Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld specifieke grondslagen in het leven te roepen
op basis waarvan in een amvb drie aanvullende regelingen kunnen worden opgenomen in
het kader van de hersteloperatie toeslagen. Het gaat hierbij om regelingen voor kinderen
en voor ex-partners die getroffen zijn door de problemen rondom de kinderopvangtoeslag
en om een regeling voor gedupeerden van de problemen rondom de uitvoering van de huurtoeslag,
de zorgtoeslag en het kindgebonden budget.

2. Doel van de delegatiegrondslagen

Een goedkeurend beleidsbesluit vooruitlopend op wetgeving is een aantrekkelijk vehikel
gebleken om herstelregelingen in op te nemen. De totstandkoming van een dergelijk
beleidsbesluit kent immers een kortere doorlooptijd dan wetgeving en kan dus snel
in werking treden. In diverse debatten met de Tweede Kamer is over diverse beleidsbesluiten
reeds gesproken. Bij veelvuldig gebruik van goedkeurende beleidsbesluiten kan de rechtsstatelijkheid
en de democratische legitimatie van de herstelregelingen echter onder druk komen te
staan. Het kabinet heeft om deze reden in het nader rapport bij het wetsvoorstel Belastingplan
2022 aangegeven dat meer terughoudendheid is geboden bij het gebruik van goedkeurende
beleidsbesluiten die vooruitlopen op codificatie.1 Daarom streeft het kabinet ernaar om de drie aanvullende regelingen zoveel mogelijk
op het niveau van wetgeving in formele zin te regelingen. Dit biedt als voordeel dat
de herstelregelingen zoveel mogelijk in één wet worden opgenomen, waarbij in de memorie
van toelichting een volledig overzicht van de hersteloperatie kan worden geschetst.
Dat wil het kabinet doen in het nog in te dienen wetsvoorstel Wet hersteloperatie
toeslagen waarin een aantal beleidsbesluiten wordt gecodificeerd en waarin tevens
de uitkomsten van de herijking van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag worden verwerkt.
Het opnemen van alle aanvullende regelingen in één wetsvoorstel betekent echter wel
dat dit pas in procedure kan worden gebracht alsook de laatste aanvullende regeling
is uitgewerkt in het wetsvoorstel. Het kabinet wil de gedupeerden echter zo spoedig
mogelijk duidelijkheid bieden en zo spoedig mogelijk starten met de uitvoering. Om
te voorkomen dat het wetstraject voor één van de aanvullende regelingen tot vertraging
van de uitvoering zou kunnen leiden, is ervoor gekozen om onderhavig wetsvoorstel
in te dienen. De in dit wetsvoorstel voorgestelde delegatiegrondslagen creëren de
bevoegdheid om een of meerdere van de drie aanvullende regelingen bij amvb vorm te
geven. Een amvb kan doorgaans sneller tot stand komen dan een wet in formele zin,
maar de voorgestelde juridische grondslag geeft, zoals deze is vormgegeven, wel de
waarborgen van een wetgevingstoets van het Ministerie van Justitie en Veiligheid,
een toets door de Afdeling advisering van de Raad van State en een voorhangprocedure
bij beide Kamers der Staten-Generaal. Voor de route van de amvb zal het kabinet alleen
kiezen als dat vanwege de gewenste snelheid nodig is.

3. De drie aanvullende herstelregelingen

De voorgestelde delegatiegrondslagen geven de bevoegdheid om drie specifieke regelingen
op te nemen in een amvb.

Ten eerste gaat het om een regeling voor degenen die als aanvrager van de huurtoeslag,
de zorgtoeslag of het kindgebonden budget zijn gedupeerd door institutionele vooringenomenheid
of een onterechte kwalificatie opzet of grove schuld.

Ten tweede gaat het om een regeling voor kinderen van ouders die als aanvrager van
de kinderopvangtoeslag zijn gedupeerd door de hardheid van het stelsel, institutionele
vooringenomenheid of een onterechte kwalificatie opzet of grove schuld. In de amvb
zullen de groepen kinderen worden aangewezen die voor een vergoeding in aanmerking
komen. De regeling kan daarmee ook van toepassing worden verklaard op daarbij aan
te wijzen categorieën van personen die niet zijn aan te merken als kind als bedoeld
in artikel 4 van de Wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir).

Ten derde gaat het om een regeling voor ex-partners van ouders die als aanvrager van
de kinderopvangtoeslag zijn gedupeerd door de hardheid van het stelsel, institutionele
vooringenomenheid of een onterechte kwalificatie opzet of grove schuld.

Dit wetsvoorstel voorziet in grondslagen om bij amvb regels te kunnen stellen op grond
waarvan aan de hiervoor bedoelde personen een vergoeding kan worden toegekend. Voor
het woord het woord «vergoeding» is gekozen om verwarring met het begrip «tegemoetkoming»
in de Awir te voorkomen. In de Awir wordt «tegemoetkoming» namelijk gebruikt voor
de toeslag zelf.2

Aan de exacte invulling van de regelingen voor andere toeslagen, kinderen en ex-partners
wordt nog gewerkt; hierover vindt nog nadere politieke besluitvorming plaats.3 De exacte uitwerking van de aanvullende maatregelen zal ook afhankelijk zijn van
de uitkomsten van de herijking. Mocht een schuldenaanpak deel gaan uitmaken van een
of meerdere van de regelingen, dan is het voor de Awir nodig om deze op het niveau
van wetgeving in formele zin te regelen.4

De beoogde inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel is 1 januari 2022. Dit maakt
het mogelijk om genoemde aanvullende herstelregelingen, indien dit wenselijk wordt
geacht en uitvoerbaar is, al op relatief korte termijn in een amvb op te nemen en
in werking te laten treden.

4. Uitvoeringsgevolgen

De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit wetsvoorstel beoordeeld met een uitvoeringstoets5. Het voorstel behelst uitsluitend grondslagen op basis waarvan in een amvb aanvullende
regelingen kunnen worden opgenomen. Wanneer de betreffende amvb’s gereed zijn, moeten
deze zelfstandig getoetst worden op uitvoerbaarheid.

II Artikelsgewijs

Artikel 2 (Bevoegdheid tot het treffen van aanvullende herstelregelingen)

De eerste drie leden van het voorgestelde artikel 2 voorzien in delegatiebevoegdheden
om de drie in het algemeen deel van deze memorie van toelichting beschreven herstelregelingen
in het kader van de hersteloperatie toeslagen in een amvb op te nemen.

In het eerste lid, onderdeel a, wordt met «institutionele vooringenomenheid» bedoeld
institutionele vooringenomenheid zoals is beschreven in het interim-advies6 en het eindadvies7 van de Adviescommissie uitvoering toeslagen. In die betekenis wordt het eveneens
gebruikt in artikel 49b, eerste lid, Awir. Voor voorbeelden wordt verwezen naar de
wetsgeschiedenis van dat artikel.8

De redactie van het voorgestelde artikel 2, tweede lid, maakt het mogelijk om een
regeling voor kinderen ook van toepassing te laten zijn op bij amvb aangewezen personen
die geen kind zijn van een belanghebbende, zoals een kind van de toeslagpartner van
belanghebbende. Zodoende kan ook aan die aangewezen personen een vergoeding verstrekt
worden, mocht dit wenselijk geacht worden.

In het voorgestelde artikel 2, vierde lid, wordt gedefinieerd wat wordt beschouwd
als een kwalificerende herstelregeling. Alleen als de aanvrager van de kinderopvangtoeslag
recht heeft op toepassing van een van de kwalificerende herstelregelingen, kan er
op grond van een nog uit te werken amvb op grond van het voorgestelde artikel 2, tweede
of derde lid, recht ontstaan op herstel voor kinderen, daaraan gelijkgestelde personen
of ex-partners van die aanvragers.

Onder kwalificerende herstelregelingen worden de hardheidsregeling, bedoeld in artikel
49 Awir, (onderdeel a van dat vierde lid) de compensatieregeling, bedoeld in artikel
49b Awir, (onderdeel b van dat vierde lid) en de O/GS-tegemoetkomingsregeling, bedoeld
in artikel 49c Awir (onderdeel c van dat vierde lid) verstaan. Ook worden hieronder
verstaan de (andere) herstelregelingen in het kader van de hardheid van het stelsel
van de kinderopvangtoeslag. Het gaat hierbij om het afzien of matigen van de terugvordering
(onderdeel d van dat vierde lid), het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag
(onderdeel e van dat vierde lid) en het herzien van onherroepelijk vaststaande terugvorderingsbeschikkingen
en toekenningsbeschikkingen kinderopvangtoeslag (onderdeel f van dat vierde lid).

Sinds 1 januari 2021 is de wettelijke basis voor de regeling voor het afzien of matigen
van terugvordering, bedoeld in het vierde lid, onderdeel d, van het voorgestelde artikel
2 artikel 26, tweede lid, tweede zin, Awir. Voordien vormde onderdeel 2.1, eerste
deel, van het Verzamelbesluit Toeslagen de basis.9

De regeling met betrekking tot het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag
(vierde lid, onderdeel e) berust op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State van 23 oktober 2019.10 Sinds 1 januari 2021 bepaalt artikel 1.5, eerste lid, van de Wet kinderopvang voor
vanaf die datum toe te kennen kinderopvangtoeslagen dat een belanghebbende aanspraak
heeft op een kinderopvangtoeslag in de (daadwerkelijk) betaalde kosten. Hieruit vloeit
rechtstreeks voort dat indien hij deze kosten niet volledig heeft betaald, de Belastingdienst/Toeslagen
de kinderopvangtoeslag kan vaststellen naar rato van de kosten waarvan hij heeft aangetoond
dat hij ze daadwerkelijk heeft betaald.11

De regeling, bedoeld in het voorgestelde artikel 2, vierde lid, onderdeel f, is, voor
zover het herziening van onherroepelijk vaststaande toekenningsbeschikkingen kinderopvangtoeslag
betreft, gebaseerd op artikel 21a Awir in samenhang met artikel 5a, eerste lid, van
de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UR Awir).12 Voor zover het gaat om herziening van onherroepelijk vaststaande terugvorderingsbeschikkingen
is sinds 1 januari 2021 26, derde lid, Awir en het daarop gebaseerde artikel 5a, tweede
lid, UR Awir de wettelijke basis. Voor die datum fungeerde het Verzamelbesluit Toeslagen,
onderdeel 2.1, tweede deel, als basis.

In het voorgestelde artikel 2, vijfde lid, wordt de reikwijdte van wat onder kwalificerende
herstelregelingen wordt verstaan, beperkt. Op grond van onderdeel a van dat vijfde
lid is er geen sprake van een kwalificerende herstelregeling indien de belanghebbende
in aanmerking komt voor de O/GS-tegemoetkomingsregeling, bedoeld in artikel 49c Awir
of voor het hiervoor bedoelde beleid ten aanzien van het verlagen of op nihil vaststellen
van de terugvordering of het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag,
waarbij er in het berekeningsjaar waar die herstelregeling betrekking op heeft minder
dan € 1.500 aan kinderopvangtoeslag is teruggevorderd of het recht op kinderopvangtoeslag
met minder dan € 1.500 is verlaagd. Met deze beperking wordt aangesloten bij de € 1.500-grens
die geldt om in aanmerking te komen voor de hardheidsregeling en voor het forfaitaire
bedrag van € 30.000.

Op grond van het voorgestelde artikel 2, vijfde lid, onderdeel b, is er geen sprake
van een kwalificerende herstelregeling als de belanghebbende in aanmerking komt voor
het hiervoor bedoelde beleid ten aanzien van het verlagen of op nihil vaststellen
van de terugvordering of het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag
ten aanzien van beschikkingen met een oorspronkelijke dagtekening van ná 22 oktober
2019. Vanaf 23 oktober 2019 geldt namelijk de jurisprudentie die een einde maakte
aan de hardheid van het stelsel van de kinderopvangtoeslag. Als de belanghebbende
tevens recht heeft op toepassing van een herstelregeling over een berekeningsjaar
waarbij die herstelregeling over dat berekeningsjaar niet onder de beperking van het
vijfde lid valt, is er uiteraard wel sprake van een kwalificerende herstelregeling.

Het zesde lid van het voorgestelde artikel 2 bepaalt dat een amvb als bedoeld in het
eerste, tweede of derde lid van dit artikel, voordat deze amvb wordt voorgedragen
aan de Koning met het oog op aanbieden van het ontwerp aan de Afdeling advisering
van de Raad van State voor advies, gedurende vier weken wordt voorgelegd aan de Eerste
en Tweede Kamer. Indien een van beide Kamers of ten minste een vijfde van het grondwettelijk
aantal leden van een van de Kamers binnen die termijn de wens te kennen geeft dat
het onderwerp van de amvb bij wet geregeld wordt, wordt een zodanig wetsvoorstel zo
spoedig mogelijk ingediend.

Artikel 3 (Inwerkingtreding)

Voor de toelichting op de inwerkingtredingbepaling wordt verwezen naar het algemene
deel van deze memorie van toelichting.

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen