorstellen.

Tevens lezen de leden van de VVD-fractie over het voorstel in AMLD6 van de Europese
koppeling van de verwijzingsportalen bankgegevens, dit betreffende een portaal dat
in het geval van een opsporingsonderzoek bevraagd kan worden op bankgegevens. Kan
het kabinet nader toelichten hoe dit portaal wordt vormgegeven? Bij welke organisatie
ligt de verantwoordelijkheid over het portaal; de keuze tot gegevensverstrekking aan
opsporingsorganisaties en de ontwikkeling van het portaal?

Tot genoegen van het kabinet voorziet het voorstel ook in een Europese koppeling tussen
nationale verwijzingsportalen bankgegevens. Door middel van uitvoeringshandelingen
van de Europese Commissie over de technische specificaties en procedures voor de koppeling
aan een centraal toegangspunt, zal de vormgeving van deze koppeling door de Europese
Commissie worden ontwikkeld en beheerd. Daarbij dient de Europese Commissie rekening
te houden met de verschillen tussen de nationale portalen, waaronder de nationale
vereisten in het kader van de toegang en keuze tot gegevensverstrekking tot het nationale
portaal. De Europese koppeling brengt daarin dus geen verandering.

In Nederland is het nationale Verwijzingsportaal Bankgegevens reeds in september 2020
in werking getreden. De nationale grondslagen en bevoegdheden om gegevens te vorderen
zijn daarin opgenomen.

De AMLD6 bevat aanpassingen ten aanzien van de registers voor uiteindelijk belanghebbenden
(UBO’s) van juridische entiteiten en van juridische constructies. De leden lezen dat
het kabinet «kritisch blijft kijken naar wijzigingen die eventueel gevolgen kunnen
hebben voor de administratieve lasten van ondernemers, of gevolgen voor de privacy».
De leden van de VVD-fractie hechten veel waarde aan het binnen de perken houden van
de administratieve lasten en het beschermen van de privacy van ondernemers. Hoe gaat
het kabinet zich hier tijdens de onderhandeling actief voor inzetten?

Hoewel het kabinet de meerwaarde ziet die UBO-registers bieden in het voorkomen van
witwassen en financieren van terrorisme, is het kabinet kritisch op die wijzigingen
aan de UBO-registers die gevolgen hebben voor de privacy of administratieve lasten
voor ondernemers. Dat betekent dat het kabinet waar dit onvoldoende duidelijk is steeds
nadrukkelijk zal vragen naar nut en noodzaak van de voorgestelde wijzigingen. Bij
onvoldoende meerwaarde zal het kabinet in de onderhandelingen inzetten op aanpassing
van de voorstellen op die punten.

De leden van de VVD-fractie lezen dat het op bepaalde onderdelen gewijzigd of aangescherpt
regelgevend kader zou kunnen leiden tot aanvullende lasten voor nationale AML/CFT-toezichthouders
die (deels) van overheidswege worden bekostigd. Tevens lezen zij dat middels de toetreding
van enkele nieuwe groepen meldingsplichtige instellingen, voor FIU’s een toename in
de werklast wordt verwacht. FIU’s dienen aandacht te geven aan deze nieuwe instellingen
aangaande de meldplicht en toepasselijke regelgeving. Ook kan dit leiden tot een toename
van het aantal gemelde transacties. De leden van de VVD-fractie constateren dat het
kabinet de afgelopen jaren stappen heeft gezet om de capaciteitsproblemen bij overheidsinstanties
zoals de Financial Intelligence Unit (FIU) te verhelpen; echter, we zijn er nog niet.
Het aantal meldingen van ongebruikelijke transacties loopt al een aantal jaar flink
op en daarbovenop een eventuele toename in de werklast baart de leden van de VVD-fractie
zorgen. Kan het kabinet in kaart brengen wat de implementatie van AMLD6 aan extra
lasten voor de FIU en Nederlandse toezichthouders, zoals De Nederlandsche Bank (DNB)
en de Autoriteit Financiële Markten (AFM), met zich meebrengt?

De voorstellen zouden inderdaad kunnen leiden tot aanvullende lasten voor de FIU-Nederland.
Mede gelet op de lopende onderhandelingen is de hoogte van deze eventuele aanvullende
lasten in dit stadium niet goed in te schatten. Dat gezegd hebbende, is het uiteraard
van belang dat de FIU-Nederland over voldoende capaciteit beschikt. De Minister van
Justitie en Veiligheid is doorlopend in gesprek met de FIU-Nederland om te bezien
of de huidige capaciteitsuitbreiding voldoende is, mede gelet op het stijgend aantal
meldingen van ongebruikelijke transacties. Daarom zal het uitgangspunt in de onderhandelingen
voor Nederland zijn dat de FIU’s niet met onnodige werklasten zullen worden belast.
Hetzelfde geldt voor de nationale AML/CFT1-toezichthouders. De extra lasten zullen in kaart worden gebracht en worden meegenomen
in het kader van de nationale implementatiewetgeving.

De leden van de D66-fractie onderschrijven het belang van de bestrijding van witwassen
en terrorismefinanciering volledig. Deze leden begrijpen uit het fiche dat er aanvullende
regels komen omtrent transparantie over uiteindelijk belanghebbenden. Tevens merken
deze leden op dat het kabinet schrijft dat de aanscherping van verplichtingen zou
kunnen leiden tot meer regeldruk. De leden van de D66-fractie vragen of het kabinet
ook oog heeft en houdt voor de gevolgen voor consumenten en bedrijven die geen financiële
instelling zijn. Hoe borgt het kabinet dat de toegang tot financiële diensten voor
bijvoorbeeld maatschappelijke organisaties als NGO’s, mkb-bedrijven en consumenten
niet wordt verkleind als gevolg van meer en strengere regels voor financiële instellingen,
zo vragen deze leden.

Zoals in het BNC-fiche aangegeven kunnen de voorstellen van de Europese Commissie
enerzijds leiden tot een lastenvermindering, met name voor meldingsplichtige instellingen
die in verschillende lidstaten actief zijn. Anderzijds kunnen deze voorstellen ook
leiden tot een toename van de lasten, bijvoorbeeld voor partijen nu nog niet (volledig)
onder het AML/CFT-raamwerk vallen. Het kabinet heeft oog voor eventuele lastenverzwaringen
die deze voorstellen met zich mee zouden kunnen brengen voor dergelijke partijen.

Het kabinet spant zich voorts in om toegang tot financiële dienstverlening voor MKB-bedrijven,
NGO’s en consumenten te waarborgen. Voor consumenten bestaat het recht op een basisbetaalrekening.
Zoals aangegeven in de brief van 8 september jl.2, zal ik mij internationaal en in EU-verband inzetten om de verhouding tussen de toegang
tot het betalingsverkeer, voor onder andere MKB-bedrijven en NGO’s, en anti-witwasregelgeving
te verduidelijken. In dit licht is het ook belangrijk om te benadrukken dat de risicogebaseerde
benadering met deze voorstellen van de Europese Commissie niet wordt verlaten; van
meldingsplichtige instellingen wordt verwacht dat zij hun inspanningen vooral richten
op klanten en activiteiten die het grootste risico op witwassen en terrorismefinanciering
met zich meebrengen.

De leden van de fractie van D66 hechten net als het kabinet waarde aan de mondiale
voortrekkersrol van de Europese Unie op het gebied van bestrijding van witwassen en
terrorismefinanciering. Deze leden vragen naar de gevolgen voor Nederlandse financiële
instellingen die internationaal opereren. Gelden dezelfde regels die binnen de Europese
Unie gelden ook voor geldstromen die buiten de EU lopen, zo vragen de leden van de
D66-fractie. Deze leden vragen daarnaast naar de wijze waarop de EU voornemens is
andere landen te overtuigen van het belang van deze regels en het overnemen van de
Europese regelgeving ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering, gelet
op mondiale harmonisatie van de financiële regelgeving.

De voorstellen zien op het AML/CFT-raamwerk van de Europese Unie; het betreft geen
raamwerk dat wereldwijd geldig zal zijn. In sommige gevallen kan het Europese raamwerk
echter wel van invloed zijn buiten de EU. Zo kent het raamwerk bijvoorbeeld bepaalde
vereisten die op groepsniveau gelden en dus mede van invloed zijn op groepen die ook
buiten de Europese Unie actief zijn (zie hoofdstuk II, afdeling 2, AMLR3). De Europese regelgeving volgt in belangrijke mate de gezaghebbende aanbevelingen
van de Financial Action Task Force (FATF). De FATF heeft 39 leden. Dat zijn verschillende EU-lidstaten en de Europese
Commissie, maar ook diverse grote en invloedrijke derde landen. Daarnaast kent de
FATF zogenaamde FATF-style regional bodies, waarvan veel andere jurisdicties lid zijn. In totaal bereiken de FATF-aanbevelingen
daardoor meer dan 200 jurisdicties die allemaal de FATF-aanbevelingen dienen te implementeren
in nationale wet- en regelgeving. Dit betekent dat hierdoor het AML/CFT-raamwerk van
derde landen veelal in hoge mate overeenkomsten vertoont met het Europese AML/CFT-raamwerk.

De leden van de D66-fractie begrijpen dat er technische reguleringsnormen kunnen worden
opgelegd met betrekking tot minimumvereisten waaraan het groepsbeleid moet voldoen.
Deze leden vragen of er andere regels kunnen gelden voor bedrijven met een niet-meldingsplichtig
moederbedrijf dan voor bedrijven met een meldingsplichtig moederbedrijf, met het oog
op een gelijk speelveld voor alle bedrijven.

Het Europese AML/CFT-raamwerk is van toepassing op meldingsplichtige instellingen.
Echter zijn sommige meldingsplichtige instellingen onderdeel van een groep waarvan
andere entiteiten geen meldingsplichtige instelling zijn, of waarvan de moederonderneming
geen meldingsplichtige instelling is. Consistente implementatie, vaststelling en uitvoering
van de op groepsniveau geldende gedragslijnen, controlemaatregelen en procedures is
van essentieel belang voor het krachtig en doeltreffend beheersen van de risico’s
op witwassen en terrorismefinanciering. Dat betekent dat het belangrijk is om in die
gevallen normen vast te stellen waaruit duidelijk wordt wat de rollen en de verantwoordelijkheden
zijn van dergelijke moederondernemingen. De AMLR voorziet hierin door te bepalen dat
daartoe technische reguleringsnormen worden vastgesteld.

Uiteraard zou het vaststellen van dergelijke normen er niet toe mogen leiden dat meldingsplichtige
instellingen die een niet-meldingsplichtig moederbedrijf hebben aan lagere standaarden
moeten voldoen dan meldingsplichtige instellingen waarbij dat niet het geval is. Het
AML/CFT-raamwerk geldt in beginsel voor alle meldingsplichtige entiteiten, ongeacht
de vennootschapsrechtelijke structuur. Wel kan het in bepaalde gevallen logisch zijn
om – in lijn met de risicogebaseerde benadering dat het fundament vormt van het raamwerk –
afwijkende regels te hebben voor het moederbedrijf, bijvoorbeeld indien er sprake
is van een conglomeraat waarbij het moederbedrijf zelf geen meldingsplichtige instelling
is, maar enkel één van meerdere dochterondernemingen dat is.

De leden van de fractie van D66 zijn verheugd om te lezen dat de technische reguleringsnormen
zo nodig geactualiseerd dienen te worden om rekening te houden met innovatie en technische
ontwikkelingen. Deze leden vragen of deze technische reguleringsnormen niet vanaf
het begin al innovatie mogelijk moeten maken. De normen zouden geen innovaties in
de kiem moeten smoren, vinden de leden van de D66-fractie, dus hoe wordt geborgd dat
de normen innovaties en technische ontwikkelingen zo mogelijk zelfs aanjagen, zo vragen
deze leden.

Op grond van artikel 22 AMLR kunnen technische reguleringsnormen worden vastgesteld
met bettrekking tot informatie die nodig is voor het cliëntenonderzoek, welke normen
zo nodig geactualiseerd kunnen worden om onder andere rekening te houden met innovatie
en technische ontwikkelingen. In dat kader is relevant dat de op te richten AML/CFT-autoriteit
(Authority for Anti-Money Laundering and Countering of Financing of Terrorism, AMLA) de normen regelmatig dient te evalueren. Beoogd wordt de mogelijkheid te bieden
om in de toekomst – na vaststelling van de normen – in te kunnen spelen op actuele
ontwikkelingen. Ik acht een dergelijke mogelijkheid tot actualiseren belangrijk, juist
ook om ruimte te bieden voor innovaties.

De leden van de D66-fractie onderschrijven het belang van voldoende aansluiting bij
de grijze en zwarte lijsten van de Financial Action Task Force. Deze leden vragen
naar de monitoring van de aansluiting, om te voorkomen dat er meerdere lijsten zijn.
Tevens vragen deze leden naar de monitoring van de gevolgen voor mensen die op een
dergelijke lijst terechtkomen. Op welke manier kunnen deze mensen of bedrijven in
beroep gaan als zij op een Europese lijst terecht zijn gekomen als gevolg van het
feit dat ze op een lijst van de FATF stonden, zo vragen deze leden.

Op basis van de (gewijzigde) vierde anti-witwasrichtlijn heeft de Europese Commissie
de bevoegdheid om een lijst van hoog-risico derde landen op te stellen. Daarbij volgt
de Europese Commissie in beginsel de zwarte en grijze lijsten van de FATF, behalve
als het landen betreft binnen de Europese Economische Ruimte. Ook kan de Europese
Commissie autonoom landen op de EU-lijst zetten, als zij tekortkomingen ziet in het
AML/CFT-beleid van het betreffende land of als andere ontwikkelingen hier aanleiding
toe geven. Nederland dringt er regelmatig op aan bij de Europese Commissie om de FATF-lijsten
tijdig en zo volledig mogelijk om te zetten in de EU-lijst van hoog-risicolanden.
In de praktijk duurt het helaas vaak geruime tijd voordat de Europese Commissie de
EU-lijst in overeenstemming brengt met de lijsten van de FATF.

Op de lijst van de Europese Commissie en de lijst van de FATF staan enkel landen,
en geen personen of bedrijven. Omdat personen of bedrijven niet op de lijst staan,
staat er voor hen ook geen beroep open.

De leden van de fractie van D66 begrijpen dat de Commissie bevoegdheden krijgt vanuit
de AMLR om een lijst van juridische constructies en entiteiten op te nemen die onderworpen
moeten zijn aan dezelfde transparantievereisten met betrekking tot UBO’s als die gelden
voor trusts. Deze leden vragen naar de waarborgen voor deze verstrekkende bevoegdheid
voor de Commissie op het gebied van privacy. Hoe kan Nederland een besluit van de
Commissie terugdraaien als Nederland het oneens is met dit besluit, zo vragen deze
leden.

Deze bevoegdheid van de Europese Commissie ziet op constructies of entiteiten die
vergelijkbaar zijn met trusts, en niet op individuele UBOs. Ook is relevant dat thans
het merendeel van de Nederlandse juridische entiteiten reeds verplicht is de UBOs
in te schrijven in het UBO-register, en Nederland eenzelfde verplichting invoert voor
UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies. Beide registers volgen uit
de Europese anti-witwasrichtlijnen. Nederland neemt diverse maatregelen om rekening
te houden met de privacy van geregistreerde UBOs. Zo is er een afschermingsmogelijkheid
voor UBOs, kan door het publiek niet op persoonsgegevens worden gezocht, is betaling
en registratie vereist om informatie te kunnen opvragen en is een deel van het register
niet openbaar toegankelijk. Gelet op de bestaande verplichtingen en het feit dat reeds
het merendeel van juridische entiteiten en trusts en soortgelijke constructies hieronder
vallen, is het niet waarschijnlijk dat de Europese Commissie aanvullende entiteiten
of constructies zal aanwijzen. Mocht de Europese Commissie daar toch aanleiding toe
zien, dan dient de onderzoeksprocedure van artikel 5 van de Comitologieverordening
(EU 182/2011) te worden doorlopen, hetgeen betekent dat de lidstaten mogen stemmen
over de ontwerpuitvoeringshandeling.

De leden van de D66-fractie zijn net als het kabinet niet overtuigd van de wenselijkheid
en noodzaak van de voorgestelde procedure met het oog op het ontbreken van een comité.
Deze leden steunen het kabinet daarom in het vragen naar het nut en de noodzaak van
deze afwijkende procedure.

De leden van de SP-fractie vinden het een goede stap dat er wordt geprobeerd om de
inconsistenties in nationale implementatie op te lossen. Zij begrijpen dan ook dat
er voor een aantal verordeningen is gekozen. Zij achten het belangrijk dat landen
de regels omtrent bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering op dezelfde
manier interpreteren. Zij vragen de Minister of hij deze mening deelt en of dit doel
volgens de Minister wordt bereikt met dit pakket aan maatregelen.

Eind 2019 heeft Nederland tezamen met de ministeries van Financiën van Frankrijk,
Duitsland, Italië, Letland en Spanje in een joint position paper4 gepleit voor de verdere harmonisatie van het Europese AML/CFT-raamwerk middels de
invoering van een verordening, en voor de oprichting van een Europese AML/CFT-toezichthouder.
Het kabinet onderschrijft het belang van verdere harmonisatie van het Europese AML/CFT-raamwerk
en verwelkomt de voorstellen van de Europese Commissie die hier in belangrijke mate
aan tegemoetkomen.

Fiche: Verordening ter oprichting AML-Autoriteit

De leden van de VVD-fractie lezen dat dit voorstel financiële consequenties met zich
meebrengt voor financiële instellingen die onder het directe of indirecte toezicht
van de AMLA zullen vallen, aangezien driekwart van de kosten van de AMLA bekostigd
zullen worden uit heffingen aan deze instellingen. Deze instellingen ontvangen in
de huidige situatie heffingen van de nationale toezichthouder waar ze onder vallen.
Gezien het feit dat de eerdergenoemde financiële instellingen in de huidige situatie
heffingen ontvangen van de nationale toezichthouder waaronder ze vallen, en de AMLA
ook bekostigd gaat worden vanuit heffingen aan deze instellingen, vragen de leden
van de VVD-fractie aan het kabinet of dit betekent dat de onder toezicht staande financiële
instellingen nu zowel aan de AMLA als aan de nationale toezichthouders heffingen gaan
betalen.

Op grond van het voorstel wordt 75 procent van de kosten van AMLA gefinancierd door
de instellingen. De wijze waarop dit moet plaatsvinden en welke instellingen hieraan
bij moeten dragen is nog niet uitgewerkt in de verordening. Zo houdt AMLA zowel direct
als indirect toezicht. Als een instelling onder direct toezicht van AMLA valt, gaan
de bevoegdheden en het toezicht over van de nationale toezichthouder naar AMLA. Een
bijdrage van die instelling voor dit toezicht is dan passend. Voor sommige instellingen
is dit nu ook het geval bij de andere, reeds bestaande Europese financiële toezichthouders
(EBA, ESMA, EIOPA). Vervolgens zal moeten worden bezien welke toezichttaken door de
nationale toezichthouder ten aanzien van deze instellingen wordt verricht en in hoeverre
een heffing daarvoor passend is. Daarbij is ook de vraag of de heffingen voor AMLA
via de nationale toezichthouder lopen. Uiteindelijk moeten de heffingen voor de instellingen
in verhouding staan tot de toezichtinspanningen die door AMLA dan wel de nationale
toezichthouder verricht worden.

De leden van de fractie van D66 begrijpen uit het fiche dat de kwaliteit en de effectiviteit
van het huidige toezicht op het voorkomen van AML/CFT binnen de EU ongelijk is. Deze
leden vragen of banken in andere lidstaten ook zijn overgegaan tot het categorisch
uitsluiten van NGO’s, verschillende soorten mkb-bedrijven en andere soorten klanten,
of dat enkel Nederlandse banken deze stap hebben gezet. Zo nee, waarom achten Nederlandse
banken dit noodzakelijk en andere Europese banken, die dezelfde regels moeten hanteren,
niet, zo vragen deze leden. Zo ja, hoe kijkt het kabinet naar de proportionaliteit
van de regels in relatie tot de toegankelijkheid van financiële diensten en is er
een betere aanpak mogelijk waarin de veiligheid wordt gewaarborgd, maar de algemene
toegankelijkheid ook, zo vragen deze leden.

Uit gesprekken met andere lidstaten blijkt dat Nederland niet het enige land is waar
bepaalde klantgroepen geen of moeilijker toegang hebben tot het betalingsverkeer vanwege
de toegenomen aandacht voor het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering.
De klantengroepen die het betreft zijn divers en hangen veelal samen met specifieke
eigenschappen van de nationale economie of samenleving van de afzonderlijke lidstaat.

Net als in de huidige richtlijn gaan de regels in de voorgestelde verordening (AMLR)
en richtlijn uit van een individuele risicobeoordeling per cliënt. Dat is mijns inziens
nog steeds het belangrijkste uitgangspunt om disproportionele effecten van het voorkomen
van witwassen en het financieren van terrorisme te voorkomen. Ook verplicht de AMLR
een meldingsplichtige instelling om – ongeacht of deze besluit een zakelijke relatie
wel of niet aan te gaan – altijd de genomen cliëntenonderzoeksmaatregelen te documenteren.
Desalniettemin toont de huidige problematiek op dit vlak aan dat de proportionaliteit
van de regels in relatie tot de toegankelijkheid van financiële diensten beter in
het Europese AML/CFT-raamwerk verankerd dient te worden. Nederland zet dan ook tijdens
de onderhandelingen in op de introductie van richtsnoeren op Unieniveau voor specifieke
hoog risico klantgroepen, zodat instellingen beter in staat zijn om een juiste en
heldere risico-inschatting te maken, eventueel vergezeld van mitigerende maatregelen.

De leden van de D66-fractie lezen dat de AMLA in uitzonderlijke omstandigheden de
Commissie kan verzoeken om de bevoegdheden van de nationale toezichthouder over te
mogen nemen. Deze leden vragen of het kabinet kan toelichten wat bedoeld wordt met
inadequaat handelen. De leden van de fractie van D66 steunen het delen van good practices
tussen de lidstaten en spreken de wens uit dat Nederland een van deze good practices
wordt vanwege veilige en efficiënte handhaving.

De bepalingen waar de leden van de D66-fractie op doelen zien op meldingsplichtige
instellingen die een bank of andere financiële onderneming zijn en niet onder het
directe toezicht van de AMLA vallen, de zogeheten niet-geselecteerde meldingsplichtige
entiteiten. De nationale AML/CFT-toezichthouders die belast zijn met het AML/CFT-toezicht
op deze niet-geselecteerde meldingsplichtige entiteiten dienen de AMLA te informeren
wanneer de situatie van een dergelijke meldingsplichtige instelling snel en aanzienlijk
verslechtert. Dit geldt in het bijzonder wanneer deze verslechtering kan leiden tot
aanzienlijke reputatieschade voor de lidstaat waar die meldingsplichtige instelling
actief is, voor meerdere lidstaten of voor de EU als geheel. Op grond van artikel 30
van de AMLA-verordening, kan de AMLA, indien zij aanwijzingen heeft dat er sprake
is van materiële tekortkomingen bij een niet-geselecteerde meldingsplichtige instelling,
de nationale toezichthouder verzoeken om onderzoek te doen naar mogelijke schendingen
van het Unierecht of nationaal recht volgend of samenhangend met EU-richtlijnen, alsmede
om te overwegen sancties op te leggen. Voorts kan de AMLA de nationale toezichthouder
verzoeken om een besluit te nemen ten aanzien van de meldingsplichtige instelling
met de eis om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om aan diens AML/CFT-verplichtingen
te voldoen. Indien de nationale toezichthouder inadequaat handelt in die zin dat zij
de aanwijzing van de AMLA niet opvolgt en de AMLA niet informeert over de genomen
of voorgenomen stappen, dan kan de AMLA als ultimum remedium de Europese Commissie verzoeken om toestemming om het toezicht van de niet-geselecteerde
meldingsplichtige entiteit tijdelijk over te nemen van de nationale toezichthouder.

De leden van de fractie van D66 onderschrijven de inzet van het kabinet om de verantwoordelijkheden
van de Europese toezichthouder te beperken tot verantwoordelijkheden die een toegevoegde
waarde hebben. Deze leden vragen het kabinet echter of het van mening is dat additionele
verantwoordelijkheden van een Europese toezichthouder op bijvoorbeeld accountants
en makelaars geen toegevoegde waarde zouden kunnen hebben.

Het kabinet is van oordeel dat direct Europees toezicht met name meerwaarde heeft
in die gevallen dat door de aard en activiteiten van een instelling de Europese toezichthouder
effectiever toezicht kan houden dan de nationale toezichthouder. Dat betreft met name
die instellingen waar sprake is van een hoge mate van grensoverschrijdende activiteit
in combinatie met een hoog risicoprofiel. Daarnaast is voor effectief Europees toezicht
nodig dat het type instelling een voldoende geharmoniseerd regelgevend kader kent.
In het licht hiervan ligt het voor de hand het directe toezicht van de AMLA met name
te richten op banken, andere financiële ondernemingen en cryptodienstverleners. De
meldingsplichtige instellingen uit de niet-financiële sector zijn meer ingebed in
nationale wet- en regelgeving en ontplooien overwegend minder grensoverschrijdende
activiteiten. Direct Europees toezicht ligt daar dan ook minder voor de hand. Dit
neemt niet weg dat de AMLA een belangrijke rol kan vervullen in het coördineren en
faciliteren van de samenwerking tussen nationale AML/CFT-toezichthouders op de niet-financiële
sector. Het kabinet ondersteunt dan ook de verantwoordelijkheden voor de Europese
toezichthouder die hierop zien.

De leden van de D66-fractie zijn verheugd om te lezen dat het kabinet verkent of Nederland
als gastland van de AMLA kan fungeren, omdat deze leden een kans zien voor de versterking
van het nationale toezicht, de samenwerking met de Europese toezichthouder en de internationale
reputatie van Nederland als bestrijder van witwassen en terrorismefinanciering ten
goede zou kunnen komen.

De leden van de fractie van D66 lezen in het fiche over additionele kosten als gevolg
van de richtlijn. Deze leden kunnen zich voorstellen dat de verbeterde handhaving
ook tot extra boete-opbrengsten leidt en vragen het kabinet of deze boete-opbrengsten
in Nederland terecht zouden komen.

Ingevolge artikel 24, derde lid, van de voorgestelde AMLA-verordening komen opbrengsten
uit boetes en dwangsommen opgelegd door de AMLA ten bate van de algemene begroting
van de Europese Unie. Voor nationale toezichthouders geldt dat boeteopbrengsten ingevolge
artikel 5:10, van de Algemene wet bestuursrecht ten bate komen van het bestuursorgaan (de toezichthouder), tenzij wettelijk anders
is bepaald. Voor DNB en AFM geldt bijvoorbeeld op grond van artikel 11, eerste lid,
van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 dat zij vanaf € 2.500.000 de totale boeteopbrengsten moeten afdragen aan de Staat.

De leden van de D66-fractie lezen over de extra informatieverplichtingen die de oprichting
van een Europese autoriteit met zich mee kan brengen. Deze leden vragen hoe wordt
voorkomen dat instellingen additionele informatie moeten verstrekken en daarom de
toegankelijkheid van hun diensten zouden verkleinen.

Het kabinet onderschrijft het belang van de waarborging van de toegang tot dienstverlening.
De genoemde informatieverplichtingen zien op de informatieverplichtingen van meldingsplichtige
instellingen richting de AMLA. Dit is vergelijkbaar met de informatieverplichtingen
die reeds bestaan richting de nationale toezichthouders. Het is niet de verwachting
dat dergelijke informatieverplichtingen zullen leiden tot een verlaging van de toegankelijkheid
van de diensten.

De leden van de fractie van D66 zien de mogelijke assistentie van de AMLA bij het
beslechten van meningsverschillen als een positieve ontwikkeling. Deze leden vragen
echter naar de effecten op de standaard juridische procedures waarin een besluit kan
worden aangevochten. Heeft de beslechting van meningsverschillen door de AMLA een
juridische status, of gaat het enkel om een vorm van bemiddeling, zo vragen deze leden.

In het BNC fiche met betrekking tot de verordening ter oprichting van AMLA is aangegeven
dat AMLA o.a. bijstand kan verlenen in gevallen dat er sprake is van een meningsverschil
tussen nationale niet-financiële AML/CFT-toezichthouders. Deze nationale toezichthouders
kunnen AMLA verzoeken een schikking te treffen. Deze schikking ziet op het meningsverschil
tussen AML/CFT-toezichthouders en richt zich niet direct tot de meldingsplichtige
instelling zelf. Het laat daarmee onverlet de rechtsmiddelen die meldingsplichtige
instellingen hebben ten aanzien van individuele besluiten.

De leden van de SP-fractie hebben enige bedenkingen bij het opzetten van een gemeenschappelijke
toezichthouder of AML/CFT-autoriteit. De leden juichen samenwerking en een gelijke
interpretatie en handhaving van de regels toe maar denken dat een EU-toezichthouder
niet in alle gevallen de meest geschikte toezichthouder is. De leden vragen de Minister
daarom om zo helder mogelijk uit te leggen waar deze nieuwe toezichthouder op gaat
toezien en waar de nationale toezichthouder op blijft toezien. Klopt het, vragen zij,
dat er veel gevallen zullen zijn waarin de nationale toezichthouder beter bevoegd
is om toezicht uit te oefenen, vanwege het feit dat deze meer kennis heeft van de
binnenlandse situatie en de instellingen die in Nederland actief zijn?

In het voorstel komen financiële instellingen in aanmerking voor direct toezicht,
waarbij selectie plaatsvindt op grond van het risicoprofiel en de mate van grensoverschrijdende
activiteit van de financiële instelling. Dit zal naar schatting van de Europese Commissie
resulteren in 12 tot 20 instellingen die onder direct toezicht van AMLA zullen vallen.
Daarnaast zal AMLA in uitzonderlijke gevallen waarbij sprake is van materiele schendingen
van het recht, tijdelijk een financiële instelling onder direct toezicht kunnen brengen.
Dit betekent dus dat het overgrote deel van de financiële instellingen en alle instellingen
uit de niet-financiële sector niet onder het directe toezicht van AMLA zullen vallen.
Overigens blijft ook bij het directe toezicht door AMLA de nationale toezichthouder
betrokken, onder meer middels deelname aan zogenaamde joint supervisory teams. Voorts bestaat de «algemene raad» van AMLA uit nationale toezichthouders, waardoor
de betrokkenheid van nationale toezichthouders is verankerd in het besluitvormend
proces binnen AMLA.

Zoals hierboven reeds is aangegeven in antwoord op de vraag van de D66-fractie over
de toegevoegde waarde van Europees toezicht, acht het kabinet direct Europees toezicht
minder voor de hand liggend buiten de financiële sector.

In het report van het Financieel Expertise Centrum (FEC) dat onlangs naar de Kamer
is gestuurd5 lazen de leden van de Groep Van Haga dat in de bestrijding van fraude en terrorismefinanciering
nog wel eens hier en daar een steek wordt laten vallen als het om effectiviteit gaat.
Een hoop gaat goed maar er zijn zeker veel verbeterpunten. De leden van de Groep Van
Haga zijn van mening dat als de situatie in Nederland nog flink verbeterd kan worden,
andere landen binnen de EU vast ook in dezelfde situatie zitten. Hoe denkt de Minister
erover als we in dit stadium, waarin er veel verbeterpunten zijn, op Europees niveau
informatie met elkaar gaan delen?

De evaluatie van het Financieel Expertise Centrum geeft een positief beeld. Dat neemt
niet weg dat er verbeteringen mogelijk zijn. Het rapport geeft ook een aantal aanbevelingen:
over de bureaucratie, de overeenstemming over de prioriteiten en de samenwerking nog
meer richten op resultaten. Niet valt uit te sluiten dat andere landen binnen de EU
ook verbeterpunten kennen met betrekking tot de nationale samenwerking tussen relevante
partijen ter versterking van de integriteit van het financiële stelsel. Dat zie ik
evenwel niet als een beletsel om op Europees niveau meer harmonisatie van wetgeving
en samenwerking te bevorderen.

De leden van de Groep Van Haga merken op dat in het Financieele Dagblad van 25 april
2021 een artikel is verschenen waarin wordt beweerd dat in 90 tot 95 procent van de
gevallen sprake is van loos alarm (vals positief) bij meldingen over verdachte financiële
transacties. Hoe kijkt de Minister naar dit percentage met het vooruitzicht dat dit
foutpercentage internationaal rondgaat in het systeem, de bijbehorende gevolgen voor
personen en bedrijven in acht nemend?

In het artikel in het Financieele Dagblad van 25 april 2021 wordt gesteld dat van
de alerts die de transactiemonitoringsystemen van de banken genereren in 90 tot 95 procent
van de gevallen sprake is van vals positieve uitkomsten. Dat wil dus niet zeggen dat
90 tot 95 procent van de meldingen van ongebruikelijke transacties bij de FIU-Nederland
vals positief zijn. Alerts dienen binnen een bank onderzocht te worden om vast te
stellen of er sprake is van een ongebruikelijke transactie die gemeld dient te worden
bij de FIU-Nederland. Er is aandacht voor een effectieve aanpak van witwassen en terrorismefinanciering
in de bankensector. Het omlaag brengen van het aantal vals positieve alerts is een
factor hierin.

Fiche: Verordening betreffende bij geldovermaking te voegen informatie

De leden van de VVD-fractie kijken tot slot positief naar het voorstel om alle Financial
Action Task Force (FATF)-aanbevelingen ten aanzien van crypto’s zoveel mogelijk op
EU-niveau te implementeren. De leden steunen het kabinet bij het vragen om verduidelijking
van de reikwijdte en definities van, en in het wetsvoorstel.

De leden van de D66-fractie steunen de verplichting voor aanbieders van cryptodiensten
om cliëntenonderzoek uit te voeren naar hun klanten en de tegenpartij van transacties,
onder meer met het oog op een gelijk speelveld tussen aanbieders van cryptodiensten
en banken. Deze leden vragen of het kabinet tevreden is met de handhaving van deze
verplichting en of intensivering van de handhaving noodzakelijk is, mede in het licht
van deze nieuwe regelgeving.

Momenteel vallen alleen aanbieders van diensten om crypto’s voor fiat geld te wisselen
(en vice versa), en aanbieders van bewaarportemonnees (wallets), onder de wet- en regelgeving om witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen.
Voor deze partijen geldt dat zij cliëntenonderzoek dienen uit te voeren. Ik begrijp
dat de vraag van de leden van de D66-fractie gaat over in hoeverre het kabinet tevreden
is over de naleving van de bestaande wet- en regelgeving door deze twee typen cryptodienstverleners.
Ik heb geen signalen van de toezichthouder ontvangen dat partijen die momenteel onder
toezicht staan structureel niet voldoen aan deze regels. Wel ontvang ik signalen dat
niet alle dienstverleners die actief diensten in Nederland aanbieden zich hebben geregistreerd
bij DNB en onder toezicht staan. Ik heb van DNB vernomen dat DNB hier de komende tijd
meer aandacht aan zal geven. Daarnaast komen er met de introductie van dit pakket
nieuwe typen cryptodienstverleners onder toezicht te staan, wat ertoe leidt dat er
mogelijk extra capaciteit nodig is bij de toezichthouder.

De leden van de fractie van D66 zijn positief over de inzet van het kabinet om de
definities van crypto’s te harmoniseren in verschillende wetgevingsvoorstellen. Deze
leden zien daarnaast dat de markt van cryptovaluta zich snel ontwikkelt, en vragen
hoe wordt voorkomen dat de wetgeving snel achterhaald zou kunnen worden door nieuwe
ontwikkelingen op de cryptomarkten.

Het kabinet zet in op toekomstbestendige definities en regels, om zo toekomstige ontwikkelingen
zoveel mogelijk binnen het wetgevende kader te houden. Door definities zo ruim mogelijk
te houden, is de kans groot dat ook toekomstige diensten onder de reikwijdte van de
wet zullen vallen. Daarbij wordt er geprobeerd het wetgevend kader technologieneutraal
op te stellen, zodat de wet niet voor elke nieuwe technologie weer aangepast moet
worden.

De leden van de D66-fractie begrijpen dat contante betalingen de voornaamste bron
van witwassen en terrorismefinanciering zijn in Europa. Deze leden vragen het kabinet
of het tevreden is met de Europese inzet op de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering
via cashbetalingen. Hoe relateert het kabinet de strenge aanpak rond financiële instellingen
tot de aanpak van cash, zo vragen deze leden.

In het BNC-fiche is een positief oordeel gegeven over het voorstel voor een limiet
voor contante betalingen van 10.000 euro voor beroeps- en bedrijfsmatige handelaren
in goederen. Een EU-brede limiet op contante betalingen is van belang om tegen te
gaan dat criminelen uitwijken naar andere lidstaten die een hoger of geen limiet op
contacten betalingen kennen. Wel zet het kabinet in op een verdere verlaging van deze
limiet. Vanwege de witwasrisico’s die zijn verbonden aan contant geld en het waterbedeffect
dat uit kan gaan van grote nationale verschillen, is het wenselijk om de verschillen
in de hoogte van de limieten verder te verlagen. Daartoe heeft Nederland een non-paper
op expert-niveau opgesteld samen met België, Frankrijk, Italië en Spanje.6

Voor financiële instellingen verwacht ik dat de introductie van de cashlimiet het
gevolg zal hebben dat er minder alerts zullen worden gegenereerd die verband houden
met contant geld, aangezien er minder (hoge) contante betalingen verricht zullen worden.

De leden van de fractie van D66 begrijpen dat Nederland, samen met België, Frankrijk,
Italië en Spanje, concludeert dat het gebrek aan harmonisatie van limieten voor contante
betalingen een zwakte is van het Europese AML/CFT-systeem. Deze leden vragen of het
kabinet van mening is dat er met deze richtlijn voldoende wordt gedaan om de limieten
te harmoniseren.

Verschillende lidstaten hebben momenteel al een nationaal limiet ingesteld op contante
betalingen. De hoogte verschilt, variërend van 500 euro in Griekenland, 1.000 euro
in Frankrijk en 75.000 HRK (circa 10.000 euro) in Kroatië. Het huidige voorstel voor
de verordening bevat een EU-brede limiet voor contante betalingen van 10.000 euro.
Zoals aangegeven in het BNC-fiche en het non-paper waar de leden van de D66-fractie
naar verwijzen, pleit Nederland voor een verlaging van deze limiet, om de verschillen
tussen nationale limieten te verkleinen. Hierdoor zal aan de ene kant meer harmonisatie
binnen de EU bewerkstelligd worden, terwijl tegelijkertijd lidstaten de ruimte behouden
om een nationale limiet in te stellen die past bij de nationale context.

De leden van de D66-fractie steunen het verzoek aan de Europese Commissie om in overleg
te treden met de Europese Centrale Bank over het overwegen van verdere stappen rond
het biljet van 500 euro. Deze leden vragen of De Nederlandsche Bank hier een voortrekkersrol
in kan spelen door deze biljetten om te wisselen voor biljetten met een kleinere denominatie.
Kan Nederland, net als dat het gestopt is met munten van 1 en 2 eurocent, stoppen
met het gebruik van biljetten van 500 euro, zo vragen deze leden.

Uit de EU-regelgeving volgt dat het 500-eurobiljet een wettig betaalmiddel is. Tegelijkertijd
geldt in Nederland op grond van het contractenrecht dat winkeliers zelf kunnen bepalen
welke betaalmiddelen zij accepteren. De Europese Centrale Bank heeft enkele jaren
geleden besloten dat het 500-eurobiljet niet meer geproduceerd wordt en het biljet
wordt sinds 2019 niet meer uitgegeven door Europese banken. Het biljet kan in Nederland
enkel nog ingewisseld worden door ermee te betalen, het biljet te storten bij de bank
of door het om te wisselen bij de centrale bank. De Nederlandsche Bank wisselt momenteel
al op aanvraag eurobiljetten om voor biljetten met een andere denominatie. 500-eurobiljetten
kunnen dus bij DNB ingewisseld worden, maar worden niet meer uitgegeven. De ECB verwacht
dan ook dat op den duur het biljet uit de omloop zal verdwijnen. Vanwege de hoge witwasrisico’s
die dit biljet met zich meebrengt, wil ik dat niet afwachten. Daarom pleit ik in Europees
verband voor het instellen van een einddatum waarop het 500-eurobiljet uit omloop
wordt gehaald en kaart ik op nationaal niveau de beperking van de acceptatie van het
biljet aan. Ten aanzien van dit eerste punt heeft Nederland samen met Frankrijk, België,
Spanje en Italië in het hiervoor genoemde non-paper gepleit voor verdere stappen ten
aanzien van het 500-eurobiljet. Ten aanzien van het tweede punt is binnen het Maatschappelijk
Overleg Betalingsverkeer, waarin zowel aanbieders als afnemers van het betalingsverkeer
zijn vertegenwoordigd, gesproken over de witwasrisico’s rondom dit biljet. Uit dit
overleg bleek dat de meeste toonbankinstellingen het 500-eurobiljet niet accepteren.
Vervolgens zijn de witwasrisico’s ook besproken binnen de Taskforce 500-eurobiljet
met een aantal brancheorganisaties waarin het biljet relatief veel gebruikt wordt
en die een relatief hoog witwasrisico kennen. Een deel van hen heeft vervolgens hun
leden opgeroepen om het biljet niet langer te accepteren.

De leden van de Groep Van Haga hebben gelezen dat in de verordening staat dat de informatie
van de persoon achter het cryptoadres van de verzender en begunstigde bekend en gedeeld
moet worden. De leden merken op dat cryptodienstverleners er baat bij hebben om hier
geen gehoor aan te geven aangezien de omzet toeneemt als ook witwas- en terrorismefinanciering
plaatsvindt. De leden merken op dat er immers meer vraag naar een markt is in de cryptowereld
met een gebrekkige of niet bestaande screening op personen en hun transacties. Kortom,
er is dus vanuit dit oogpunt geen intrinsieke motivatie om gegevens uit te wisselen.
Kan de Minister uitleggen of en hoe de cryptomarkt gedwongen kan worden tot het verstrekken
en uitwisselen van gegevens? Zo ja, wordt er gecontroleerd of kan er gecontroleerd
worden of dit ook altijd gedaan wordt en de informatie juist is?

Cryptodienstverleners dienen zich straks aan deze regels te houden. Indien zij zich
niet aan de eisen uit de bestaande regelgeving houden, kan de toezichthouder ingrijpen.
Hierbij heeft de toezichthouder meerdere handhavingsmogelijkheden en -bevoegdheden,
van het voeren van een normerend gesprek tot het intrekken van de registratie of vergunning
van de overtreder. Als dit laatste gebeurt, dan moet de partij de dienstverlening
staken. Ook voor de controle van de naleving van de regels heeft de toezichthouder
meerdere bevoegdheden. Zo kan het de processen van de cryptodienstverlener opvragen
en controleren of die voldoen aan de eisen. Ook kan de toezichthouder natuurlijk gewoon
transacties (laten) uitvoeren en onderzoeken of de cryptodienstverlener de juiste
stappen onderneemt.

De leden van de Groep Van Haga vragen zich af of er niet binnen de cryptocurrencymarkt
een verschuiving gaat plaatsvinden naar «unhosted wallets» aangezien er bij dit type
wallet geen tegenpartij is waar het naar verzonden wordt en er dus ook geen informatie
gegeven hoeft te worden over de transactie. Heeft de Minister een stok achter de deur
waarmee deze verschuiving tegengehouden kan worden?

De verplaatsing van cryptotransacties naar unhosted wallets zou kunnen toenemen. De regels schrijven evenwel voor dat, indien er transacties
waarbij een reguleerde cryptodienstverlener betrokken is van of naar een unhosted
wallet wordt gestuurd, de gereguleerde partijen risicogebaseerde mitigerende maatregelen
dienen te nemen. Door de poortwachtersrol van deze gereguleerde entiteiten zullen
crypto’s vroeger of later toch langs een gereguleerde partij langskomen, bijvoorbeeld
als iemand zijn crypto’s wil omwisselen voor euro’s. Desalniettemin heb ik aandacht
voor de risico’s van een mogelijke verschuiving naar het gebruik van unhosted wallets.
In FATF-verband is hier recentelijk onderzoek naar gedaan, waarbij de conclusie was
dat het lastig is om te bepalen hoeveel transacties volledig via unhosted wallets
lopen en hoeveel daarvan dan weer worden gebruikt voor illegale doeleinden. Hierbij
geeft de FATF aan dat landen blijvend aandacht moeten hebben voor dit soort transacties.
Samen met de toezichthouders en opsporingsinstanties blijf ik daarom oog houden voor
de mogelijke risico’s van unhosted wallets. Mochten deze risico’s te hoog worden,
dan zal ik overwegen om maatregelen te nemen, waarbij ik een voorkeur heb om dat zoveel
mogelijk op EU-niveau te doen.