Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 augustus 2021 en het nader rapport d.d. 18 november 2021, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Economische Zaken Klimaat, mede namens de Minister van
Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 juni 2021, nr. 2021001119,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 11 augustus 2021, nr. W18.21.0151/IV, bied ik U hierbij aan.

Hieronder ga ik, mede namens de Minister van Financiën, in op de door de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) gemaakte opmerkingen.

Bij Kabinetsmissive van 9 juni 2021, no. 2021001119, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, mede namens de Minister van Financiën,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende regels inzake instelling van een Nationaal Groeifonds
(Wet Nationaal Groeifonds), met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel strekt tot instelling van het Nationaal Groeifonds als een begrotingsfonds
in de zin van de Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) en dient ter vervanging van de
huidige vormgeving van het fonds als een niet-departementale begroting.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt enkele opmerkingen over het wetsvoorstel.
De instellingswet van het fonds dient een heldere doelstelling te bevatten zodat het
parlement zijn budgetrecht op betekenisvolle wijze kan uitoefenen. Voor de parlementaire
controle is het ook van belang zicht te houden op de middelen die vanuit het fonds
naar andere delen van de rijksbegroting worden overgeheveld (punt 2). Volgens het
wetsvoorstel wordt naast de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) ook de
Minister van Financiën verantwoordelijk voor de begroting van het fonds, terwijl de
toegevoegde waarde van deze wijziging onduidelijk is (punt 3). Tot slot is niet duidelijk
wat de praktische betekenis is van de bepaling dat het fonds ook van toepassing is
op Caribisch Nederland (punt 4).

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Het Nationaal Groeifonds is in 2020 ingesteld en toen vormgegeven als een niet-departementale
begroting.2 De Afdeling heeft in haar advies over het daartoe strekkende wetsvoorstel3 opgemerkt dat het fonds – waarvoor gelden meerjarig worden vrijgemaakt voor een bepaald
doel – naar zijn aard een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11 CW 2016 is.4 Daarom adviseerde de Afdeling het fonds door middel van een aparte instellingswet
in te stellen en daarbij de voor begrotingsfondsen geldende waarborgen in acht te
nemen. De regering heeft dit advies niet gevolgd omdat het wetgevingstraject voor
een instellingswet voor het fonds aan de gewenste spoedige totstandkoming in de weg
zou staan.5

Het wetvoorstel strekt ertoe om het Nationaal Groeifonds alsnog in te stellen als
een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11 van de CW 2016 en dient ter vervanging
van de huidige vormgeving van het fonds via een niet-departementale begroting. Uitgangspunt
van het wetsvoorstel is een beleidsneutrale omzetting. De instellingswet regelt onder
meer de doelstelling van het fonds, de aard van de uitgaven en de ontvangsten en welke
ministers met het beheer van het fonds zijn belast. Tevens voorziet het voorstel in
een wettelijke grondslag voor de adviescommissie die investeringsvoorstellen beoordeelt
en in een evaluatiebepaling.

2. Betrokkenheid parlement

De aanleiding voor deze instellingswet is gelegen in zorgen in het parlement over
de borging van de controle van het parlement over de uitgaven uit het fonds.6 Zoals ook de Algemene Rekenkamer constateert, krijgt het parlement met deze instellingswet
een duidelijker aangrijpingspunt in het wetgevingsproces om mee te beslissen over
vormgeving en doelstelling van het fonds.7 Dat is te meer van belang omdat de middelen meerjarig worden geoormerkt voor een
bepaald doel en zo slechts in beperkte mate onderdeel zijn van de jaarlijkse politieke
prioriteitenstelling bij de aanwending van de publieke middelen.8

Parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting wordt gewaarborgd
door het budgetrecht.9 Bij de uitoefening van dit budgetrecht heeft het parlement vooraf een rol als medewetgever
en achteraf als controleur van de regering.10 Dit betekent dat het parlement mede bepaalt voor welke doeleinden de middelen mogen
worden aangewend (allocatie en autorisatie). Achteraf controleert het parlement de
recht- en doelmatigheid van de uitgaven en houdt het de regering verantwoordelijk
voor de gedane uitgaven (controle en verantwoording).

Over de vraag of de parlementaire betrokkenheid thans voldoende is gewaarborgd merkt
de Afdeling het volgende op.

a. Duidelijke doelstelling en criteria

Het Nationaal Groeifonds heeft als doel het beschikbaar stellen van financiële middelen
om het duurzame verdienvermogen van Nederland op de lange termijn te vergroten.11 Het fonds is gericht op het doen van investeringen op drie terreinen: kennisontwikkeling;
onderzoek, ontwikkeling en innovatie; en infrastructuur.12 In de toelichting wordt ingegaan op deze drie investeringsterreinen en hoe daarmee
het verdienvermogen kan worden vergroot.

De Afdeling heeft in haar eerdere advies het belang benadrukt om in de instellingswet
voor het fonds een duidelijke doelomschrijving op te nemen.13 Met een nauwkeurige doelomschrijving wordt voorkomen dat geld een bestemming gaat
zoeken en gelden ondoelmatig worden besteed. Tevens is daarmee voor het parlement
duidelijk waarop het de regering kan controleren.

De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel geen nadere specificatie geeft van «duurzaam
verdienvermogen». In de toelichting wordt wel vermeld dat het verdienmodel van de
toekomst «evenwichtig» moet zijn en «milieu, mensen en samenleving dient te respecteren».14 De Algemene Rekenkamer heeft geadviseerd deze aspecten van «brede welvaart» in de
wet op te nemen.15 De regering heeft dit advies niet gevolgd omdat dit verder zou worden uitgewerkt
in uitvoeringsregels of «bestuurlijke afspraken».16

De Afdeling concludeert dat de wettelijke doelomschrijving van het fonds onduidelijk
is en dat inhoudelijke criteria ontbreken in de instellingswet. Daarmee is het voor
het parlement onduidelijk waarmee het precies instemt en heeft het nauwelijks een
maatstaf om te controleren of het fonds effectief is geweest.17

b. Departementale route

Er kan langs twee wegen een beroep worden gedaan op het Nationaal Groeifonds, namelijk
door verzoeken om subsidieverstrekking van partijen en via een departementale weg,
waarbij departementen zelf investeringsvoorstellen ontwikkelen. Bij de departementale
route – de enige weg die tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel openstaat – wordt
budget overgeheveld vanuit het fonds naar andere begrotingen van het Rijk. Op de ontvangende
begroting wordt dan een ontvangst uit het fonds zichtbaar, waarna de gehonoreerde
investeringsvoorstellen vanuit de betrokken begrotingen worden gefinancierd.

Het zicht op de uitgaven en (daarmee) het uitoefenen van het budgetrecht door het
parlement kan in deze twee wegen van elkaar verschillen. Een begroting van een begrotingsfonds
bevat de weergave van het meerjarig afgezonderde beheer van het fonds, terwijl een
departementale begroting op een begrotingsjaar betrekking heeft.18

Om zicht te behouden op de besteding van middelen via de departementale weg zullen
deze elk jaar opnieuw in de toelichting bij de departementale begrotingswet moeten
worden opgenomen, of als afzonderlijk subartikel in het begrotingsartikel. Het gevolg
is dan wel dat het zicht op de besteding van middelen versnipperd raakt. Zo ontstaat
het risico dat bepaalde bestedingen uit beeld verdwijnen doordat ze niet meer «geoormerkt»
in begroting (en jaarverslag) voorkomen maar opgaan in (veel) grotere begrotingen
of begrotingsposten. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de kerngedachte achter
het instellen van een begrotingsfonds – waarbij «uitgaven afzonderlijk worden beheerd
en in beeld blijven».19 Tevens wordt zo afbreuk gedaan aan de effectiviteit van de controletaak van het parlement
ten aanzien van het fonds.

c. Conclusie

De Afdeling adviseert het budgetrecht van het parlement te waarborgen door:

– te verhelderen wat «duurzaam verdienvermogen» betekent;

– inhoudelijke criteria in de wet op te nemen; en

– te zorgen dat gelden die via andere delen van de rijksbegroting worden besteed in
beeld blijven en zo onderworpen kunnen blijven aan effectieve parlementaire controle.

Onderdeel a

Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is met opname van een begripsbepaling
in artikel 1 verhelderd wat onder «duurzaam verdienvermogen» wordt verstaan, namelijk
het bruto binnenlands product (bbp) dat Nederland op de lange termijn op structurele
basis kan genereren, met oog voor een economische, sociale en milieuvriendelijke duurzame
toekomst voor de aarde en voor huidige en toekomstige generaties. Het Nationaal Groeifonds
(hierna: NGF) heeft als doel het beschikbaar stellen van financiële middelen om dit
duurzaam verdienvermogen van Nederland op lange termijn te vergroten door het doen
van investeringen op de verschillende terreinen van het fonds. In de memorie van toelichting
wordt voorts uitgelegd dat het duurzaam verdienvermogen ook betekent dat het bbp op
toekomstbestendige wijze wordt voortgebracht, in lijn met maatschappelijke ambities
op het vlak van bijvoorbeeld klimaat, natuur, gezondheid en rechtvaardigheid. Voorts
is in artikel 2, derde lid, onderdeel e, wettelijk verankerd dat de activiteiten die
voor een bijdrage uit het fonds in aanmerking komen een positief saldo moeten hebben
van maatschappelijke baten en lasten. Voorts is in dit verband van belang dat deze
activiteiten niet in strijd mogen zijn met het kabinetsbeleid (zie artikel 2, derde
lid, onderdeel f), bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening en klimaat.

Tevens zijn naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling de inhoudelijke criteria
waar een investeringsvoorstel ten minste aan moet voldoen om voor financiering uit
het fonds in aanmerking te kunnen komen, in het wetsvoorstel opgenomen (zie artikel
2, derde en vierde lid, alsmede paragraaf 4 en de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 2 van de memorie van toelichting). De nadere uitwerking van deze criteria
vindt, voor zover nodig, plaats in bestuurlijke afspraken of uitvoeringsregeling (de
departementale route) of subsidieregelgeving (de subsidieroute).

Enkele criteria waren overigens reeds opgenomen in de doelomschrijving van het fonds.
In verband met de leesbaarheid zijn zowel deze, als de criteria die zijn toegevoegd,
onder elkaar gerangschikt.

Onderdeel b

Het kabinet heeft verschillende waarborgen ingebouwd zodat het parlement zicht behoudt
op de besteding van middelen uit het NGF via de departementale route. Voor de tijdelijke
situatie van de niet-departementale begroting, die bestaat tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, is de departementale
route de enige weg die openstaat. Voor onvoorwaardelijk toegekende NGF-projecten via
de departementale route wordt het bijhorende budget van de NGF-begroting overgeboekt
naar het vakdepartement dat het project heeft ingediend.20 Deze overboeking betreft een meerjarige reeks, die ook in de meerjarencijfers van
het ontvangende departement zichtbaar is. De NGF-budgetten krijgen in het begrotingssysteem
van het Rijk een separate codering mee, zodat te allen tijde inzicht bestaat in de
NGF-budgetten op de verschillende departementale begrotingen. Ook wordt hiermee voorkomen
dat NGF-budgetten worden vermengd met reguliere begrotingsmiddelen. De betreffende
vakminister is verantwoordelijk voor de verantwoording over het betreffende NGF-project
via het departementale jaarverslag.

Om te borgen dat de informatie over de NGF-projecten inzichtelijk wordt gepresenteerd
in de departementale jaarverslagen wordt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften21 opgenomen dat de departementen die NGF-projecten uitvoeren een NGF-bijlage opnemen
bij de departementale begroting en het departementale jaarverslag waarin de budgetten
en uitgaven aan de NGF-projecten per NGF-project inzichtelijk worden gemaakt voor
het parlement. Hierbij wordt per NGF-project inzichtelijk gemaakt op welke beleidsartikelen
uitgaven voor het project zijn gedaan en welke financieel instrument daarvoor wordt
ingezet (subsidies, opdrachten, etc.). In de niet-departementale begroting en het
jaarverslag van het NGF zelf wordt een bijlage opgenomen waarin een totaaloverzicht
wordt gepresenteerd van de NGF-projecten die via de departementale route zijn toegekend
aan de betrokken departementen. De informatie in deze overzichtsbijlage wordt ontleend
aan de informatie uit de NGF-bijlagen die de betrokken departementen opnemen bij de
departementale begroting en het departementale jaarverslag. Op deze manier blijft
voor het parlement het totaaloverzicht van de budgetten en gerealiseerde uitgaven
van de NGF-projecten die via de departementale route zijn toegekend, te allen tijde
inzichtelijk.

De voorschriften over de NGF-bijlage in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften zullen
ook van toepassing zijn na de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel. Vanaf
dat moment wordt daarnaast gelijktijdig met het voorstel van wet tot vaststelling
van de begrotingsstaat van het fonds jaarlijks een Meerjarenprogramma Nationaal Groeifonds
aan de Staten-Generaal aangeboden. Hierin wordt informatie over de meerjarige uitgaven
van het fonds verschaft (conform artikel 4 van het wetsvoorstel). Het meerjarenprogramma
maakt zichtbaar hoe de financiële middelen van het fonds worden verdeeld over de drie
beleidsterreinen van het NGF. Hiermee wordt de kerngedachte achter het instellen van
een begrotingsfonds – waarbij «uitgaven afzonderlijk worden beheerd en in beeld blijven»
– gewaarborgd. Tevens wordt daarmee de effectiviteit van de controletaak van het parlement
ten aanzien van het fonds geborgd.

3. Verantwoordelijkheid Ministers van EZK en Financiën

In de huidige wettelijke regeling van het Nationaal Groeifonds is de Minister van
EZK verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van het Nationaal Groeifonds.22 De regering stelt nu voor dat de Ministers van EZK en van Financiën samen het fonds
beheren.23 Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid houdt in dat beide ministers verantwoordelijk
worden voor de indiening van de begroting van het fonds en voor de verantwoording
daarover.24 Dit vanuit de wens dat beide ministers «in beleidsmatige zin gezamenlijk en gelijkwaardig
optreden».25

Volgens de toelichting is het uitgangspunt van dit wetsvoorstel een beleidsneutrale
omzetting van de huidige vormgeving van het fonds.26 Dit roept de vraag op hoe de voorgestelde wijziging zich verhoudt tot dit uitgangspunt.
Dit te meer daar de wens van beleidsmatige betrokkenheid bij een begrotingsfonds nog
geen begrotingsverantwoordelijkheid impliceert.27 Daarnaast merkt de Afdeling op dat de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels
voor het fonds en het subsidiebeheer exclusief bij de Minister van EZK berusten.28

De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom het wenselijk is dat ook de Minister
van Financiën verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting van het Nationaal
Groeifonds en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Het oorspronkelijke uitgangspunt29 was dat de Ministers van EZK en Financiën gezamenlijk en gelijkwaardig optreden als
fondsbeheerder. Er is gekozen voor twee fondsbeheerders om het beheer van het fonds
optimaal te borgen, gelet op de omvang en breedte van het fonds. Omdat het niet mogelijk
was om de niet-departementale begroting door meer dan één bewindspersoon in te dienen,
werd deze door alleen de Minister van EZK ingediend. In artikel 4.3, vierde lid, van
de Comptabiliteitswet 2016 is thans opgenomen dat de Minister van EZK verantwoordelijk
is voor het beheer van de begroting van het NGF. In artikel 2 van het wetsvoorstel
wordt het aanvankelijke beleidsmatige uitgangspunt geregeld door beide ministers,
conform artikel 2.11, derde lid, aanhef en onderdeel b, van de Comptabiliteitswet
2016, met het beheer van het fonds te belasten. Het medebeheer van de Minister van
Financiën leidt er derhalve toe dat beide ministers de jaarlijkse begrotingswetten
van het fonds ondertekenen.30 Artikel 2.1, vijfde lid, onderdeel e, en artikel 4.3, vierde lid, van de Comptabiliteitswet
2016 vervallen op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel.

4. Caribisch Nederland

De gelden uit het fonds kunnen ook worden aangewend voor investeringen om het verdienvermogen
in Caribisch Nederland te versterken.31 Een uitgangspunt bij de selectie van investeringsvoorstellen is evenwel een minimale
omvang van € 30 miljoen.32 Dit roept de vraag op wat de praktische waarde is van deze bepaling. De kleinschaligheid
van de lokale economieën maakt het niet waarschijnlijk dat de openbare lichamen investeringsvoorstellen
van voldoende volume kunnen indienen. Waar opportuun zou volgens de regering aangesloten
kunnen worden bij projecten in Europees Nederland.33 De aard van de uitdagingen in Caribisch Nederland verschillen echter significant
van die in Europees Nederland, waardoor investeringsvoorstellen om het verdienvermogen
in Europees Nederland te versterken naar verwachting niet zullen aansluiten op de
schaal van de investeringsbehoeften in Caribisch Nederland.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op dit spanningsveld en zo nodig
de toetsingscriteria aan te passen.

Het NGF staat ook open voor indieners uit Caribisch Nederland. Het is voor de doelmatigheid
van het NGF echter niet opportuun om een uitzondering te maken voor Caribisch Nederland
door de drempel te verlagen. Deze drempel is namelijk gesteld vanuit de veronderstelling
dat een minimumomvang nodig is om een structurele impact te hebben op het verdienvermogen.

Voor potentiële indieners uit Caribisch Nederland is daarbij een mogelijke oplossing
om aansluiting te vinden bij voorstellen uit Europees Nederland. Wel geldt dat de investeringsbehoefte en maatschappelijke opgaven op Caribisch
Nederland vaak anders zijn. Daarom wordt de komende tijd in onderlinge samenwerking
– met Caribisch Nederland, het Ministerie van EZK en het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties – bezien in hoeverre het realistisch is dat een voorstel
uit Caribisch Nederland aansluit op een voorstel uit Europees Nederland of dat voorstellen
uit Caribisch Nederland gecombineerd worden. Ook zal bij de beoordeling van voorstellen
uit Europees Nederland (indien van toepassing) worden bezien of de reikwijdte van
die voorstellen zich ook tot Caribisch Nederland uitstrekt.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage

De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt. In artikel 7, tweede
lid, is verduidelijkt dat deze bepaling geldt onverminderd artikel 4:35, derde lid,
van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan subsidieverlening wordt geweigerd
indien deze niet verenigbaar is met de artikelen 107 en 108 VWEU. Artikel 7, tweede
lid, heeft echter een bredere reikwijdte, op grond waarvan een imperatieve formulering
minder passend wordt geacht. Deze formulering is tevens in overeenstemming met bestaande
departementale kaderwetten over rijkssubsidies. Zie in dat verband bijvoorbeeld artikel
7, eerste lid, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies, artikel 6, eerste lid, van de
Kaderwet subsidies I en M en artikel 5, eerste lid, van de Kaderwet overige BZK-subsidies.

De tussentijdse evaluatie na twee jaar betreft een evaluatie van het NGF zoals dat
sinds 1 januari 2021 bestaat en niet het NGF op grond van deze instellingswet. Dit
is verduidelijkt in de memorie van toelichting door het schrappen van de passage die
daarop betrekking heeft.

6. Overige aanpassingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een wijziging door te voeren in artikel 9,
derde lid (nieuw), waarin nu is opgenomen dat de adviescommissie zelf een werkwijze
vaststelt voor de wijze waarop zij haar taken uitvoert en deze openbaar maakt. In
de memorie van toelichting is voorts tot uitdrukking gebracht dat het kabinet op een
later moment zal besluiten of een subsidieregeling tot stand zal worden gebracht waarmee
de weg van subsidieverstrekking daadwerkelijk zal worden opengesteld. Tevens is in
de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8, eerste lid, aangegeven dat voor de nadere
uitwerking van de departementale route naar alle waarschijnlijkheid kan worden volstaan
met het maken van bestuurlijke afspraken. Voorts is in paragraaf 4 de rol van de adviescommissie
verduidelijkt.

Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om enkele redactionele verbeteringen
door te voeren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Financiën, het hierbij gevoegde gewijzigde
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting met bijlagen aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok