Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Nijboer over de risico’s van CFD's

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 13 december 2021). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 570.

Vraag 1

Bent u bekend met de uitzending «Meldpunt» op 8 oktober van Omroep Max?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u bekend met het beleggingsproduct Contract for Difference (CFD)?

Antwoord 2

Ja, daar ben ik mee bekend. Een CFD is een overeenkomst tussen twee partijen over
de betaling van het verschil tussen de prijs van een onderliggende waarde (zoals een
aandeel, grondstof, valuta of index) bij opening en beëindiging van het contract.
CFD’s zijn complexe producten die zeer risicovol kunnen zijn omdat er met een financiële
hefboom wordt belegd. Een belegger speculeert dan met geleend geld op de waardestijging
of -daling van de onderliggende waarde. Dat de tijdspanne waarbinnen de prijsschommeling
moet optreden bij een CFD erg kort kan zijn (minuten) draagt bij aan de complexe en
risicovolle aard van dit product.

CFD’s worden meestal op basis van execution only – zonder beleggingsadvies of individueel vermogensbeheer – verkocht. Aanbieders moeten
in dat geval steeds beoordelen of de dienst of het product dat wordt aangeboden passend
is voor de klant.1 Indien de aanbieder oordeelt dat de dienst of het product niet passend is, dan dient
hij de klant te waarschuwen. Klanten kunnen dan nog steeds zelf beslissen om de dienst
of het product te kopen.

Om retailbeleggers te beschermen moeten (zowel Nederlandse als in een andere lidstaat
gevestigde) beleggingsondernemingen die CFD’s aanbieden aan niet-professionele beleggers
in Nederland ook aan een aantal aanvullende voorwaarden voldoen. Deze aanvullende
voorwaarden, die de AFM heeft neergelegd in de door haar in 2019 vastgestelde CFD-productinterventiemaatregel,
hebben tot doel het op de markt brengen, verspreiden of verkopen van CFD’s aan niet-professionele
cliënten in Nederland te beperken.2 Zo geldt er een maximum aan de financiële hefboom van een CFD, moeten verlieslatende
posities tijdig worden afgesloten en worden beleggers beschermd tegen restschuld.
Ook moeten aanbieders als onderdeel van de verplichte risicowaarschuwing het verliespercentage
aan (potentiële) klanten melden3. Dit verliespercentage, dat aan consumenten wordt getoond voordat zij het product
aanschaffen, bedraagt gemiddeld 76%. Het gebruik van bonussen en andere beloningen
om tot deelname aan CFD-handel aan te zetten is verboden.

Vraag 3

Kunt u aangeven hoeveel mensen een CFD-belegging hebben?

Antwoord 3

De meest recente data van de AFM over het aantal in CFD’s handelende beleggers in
Nederland komen uit 2018. De AFM schatte destijds in dat er tussen 55 en 65 duizend
retailbeleggers in Nederland actief in CFD’s handelden, of ongeveer 5% van het totale
aantal retailbeleggers in Nederland. Het aantal in CFD’s handelende beleggers was
in 2018 naar schatting ongeveer dertig tot veertig procent hoger dan in 2017. Deze
data zijn van voor de productinterventiemaatregelen die ESMA en AFM in 2018 en 2019
hebben getroffen (zie antwoord hierboven en antwoord op de volgende vraag).

Vraag 4

Heeft u cijfers over wat de gemiddelde CFD-belegging voor verliezen kent en welk deel
van de deelnemers hun investering volledig verliezen? Klopt het dat dit 80 procent
bedraagt?

Antwoord 4

Aanbieders van CFD’s zijn verplicht een gestandaardiseerde risicowaarschuwing te publiceren
op hun website en in iedere afzonderlijke communicatie-uiting. Daarin moet onder meer
staan welk percentage van de personen die in de door hun aangeboden CFD’s beleggen
een verlies lijdt. Deze waarschuwingsverplichting heeft de Europese toezichthouder
ESMA in 2018 door middel van een tijdelijke productinterventiemaatregel geïntroduceerd.
De AFM heeft deze verplichting vervolgens ook opgenomen in de door haar in 2019 daaropvolgende
vastgestelde productinterventiemaatregel die nu nog van toepassing is. De toezichthouder
beoogt met deze waarschuwingsverplichting tegenwicht te bieden aan de neiging van
CFD-aanbieders om de potentiële winsten te benadrukken en de potentiële verliezen
onder te belichten.

De AFM heeft op basis van de risicowaarschuwingen van aanbieders van CFD’s die zich
(mede) richten op retailbeleggers in Nederland, geconstateerd dat het gemiddeld getoonde
verliespercentage 76% bedraagt. Naar schatting van de AFM lijdt de gemiddelde retailbelegger
1.201 euro verlies. De AFM ontvangt de laatste jaren een stijgend aantal meldingen
over de handelwijze van aanbieders van CFD’s. Tussen 2018 en 2020 nam de AFM een vertienvoudiging
van het aantal meldingen over 22 aanbieders van CFD’s waar, van 29 tot bijna 300.
De schade die door retailbeleggers in CFD’s wordt gemeld varieert van 250 euro tot
uitschieters van meer dan 1 miljoen euro. Omdat niet alle door het handelen van deze
partijen benadeelde beleggers zich bij de AFM melden brengen deze cijfers waarschijnlijk
maar een deel van het probleem in beeld.

Vraag 5

Klopt het dat het verlies van de deelnemer de winst van de organisator is en daarmee
oplichting snel op de loer ligt?

Antwoord 5

De aard van het product maakt dat er bij het afsluiten van CFD’s altijd twee partijen
zijn, waarvan na afloop van de overeenkomst over het algemeen de ene partij verlies
lijdt en de andere partij winst maakt. Het antwoord op deze vraag is daarom afhankelijk
van wie als tegenpartij van de belegger in de CFD’s optreedt. Als de aanbieder ook
de tegenpartij van die belegger is, kan het verlies van de retailbelegger inderdaad
de winst van de aanbieder zijn. Wanneer de aanbieder orders van zijn klanten om CFD’s
te kopen of te verkopen doorgeeft aan een handelsplatform om die daar te laten uitvoeren
is er meestal geen directe relatie tussen het verlies van de belegger en de winst
van de aanbieder. Echter, sommige aanbieders van CFD’s geven de orders door aan handelsplatformen
die tot dezelfde bedrijfsgroep behoren. Als daarvan sprake is heeft de aanbieder wel
belang bij het verlies van de beleggers, vaak zonder dat dit voor die belegger duidelijk
is. Dat vind ik erg onwenselijk.

Belangenverstrengeling kan leiden tot ongewenste sturing van de aanbieder naar duurdere
en meer risicovolle en complexe producten. Dit schaadt het functioneren van financiële
markten, omdat (retail)beleggers het vertrouwen moeten hebben dat zij op basis van
eerlijke en transparante informatie van een eerlijke tegenpartij een voor hen passend
financieel product kunnen kopen. Daarom zet ik mij, onder meer in Europees verband,
in om belangenverstrengeling aan te pakken. Door de Europese Commissie wordt gewerkt
aan een Retail Investment Strategy (RIS), gericht op het bevorderen van de toegang van retailbeleggers tot de Europese
kapitaalmarkt. Mijn inzet, waarover ik uw Kamer eerder heb geïnformeerd4, is erop gericht dat een adequate beleggersbescherming centraal moet staan bij de
uitwerking van deze strategie en de in dat kader wijziging van onder meer de Europese
richtlijn markten voor financiële instrumenten 2014 (MiFID II). Zo benadruk ik het
belang van betere informatievoorziening, onder meer door toepassing van gedragsinzichten,
zodat beleggers beter begrijpen wat de kenmerken, risico’s en kosten zijn van de producten
die zij kopen. Versterking van de product oversight and governance (POG)-regels en de samenwerking tussen nationale toezichthoudende instanties zijn
voor mij ook belangrijke prioriteiten. In mijn antwoord op vraag 17 licht ik mijn
inzet nader toe.

Vraag 6

Acht u de risico’s die gepaard gaan met CFD’s redelijk? Zo ja, waarom?

Antwoord 6

Of de met CFD’s gepaard gaande risico’s redelijk zijn is afhankelijk van de kennis,
ervaring en financiële doelstelling van de belegger. Door de financiële hefboom die
deze producten kennen kunnen verliezen snel oplopen, tot zelfs meer dan de inleg.
Beleggers moeten in dat geval de restschuld bij de CFD-aanbieder aflossen. Het is
ook mogelijk dat beleggers voor de beëindiging van het contract additioneel geld moeten
inleggen vanwege een zogenoemde marginverplichting. Verder is het relevant dat de
duur van een CFD – de tijdspanne voor de prijsontwikkeling van de onderliggende waarde
– zeer kort kan zijn, vaak niet meer dan enkele minuten. CFD’s zijn daarom minder
geschikt voor retailbeleggers die bijvoorbeeld vermogensopbouw voor de lange termijn
als doel hebben, of voor jonge en/of onervaren beleggers. Voor professionele beleggers
kunnen deze instrumenten in een gediversifieerde portefeuille wel een functie vervullen,
onder meer om kortstondig risico’s af te dekken.

Vraag 7

Hoe kan het dat een Nederlandse gepensioneerde 494 duizend euro kan verliezen?

Antwoord 7

Alhoewel CFD’s meestal op execution-only basis worden aangeboden, wat betekent dat daarbij geen beleggingsadvies wordt gegeven
of vermogensbeheer plaatsvindt, is bekend dat aanbieders als onderdeel van hun marketing-
en salespraktijken (potentiële) beleggers telefonisch benaderen, waarbij sprake kan
zijn van misleiding. Vooral onervaren beleggers zijn vatbaar voor deze praktijken.
Vanwege de financiële hefboom op deze producten kunnen verliezen snel oplopen. Retailbeleggers
wordt daarom geadviseerd om altijd na te gaan of een aanbod niet te mooi wordt voorgespiegeld,
om de aanbieder te checken, en om de waarschuwingen van onder meer de AFM en de Fraudehelpdesk
in acht te nemen. De AFM treedt op tegen aanbieders van CFD’s met misleidende en oneerlijke
handelspraktijken. Dat licht ik in mijn antwoord op vraag 11 verder toe.

Vraag 8

Deelt u de opvatting dat CFD’s eerder aan kansspel zijn dan een fatsoenlijke belegging?

Antwoord 8

CFD’s zijn vanwege hun complexe en risicovolle aard niet voor iedere investeerder
een passende belegging. Of er sprake is van een kansspel, wordt door de Kansspelautoriteit
beoordeeld

Vraag 9

Waarom zijn CFD’s dan niet op die wijze gereguleerd?

Antwoord 9

CFD’s kwalificeren als een financieel instrument in de zin van MiFID II en de Wet
op het financieel toezicht. De voorschriften die in aanmerkingen moeten worden genomen
bij het in de Unie verspreiden, distribueren en verkopen van CFD’s zijn dan ook in
de voor financiële markten geldende Europese en nationale wet- en regelgeving opgenomen.

Vraag 10

Bent u ermee bekend dat de Autoriteit Financiële Markten (AFM) het aanbod van CFD’s
vanuit Cyprus frauduleus vond? Waarom blijft dit dan toch voortbestaan?

Antwoord 10

Deze uitspraak is mij bekend. De AFM ging hier met name in op de wijze waarop de verkoop
van CFD’s aan niet-professionele cliënten door bepaalde in die lidstaat gevestigde
aanbieders plaatsvindt. De AFM constateert daarbij dat sommige van de aanbieders gebruik
maken van persoonsgegevens die zijn verzameld door middel van nepadvertenties. Daarnaast
halen bepaalde aanbieders met misleidende telefoongesprekken dergelijke cliënten over
om CFD’s te kopen.

De toezichthouders kunnen op grond van Europese wet- en regelgeving productinterventiemaatregelen
treffen om het op de markt brengen, verspreiden of verkopen van bepaalde financiële
producten te beperken of verbieden. Ik kan daar geen aanwijzingen voor geven. Het
is vervolgens aan de toezichthoudende instanties van de lidstaat van herkomst van
een aanbieder van CFD’s om toezicht te houden op de activiteiten van de binnen haar
jurisdictie gevestigde aanbieders. Ook op de activiteiten van die aanbieder in een
andere lidstaat. De AFM heeft in 2019 een productinterventiemaatregel vastgesteld
om het op de markt brengen, verspreiden of verkopen van CFD’s aan niet-professionele
beleggers in Nederland te beperken. Dit was een opvolging van een vergelijkbare door
ESMA vastgestelde productinterventiemaatregel. Deze beperkingen worden in mijn antwoord
op vraag 2 beschreven. De AFM heeft tot op heden niet besloten de verkoop van CFD’s
aan niet-professionele cliënten in Nederland volledig te verbieden. Omdat veel aanbieders
van CFD’s in andere Europese lidstaten gevestigd zijn is een aanpak in Europees verband
waarschijnlijk effectiever dan een alleenstaand nationaal productverbod.

Vraag 11

Is er sprake van oplichting met CFD’s? Als dat zo is, waarom wordt er dan in die gevallen
niet tegen opgetreden?

Antwoord 11

De AFM heeft aangegeven dat bepaalde aanbieders van CFD’s zich niet eerlijk, billijk
en professioneel inzetten voor de belangen voor hun klanten. De AFM heeft in het verleden
opgetreden tegen aanbieders met dergelijke handelspraktijken. Zo heeft de toezichthouder
bestuurlijke boetes opgelegd5 en een toezichthoudende instantie van een andere lidstaat aangesproken over het gedrag
van een in die andere lidstaat gevestigde marktpartij. Dat heeft in die andere lidstaat
geleid tot het intrekken van vergunningen en het opleggen van bestuurlijke boetes
door die toezichthoudende instantie.

Vraag 12

Hoe kan het dat ASN weigerde de bedragen over te maken en de Rabobank wel meewerkte?

Antwoord 12

In algemene zin geldt dat alle in Nederland actieve banken in het kader van hun zorgplicht
transacties controleren om fraude en oplichting te voorkomen. De transacties worden
gescreend via real time fraudedetectiesystemen en de screening vindt plaats op basis van verschillende indicatoren.
Een transactie wordt automatisch geparkeerd of tegengehouden als uit de fraudedetectie
het vermoeden voortkomt dat een transactie frauduleus kan zijn. De indicatoren die
de banken gebruiken worden continu aangescherpt om nieuwe fraudetrends te identificeren
en te stoppen. Desalniettemin is het systeem niet waterdicht. Normale transacties
kunnen ten onrechte als frauduleus worden bestempeld en frauduleuze transacties kunnen
ten onrechte als normaal worden gezien, waardoor de betaling doorgang vindt. Banken
nemen, vaak in samenwerking met andere partijen (waaronder andere banken, andere sectoren
en de politie), doorlopend maatregelen om fraude en oplichting te bemoeilijken. Desalniettemin
blijven de systemen en de indicatoren uniek aan de banken, en is het daardoor mogelijk
dat er verschillen zijn in welke transacties worden tegengehouden.

Vraag 13

Bent u het ermee eens dat consumenten in bescherming moeten worden genomen? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 13

Ja, ik vind het van groot belang dat consumenten voldoende worden beschermd. Daar
is de wetgeving met betrekking tot de handel in financiële instrumenten dan ook op
toegespitst en het gedragstoezicht van de AFM op ingericht. Daarom zet ik mij op Europees
niveau in voor betere bescherming van retailbeleggers. Zie ook mijn antwoorden op
vraag 2 en vraag 17.

Vraag 14

Bent u bereid om, in lijn met de risico’s die de AFM ziet, CFD’s te verbieden? Zo
nee, waarom niet?

Antwoord 14

De Minister van Financiën beschikt niet over een wettelijke bevoegdheid om een productinterventiemaatregel
vast te stellen teneinde het op de markt brengen, verspreiden of verkopen van CFD’s
aan niet-professionele cliënten in Nederland te verbieden. Een daartoe strekkende
bevoegdheid is neergelegd in de verordening markten voor financiële instrumenten (Market in Financial Instruments Regulation,MiFIR). Op grond van deze rechtstreeks werkende Europese verordening komt die bevoegdheid
toe aan de Europese toezichthouders, waaronder de ESMA, en aan de nationale toezichthoudende
instanties6. Ik noemde in mijn antwoorden op vragen 6 en 10 dat de AFM op basis van die bevoegdheid
in 2019 reeds een productinterventiemaatregel met betrekking tot CFD’s heeft vastgesteld7.

Vraag 15

Kunt u aangeven of u eigenstandig CFD-beleggingsproducten kunt verbieden of dat dit
in Europees verband moet gebeuren?

Antwoord 15

Zie ook mijn antwoord op vraag 14. Op basis van bestaande Europese wet- en regelgeving
is een bevoegdheid aan de nationale toezichthoudende instanties, zoals de AFM, toebedeeld
om productinterventiemaatregelen te treffen gericht op bepaalde financiële producten.
Omdat het probleem een grensoverschrijdend karakter heeft zou een Europese aanpak
waarschijnlijk effectiever zijn dan een nationaal productverbod. In mijn antwoord
op vraag 17 licht ik nader toe dat ik mij om die reden in Europees verband inzet om
retailbeleggers beter te beschermen.

Vraag 16

Waarom vertrouwt u erop dat andere Europese landen zoals Cyprus Nederlandse consumenten
goed zullen beschermen?

Antwoord 16

Nederland heeft samen met andere Europese lidstaten afspraken gemaakt over consumentenbeschermingsnormen.
Voor de handel in financiële instrumenten, zoals CFD’s, worden de beschermingsnormen
in de MiFID II- en MiFIR-wetgeving beschreven. Europese lidstaten moeten deze regels
in hun eigen wetgeving transponeren en er toezicht op houden. Soms kunnen lidstaten
verder gaan in hun bescherming middels een lidstaatoptie of een productinterventiemaatregel.
Dat heeft de AFM op gebied van CFD’s ook gedaan. Wanneer de AFM problemen constateert
in de handhaving van Europese wetgeving in andere lidstaten kan dit zowel bilateraal
(met de lokale toezichthouder) als multilateraal (in ESMA-verband) worden geagendeerd.

Vraag 17

Wilt u zich inzetten om ook in Europees verband CFD’s aan banden te leggen om zo het
aantal gedupeerden consumenten te beperken? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 17

De Europese Commissie zal naar verwachting in 2022 haar Retail Investment Strategy (RIS) publiceren. De te publiceren RIS maakt deel uit van het initiatief om de kapitaalmarktunie
te versterken. Mijn prioriteiten, die ik samen met de AFM heb geformuleerd en in een
non-paper8 heb beschreven, zijn gericht op betere beleggersbescherming mede gerelateerd aan
de problemen met betrekking tot de verkoop van CFD’s aan retailbeleggers. Zo vind
ik het bijvoorbeeld belangrijk dat er beter wordt gekeken welke financiële producten
geschikt zijn voor verschillende klantdoelgroepen. Een versterking van de product oversight and governance (POG)-regels zou hieraan kunnen bijdragen, net als een verdere Europese toezichtconvergentie
(onder meer om toezichtarbitrage tegen te gaan). Effectieve samenwerking tussen nationale
toezichthoudende instanties is cruciaal voor het goed functioneren van de Europese
kapitaalmarkten. Ook vind ik het wenselijk dat bij de verlening van financiële diensten
het risico op belangenverstrengeling wordt beperkt. Retailbeleggers moeten eerlijke
en onpartijdige dienstverlening kunnen genieten. Verder wil ik, onder meer middels
gebruik van gedragsinzichten, de informatieverstrekking over financiële instrumenten
aan beleggers verbeteren. De kenmerken van het product, waaronder begrepen de daaraan
verbonden kosten en risico’s, moeten duidelijk zijn voor retailbeleggers.