Amendement : Amendement van het lid Bisschop over een mogelijkheid voor maatwerk bij het opleggen van bestuurlijke boetes

Nr. 6
AMENDEMENT VAN HET LID BISSCHOP

Ontvangen 1 december 2021

De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:

I

Aan het opschrift wordt na «fosfaatrechten» toegevoegd «en de hoogte van bestuurlijke
boetes».

II

In de beweegreden wordt na «fosfaatrechtenstelsel» ingevoegd «, alsmede dat het gewenst
is ruimte te geven voor meer maatwerk bij het opleggen van bestuurlijke boetes».

III

Artikel I, onderdeel A, onder 2 wordt als volgt gewijzigd:

1. In de aanhef wordt «wordt een onderdeel» vervangen door «worden twee onderdelen».

2. Onder vervanging van de punt aan het slot van het voorgestelde onderdeel pp door
een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

11. verordening nr. 1306/2013: Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement
en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring
van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG)
nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005
en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PbEU, L 347).

IV

In artikel I worden na onderdeel F zes onderdelen ingevoegd, luidende:

Fa

Artikel 57 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid, aanhef, wordt na «bestuurlijke boete» ingevoegd «ten hoogste».

2. In het tweede lid wordt «€ 3,50» vervangen door «ten hoogste € 3,50» en wordt «€ 7»
vervangen door «ten hoogste € 7».

3. In het derde lid wordt «€ 5,50» vervangen door «ten hoogste € 5,50».

Fb

In artikel 58, eerste lid, wordt «€ 11» vervangen door «ten hoogste € 11» en wordt
«€ 7» vervangen door «ten hoogste € 7».

Fc

In artikel 58a wordt «€ 11» telkens vervangen door «ten hoogste € 11».

Fd

In artikel 59 wordt «€ 11» telkens vervangen door «ten hoogste € 11».

Fe

In artikel 60, eerste lid, wordt «kunnen van» vervangen door «kunnen maximumtarieven
worden vastgesteld die afwijken van de in» en wordt «afwijkende tarieven worden vastgesteld»
vervangen door «genoemde maximumtarieven».

Ff

Na artikel 60 worden twee artikelen ingevoegd:

Artikel 60a

1. Onverminderd artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht houdt Onze
Minister bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding
of voor categorieën van overtredingen, bedoeld in de artikelen 57, 58 eerste lid,
58a en 59, ten aanzien van de overtreder ten minste ook rekening met:

a. het met deze overtreding behaald economisch voordeel, met inachtneming van eventuele
herstelsancties op basis van verordening nr. 1306/2013 voor dezelfde overtreding;

b. de omvang van het bedrijf;

c. de ernst en verwijtbaarheid van een overtreding, indien aan de overtreding een administratieve
fout ten grondslag ligt;

d. de mate waarin de overtreding een gevolg is van onduidelijkheid in regelgeving en
beleid;

e. de draagkracht;

f. in hoeverre er in de afgelopen vijf jaar sprake was van overtreding van artikelen
in hetzelfde hoofdstuk.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met
betrekking tot het bepaalde in het eerste lid.

3. De voordracht voor een krachtens het tweede lid vast te stellen algemene maatregel
van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide Kamers
der Staten-Generaal is overgelegd.

Artikel 61

1. De werking van een beschikking van Onze Minister tot oplegging van een bestuurlijke
boete als bedoeld in de artikelen 57, 58, eerste lid, 58a en 59 wordt opgeschort totdat
de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift tegen die beschikking, is verstreken.

2. Indien binnen de in het eerste lid bedoelde termijn een bezwaarschrift is ingediend,
wordt, in afwijking van het eerste lid, de werking van de beschikking opgeschort totdat
de beroepstermijn is verstreken.

Toelichting

De afgelopen jaren zijn door de Tweede Kamer enkele moties aangenomen die de regering
verzoeken de Meststoffenwet zo aan te passen dat meer ruimte gegeven wordt voor maatwerk
bij het opleggen van bestuurlijke boetes (motie Dijkgraaf c.s., Kamerstukken II 2015/16,
34 300 XIII, nr. 141; motie Bisschop c.s., Kamerstukken II, 2020/21, 35 570 XIV nr. 59,). Daarbij werd ook aangegeven dat rekening gehouden moet worden met toeslagenrechtenkortingen
voor dezelfde overtreding en dat bezwaartermijnen en -procedures een schorsende werking
moeten hebben. De regering acht het huidige matigingsbeleid voldoende en ziet geen
reden voor aanpassing van wetgeving (Kamerstukken II, 33 037 nr. 398). De indiener is het hier om hierna te noemen redenen niet mee eens en stelt voorliggende
aanpassingen voor:

– boetetarieven die «ten hoogste» opgelegd kunnen worden per kilogram overschrijding
van hoeveelheidsnormen in plaats van de huidige gefixeerde tarieven, zodat ruimte
geboden wordt voor maatwerk, zoals bedoeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb);

– een bepaling om ervoor te zorgen dat bij de vaststelling van deze boetes naast de
al in artikel 5:46 van de Awb genoemde aspecten (ernst van de overtreding, verwijtbaarheid,
omstandigheden van het geval) tenminste ook rekening gehouden wordt met de aard van
de overtreding, zoals de grootte van het bedrijf en het al dan niet wegvallen van
de derogatie door misverstanden of administratieve fouten, met eventuele recidive
en met de mate waarin economisch voordeel is behaald, waarbij in ieder geval ook een
eventuele korting op de inkomenssteun (EU-Verordening nr. 1306/2013) betrokken wordt;

– nadere regels voor de vaststelling van deze boetes, inclusief een lichte voorhangprocedure;

– opschorting van de werking van een boetebeschikking tot het verstrijken van de termijn
voor het indienen van een bezwaarschrift, indien geen bezwaarschrift wordt ingediend,
en als dat wel het geval is opschorting tot het verstrijken van de beroepstermijn.

De regering geeft aan dat sprake is van matigingsbeleid. Dit matigingsbeleid bevat
enkele specifieke gronden en normen voor matiging (zoals: 50% vermindering bij verminderde
draagkracht ofwel dreigend faillissement, 50% vermindering bij bedrijven met max.
350 kg stikstofproductie, vermindering bij overtreding van specifieke administratieve
voorschriften). De indiener constateert dat dit matigingsbeleid op zichzelf al wringt
met de huidige gefixeerde tarieven zoals die door de wetgever zijn vastgesteld. Het
voorliggende voorstel zou de wet in ieder geval in lijn brengen met het matigingsbeleid
dat al gevoerd wordt.

De indiener vindt het huidige matigingsbeleid onvoldoende. Hij noemt enkele voorbeelden.
Zo is er soms onduidelijkheid over de feitelijke beschikkingsmacht of de status van
gronden. Een ondernemer kreeg een boete van maar liefst 50.000 omdat hij een tweetal
percelen om deze reden onterecht had meegerekend bij de mestplaatsingsruimte en zijn
derogatievergunning ingetrokken werd (ECLI:NL:CBB:2019:32). Een ondernemer telde ingezaaid,
maar nog nauwelijks opgekomen grasland mee voor de 80% grasland eis voor derogatie.
Dit werd niet geaccepteerd, waardoor hij niet aan de graslandeis voldeed en zijn derogatievergunning
ingetrokken werd. Hem hangt een boete van tienduizenden euro’s boven het hoofd. Als
een derogatievergunning ingetrokken wordt, kan snel sprake zijn van hoge boetebedragen,
terwijl geen sprake was van opzet, maar eerder van onduidelijke regelgeving. De indiener
is van mening dat in zo’n geval matiging gepast is.

Verder is meer aandacht nodig voor de mate van verwijtbaarheid. Zo werd door een mesthandelaar
normale dierlijke mest in plaats van de afgesproken digestaat uitgereden, waardoor
de gebruiksnormen onverwachts fors werden overschreden. Er volgde een boete van ongeveer
60.000 euro, terwijl het de vraag is of zo’n overtreding ten volle toegerekend moet
worden aan de betreffende boer.

De Commissie Deskundigen Meststoffenwet heeft verder op basis van de Boetewijzer van
het Ministerie van J&V geadviseerd om meer onderscheid te maken naar de aard van de
overtreder (grootte van het bedrijf) en naar recidive. Bij grote bedrijven zouden
de boetetarieven hoger moeten zijn dan bij kleine bedrijven. De regering heeft dit
echter niet overgenomen. Met het voorliggende voorstel kan dit onderscheid wel gemaakt
worden.

Bij onderdeel f gaat het om recidive voor dezelfde typen overtredingen (gebruiksnormen,
hoeveelheidsbepaling, verwerkingsplichten: in verschillende hoofdstukken van de wet).
De indiener stelt daarbij een termijn van vijf jaar voor: er is sprake van recidive
als overtredingen binnen vijf jaar na elkaar worden begaan.

Verder is een deel van de boete bedoeld om behaald economisch voordeel af te romen.
Tussen sectoren en bedrijven zijn grote verschillen in de mate waarin economisch voordeel
wordt behaald bij een overtreding. Bedrijven die gebruiksnormen overschrijden bij
de aanvoer van mest hebben geen economisch voordeel, maar krijgen alleen op verzoek
een boetevermindering. Er is ook een groot verschil in economisch voordeel tussen
bijvoorbeeld de rundveehouderij- en varkenshouderij enerzijds en de pluimveehouderij
anderzijds. De bestuurlijke boetes ten aanzien van varkens- en rundveemest liggen
gemiddeld een factor twee tot vier hoger dan de mestafzetkosten van enkele jaren geleden,
terwijl bij pluimveemest de boetes een factor twintig tot veertig hoger liggen (Commissie
Deskundigen Meststoffenwet, Analyse boetes bij overtreding Meststoffenwet, juni 2019).
Verder wordt bij de boetevaststelling nu geen rekening gehouden met verlies van economisch
voordeel door eventuele kortingen op toeslagrechten. De indiener is van mening dat
dit meegewogen moet worden. Dat geldt ook voor overtredingen waarbij sprake is van
intrekking van de derogatievergunning. Daarbij mag in het daarop volgende jaar ook
geen gebruik gemaakt worden van de derogatie waardoor extra kosten gemaakt moeten
worden. Dit moet bij de boetevaststelling en de bepaling van de mate waarin economisch
voordeel genoten is wat de indiener betreft meegewogen worden.

Bij de werkwijze met de gefixeerde boetetarieven van de wetgever en het matigingsbeleid
van de RVO is het tenminste onduidelijk hoe ingespeeld kan worden op nieuwe omstandigheden.
De indiener wil in dit verband wijzen op de potentiële situatie dat er sprake is van
onduidelijkheid in regelgeving en beleid (artikel 60a, eerste lid, onderdeel d). Zo
kan het gebeuren dat er pas in de loop van het bemestingsseizoen duidelijkheid komt
over de derogatiebeschikking van de Europese Commissie – zoals eerder is voorgekomen
– en dat bij het onverhoopt achterwege blijven van Europese toestemming voor derogatie
ondernemers opeens terugvallen op de normale gebruiksnorm, terwijl ze rekenden op
de verhoogde gebruiksnorm en de mest mogelijk al op het land ligt. Dat zou met de
huidige gefixeerde tarieven in potentie hoge boetes op kunnen leveren, terwijl ondernemers
weinig verweten kan worden. Het matigingsbeleid van RVO voorziet hier niet in. Het
voorliggende voorstel geeft wel ruimte voor meer evenredige boetevaststelling in dergelijke
gevallen.

De gefixeerde tarieven in de huidige wet lijken haaks te staan op de Boetewijzer van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In deze Boetewijzer wordt uitgegaan van
het bepalen van het boetemaximum bij wet en nadere normering daarvan in algemeen bindende
voorschriften of beleidsregels. In de Meststoffenwet is daar in een aantal gevallen
niet voor gekozen. Bij deze nadere normering kan vervolgens gekozen worden voor gefixeerde
boetes als dit bij de grote meerderheid van de gevallen de passende boete is. De praktijk
en het matigingsbeleid van RVO laten volgens de indiener zien dat de gefixeerde tarieven
in de Meststoffenwet niet bij de grote meerderheid de passende boete opleveren.

Het matigingsbeleid van RVO wringt met de stellingname van de regering in het kader
van de Vierde tranche Algemene Wet Bestuursrecht dat zowel bestuursorgaan als rechter
in beginsel uit moeten gaan van de afweging door de wetgever. De regering acht dat
het bestuur in het overgrote deel van de gevallen ambtshalve dus niet gehouden is
te toetsen of de wettelijk gefixeerde boete evenredig is.

De indiener wil tot slot wijzen op een voorlichting van de Raad van State (W03.15.0138/II;
13 juli 2015) waarin de Raad erop heeft gewezen dat een bestuurlijke boete minder
indringend wordt getoetst dan een strafrechtelijke boete. De Raad heeft aangegeven
dat de wetgever een indringende toetsing door de bestuursrechter kan ondersteunen
door bij de oplegging van de straf de gebondenheid van de rechter aan beleidsregels
te beperken of door in beleidsregels meer en fijnmaziger te differentiëren. Het voorliggende
voorstel draagt daaraan bij. De Raad heeft tevens geadviseerd om in het bestuursrecht
schorsende werking toe te kennen aan de fase van bezwaar, zoals het geval is in de
Instellingswet Autoriteit Consument en Markt. Dit advies is overgenomen in het voorliggende
amendement, in zoverre dat in aansluiting op artikel 5.55 in de Aanwijzingen voor
de Regelgeving, indien van toepassing, de werking wordt opgeschort tot de beroepstermijn
is verstreken.

De wijziging van artikel 60 is geen inhoudelijke wijziging, maar een wijziging die
alleen bedoeld is om te verduidelijken dat de afwijkingsmogelijkheid geldt ten opzichte
van de maximumtarieven.

Bisschop