Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Hagen en Tjeerd de Groot over bedrijven die nauwelijks gecontroleerd worden op milieudelicten

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 20 januari
2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 987.

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht dat bedrijven nauwelijks worden gecontroleerd op milieudelicten,
en zelden boetes krijgen wat blijkt uit onderzoek van Investico en Trouw?1,
2 Hoe oordeelt u over deze conclusies?

Antwoord 1

Ja, ik ben bekend met het bericht. Dat een aantal bedrijven nauwelijks gecontroleerd
wordt is ook geconstateerd door de Adviescommissie Vergunningen, Toezicht en Handhaving
(commissie Van Aartsen)3 en wordt onderschreven in het onderzoek van «Omgevingsdiensten in beeld»4. Dit vind ik een zorgwekkende conclusie en het is voor mijn voorganger mede aanleiding
geweest om u met de Kamerbrief versterking VTH-stelsel5 te informeren over de acties die worden voorzien om de aanbevelingen van de commissie
Van Aartsen op te volgen.

Vraag 2

Hoe vaak vindt u dat een omgevingsdienst ieder milieubelastend bedrijf op zijn minst
moet bezoeken en deelt u de opvatting van milieucriminoloog Marieke Kluin dat dit
minstens één keer per 6 jaar moet zijn?

Antwoord 2

Toezicht milieu maar ook handhaving milieu zijn onderdeel van het takenpakket van
het bevoegd gezag. Elk bevoegd gezag beoordeelt zelf de portefeuille aan inrichtingen
en de milieuhygiënische risico’s hierbij. Op basis van deze risico’s wordt door de
omgevingsdienst een inschatting gemaakt van de toezicht methode (zie ook antwoord
op vraag 4) en de toezicht frequentie. De frequentie van bezoeken wordt dus bepaald
door meerdere factoren en deze zijn niet voor ieder bedrijf gelijk. Een bakker zal
minder toezicht behoeven dan bijvoorbeeld inrichtingen binnen de petrochemische industrie.
Een standaard frequentie voor alle bedrijven is daarmee niet vanzelfsprekend. Daarbij
gaat de frequentie soms (tijdelijk) omhoog als er bijvoorbeeld sprake is van verscherpt
toezicht.

Vraag 3

Deelt u de mening dat opgelegde sancties doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend
moeten zijn zoals in artikel 5 en 7 van de Richtlijn inzake de bescherming van het
milieu door middel van het strafrecht (Richtlijn 2008/99) wordt benoemd? En hoe verhoudt
zich dit tot de genoemde opgelegde sancties waar maar een klein deel een boete opgelegd
krijgt en het merendeel slechts een waarschuwing of een hersteltermijn met dwangsom
opgelegd krijgt?

Antwoord 3

Ja, de Richtlijn is hierin duidelijk en is bedoeld om het milieu te beschermen door
middel van het strafrecht. Het strafrecht is een belangrijk instrument, maar niet
het enige interventiemiddel. Er is een Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) die de
handhavingspartners helpt bij het kiezen van een passende interventie en gericht is
op een uniforme wijze van handhaving. Het bevoegd gezag heeft een aantal instrumenten
om een punitieve (bestraffende) sanctie op te leggen mocht uit een inspectie naar
voren komen dat er sprake is van een overtreding.

In hoeverre opgelegde sancties doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn, wanneer
er sprake is van zware overtredingen (milieucriminaliteit), wordt middels een adviesvraag
voorgelegd aan de Raad van State. Deze adviesaanvraag wordt gedaan in overleg met
alle betrokken departementen in de Interdepartementale commissie voor Europees recht
(ICER-I). In de Kamerbrief versterking VTH-stelsel6, waaraan ik eerder refereerde bij het antwoord op vraag 1, wordt hier nader op ingegaan.

Inspecteurs bij de omgevingsdiensten kunnen een bestuurlijke strafbeschikking opleggen
bij lichtere overtredingen. Op enkele terreinen van het omgevingsrecht is het opleggen
van een bestuurlijke boete mogelijk. Daarnaast zijn bij bijna alle omgevingsdiensten
Boa’s in dienst die strafrechtelijk onderzoek kunnen laten doen7 en een proces-verbaal kunnen opstellen dat vervolgens aan het Openbaar Ministerie
wordt gestuurd. Eventueel kan dit onderzoek plaatsvinden in samenwerking met de politie.

Andere instrumenten in handen van het bevoegd gezag zijn niet bedoeld als punitieve
sanctie maar als herstelmaatregel en om nieuwe overtredingen te voorkomen. Een last
onder dwangsom op grond van de Algemene wet bestuursrecht bijvoorbeeld, wordt veelal
opgelegd om te voorkomen dat de overtreder de overtreding in de toekomst opnieuw begaat.
Voor het bepalen van de hoogte van een dwangsom is overigens geen wettelijke standaard
vastgelegd, maar er is wel een leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen8 voor het bevoegd gezag die handvatten geeft voor de hoogte van een dwangsom.

Vraag 4

Wat is uw oordeel over de opvatting van Pieter-Jan van Zanten, voorzitter van koepelorganisatie
Omgevingsdienst NL, dat het eigenlijk niet zo relevant is hoeveel controles je uitvoert
of hoeveel proces-verbalen je uitschrijft, dat soms wel de zwaarste straffen ingezet
moeten worden, maar dat het nog veel belangrijker is welk maatschappelijk doel je
bereikt?

Antwoord 4

Ik deel de opvatting van de heer Van Zanten op het punt dat het bereiken van het maatschappelijk
doel voorop moet staan. Dit is ook in lijn met het advies van commissie Van Aartsen.
Ook de commissie Van Aartsen geeft aan dat outcome (het maatschappelijke doel) belangrijker
is dan output (bijvoorbeeld het aantal inspecties). Ik merk hierbij graag op dat de
toezichthouder, voor een goede regelnaleving, meerdere instrumenten tot zijn beschikking
heeft. Het gaat om de instrumentenmix welke bijvoorbeeld bestaat uit: zorgen voor
actuele vergunningen en wetgeving, inspectiebezoeken, handhavingsacties, strafrechtelijk
en bestuursrechtelijk optreden in samenhang, voorlichting over veel gemaakte overtredingen
en communicatie. En ook hierbij geldt dat het niet gaat om de aantallen, maar om het
juiste instrument op het juiste moment. Op deze wijze wordt de beperkte capaciteit
zo effectief mogelijk ingezet met het grootste rendement in het bereiken van de doelstellingen

Vraag 5

Klopt het dat cacaofabriek Cargill Aurora in Zaandam jaarlijks tientallen tonnen ammoniak
uitstoot en dat autoriteiten hiervan niet op de hoogte waren?9 Zo ja, hoe is het mogelijk dat deze fabriek hier zo lang mee weg heeft kunnen komen?

Antwoord 5

Voor de cacaofabriek van Cargill Aurora in Zaandam is de gemeente Zaanstad bevoegd
gezag vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en voert de omgevingsdienst
Noordzeekanaalgebied de VTH-taken uit in mandaat van de gemeente. Bij deze omgevingsdienst
is het allang bekend dat er ammoniak vrijkomt bij de productie van cacao door Cargill
Aurora. De emissies en daarmee de depositiebijdragen van Cargill Aurora zijn vergund
onder de Hinderwet en vinden reeds 30 jaar plaats. De depositiebijdragen maken deel
uit van de totale bestaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.

De omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied geeft aan dat Cargill Aurora sinds 2010 jaarlijks
de hoeveelheid uitgestoten ammoniak moet rapporteren in het elektronische Milieujaarverslag
(e-MJV). Deze jaarverslagen zijn steekproefsgewijs, handmatig gecontroleerd door de
omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Tijdens een controle is door deze omgevingsdienst
in 2019 geconstateerd dat Cargill Aurora de jaarvracht ammoniak niet rapporteerde
in het e-MJV. De omgevingsdienst heeft Cargill Aurora verzocht de jaarvracht ammoniak
met terugwerkende kracht voor de periode 2010 – 2018 op te geven voor in het e-MJV.
Inmiddels zijn deze cijfers ingediend. Deze worden ingelezen door het RIVM en zijn
daarna openbaar. De omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied geeft aan de controles op
de jaarverslagen deels te gaan automatiseren en verwacht daarvan in 2022 de eerste
effecten te zien.

Het is voor Cargill Aurora overigens toegestaan om ammoniak uit te stoten onder de
voorwaarde dat ze zich aan de emissienorm voor ammoniak (conform algemene regels of
vergunning)10 en zich aan de maximaal toegestane jaarvracht11 houdt. De omgevingsdiensten leiden uit de vergunnings- en emissiegegevens af dat
de werkelijke emissies van Cargill Aurora lager zijn dan de vergunde waarden. Cargill
Aurora overschrijdt mogelijk wel de emissienorm voor ammoniak voor een specifiek deelproces.
Hiertoe heeft de omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied een voornemen tot een last onder
dwangsom opgelegd. Cargill Aurora heeft hierop een zienswijze ingebracht. De omgevingsdienst
beoordeelt nu of de zienswijze nieuwe informatie geeft en of er daadwerkelijk sprake
is van een overschrijding en overgegaan zal worden tot het opleggen van een last onder
dwangsom.

Vraag 6

Wat betekent dit voor dichtbij zijnde natuurgebieden, natuurvergunningen en de stikstofproblematiek?

Antwoord 6

Nabij Cargill Aurora liggen meerdere Natura-2000 gebieden, zoals Kalverpolder, Wormer-
en Jisperveld en Polder Westzaan. De uitstoot van ammoniak zorgt samen met de uitstoot
van stikstofoxiden voor stikstofdepositie en is daarmee onderdeel van de stikstofproblematiek
in Natura-2000 gebieden. Wanneer er sprake is van overbelasting van stikstofdepositie
op een natuurgebied kan dit negatieve gevolgen hebben voor stikstofgevoelige habitats
en -soorten. Voor met stikstof overbelaste Natura 2000-gebieden kunnen significant
negatieve gevolgen, als gevolg van een depositiebijdrage van nieuwe projecten, lastiger
worden uitgesloten. In het geval dat de significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten
en mitigatie door bijvoorbeeld extern salderen niet mogelijk is, kan het bevoegd gezag
geen nieuwe vergunning op grond van de Wet natuurbescherming verlenen.

De provincie Noord-Holland is het bevoegd gezag voor de Wet natuurbescherming voor
Cargill. De omgevingsdienst Noord-Holland Noord voert deze taak, samen met de toezichts-
en handhavingstaak, in mandaat van de provincie Noord-Holland uit. De provincie Noord-Holland
draagt zorg voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in de omliggende
Natura 2000-gebieden en het voorkomen van verslechtering. Het is voor Cargill Aurora
toegestaan om ammoniak uit te stoten onder de voorwaarde dat ze zich aan de uitstooteisen
voor ammoniak houdt. De depositiebijdrage van Cargill Aurora, destijds vergund onder
de Hinderwet, maken deel uit van de bestaande totale stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
Hierover geeft de provincie Noord-Holland aan dat er niet meer stikstof wordt uitgestoten
dan in de referentiesituatie is toegestaan. Hierdoor behoeft Cargill Aurora geen aparte
vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming. Ook leiden de omgevingsdiensten
uit de vergunnings- en emissiegegevens af dat de werkelijke emissies van Cargill Aurora
lager zijn dan de vergunde waarden. De omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied geeft
aan dat er voor de Natura 2000-gebieden geen nieuwe negatieve gevolgen zijn vanwege
de jaarvracht van ammoniak van Cargill Aurora.

Het kabinet geeft met een pakket aan natuur en stikstof reducerende maatregelen concreet
invulling aan de verplichting om de landelijke staat van instandhouding van Natura
2000 gebieden te verbeteren totdat deze gunstig is. Het gaat om maatregelen aanvullend
op eerder vastgesteld beleid dat ook zorgt voor stikstofreductie12.

Vraag 7

Bent u op de hoogte van het feit dat bij de productie van cacao uit cacaobonen veel
ammoniak vrijkomt en dat de twee grootste cacaofabrieken in de top-5 van ammoniakbronnen
in Nederland staan, vlak onder kunstmestmakers? Zo ja, wat is de reden dat deze piekbelasters
niet eerder in beeld zijn gebracht en dat hier niet steviger op wordt gecontroleerd?

Antwoord 7

Via de openbaar te raadplegen website www.emissieregistratie.nl zijn deze en andere emissiegegevens van verschillende verontreinigende stoffen in
Nederland te raadplegen. In de top 5 van industriële ammoniakbronnen in Nederland
staan inderdaad 2 cacaofabrieken. De cacaobranche is sinds de stikstofcrisis in 2019
nadrukkelijk in beeld bij de omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Sindsdien heeft
deze omgevingsdienst bij één bedrijf uit de cacaobranche de omgevingsvergunning milieu
aangescherpt. Vervolgens heeft het desbetreffende bedrijf maatregelen genomen die
leiden tot verlaging van de uitstoot ammoniak. Deze omgevingsdienst geeft aan dat
deze maatregelen -vanuit het principe van level playing field- ook bij andere cacaobedrijven
in de regio zullen worden ingevoerd. Verder verwijs ik u ook naar het antwoord op
vraag 5 van uw fractie.

Vraag 8

Wanneer moet het bedrijf haar ammoniakuitstoot over de afgelopen jaren hebben gerapporteerd
aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)? Zijn hier gevolgen aan
verbonden, zo ja welke?

Antwoord 8

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 5 moet Cargill Aurora jaarlijks haar ammoniakjaarvracht
rapporteren in het e-MJV, omdat het een zogeheten IPPC-bedrijf is en een jaarvracht
van meer dan 10.000 kg ammoniak heeft. Jaarlijks moeten voor 1 april de jaarvrachten
worden gerapporteerd. Hierop is één keer uitstel mogelijk van 3 maanden, waarna de
rapportage door de beoordelende instantie (hier de omgevingsdienst) goed- of afgekeurd
wordt. Als de gegevens ontbreken in het e-MJV doordat ze zijn afgekeurd of niet zijn
ingediend dan kan de omgevingsdienst handhavend optreden. Cargill Aurora heeft inmiddels
de ontbrekende gegevens ingediend voor de jaren 2010 tot en met 2018 op verzoek van
de omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.

Vraag 9

Welk risico’s hebben het lage aantal controles, de weinige sancties en de terugkerende
overtredingen met betrekking tot de stikstofproblematiek?

Antwoord 9

Zoals aangegeven bij het antwoord op vraag 2 is het van belang dat het bevoegd gezag
zorg draagt voor het opstellen en uitvoeren van een risicoanalyse bij een bedrijf.
Aan de hand hiervan wordt onder andere de frequentie van het aantal controles bepaald;
bij een laag risico is de controlefrequentie ook lager. Een incident – melding van
overlast of ongewoon voorval – of bijvoorbeeld de stikstofcrisis in 2019 kan aanleiding
zijn opnieuw een risicoanalyse uit te voeren. Zoals is aangegeven op het antwoord
op vraag 5 van uw fractie moest Cargill Aurora vanaf 2010 jaarlijks de hoeveelheid
uitgestoten ammoniak rapporteren in het e-MJV. Dit heeft zij niet gedaan in de periode
2010–2018.

Het is voor Cargill Aurora toegestaan om ammoniak uit te stoten onder de voorwaarde
dat ze zich aan de emissienorm voor ammoniak (conform algemene regels of vergunning)
en zich aan de maximaal toegestane jaarvracht houdt. De depositiebijdragen van Cargill
Aurora zijn vergund onder de Hinderwet en deze depositiebijdragen maken deel uit van
de totale bestaande stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De omgevingsdiensten
leiden uit de vergunnings- en emissiegegevens af dat de werkelijke emissies van Cargill
Aurora lager zijn dan de vergunde waarden. De omissie in het e-MJV tussen 2010–2018
zorgt derhalve niet voor nieuwe effecten op de stikstofproblematiek.

Vraag 10

Kan worden gereflecteerd op het rapport van de commissie Van Aartsen en hun aanbevelingen
omtrent het onderzoek van Investico?

Antwoord 10

Het onderzoek van Investico en de artikelen hieromtrent onderstrepen de urgentie van
het onderwerp en ondersteunen de conclusies en aanbevelingen van de commissie Van
Aartsen. De in mijn ogen zorgwekkende conclusies zijn voor mijn voorganger mede aanleiding
geweest om de Kamer met de Kamerbrief versterking VTH-stelsel13 te informeren over de acties die worden voorzien om de aanbevelingen van de commissie
Van Aartsen op te volgen.