Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Inge van Dijk en Palland over het artikel 'Juridische fuik overheid maakt burgers 'kansloos''

Antwoord van Minister Weerwind (Rechtsbescherming), mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (ontvangen 3 februari 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2021–2022, nr. 1206.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van bovengenoemd artikel?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Wat vindt u van de roep van deskundigen om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan
de passen om een einde te maken aan situaties waarin burgers door kleine administratieve
fouten volledig klem komen te zitten als zij een overheidsbesluit willen aanvechten?

Antwoord 2

Ik heb begrip voor deze roep en wil daarmee rekening houden bij het in voorbereiding
zijnde wetsvoorstel tot aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Graag
licht ik dit als volgt toe.

De voorbeelden in het in vraag 1 genoemde artikel gaan over de overschrijding van
de termijn voor het indienen van bezwaar en beroep in het bestuursrecht. Op grond
van artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar-
of beroepschrift zes weken. Als uitgangspunt geldt dat een te laat ingediend bezwaar
of beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard. Niet-ontvankelijkverklaring blijft echter
achterwege als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim
is geweest (art. 6:11 Awb; de zogeheten verschoonbare termijnoverschrijding). Als
een burger de termijn voor het indienen van een bezwaar bij een bestuursorgaan of
een beroep bij de bestuursrechter overschrijdt, vraagt het bestuursorgaan c.q. de
rechter aan de burger om aan te tonen dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
De lat voor dit oordeel ligt thans hoog. Wel is de hardheid van bezwaar- en beroepstermijnen
onlangs verzacht door een gewijzigde jurisprudentielijn sinds 9 juli 2021.2 Volgens die gewijzigde jurisprudentielijn beoordeelt de rechter niet meer uit eigen
beweging of de burger de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bij het
bestuursorgaan in acht heeft genomen. Hij doet dit alleen als daar door een (derde)
belanghebbende een beroep op wordt gedaan. Dit geeft het bestuursorgaan met name in
geschillen waarbij geen derden belanghebbenden zijn (zogeheten tweepartijengeschillen)
feitelijk meer ruimte om coulance te betrachten. De bestuursrechters kijken uit eigen
beweging alleen nog of bij hun eigen procedure tijdig (hoger) beroep is ingesteld.

Met name in tweepartijengeschillen kan, zeker in het licht van deze gewijzigde jurisprudentie,
de vraag worden gesteld wat de mogelijkheden zijn om ruimhartiger om te gaan met termijnoverschrijdingen.
Deze vraag wordt betrokken in het traject van het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel
tot aanpassing van de Awb naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire. Met die
aanpassingen wordt beoogd bestuursorganen wettelijke ondersteuning te bieden voor
een meer responsieve aanpak en het meer leveren van maatwerk. Hierbij wordt gekeken
naar de mogelijkheid om meer ruimte te bieden voor bestuursorganen om een niet binnen
zes weken ingediend bezwaar alsnog inhoudelijk te kunnen behandelen.

Ten aanzien van andere «administratieve fouten» dan het overschrijden van de bezwaar-
of beroepstermijn is, mede naar aanleiding van de aanvaarde motie-Omtzigt c.s.3, bij de behandeling van de Justitiebegroting in de Tweede Kamer toegezegd dat bij
het opstellen van genoemd wetsvoorstel wordt onderzocht of er, in het kader van de
equality of arms in het bestuursrecht, een soort «burgerlijke lus» (zoals de motie
Omtzigt c.s. dit noemt) kan komen, dat wil zeggen de mogelijkheid voor burgers om
op aangeven van de rechter zaken tijdens de procedure bij de rechter te herstellen,
zoals bestuursorganen die nu hebben met de bestuurlijke lus.

Zoals eerder vermeld is het streven om het genoemde wetsvoorstel tot aanpassing van
de Awb in het voorjaar in consultatie te brengen.

Vraag 3

Deelt u de mening dat een burger nagenoeg kansloos is bij overheid en rechter als
hij te laat, dus na de wettelijke termijn van doorgaans zes weken, bezwaar indient?
In welke gevallen vindt u dit niet gerechtvaardigd en in welke gevallen wel?

Antwoord 3

Zoals in het antwoord op vraag 2 is uiteengezet, is door een nieuwe jurisprudentielijn
sinds juli vorig jaar de hardheid van de bezwaartermijn verzacht, met name in geschillen
waarin geen sprake is van derden belanghebbenden. Wel biedt juist deze jurisprudentielijn
aanleiding om te bezien of juist in tweepartijengeschillen in de wet ruimhartiger
kan worden omgegaan met de bezwaartermijn. Daar wordt dan ook naar gekeken bij de
voorbereiding van het in het antwoord op vraag 2 genoemde wetsvoorstel. Strikte handhaving
van wettelijke bezwaartermijnen is vooral van belang in gevallen waarin derden belanghebbenden
in het spel zijn. Zij moeten erop kunnen vertrouwen dat bijvoorbeeld een door hen
aangevraagde vergunning kan worden geëffectueerd als de bezwaar- of beroepstermijn
is verlopen zonder dat er bezwaar of beroep is ingesteld.

Vraag 4 en 5

Wat vindt u ervan dat burgers vrijwel nooit slagen in een beroep op «verschoonbare
termijnoverschrijding» terwijl overheden die zich niet aan de wettelijke termijnen
houden een periode van herstel krijgen?

In hoeverre strookt de huidige strikte interpretatie van termijnen met het gegeven
in het bestuursrecht dat de overheid de «machtige» partij is waartegen de burger beschermd
dient te worden?

Antwoord 4 en 5

Met de «periode van herstel» waaraan in het in vraag 1 genoemde artikel wordt gerefereerd,
wordt gedoeld op de in de Awb verankerde «bestuurlijke lus» (art. 8:51a e.v. Awb).
Dit houdt in dat de bestuursrechter tijdens een rechterlijke procedure aan het bestuursorgaan
de gelegenheid kan bieden (bij hoger beroep: opdragen) om gebreken in het bestreden
besluit nog tijdens de beroepsprocedure bij de rechter te herstellen. Dit instrument
is in 2010 op initiatief van de Tweede Kamer (initiatiefvoorstel-Vermeij (PvdA), Koopmans
(CDA) en Neppérus (VVD)) in de Awb opgenomen als middel om definitieve geschilbeslechting
te bevorderen. Met de bestuurlijke lus wordt voorkomen dat het bestuursorgaan pas
na een rechterlijke uitspraak toekomt aan het nemen van een nieuw besluit, dat dan
wederom voorwerp wordt van een bezwaar- of beroepsprocedure. Dit «ping-pongen» tussen
bestuur en burger kon vroeger, toen de bestuurlijke lus nog niet bestond, jaren duren.
De bestuurlijke lus heeft daaraan een einde gemaakt, ook in het belang van de indiener
van het beroep. De bestuurlijke lus is dus niet, zoals tegenwoordig wel eens lijkt
te worden gedacht, een algemene mogelijkheid voor de overheid om te allen tijde fouten
te herstellen. Het instrument bevordert slechts dat naar hun aard herstelbare gebreken
in een besluit (zoals een motiveringsgebrek, een ontoereikend mandaat of het niet
hebben gevraagd van een verplicht advies) eerder door het bestuursorgaan worden hersteld,
waardoor sneller bij de rechter komt vast te staan of een besluit inhoudelijk rechtmatig
is. Op gebreken die naar hun aard niet herstelbaar zijn (zoals een termijnoverschrijding),
past de rechter de bestuurlijke lus niet toe.

In het antwoord op vraag 2 is ingegaan op de bezwaar- en beroepstermijn en de situatie
dat burgers te laat bezwaar maken tegen een besluit. Zoals aldaar vermeld, is een
wetsvoorstel in voorbereiding tot aanpassing van de Awb, waarbij onder meer wordt
gekeken naar de hardheid van bezwaartermijnen en de mogelijkheid van een «burgerlijke
lus».

Overigens moet ook de overheid zich aan wettelijke termijnen houden voor het instellen
van bezwaar (bij een ander bestuursorgaan) of beroep. Ook als een bestuursorgaan in
een bestuursrechtelijke zaak te laat hoger beroep instelt tegen een uitspraak van
de rechtbank, zal de hogerberoepsrechter dat hoger beroep in beginsel niet-ontvankelijk
verklaren. Bij de beoordeling van verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding door
een bestuursorgaan hanteert de rechter dezelfde maatstaven als wanneer de burger de
beroepstermijn zou hebben overschreden.

Voor bestuursorganen gelden er wettelijke beslistermijnen om te beslissen op een aanvraag
of een bezwaarschrift. Op overschrijding van deze beslistermijnen stelt de Awb diverse
sancties. Zo is er het middel van de dwangsom bij niet tijdig beslissen, waarop een
burger aanspraak kan maken als er niet tijdig op zijn aanvraag of bezwaarschrift is
beslist (art. 4:17 e.v. Awb). In andere gevallen volgt uit de wet dat een aangevraagde
vergunning van rechtswege wordt verleend als niet tijdig op de aanvraag is beslist
(art. 4:20a e.v. Awb). Tegen het niet tijdig beslissen kan ook beroep bij de bestuursrechter
worden ingesteld, die aan het bestuursorgaan in dat geval een dwangsom kan opleggen
(art. 8:55b e.v. Awb).

Vraag 6

Hoe beoordeelt u de in het artikel gegeven voorbeelden van juridische fuiken waarmee
Ikram te maken heeft gekregen bij DUO en Rudy Veen bij IMG?

Antwoord 6

Het is duidelijk dat de gevolgen van een te laat ingediend bezwaarschrift groot kunnen
zijn. Daarom wordt, zoals in het antwoord op vraag 2 is vermeld, bezien of met name
bij tweepartijengeschillen bestuursorganen wettelijke mogelijkheden kunnen krijgen
om een niet binnen zes weken ingediend bezwaar alsnog inhoudelijk te kunnen behandelen.

In de wet is precies geregeld, wanneer de bezwaartermijn begint en wanneer deze eindigt.
Artikel 6:8 van de Awb stelt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of
beroepschrift tegen een besluit aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit
op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Artikel 3:41 bepaalt dat de bekendmaking
van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht geschiedt door toezending
of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.

De overheid mag er in beginsel vanuit gaan dat door haar verzonden stukken aankomen
bij de ontvanger. De hoogste bestuursrechters hanteren daarbij als uitgangspunt dat,
in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit, het bestuursorgaan
aannemelijk moet maken dat het besluit is verzonden als een burger stelt dat hij het
besluit niet heeft ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de
regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt
het vermoeden van ontvangst van het besluit of ander relevant document op dat adres.
Dit brengt met zich dat het bestuursorgaan kan volstaan met het aannemelijk maken
van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit
is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er sprake is van
een deugdelijke verzendadministratie bij het bestuursorgaan. Verder mag er geen sprake
zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.

Als het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres op deze manier aannemelijk
heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de burger/ontvanger om feiten te
stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld (ECLI:NL:RVS:2016:2197).
Als onvoldoende grond bestaat om aan de ontvangst te twijfelen, moet ervan worden
uitgegaan dat het besluit aan de geadresseerde is bekendgemaakt en is de termijn voor
het indienen van bezwaar of beroep vanaf die datum gaan lopen, waarna een belanghebbende
zes weken de tijd heeft om bezwaar of beroep in te stellen.

Vraag 7 en 8

Wat vindt u van de reactie van de grondlegger van de Awb, Michiel Scheltema, over
hoe «zijn» wet verkeerd uitpakt aan de hand van het volgende citaat: «Op een aantal
punten, met name over de termijnen, heeft de interpretatie van de rechter mij verbaasd.»?

Wat vindt u van de reactie van Michiel Scheltema dat de tijd rijp is om de wet aan
te passen voor wat betreft de termijnen, namelijk: «Je zou een veel langere termijn
moeten hebben, zoals zes maanden. De burger is na zes weken de toegang tot de rechtsstaat
kwijt. Waarom moet je die toegang sluiten, terwijl er geen enkel algemeen belang gediend
is?»

Antwoord 7 en 8

Zoals ook bij de beantwoording van de vraag 2 is vermeld, zal inderdaad worden gekeken
naar wettelijke mogelijkheden voor bestuursorganen om ruimhartiger om te gaan met
overschrijdingen van de bezwaartermijn.

Vraag 9

Wat vindt u in het licht van het «doenvermogen» van burgers van de uitspraken van
hoogleraar bestuursrecht Ymre Schuurmans aan de hand van de hierna volgende citaten:
«Het vraagt best wel veel vermogen van een burger om binnen zes weken te begrijpen
wat in een brief van de overheid staat, te begrijpen dat je nu bezwaar of beroep in
moet stellen en ook nog uit te leggen wat niet klopt aan dat besluit» en «Mensen die
het niet mee hebben zitten en de taal niet voldoende vaardig zijn, kunnen minder goed
procederen. Het kan soms tegenzitten in je leven dat je het niet georganiseerd krijgt.»?

Antwoord 9

Bij de in voorbereiding zijnde wijzigingen van de Awb wordt nadrukkelijk de vraag
betrokken of in de Awb voldoende rekening is gehouden met het «doenvermogen» van burgers.

In het rapport Bestuursrecht op Maat4 is opgemerkt dat het bestuursrecht zoals we dat kennen sinds de invoering van de
Awb zich bevindt in een fase van verandering. De onderzoekers stellen dat in de afgelopen
jaren het besef is gegroeid dat de Awb niet altijd een goed beeld heeft van hetgeen
van burgers mag worden verwacht. Dit beeld moet op punten worden bijgesteld op grond
van de huidige inzichten over doenvermogen. Ik plaats de citaten van mevrouw Schuurmans
in dat kader. Zoals ook door de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
in de aanbiedingsbrief van het rapport «Bestuursrecht op Maat» aan de Tweede Kamer
is opgemerkt, zal het kabinet mede op basis van dit onderzoek, bezien op welke wijze
maatwerk in de uitvoering kan worden bevorderd, daarmee uitvoering gevend aan hetgeen
daarover in de kabinetsreactie op het verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag is aangekondigd, waaronder het opnemen van voorzieningen om informeel
contact met de burger te stimuleren. Hieraan wordt nu gewerkt in het kader van het
eerder genoemde wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb.

Vraag 10 en 11

Bent u van mening dat, zoals Scheltema betoogt, de wijze waarop de «wet» wordt gewaardeerd
en is gepositioneerd in het bestuursrecht aan een herwaardering toe is nu bekend is
dat de «wet» niet perfect is, niet altijd rekening houdt met het doenvermogen van
mensen en niet alle toekomstige gevallen kan voorspellen?

Hoe beziet u het pleidooi voor een meer dynamische wetsinterpretatie in het bestuursrecht?

Antwoord 10 en 11

Onder dynamische wetsinterpretatie verstaat Scheltema dat bestuursorganen en rechters
bijzondere wetgeving moeten kunnen uitleggen aan de hand van kennis en ervaring die
na de totstandkoming van de wet is opgedaan. Deze interpretatie kan ertoe leiden dat
wordt afgeweken van bepalingen in de bijzondere wet met een dwingend karakter (bijvoorbeeld
geboden bevoegdheden zonder beslisruimte). Dit kan er volgens Scheltema aan bijdragen
onevenredige uitkomsten van wetgeving te voorkomen, bijvoorbeeld als een wettelijke
regel in de praktijk heel anders uitpakt dan bedoeld. Zijn pleidooi hiervoor in een
preadvies uit 2020 voor de Nederlandse Vereniging voor Wetgeving5 lijkt met name ingegeven door zorgen over het vermogen van de wetgever om alle consequenties
van zijn eigen regels volledig te doordenken. In een steeds complexere samenleving
vergt dit veel tijd en uiteenlopende inzichten en informatie. Zoals Scheltema in zijn
pleidooi aangeeft, wordt deze tijd niet altijd genomen en worden niet alle invalshoeken
voldoende meegenomen. Dit laatste komt met name omdat volgens Scheltema bij het opstellen
van wetten vaak «te sectoraal wordt gedacht». De sectorale invalshoek bij wetgeving
betekent dat er één invalshoek is die dominant is bij het inschatten van de effecten
en consequenties van de regels. Daar komt bij dat bij het opstellen van veel wetten
lange tijd onvoldoende rekening lijkt te zijn gehouden met het doenvermogen van burgers.
Dit is een krachtig en terecht appel aan de wetgever (regering en Staten-Generaal)
om te komen tot betere wetgeving.

Het gedachtengoed van Scheltema wordt betrokken bij de voorbereiding van het eerder
genoemde wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb. Naast de hierboven al genoemde mogelijke
wetsaanpassingen worden nog andere wetsaanpassingen overwogen. Kortheidshalve zij
verwezen naar de actiepuntenlijst bij de brief van 29 juni 2021 van de toenmalige
Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer (bijlage bij Kamerstuk 35 510, nr. 60, actiepunt 36).

Vraag 12 t/m 15

Bent u van mening dat de Awb voor wat betreft termijnen inderdaad te hard uit kan
pakken voor burgers?

Bent u van mening dat met de ervaringen van de toeslagenaffaire, waarin kleine administratieve
fouten zulke desastreuze gevolgen hebben gehad, het algemeen belang gediend zou zijn
met het kritisch bezien van de termijnen in de Awb?

Bent u van mening dat ten aanzien van de toepassing van termijnen in de Awb ook meer
naar de menselijke maat moeten worden gekeken?

Bent u bereid de overwegingen terzake de eventueel aanpassing van termijnen voor burgers
in de Awb mee te nemen in het onderzoek waarom met de motie Omtzigt (Kamerstuknummer
35 925 VI, nr. 115) is gevraagd en de resultaten te betrekken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel
voor aanpassing van de Awb dat in het voorjaar van 2022 in publieke consultatie gaat?

Antwoord 12 t/m 15

Het belang van de menselijke maat bij de uitvoering van wet- en regelgeving staat
buiten kijf. Dat geldt ook voor bepalingen over bezwaar- en beroepstermijnen. Zoals
is vermeld in de antwoorden op de vragen 2 en 3, wordt in het kader van het daar genoemde
wetsvoorstel tot aanpassing van de Awb, dat mede beoogt uitvoering te geven aan de
motie-Omtzigt c.s., gekeken naar de mogelijkheid om meer ruimte te bieden voor bestuursorganen
om een niet binnen zes weken ingediend bezwaar alsnog inhoudelijk te kunnen behandelen
en om in de wet ruimhartiger om te gaan met de bezwaartermijn bij tweepartijengeschillen.