Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 september 2021 en het nader rapport d.d. 4 november 2021, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2021, nr. 2021001439,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 2 september 2021, nr. W16.21.0218/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven aan, met tussengevoegd
mijn reactie hierop.

Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2021, no. 2021001439, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels ten
behoeve van de verwerking persoonsgegevens in het kader van de coördinatie en analyse
op het terrein van terrorismebestrijding en bescherming van de nationale veiligheid
in verband met het verhogen van de weerbaarheid van de samenleving (Wet verwerking
persoonsgegevens coördinatie en analyse terrorismebestrijding en nationale veiligheid),
met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt twee taken van de Minister van Justitie en Veiligheid wettelijk
te verankeren. Het gaat om:

i. het coördineren van het beleid en de door overheidsorganisaties te nemen maatregelen
op het terrein van terrorismebestrijding en nationale veiligheid, en

ii. het signaleren, analyseren en duiden van trends en fenomenen en het delen van die
informatie. Beide taken staan volgens het voorstel en de toelichting in het teken
van het verhogen van de weerbaarheid van (de vitale belangen van) de samenleving.

Deze twee taken worden in de praktijk door de Nationale Coördinator Terrorismebestrijding
en Veiligheid (NCTV) uitgevoerd. De voornaamste reden om de taken wettelijk te verankeren
is omdat bij de uitoefening daarvan (bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt
en daarvoor een wettelijke grondslag nodig is.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het doel van het wetsvoorstel
om met het oog op de verwerking van persoonsgegevens een wettelijke basis te creëren
voor een aantal door de NCTV namens de Minister uit te voeren taken. Zij merkt echter
op dat aan de betekenis van artikel 10 van de Grondwet als grondwettelijke grondslag
voor het voorstel in de toelichting meer aandacht moet worden besteed. De Afdeling
acht het verder aangewezen dat de taken van de NCTV en de beperkingen die daaraan
zijn verbonden in het voorstel helder worden omschreven.

In het licht daarvan wijst de Afdeling erop dat de reikwijdte van het voorstel niet
op een voldoende consistente en heldere wijze wordt begrensd. In dat verband dient
ook nader te worden bezien in hoeverre de voorgestelde begrenzing van het openbare
bronnenonderzoek toereikend is. Ook maakt de Afdeling opmerkingen over de bewaartermijn,
het toezicht, de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens, delegatie
en de toepassing van de wet op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De Afdeling adviseert
het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het
is aangepast.

1. Achtergronden en inhoud van het voorstel

a. De NCTV

De twee taken uit het voorstel worden al geruime tijd door de NCTV uitgevoerd. De
NCTV is een onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), waar verschillende
taken rondom terrorismebestrijding en de bescherming van de nationale veiligheid zijn
ondergebracht.

De NCTV werd eerder als de Nationale Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) opgericht.
De NCTb kreeg, na de terroristische aanslagen in Madrid in 2004, tot taak om de samenwerking
tussen overheidsinstanties op het terrein van terrorismebestrijding en de bescherming
van de nationale veiligheid te verbeteren.2 Verschillende instanties zoals de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de politie,
de Koninklijke Marechausse (Kmar), het Openbaar Ministerie (OM), en de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND), zijn betrokken bij terrorismebestrijding, maar het vormt
niet het leeuwendeel van hun taken.3 Er moest een gemeenschappelijk strategisch conceptueel beleidskader komen en één
centrale instantie als spin in het web om de noodzakelijk hogere graad van samenwerking,
regie en doorzettingsmacht te organiseren. Ook moest informatie ten behoeve van de
bestrijding van terrorisme en de bescherming van de nationale veiligheid worden gecombineerd,
veredeld en gebruikt.4 De NCTb moest daarin voorzien.

De NCTb werd verantwoordelijk voor de voorbereiding van het algemene beleid op het
gebied van terrorismebestrijding. Ook werden specifieke verantwoordelijkheden op het
gebied van het bewaken en beveiligen, terrorismebestrijding en de beveiliging van
de burgerluchtvaart bij de NCTb ondergebracht. Daarnaast kreeg de NCTb een regierol
op beleidsterreinen die niet rechtstreeks zien op terrorismebestrijding, maar wel
in meer of minder verwijderd verband daaraan gerelateerd kunnen zijn. Het gaat hier
bijvoorbeeld om de identificatie van mogelijke doelwitten en het ontwikkelen van de
vereiste beschermingsmaatregelen, financiële stromen in relatie tot terrorisme, en
infrastructurele voorzieningen. Verder werd een expertise- en analysecentrum opgericht
dat adviezen zou voorbereiden met betrekking tot de algemene situatie op terrorismegebied.

In 2012 werd de NCTb opgevolgd door de NCTV en werd een coördinatietaak voor nationale
crisisbeheersing aan de taken toegevoegd. De NCTV ontwikkelde zich daarmee tot een
organisatie die verantwoordelijkheden heeft op het terrein van zowel crisisbeheersing,
terrorismebestrijding, cybersecurity, bescherming tegen statelijke dreigingen en andere
dreigingen voor de nationale veiligheid.5

b. Ontwikkeling analysetaak

Bij de oprichting van het expertise- en analysecentrum van, indertijd, de NCTb werd
uitgelegd dat het verzamelen van gegevens in de eerste plaats door een aantal verschillende,
al dan niet daarvoor gespecialiseerde, diensten zou geschieden. De resultaten daarvan
zouden input vormen voor beleidsbeslissingen of voor de opsporing en vervolging van
personen. De verzamelde informatie zou ook worden gebruikt voor dreigingsanalyses.
Het expertise- en analysecentrum van de NCTb zou zorgen voor «de samenvoeging en beleidsmatige
doorvertaling van de aangeleverde informatie, al dan niet in relatie met eventueel
te nemen maatregelen» om de analyses te maken. Naast een vierjaarlijks te publiceren
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) en andere fenomeenanalyses, zou het expertise-
en analyse centrum ook «specifieke analyses op verzoek van bijvoorbeeld gemeenten»
maken. Er zou geen dubbeling van het werk plaatsvinden.6

In de meer recente kamerbrieven werd (duidelijker) aangegeven dat de NCTV zich niet
louter afhankelijk stelt van informatie die andere partijen van uiteenlopende zijde
hem aanreiken. De veelheid van informatie wordt door de eigen organisatie «beoordeeld,
vergeleken, geïntegreerd en geduid, en dit gebeurt door experts, in interactieve interactie
met de informatie- en kennisleveranciers». De analyses van de NCTV vinden nog steeds
hun basis in informatie van inlichtingen- en veiligheidsdiensten, politie, OM en gemeenten,
maar worden aangevuld met openbaar beschikbare informatie uit media, wetenschap en
internet.7 Er vindt met andere woorden zelfstandige verwerking van persoonsgegevens door de
NCTV plaats.

c. Huidige regelingen en werkzaamheden

De taken van de NCTV zijn inmiddels neergelegd in het Organisatiebesluit JenV.8 Op grond van dit besluit is de NCTV belast met «de coördinatie van de bescherming
van de vitale infrastructuur en voor een integrale aanpak van dreigingen voor de nationale
veiligheid» (de coördinatietaak).9 Onder coördinatie van de NCTV is het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme tot
stand gebracht waaruit de Integrale aanpak terrorisme en extremisme is voortgekomen.
Ook is de NCTV belast met «het bevorderen van de identificatie en de analyse op het
gebied van terrorisme en nationale veiligheid» (analysetaak).10 Naast het DTN brengt de NCTV analyses uit over specifiekere «fenomenen», zoals de
verkenning islamitische radicalisering Turkse Nederlanders die begin juli 2021 uitkwam.11

De NCTV voert ook – namens de Minister van JenV – een aantal taken uit die wettelijk
zijn vastgelegd. Het gaat, onder andere, om het opleggen van bestuurlijke en vrijheidsbeperkende
maatregelen tegen personen in verband met de nationale veiligheid, en het opleggen
van de maatregel tot weigering of vervallenverklaring van het paspoort.12 De NCTV vervult daarnaast een coördinerende rol bij het intrekken van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid.13 Deze taken moeten worden onderscheiden van de taken die in dit wetsvoorstel zijn
opgenomen.14

d. Discussie over de taken en wettelijke grondslagen van de NCTV

Recent kwamen de taken van de NCTV en de juridische grondslag daarvan ter discussie
te staan, mede naar aanleiding van berichtgeving in de media. Zo kwam de wijze waarop
de NCTV (persoons)gegevens verzamelde in het kader van zijn analysetaak aan de orde.
Medewerkers van de NCTV pasten «internetmonitoring» toe wat betekende dat «openbare
uitingen van trends en fenomenen, acties en reacties op internet» werden gemonitord.
Gebruik werd gemaakt van een gefingeerd account op verschillende sociale mediakanalen.15 Mede op basis van de door de NCTV verzamelde gegevens werden duidingen verstrekt
over individuele personen aan de Taskforce problematisch gedrag en ongewenste buitenlandse
financiering, en ook aan lokale overheden.16

Het verzamelen van persoonsgegevens die afkomstig zijn uit «open bronnen», zoals sociale
media, is tot nog toe geregeld voor bepaalde andere overheidsdiensten, zoals de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten.17 De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) in het bijzonder is bevoegd
om, met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, onderzoek te doen naar
organisaties en personen die (vermoedelijk) een gevaar vormen voor de nationale veiligheid.
De AIVD mag dat, onder voorwaarden, ook op stelselmatige wijze doen. De NCTV heeft
daarentegen op dit moment geen bijzondere wettelijke bevoegdheden. Zij moet ook niet
als een inlichtingendienst worden beschouwd, zoals de Minister meermaals heeft benadrukt
in reactie op de berichtgeving.18

Om de organisatie van de NCTV toekomstbestendiger te maken en de taken en de grondslagen
juridisch beter te verankeren en versterken is de NCTV in februari van 2019 het project
«taken en grondslagen» gestart. Zoals eerder dit jaar in een tweetal kamerbrieven
is toegelicht, is op basis van dit project geconcludeerd dat het identificeren en
analyseren van dreigingen en risico’s op het gebied van terrorisme en nationale veiligheid
door de NCTV juridisch kwetsbaar is en versterking behoeft.19

Gelet op het voorgaande is besloten om het toepassen van internetmonitoring in afwachting
van een stevigere juridische basis op te schorten.20 Mede in verband hiermee is het project «implementatie AVG», dat na de inwerkingtreding
van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) in 2018 werd gestart, een doorlopend
privacy-project binnen de NCTV geworden.

e. Voorbereiding en inhoud wetsvoorstel

Door de Tweede Kamer werd naar aanleiding van de ontstane discussie een oproep gedaan
om, met spoed, een bijzondere wettelijke grondslag voor de analyse- en coördinatietaken
van de NCTV voor te bereiden.21 Het daartoe strekkende wetsvoorstel is voor een verkorte periode van vijf werkdagen
ter consultatie gelegd.22 Ook de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) werd in de gelegenheid gesteld om, binnen
één week, advies uit te brengen.23

Het voorliggende wetsvoorstel beoogt alleen de taken van de NCTV vast te leggen waarvoor
een wettelijke grondslag benodigd is in verband met de verwerking van (bijzondere)
persoonsgegevens.24 Het wetsvoorstel regelt, gelet op die doelstelling, het volgende:

– een grondslag voor de coördinatietaak en de analysetaak voor de Minister van JenV;25

– een grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens door de Minister van JenV in
de uitoefening van beide taken. Ook bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke
gegevens kunnen in dat kader worden verwerkt;26

– een grondslag voor verwerking van persoonsgegevens afkomstig uit publiek toegankelijke
bronnen voor de uitoefening van de analysetaak;27

– enkele grondslagen voor de verstrekking van (persoons)gegevens door een aantal overheidsinstanties
aan de Minister van JenV, en vice versa, ten behoeve van de coördinatietaak:

o het betreft gegevens die zijn verzameld op grond van specifieke en relevante wettelijke
taken door de Minister van Buitenlandse Zaken, de burgemeester, de Raad voor de kinderbescherming,
de reclassering, en de Minister van JenV. Daarnaast kan het ook andere taken en bevoegdheden
van overheidsinstanties betreffen indien wetgeving in de verstrekking daarvan voorziet;28 en

– enkele grondslagen voor de verstrekking van (persoons)gegevens door de Minister van
JenV aan een aantal overheidsinstanties ten behoeve van de analysetaak:

o het gaat om specifieke wettelijke taken van de burgemeester, de politie, de Kmar,
het OM, de AIVD en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Daarnaast
kan het ook gaan om andere Ministers die het aangaat indien verstrekking in het belang
is van de analysetaak.29

De Minister van JenV verstrekt persoonsgegevens in beginsel gepseudonimiseerd aan
andere overheidsinstanties, tenzij dit vanwege de doeleinden van de verwerking niet
mogelijk is.30 Verder is van belang, zoals meer uitgebreid uit de toelichting blijkt, dat het onderzoek
naar publiek toegankelijke bronnen niet gericht mag zijn op specifieke personen en
organisaties, maar alleen op «trends en fenomenen».31 De rechten van betrokkenen, zoals voorzien onder de AVG, kunnen op grond van dit
voorstel worden beperkt.32

f. Belang legitimatie NCTV

De Afdeling onderschrijft het belang van de taken die de NCTV namens de Minister van
JenV verricht met het oog op het verhogen van de weerbaarheid van vitale belangen
van de samenleving, waaronder de bestrijding van terrorisme. Voor de legitimatie van
de genoemde taken is het van belang om een specifieke wettelijke basis te creëren
met het oog op de persoonsgegevens die in dat kader worden verwerkt. Daarbij dient
die gegevensverwerking tegelijkertijd met het oog op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer aan voorwaarden en beperkingen onderworpen te worden.

Vanuit dat perspectief zijn echter nog de nodige vragen te stellen en opmerkingen
te maken. Hierna gaat zij in op de betekenis van artikel 10 Grondwet (punt 2), de
reikwijdte van het voorstel (punt 3), de begrenzing van het openbare bronnenonderzoek
(punt 4), de bewaartermijn (punt 5), het toezicht (punt 6), de verwerking van bijzondere
en strafrechtelijke persoonsgegevens (punt 7), delegatie (punt 8) en de toepasselijkheid
van het voorstel op het Caribisch deel van Nederland (punt 9).

2. Artikel 10 Grondwet

De verwerking van persoonsgegevens kan een beperking opleveren van het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer. Dat kan met name ook het geval zijn als, zoals ook
blijkens het wetsvoorstel bij de NCTV aan de orde is, bijzondere en strafrechtelijke
gegevens worden verwerkt. Voorts is de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke
levenssfeer afhankelijk van de wijze waarop persoonsgegevens worden verwerkt.

De inbreuk op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoals opgenomen in dit
wetsvoorstel wordt met name gevormd, aldus de toelichting, door «het gebruik van persoonsgegevens
afkomstig uit voor een ieder toegankelijke bronnen.»33 Dat hangt samen met de toepassing van moderne technologieën; als gebruik wordt gemaakt
van gegevens op internet en sociale media is de inbreuk, ook als het gaat om bronnen
die publiek toegankelijk zijn, potentieel van een veel grotere intensiteit dan wanneer
het gaat om via de klassieke media (literatuur, kranten, tijdschriften etc.) verkregen
persoonsgegevens.

Tegen die achtergrond onderschrijft de Afdeling dat thans een wettelijke basis voor
de verwerking van persoonsgegevens door de NCTV als hiervoor bedoeld, wordt gecreëerd.
Artikel 10, eerste lid, Grondwet bepaalt dat voor een beperking van het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer een specifieke wettelijke grondslag is vereist. Daarin
beoogt het wetsvoorstel te voorzien. Er dient in dat kader, ten minste op hoofdlijnen,
op het niveau van de wet een belangenafweging plaats te vinden in het licht van de
eerbiediging van dit grondrecht.34 Dat laatste hangt ook samen met de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid die
voortvloeien uit artikel 8 EVRM.

De Afdeling constateert dat de grondwettelijke achtergrond van het voorstel en de
specifieke eisen die in verband daarmee uit het legaliteitsbeginsel voortvloeien,
niet of maar heel beperkt in de toelichting tot uitdrukking komen; artikel 10 Grondwet
wordt slechts terloops genoemd. Daarmee blijft het grondwettelijk belang van het voorstel
onderbelicht. Vanuit dat perspectief acht de Afdeling een nadere toelichting op de
betekenis van artikel 10 Grondwet voor het wetsvoorstel gewenst.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te gaan.

Het advies van de Afdeling om in de memorie van toelichting een nadere toelichting
op de betekenis van artikel 10 Grondwet voor het wetsvoorstel op te nemen is overgenomen.
In paragraaf 3 van de memorie van toelichting is nader ingegaan op artikel 10 Grondwet
en de afweging van belangen die het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
met zich meebrengt. Daarbij is gewezen op het belang van een voldoende precieze wettelijke
grondslag waaruit de burger moet kunnen opmaken welke op zijn privéleven betrekking
hebbende gegevens met het oog op de vervulling van een bepaalde overheidstaak kunnen
worden verzameld en vastgelegd, en onder welke voorwaarden die gegevens met dat doel
kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt. In de betreffende paragraaf is tevens
toegelicht op welke wijze het voorstel een beperking vormt op artikel 10 Grondwet
en de afweging die daarbij is gemaakt ten aanzien van de verschillende daarbij betrokken
belangen, namelijk het belang van de doelstellingen die met de taken in het voorstel
worden nagestreefd en het belang van het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Daarbij is ingegaan op de waarborgen die in het voorstel zijn opgenomen,
in verband met de inperking die onderdelen van het voorstel kunnen maken op het recht
op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

3. Reikwijdte van het voorstel

In het licht van artikel 10 Grondwet is van belang dat de reikwijdte van de doelstellingen
en taken van de NCTV voldoende helder worden omschreven. Daartoe bevat het wetsvoorstel
verschillende, onderling samenhangende bepalingen.

De wet is blijkens het voorstel van toepassing op de verwerking van gegevens, waaronder
persoonsgegevens, «in het kader van het verhogen van de weerbaarheid ten aanzien van
terrorismebestrijding en de bescherming van de nationale veiligheid, door het versterken
van de weerbaarheid van de samenleving, het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting
en het beschermen van vitale belangen van de samenleving».35 Gegeven deze reikwijdte worden de coördinatietaak en de analysetaak vervolgens in
het voorstel nader omschreven.36 Beide taken worden aan de Minister toegekend «in verband met de in artikel 2, eerste
lid, genoemde doelen in het kader van het verhogen van de weerbaarheid van de vitale
belangen van de samenleving».37 De analysetaak wordt ten slotte blijkens de voorgestelde wettekst verricht «op het
gebied van terrorisme en andere dreigingen en risico’s voor de nationale veiligheid
in het kader van het verhogen van de weerbaarheid van de samenleving».38

Met behulp van deze wettelijke omschrijvingen beoogt het wetsvoorstel, zo blijkt uit
de toelichting, de taken die de NCTV namens de Minister verricht, helder af te bakenen
ten opzichte van de taken van andere overheidsorganen. Dat geldt in het bijzonder
voor de AIVD. De AIVD heeft, in tegenstelling tot de NCTV, wettelijke bevoegdheden
om gericht onderzoek te doen naar personen en organisaties en is de belangrijkste
speler in het vroegtijdig onderkennen van dreigingen voor de nationale veiligheid,
aldus de toelichting.

Het begrip nationale veiligheid wordt als het werkterrein van de AIVD in de Wet op
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017) gedefinieerd overeenkomstig
de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Een definitie van
de nationale veiligheid is ook te vinden in de Nationale Veiligheid Strategie 2019.39 Het bestaat uit meerdere componenten, waaronder de fysieke veiligheid van personen
en gebouwen, de sociale en politieke stabiliteit en de economische veiligheid.40 Vanuit dit bredere perspectief is ook de NCTV actief op het terrein van de nationale
veiligheid.

De Afdeling onderschrijft het oogmerk van het wetsvoorstel om te komen tot een heldere
afbakening van taken; de NCTV doet geen gericht onderzoek naar personen en is uitdrukkelijk
niet bedoeld als nieuwe inlichtingendienst. Juist vanuit dat perspectief is de vraag
echter of het wetsvoorstel voldoende helderbied biedt. De omschrijving van de reikwijdte
van de wet noemt een aantal doelstellingen: het verhogen en/of versterken van de weerbaarheid
van de samenleving, terrorismebestrijding, de bescherming van de nationale veiligheid,
het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting en het beschermen van vitale belangen
van de samenleving. In de toelichting wordt geen uitleg gegeven van de betekenis van
deze doelstellingen en van de daarbij gebruikte begrippen. Ook is niet duidelijk hoe
deze doelen zich onderling tot elkaar verhouden.

Voorts valt op dat in de bepalingen over de reikwijdte41 en over de taken42 niet steeds dezelfde formuleringen worden gehanteerd. De omschrijvingen over de reikwijdte
van het voorstel en de taken in deze bepalingen komen verder ook niet geheel overeen
met de taakomschrijving van de NCTV in het Organisatiebesluit JenV.43 Ten slotte wordt in de reikwijdtebepaling naast andere begrippen ook «de bescherming
van de nationale veiligheid» genoemd. Uit de toelichting blijkt onvoldoende duidelijk
hoe dit doel zich in de context van het wetsvoorstel verhoudt tot de bescherming van
de nationale veiligheid waarop de AIVD zich richt.

De Afdeling adviseert de reikwijdte van het voorstel op consistente en heldere wijze
te omschrijven en te begrenzen, en het voorstel en de toelichting daarop aan te passen.

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door de voorgestelde artikelen 2
en 3 ten aanzien van de doelstellingen van het voorstel en de taken die op basis van
het voorstel worden verricht in verband met deze doelstellingen beter op elkaar aan
te laten sluiten. Daarbij zijn tevens de formuleringen in de toelichting gestroomlijnd
ten opzichte van de artikelen, zodat deze op een heldere en consistente wijze op elkaar
aansluiten. In de memorie van toelichting is vervolgens in de paragrafen 2.1 en 2.2
nader ingegaan op de betekenis van de gebruikte begrippen nationale veiligheid, maatschappelijke
ontwrichting, vitale belangen van de samenleving en weerbaarheid. Naar aanleiding
van de opmerking van de Afdeling dat uit de toelichting onvoldoende blijkt hoe het
doel zich verhoudt tot de nationale veiligheid waar de AIVD zich op richt, is in artikel 3
geëxpliciteerd dat de in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, opgenomen taak tot het
signaleren, analyseren en duiden van trends en fenomenen niet omvat het doen van onderzoek
gericht op personen of organisaties. In het kader van de analysetaak wordt wel onderzoek
gedaan naar fenomenen en trends, waarbij gekeken wordt naar uitingen van personen,
maar dit onderzoek is niet gericht op die personen. Dit is een essentieel verschil.
Het voorgaande is in paragraaf 2.1, 2.2 en 2.3 nader toegelicht.

4. Onderzoek naar publiek toegankelijke bronnen

a. Inhoud regeling

De in het voorstel geboden bevoegdheid om persoonsgegevens te verwerken die afkomstig
zijn uit «voor het publiek toegankelijke bronnen» houdt in dat alleen online bronnen
worden geraadpleegd waarvoor louter een administratieve handeling is vereist om toegang
te krijgen. Wel zal een monitorspecialist van een gepseudonimiseerd account gebruik
kunnen maken om informatie te verzamelen.44 Het betreft volgens de toelichting geen bevoegdheid om «stelselmatig» informatie
over personen uit voor het publiek toegankelijke bronnen te verzamelen. Het doel van
de NCTV is immers niet om gericht onderzoek uit te voeren naar specifieke personen
en organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Zijn analysetaak
is beperkt tot «het duiden van uitingen als passend binnen gesignaleerde fenomenen»,
aldus de toelichting.45 De analyses en verslaglegging zijn dientengevolge ook niet op de persoon maar op
het fenomeen gericht. Onderzoek naar personen is aan andere overheidsinstanties zoals
de AIVD en de politie voorbehouden.

Het voorgaande laat onverlet dat in het kader van onderzoek van publiek toegankelijke
bronnen in het kader van de analyses door de NCTV persoonsgegevens worden verwerkt.
Om te beoordelen of openbare uitingen passen in een bepaalde trend en om situaties
en dreigingen goed in te kunnen schatten is het volgens de toelichting onvermijdelijk
dat informatie over personen (vaak in combinatie met organisaties) wordt verwerkt,
aangezien uitingen altijd door personen worden gedaan.46 Om die reden wordt nu voorgesteld om in het kader van de analysetaak van de NCTV
de bevoegdheid van de Minister om persoonsgegevens te verwerken, wettelijk te regelen.47

Naast een wettelijke basis voor de verwerking legt het wetsvoorstel, gelet op het
beperkte mandaat van de NCTV, ook de grenzen daarvan vast. Het voorgestelde artikel 4,
vierde lid, bepaalt dat de verwerking van gegevens in het kader van onderzoek naar
publiek toegankelijke bronnen niet gericht mag zijn op het verkrijgen van een «min
of meer» volledig beeld van «bepaalde aspecten» van het persoonlijk leven. Indien
blijkt dat door publiek toegankelijk bronnenonderzoek onbedoeld toch een zodanig volledig
beeld is ontstaan doet de Minister daarvan melding aan de Autoriteit Persoonsgegevens.
Uit de toelichting blijkt dat voor het criterium van artikel 4, vierde lid, is aangesloten
bij de in de jurisprudentie gehanteerde uitleg van het begrip «stelselmatig» op het
terrein van de opsporing. Voorts wordt in de toelichting verwezen naar de voorgestelde
regeling van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving in het kader van de modernisering
van het Wetboek van Strafvordering.48

b. Adequaatheid regeling

De Afdeling onderschrijft de bedoeling van deze regeling maar vraag zich af of met
de voorgestelde bepaling het beoogde doel in voldoende mate wordt bereikt. De in de
bepaling genoemde begrippen («min of meer», «bepaalde aspecten») roepen vanwege hun
vaagheid de nodige vragen op. De toelichting legt in dat verband niet uit in hoeverre
het onderzoek naar publiek toegankelijke bronnen zich op dit punt onderscheidt van
de andere activiteiten die onder het wetsvoorstel vallen en of de NCTV in dat kader
met de van andere overheidsinstanties ontvangen gegevens49 onder omstandigheden niet ook een «min of meer volledig beeld» van het persoonlijk
leven van een betrokkene kan worden verkregen. Bovendien kan door in het voorgestelde
artikel 4, vierde lid, de parallel te trekken met de begrenzing van «stelselmatige»
verwerking in het opsporingsdomein, waarin het onderzoek wél op personen is gericht,
de indruk worden gewekt dat op dezelfde schaal en met dezelfde intensiteit als in
het kader van het opsporingsonderzoek persoonsgegevens worden verwerkt. Dat is gelet
op het beperkte mandaat van de NCTV klaarblijkelijk, afgaande op de toelichting, niet
beoogd.

Als het niet bedoeling is om op personen gericht onderzoek te doen en het, zo blijkt
uit de toelichting, uitsluitend gaat om de verwerking van uitingen van personen, rijst
dan ook de vraag of uitvoering van de analysetaak überhaupt wel tot «een min of meer
volledig beeld» als bedoeld in artikel 4, vierde lid, kan leiden. Daarbij merkt de
Afdeling op dat voor zover dat in een concrete situatie als gevolg van de toepassing
van een digitale zoekfunctie onbedoeld toch het geval mocht zijn en er meer gegevens
worden verzameld dan beoogd werd, de betreffende gegevens gelet op het specifieke
doel van de verwerking door de NCTV, zo snel mogelijk moeten worden vernietigd. De
AVG schrijft immers voor dat persoonsgegevens niet langer mogen worden bewaard dan
noodzakelijk is voor het doel van de verwerking.50 De vraag is hoe het voorgestelde artikel 4, vierde lid, zich tot dit alles verhoudt
en in het licht daarvan niet tot nadere overweging moet leiden.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en daarbij
in het bijzonder nader aandacht te besteden aan de methodiek en omvang van de gegevensverwerking
in het kader van de analysetaak. Zij adviseert in het licht van het voorgaande het
voorstel zo nodig aan te passen.

De opmerkingen van de Afdeling ten aanzien van publiek toegankelijke bronnen hebben
geleid tot een herbezinning op het trekken van een parallel in het voorstel met het
opsporingsdomein en de begrenzing van het gebruik van publiek toegankelijke online
bronnen in het «verkrijgen van een min of meer volledig beeld van het persoonlijk
leven van een betrokkene». De Afdeling merkt terecht op dat in het opsporingsdomein
het onderzoek wél op personen is gericht, terwijl de analysetaak opgenomen in thans
artikel 3, eerste lid, onderdeel b, waar de publiek toegankelijke online bronnen voor
worden geraadpleegd, niet is gericht op het doen van onderzoek naar personen, maar
op het signaleren, analyseren en duiden van trends en fenomenen. Bij nadere beschouwing
ligt het dan ook meer voor de hand om nauw aan te sluiten bij het toetsingskader dat
de AVG biedt en te voorzien in aanvullende waarborgen die daarbij aansluiten. Er is
dan ook voor gekozen om niet alleen in de toelichting meer uitgebreid in te gaan op
de eisen die de AVG stelt aan de verwerking van persoonsgegevens en de belangenafweging
die in dat kader dient plaats te vinden, maar ook te voorzien in een andere aanvullende
waarborg ten aanzien van het gebruik van publiek toegankelijke online bronnen die
beter aansluit op de AVG. Het betreft de in artikel 5 opgenomen verplichting tot het
periodiek doen verrichten van een gegevensbeschermings-, ook wel privacy-audit, ten
aanzien van het gebruik van de publiek toegankelijke bronnen, voor zover dit online
bronnen zijn. Deze audit ziet specifiek op het gebruik van publiek toegankelijke online
bronnen. Bij het gebruik van deze bronnen als informatiebron, zoals social media,
zijn de risico’s voor betrokkenen het grootst. Daarom mogen meer waarborgen verwacht
worden dan voor minder vergaande inbreuken op de persoonlijke levenssfeer. De audit
is een controle of aan de eisen die zijn gesteld bij of krachtens de wet, waaronder
de AVG, wordt voldaan. Ten aanzien van de methodiek en de omvang van de gegevensverwerking
is in het voorgestelde artikel 4, vierde lid, vastgelegd dat bij het gebruik van publiek
toegankelijke online bronnen geen gebruik wordt gemaakt van technische hulpmiddelen,
die op basis van profilering persoonsgegevens verzamelen, analyseren en combineren.
De raadpleging vindt namelijk handmatig plaats, zonder de inzet van geavanceerde software
zoals webcrawlers. Voor wat betreft de omvang van de gegevensverwerking is tevens
van belang dat er geen gebruik wordt gemaakt van bijvoorbeeld bulkdata. Waar het gaat
om de omvang van de gegevensverwerking van individuen is in de memorie van toelichting
nader uiteengezet welke afwegingen er zijn gemaakt en worden gemaakt bij de verwerking
van persoonsgegevens. Daarbij is er op gewezen dat het niet mogelijk is een analyse
op te stellen zonder uitingen van personen te signaleren, analyseren en te duiden
en daarmee persoonsgegevens te verwerken. Voor personen die onlosmakelijk met een
trend of fenomeen zijn verbonden geldt logischerwijze dat van deze personen vaker
uitingen gesignaleerd, geanalyseerd en geduid worden, dan van personen die geen rol
van betekenis spelen in trends en fenomenen. Het voorgaande is uiteengezet en nader
toegelicht in paragraaf 2.4 van de memorie van toelichting, waarbij tevens in de paragrafen
2.4 en 2.5 nader is toegelicht welke waarborgen in het voorstel zijn opgenomen te
bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Er is daarmee niet meer voorzien in een
grens die aansluit op het verkrijgen van een «min of meer volledig beeld van bepaalde
aspecten van het persoonlijk leven van een persoon», maar er wordt conform de AVG
voorzien in andere vormen van begrenzing en waarborgen ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.

5. Bewaartermijn

Mede in verband met het voorgaande is de vraag of de voorgestelde bewaartermijn van
vijf jaar in alle gevallen passend is.51 De Afdeling heeft er begrip voor dat, zoals in de toelichting wordt uitgelegd, het
noodzakelijk wordt geacht om ontwikkelingen van recente aard te kunnen duiden, over
een langere tijd terug te kunnen kijken naar eerdere ontwikkelingen binnen een bepaald
fenomeen, zodat er een beter historisch en contextueel beeld ontstaat.52 Daarbij geldt doordat, zo stelt de toelichting, in bepaalde gevallen personen zodanig
verbonden zijn aan een fenomeen, juist hun uitingen ertoe doen en bepalend zijn voor
de ontwikkeling van het fenomeen. In die zin kan er begrip voor bestaan dat gegevens
over een langere periode worden bewaard.

Omdat het (ook) om persoonsgegevens stelt de Afdeling niettemin vast dat een bewaartermijn
van maximaal vijf jaar relatief lang is. Onduidelijk is hoe deze bewaartermijn zich
precies verhoudt tot de bewaartermijnen die gelden voor andere overheidsdiensten die
vergelijkbare soorten persoonsgegevens verzamelen en bewaren zoals voor de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten.53 De toelichting gaat hier niet op in.

Voorts is de vraag of in het kader van het onderzoek naar publiek toegankelijke bronnen
(zie ook hiervoor punt 4) niet nu al kan worden vastgesteld dat de termijn van vijf
jaar te lang is. Zeker in het geval in een dergelijk onderzoek door toepassing van
een digitale zoekfunctie meer persoonsgegevens worden verzameld dan beoogd en dan
nodig is voor de uitvoering van de analysetaak, kan, hoewel het om een maximale termijn
gaat, niet met alleen een algemene bepaling worden volstaan. De Afdeling geeft in
overweging om voor die gevallen een aanvullende vernietigingsplicht in de wet op te
nemen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het voorstel
zo nodig aan te passen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is nader bekeken hoe de in het
voorstel opgenomen bewaartermijn van vijf jaar zich verhoudt tot bewaartermijnen van
andere overheidsdiensten opgenomen in wet- en regelgeving. Daarbij is geconstateerd
dat de systematiek en werkwijze ten aanzien van persoonsgegevens op grond van de Wiv
2017 niet vergelijkbaar is met onderhavig voorstel, waardoor een vergelijking trekken
met de aldaar gehanteerde bewaartermijnen niet voor de hand ligt. Er is in feite geen
regelgeving die vergelijkbaar is met het onderhavige wetsvoorstel. Niettemin kan gesteld
worden dat een termijn van vijf jaar niet ongebruikelijk is in wet- en regelgeving.
Daarnaast geldt zoals toegelicht in de memorie van toelichting dat het voor de totstandkoming
van een analyse soms nodig is om langer terug te kijken hoe een trend of fenomeen
zich ontwikkelt. Ook voor de coördinatietaak geldt dat casuïstiek zich over meerdere
jaren kan uitspreiden. Om die reden zou een kortere termijn de doelstellingen van
het voorstel ondergraven. Wel is er voor gekozen om ten aanzien van persoonsgegevens
afkomstig uit het gebruik van publiek toegankelijke bronnen de vernietigingstermijn
te stellen op 5 jaar na de eerste verwerking in plaats van vijf jaar na de laatste
verwerking. Omdat dit in bepaalde gevallen te kort kan zijn vanwege de noodzaak om
trends en fenomenen gedurende een langere termijn te bestuderen is opgenomen dat met
toestemming van de Minister van JenV de termijn met vijf jaar kan worden verlengd
indien dit vanwege de doeleinden van de verwerking noodzakelijk is. Ten algemene geldt
overigens dat bij de vergaring van persoonsgegevens afkomstig van publiek toegankelijke
bronnen dat deze als hoofdregel gepseudonimiseerd worden op grond van het voorgestelde
artikel 4, tweede lid. Het ligt in de rede dat dit zo spoedig mogelijk na vergaring
plaatsvindt. Aan het advies van de Afdeling is verder gevolg gegeven door het bovenstaande
nader toe te lichten in paragraaf 2.5 van de memorie van toelichting.

6. Toezicht

Op de verwerking van persoonsgegevens door de NCTV namens de Minister is de AVG van
toepassing. Dit betekent dat het toezicht daarop ligt bij de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP). In aanvulling op hierop wordt voorgesteld om, indien blijkt dat door toepassing
van de bevoegdheid tot verwerking van gegevens afkomstig uit publiek toegankelijke
bronnen, een min of meer volledig beeld is ontstaan van bepaalde aspecten van het
persoonlijk leven van een betrokkene, de Minister daarvan melding doet aan de AP (zie
hiervoor punt 4).54 Daarnaast wordt voorgesteld om in het geval de Minister gebruik maakt van zijn bevoegdheid
om de rechten van betrokkene (zoals bijv. het inzagerecht) te beperken, een afschrift
van de daartoe strekkende mededeling met bijbehorende onderbouwing aan de AP wordt
gezonden.55

De Afdeling onderschrijft dat juist met het oog op het noodzakelijke onderscheid tussen
de NCTV en andere overheidsdiensten (in het bijzonder de AIVD), het toezicht volgens
de reguliere regeling van de AVG in handen is gelegd van de AP en niet bij een andere
bestaande of nieuw op te richten toezichthouder. Tegelijkertijd rijst de vraag of
gelet op de aard van de gegevensverwerking (incl. de verwerking van bijzondere en
strafrechtelijke gegevens) de huidige regeling geheel toereikend is. Het melden van
een bepaalde situatie of beslissing is, hoewel daardoor op papier de AP beter in staat
kan worden geacht om toezicht te houden56, op zichzelf nog geen garantie dat in de praktijk passend toezicht wordt gehouden.
In de toelichting wordt niet ingegaan op hoe het AP zijn wettelijke toezichtstaak
in dit geval gaat uitoefenen en in hoeverre daarover nadere afspraken (bijvoorbeeld
over noodzakelijke capaciteit en expertise, frequentie van het toezicht) nodig of
gewenst zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

De Afdeling onderkent met de regering dat het toezicht op de gegevensverwerking ten
behoeve van de voorgestelde taken van de NCTV op grond van de AVG berust bij de AP.
Hierin onderscheid de gegevensverwerking door de NCTV zich, zoals ook de Afdeling
vaststelt, uitdrukkelijk van die de AIVD en de opsporingsdiensten, die hun werkzaamheden
niet onder het bereik van de AVG uitoefenen. Zoals toegelicht in reactie op onderdeel
4 van het advies van de Afdeling ten aanzien van onderzoek naar publiek toegankelijke
bronnen is de in eerste instantie gekozen systematiek in het voorstel heroverwogen
ten aanzien van het gebruik van publiek toegankelijke online bronnen en gekozen voor
een andere wijze van begrenzen (artikel 4, vierde lid) en een andere waarborg specifiek
ten aanzien van deze gegevensverwerking, namelijk de privacy-audit (artikel 5). Naar
aanleiding van het advies van de Afdeling is de opname van deze waarborg in het voorstel
voorgelegd aan de AP met het oog op een uitvoeringstoets, ook omdat overwogen werd
te voorzien in een meldplicht van de resultaten van de privacy-audit aan de AP. De
AP gaf in het kader van deze uitvoeringstoets aan dat een privacy-audit een goed instrument
kan zijn voor de verwerkingsverantwoordelijke organisatie om zijn «accountability»,
of verantwoordelijkheid om in overeenstemming met de AVG en de eventuele aanvullende
privacyregels te handelen, te waarborgen. Deze audit wordt nader uitgewerkt bij algemene
maatregel van bestuur waarover de AP uiteraard gevraagd zal worden te adviseren in
het kader van de wetgevingsadvisering. Het toezenden van de resultaten van de audit
past echter niet binnen het systeem waarin de organisatie zelf verantwoordelijk is
om in overeenstemming met de AVG te handelen en daar de nodige controlemechanismen
voor te organiseren en de AP als toezichthouder ten allen tijde bevoegd is haar bevoegdheden
in te zetten. Het toezenden van de resultaten kan indien de AP niets met deze informatie
doet ten onrechte de indruk wekken dat er goedkeuring is verkregen voor de gehanteerde
werkwijze. Zoals hierboven reeds opgemerkt zal de algemene maatregel van bestuur die
naast de uitwerking van privacy-audit ook de uitwerking van de op grond van de artikelen 4,
vijfde lid te stellen regels zal bevatten voorgelegd worden aan de AP. Paragraaf 2.4
van de memorie is aangevuld en aangepast.

7. Verwerking van bijzondere en strafrechtelijke gegevens

Volgens de toelichting is de voorgestelde grondslag voor de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens voor de uitoefening van de coördinatietaak
als de analysetaak nodig «vanwege het doel van dit wetsvoorstel en de ervaringen uit
de praktijk».57 Voor verwerking van dergelijke gegevens geldt gelet op hun gevoelige aard op grond
van de AVG een zware rechtvaardigingsgrond.58

Hoewel de Afdeling begrijpt dat verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens
voor de taken van de NCTV in bepaalde situaties noodzakelijk is, dient de toelichting
aan de noodzaak en de evenredigheid daarvan zelfstandig aandacht te besteden. Dat
is nu nog niet het geval. In de toelichting wordt alleen opgemerkt dat het voor het
duiden van fenomenen onder meer nodig is om het maatschappelijke discours te volgen,
oftewel om «uitingen van ideologische of politieke aard op internetfora en (social)
media te monitoren en te duiden».59 De vraag dient zich in dat licht bezien aan waarom de grondslag tot verwerking van
bijzondere persoonsgegevens in het voorstel niet beperkt is tot de verwerking van
gegevens waaruit in het bijzonder de religieuze, politieke of levensbeschouwelijke
opvatting van betrokkenen blijkt. Daarnaast is nog niet voldoende concreet toegelicht
welke beperkingen de NCTV bij het verwerken van strafrechtelijke gegevens in acht
heeft te nemen.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de noodzaak en evenredigheid
van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens en
het voorstel daarop aan te passen.

Naar aanleiding van de vraag van de Afdeling of de verwerking van bijzondere persoonsgegevens
niet beperkt kan worden tot gegevens waaruit in het bijzonder de religieuze, politieke
of levensbeschouwelijke opvatting van betrokkenen blijken, zijn alle bijzondere persoonsgegevens
op mogelijke relevantie beoordeeld. Daarbij is niet alleen gekeken naar welke bijzondere
persoonsgegevens tot nu toe relevant bleken, maar ook naar welke bijzondere persoonsgegevens
mogelijk relevant kunnen zijn. Hoewel bij het ene soort bijzondere persoonsgegevens
de mogelijke relevantie meer voor de hand ligt dan bij het andere soort bijzondere
persoonsgegevens, vereist de toekomstbestendigheid van het voorstel dat ook de bijzondere
persoonsgegevens zijn opgenomen die mogelijk relevant kunnen zijn. De verwerking van
genetische en biometrische gegevens wordt echter met bijgaand voorstel bij voorbaat
volledig uitgesloten omdat niet denkbaar is op welke wijze deze gegevens relevant
kunnen zijn voor de verrichting van de taken op grond van onderhavig voorstel. Dat
neemt niet weg dat zoals opgenomen in het voorgestelde artikel 8 de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens alleen plaatsvindt indien de verwerking noodzakelijk is
voor de uitoefening van de taken op grond van het voorstel, waarbij het ingevolge
de AVG moet gaan om zwaarwegende redenen van algemeen belang. Voor strafrechtelijke
gegevens geldt eveneens dat de verwerking alleen kan plaatsvinden indien de verwerking
noodzakelijk is voor de uitoefening van de taken op grond van het voorstel. Een noodzakelijke
verwerking kan bijvoorbeeld zien op gegevens van een veroordeelde terugkerende uitreiziger
waarbij zich een coördinatievraagstuk voordoet. Daarnaast geldt dat bij de op te stellen
algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4, vijfde lid, het voor de hand
ligt om zwaardere eisen te stellen waar het gaat om de verwerking van bijzondere of
strafrechtelijke persoonsgegevens. Artikel 8 van het voorstel alsmede paragraaf 2.4
zijn naar aanleiding van het bovenstaande aangepast.

8. Delegatie

In het voorstel wordt bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels worden gesteld met betrekking tot te nemen technische, personele en organisatorische
maatregelen. Daaronder vallen in elk geval regels over functiescheiding, autorisatie
voor het gebruik van bepaalde systemen, opslag en periodieke monitoring. Deze regels
kunnen verschillen waar het gaat om de oorsprong van de gegevens. Zo is denkbaar,
zo vermeldt de toelichting, dat er strengere eisen worden gesteld ten aanzien van
persoonsgegevens afkomstig van publieke bronnen.60

De Afdeling erkent dat in de amvb, mede gelet op de aard van de gegevens die in het
geding kunnen zijn, belangrijke waarborgen zullen worden opgenomen. In dat licht bezien
is de vraag of overwogen is om meer dan nu het geval is in de wet zelf te regelen.
Daarbij kan in het bijzonder gedacht worden aan een verbod om systemen te gebruiken
die automatisch profileren. Blijkens de toelichting is het uitdrukkelijk niet de bedoeling
om dergelijke systemen in deze context te gebruiken. Verder wordt in de toelichting
niet gemotiveerd waarom het wetsvoorstel het mogelijk maakt (door de formulering «bij
of krachtens») de bevoegdheid van de regering tot het stellen van deze regels door
te delegeren aan de Minister. Gelet op het belang van de amvb met het oog op de noodzaak
van nadere waarborgen ligt dat niet voor de hand.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het wetsvoorstel
aan te passen.

Het advies van de Afdeling is opgevolgd door in artikel 4, vierde lid, een verbod
op te nemen op het gebruik van systemen die automatisch profileren. Tevens is artikel 4,
vijfde lid, aangepast waardoor er geen mogelijkheid meer is om het stellen van de
betreffende regels door te delegeren.

9. Toepasselijkheid op het Caribisch deel van Nederland

Op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba geldt een regeling alleen in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, indien dat bij
wettelijk voorschrift is bepaald of op andere wijze onmiskenbaar uit een wettelijk
voorschrift volgt.

In het voorstel is niets bepaald over de toepasselijkheid in Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Het voorstel geldt daarmee uitsluitend voor het Europese deel van Nederland.
De toelichting besteedt geen aandacht aan deze keuze.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de keuze om het voorstel
niet toe te passen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

De Afdeling merkt terecht op dat het voorstel uitsluitend geldt voor het Europees
deel van Nederland en de toelichting geen aandacht besteedt aan deze keuze. Om die
reden is paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting uitgebreid door toe te lichten
dat vooralsnog onvoldoende duidelijk is of deze problematiek zich voordoet op de BES
en zo ja in welke mate. Daarbij is opgemerkt dat bij de ontwikkeling van het voorstel
getracht is recht te doen aan zowel het belang van een zorgvuldige procedure als het
belang van een spoedige procedure. Nu ten aanzien van de BES thans de noodzaak tot
toepassing van bijgaand voorstel, dan wel de noodzaak tot het voorzien in maatwerk
voor de BES nog niet afdoende duidelijk is, wordt met bijgaand voorstel de BES nog
niet onder de reikwijdte ervan gebracht. Ten aanzien van de analysetaken geldt dat
logischerwijze wel rekening gehouden kan worden met ontwikkelingen op de BES, maar
van een noodzaak voor totstandkoming van bijvoorbeeld dreigingsbeelden of fenomeenanalyses
toegespitst op de BES is niet gebleken. Ook coördinatievraagstukken doen zich niet
of niet in dezelfde mate voor. Om die reden is ervoor gekozen de reikwijdte van bijgaand
voorstel vooralsnog te beperken tot het Europees deel van Nederland. Overigens is
de oorspronkelijk opgenomen samenloopbepaling met de Uitvoeringswet EG-verordening
300/2008, waarmee artikel 22c van de Luchtvaartwet BES bij inwerkingtreding zou worden
ingevoegd in artikel 5 van onderhavig voorstel geschrapt. Omdat geen gegevens kunnen
worden gedeeld ten behoeve van de uitvoering van BES-regelgeving, is een wijziging
in de BES-regelgeving bij nader inzien niet relevant.

10. Overige wijzigingen

Het advies bevat geen redactionele bijlage.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele redactionele wijzigingen en verbeteringen
door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. De memorie van toelichting
is ten algemene uitgebreid, evenals de artikelsgewijze toelichting. Er zijn echter
geen inhoudelijke wijzigingen aangebracht die niet zijn te herleiden tot het advies
van de Afdeling.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus