Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Baarle over de enorme toename van arbeidsuitbuiting in het afgelopen jaar

Antwoord van Staatssecretaris Wiersma (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen
1 november 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 218.

Vraag 1

Bent u bekend met het nieuwsbericht «Aantal meldingen van arbeidsuitbuiting met 70 procent
gestegen»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Wat vindt u van het opmerkelijke feit dat het aantal meldingen van mensen, die in
«onmenselijke omstandigheden» werkten, en soms ook hun inkomsten af moesten staan,
met maar liefst 70% is gestegen ten opzichte van afgelopen jaren?

Antwoord 2

Enerzijds is het goed om te zien dat het aantal meldingen stijgt, daar dit betekent
dat meer mensen zich durven te melden. Anderzijds schuilt achter iedere melding een
persoonlijke tragedie waar wij als overheid tegen moeten optreden.

Vraag 3

Hoe verklaart u de opmerkelijke toename in het aantal arbeidsuitbuitingen van afgelopen
jaar?

Antwoord 3

Arbeidsuitbuiting is een zogenaamd «dark number». Schattingen, opgenomen in de Staat
van Eerlijk werk 2017 van de Inspectie SZW, lopen uiteen van enkele honderden tot
circa 21 duizend gevallen2. De Algemene Rekenkamer hanteert in een update van die ramingen 2 tot 21 duizend3. Het beleid en de activiteiten van de Inspectie SZW zijn erop gericht het herkennen
van en melden van mogelijke situaties van arbeidsuitbuiting te stimuleren4.

Het Coördinatiecentrum tegen mensenhandel (CoMensha) verzamelt jaarlijks cijfers over
mogelijke slachtoffers van mensenhandel afkomstig van de politie, Inspectie SZW en
hulporganisatie FairWork. Volgens CoMensha kwamen in 2020 vooral veel extra meldingen
binnen via FairWork. De organisatie denkt dat de grote toename onder andere komt door
de coronapandemie en daarmee verbonden (media)aandacht voor de positie van arbeidsmigranten
van binnen en buiten de EU. Ik deel deze analyse.

In de maatschappij wordt er bij misstanden en slecht werkgeverschap vaak gesproken
over arbeidsuitbuiting. Echter, in de wet is arbeidsuitbuiting in artikel 273f Wetboek
van Strafrecht opgenomen als vorm van mensenhandel en voor een veroordeling moeten
alle bestanddelen van dit wetsartikel worden bewezen. De meldingen zijn dus signalen
van mogelijke misstanden die vervolgens worden verrijkt en geduid. Niet elke melding
is daarom strafrechtelijk gezien uiteindelijk als «arbeidsuitbuiting» te kwalificeren.

Vraag 4

Wat gaat u doen om het gestegen aantal arbeidsuitbuitingen terug te dringen?

Antwoord 4

De toename die door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (NRM) wordt geconstateerd betreft meldingen. Of een melding daadwerkelijk
een overtreding betreft, ernstige benadeling of arbeidsuitbuiting, hangt af van de
feiten en omstandigheden van het geval. De aanpak met betrekking tot arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling bestaat uit de volgende elementen.

De opsporingstak van de Inspectie SZW voert onder gezag van het Openbaar Ministerie
(OM) strafrechtelijk onderzoek uit naar arbeidsuitbuiting. De Inspectie SZW beoordeelt
alle meldingen die bij haar binnenkomen. Alle meldingen met mogelijke signalen van
arbeidsuitbuiting worden vervolgens besproken in een gezamenlijk meldingenoverleg
van opsporing en bestuursrechtelijk toezicht. Meldingen met opsporingsindicaties voor
arbeidsuitbuiting in de zin van mensenhandel, waarbij aanwijzingen zijn voor slachtofferschap
in de zin van artikel 273f Sr, worden door de opsporingstak beoordeeld. Meldingen
met signalen van arbeidsuitbuiting, waarbij geen aanwijzingen zijn voor slachtofferschap
in de zin van artikel 273f Sr, worden binnen de Inspectie SZW bestuursrechtelijk beoordeeld
in het kader van de aanpak van ernstige benadeling, en indien mogelijk van bestuursrechtelijke
handhaving voorzien. Bij de aanpak kan ook een combinatie van strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke instrumenten worden ingezet, in samenwerking met partners, zoals
de politie, Belastingdienst en gemeenten. Die gezamenlijke ketenaanpak is essentieel.
Daarom doet de Inspectie SZW ook veel aan voorlichting zodat ook ketenpartners signalen
kunnen herkennen en men weet waar men terecht kan.

De stijging van het aantal meldingen van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling
betekent in ieder geval dat melders beter de weg weten te vinden naar zowel de NGO’s
als de overheid. Het terugdringen van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling heeft
niet alleen te maken met het sanctioneren en stoppen van werkgevers, maar ook met
voorlichting aan potentiële slachtoffers, het stimuleren van signalen en meldingen
en van de uitgedragen sociale norm van een fatsoenlijke Nederlandse arbeidsmarkt.

Het aanpakken van de daders en het beschermen van slachtoffers van arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling is van groot belang. Er is hierbij een grote rol weggelegd
voor beleidsmakers, bestuurders, toezichthouders en opsporingsinstanties, en de wens
is dat meer en meer andere maatschappelijke organisaties en personen zullen bijdragen
aan een eerlijke, gezonde en veilige Nederlandse arbeidsmarkt. De doorontwikkeling
van de aanpak tegen arbeidsuitbuiting is een van de actielijnen in het Programma Samen
tegen Mensenhandel, waarin beleid, uitvoering, toezicht en opsporing samenwerken.
Een van de resultaten van het Programma is de handreiking «Integrale Aanpak Arbeidsuitbuiting»,
daarnaast begeleiden we slachtoffers terug naar werk en agenderen we de positie van
slachtoffers van ernstige benadeling.

Het melden van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling is niet altijd in het voordeel
van de melder. De verwevenheid tussen werk en huisvesting is hierop van invloed, evenals
de arbeidsmarktpositie in het land van herkomst. In lijn met de aanbeveling van het
Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten, werkt het kabinet aan een betere bescherming
van ernstig benadeelde werknemers, veelal arbeidsmigranten, niet alleen uit EU-lidstaten,
maar ook van buiten Europa. Ook de Algemene Rekenkamer beveelt in haar rapport van
eind september jl. aan om de positie van slachtoffers in de bestuursrechtelijke aanpak
te verbeteren en meer hulp en bescherming te bieden. Er wordt daarom gewerkt aan maatregelen
die de toegang tot het recht moeten verbeteren en de afhankelijkheid van arbeidsmigranten
ten opzichte van de werkgever (veelal uitzendbureaus) zullen verminderen, bijvoorbeeld
door het loskoppelen van het arbeids- en huurcontract.

Ook wordt in overleg met CoMensha gekeken of de beschikbare crisisbedden tevens beschikbaar
kunnen komen voor slachtoffers van ernstige benadeling. De ervaringen van de Inspectie
SZW laten duidelijk zien dat hulp en opvang van deze slachtoffers wenselijk is. Door
interventie van de Inspectie SZW wordt de benadeling door de werkgever gestopt, maar
is regelmatig de benadeelde vervolgens zijn/haar (onderbetaalde) werk en verblijfplaats
kwijt en heeft dan mogelijk tijdelijke hulp nodig, bijvoorbeeld om terug te keren
naar het land van herkomst.

In het regeerakkoord 2017–20215 van het huidige demissionaire kabinet is 50 miljoen euro vrijgemaakt voor versterking
van de handhavingsketen van het Ministerie van SZW conform het Inspectie Control Framework
(ICF). Vanwege het hierbij overeengekomen ingroeipad komt de volledige 50 miljoen
euro vanaf 2022 structureel beschikbaar. De focus lag in de eerste jaren vooral op
de uitbreiding van capaciteit op het domein van gezond en veilig werk. Vanaf 2020
ligt de focus op personeelsuitbreiding op het domein van eerlijk werk. Een van de
vier ICF-doelen betreft eerlijk werk. Doelstelling is een verdubbeling van de inspectiedekking
op eerlijk werk. De programmatische aanpak van arbeidsuitbuiting maakt hier deel van
uit. Eind 2022 is de voorziene formatie voor de Inspectie SZW 1570 fte6. Structureel 50% is bestemd voor eerlijk werk7. Op grond van de meerjarenprogrammering 2019–20228 en huidige risico-inschatting is circa 70 fte voor activiteiten van het programma
Arbeidsuitbuiting. Daarbij is rekening gehouden met de relatieve verhouding tussen
de verschillende disciplines en functiegroepen binnen de Inspectie SZW9. Daarenboven wordt circa 35% van de capaciteit van de opsporingstak ingezet voor
arbeidsuitbuiting10.

De uitbreiding van de Inspectie SZW conform ICF loopt door tot in 2022. Gelet op de
doorlooptijd van opleiden en de inwerktijd is de vuistregel dat inspecteurs en rechercheurs
die in jaar n zijn geworven in jaar n + 1 operationeel inzetbaar zijn. Een deel van
hen is momenteel in opleiding. De Inspectie SZW heeft een wervingsmodel opgesteld
waardoor de capaciteitsinzet de komende jaren groeit naar de gewenste inzet op de
verschillende domeinen in 2023.

Het is cruciaal dat de wetgeving ten aanzien van de strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting
wordt aangepast, zodat misstanden effectiever kunnen worden aangepakt. In de praktijk
blijkt dat een veroordeling gebaseerd op artikel 273f Sr vaak niet haalbaar is. Er
is een hiaat tussen arbeidsuitbuiting in de zin van mensenhandel enerzijds en bestuursrechtelijke
handhaving anderzijds. Het gesegmenteerde instrumentarium sluit niet altijd aan op
de problematiek die arbeidsuitbuiting in maatschappelijke zin vormt. Een werkbaar
en integraal kader, waarin het bestuursrecht en strafrecht maximaal kunnen worden
ingezet, is volgens de Inspectie SZW een cruciale randvoorwaarde voor een effectievere
aanpak van malafide werkgevers en facilitators die werkenden (laten) uitbuiten.

Ik zet mij gezamenlijk met de Staatssecretaris en Minister van Justitie en Veiligheid
in voor enerzijds het verbeteren van het wettelijke instrumentarium en anderzijds
het beter inzetten van de bestaande instrumenten om ernstige benadeling van werknemers
aan te pakken. Er heeft reeds een verkenning plaats gevonden omtrent het eventueel
aanpassen van artikel 273f Sr. De uitkomst hiervan is op 1 juli jl. door de Staatssecretaris
van J&V naar de Kamer gestuurd. Hierin is aangegeven dat het aanpassen van artikel
273f Sr om meerdere redenen mogelijk en wenselijk is. Verdere informatie met betrekking
tot een eventuele herziening volgt in de voortgangsbrief van Samen tegen Mensenhandel
van dit najaar. Voor de besluitvorming over herziening van artikel 273f Sr zijn echter
een missionair kabinet en financiële dekking nodig.

Daarnaast draagt ook de implementatie van de aanbevelingen van het Aanjaagteam Bescherming
Arbeidsmigranten bij aan de strijd tegen arbeidsuitbuiting. Deze aanbevelingen hebben
niet specifiek betrekking op arbeidsuitbuiting, maar maken het malafide werkgevers
wel moeilijker.

Vraag 5

Schat u in dat het probleem in werkelijkheid mogelijk veel groter is en deze cijfers
mogelijk slechts een klein deel van het daadwerkelijke probleem laten zien? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 5

Arbeidsuitbuiting is een «dark number», zie antwoord op vraag 3.

Vraag 6

Wat vindt u van het feit dat het Openbaar Ministerie (OM) het onder druk zetten van
werknemers en het verplichten om in het weekend door te werken onvoldoende vindt om
te spreken van arbeidsuitbuiting?

Antwoord 6

In het algemeen is mensenhandel een ernstig delict en de bewijslast is blijkens de
rechtspraak hoog. Er doen zich zeer schrijnende arbeidssituaties voor, die de hoge
lat van mensenhandel niet halen omdat niet alle onderdelen van de delictsbepaling
bewezen kunnen worden.

Als Minister doe ik geen uitspraken over besluiten van het OM, dat onafhankelijk en
zelfstandig besluit welke zaken al dan niet voor de rechter gebracht worden. Desgevraagd
geeft het OM aan dat het onderzoek naar de verdenking van mensenhandel is geseponeerd
omdat er geen bewijs is gevonden voor hetgeen in de diverse aangiftes is gesteld.

Mensenhandel/arbeidsuitbuiting is een complex delict met een strafbedreiging van een
gevangenisstraf van 12 jaar tot levenslang. Dat betekent dat niet elke misstand die
vanuit de maatschappij bekeken arbeidsuitbuiting wordt genoemd dat strafrechtelijk
gezien ook is. Er moet worden voldaan aan de bestanddelen van de delictsomschrijving:
een handeling gepleegd met een ongeoorloofd middel (een zogeheten dwangmiddel) met
het doel van uitbuiting. Of er sprake is van uitbuiting is afhankelijk van de aard
en duur van de werkzaamheden, de beperkingen die aan de tewerkgestelde worden opgelegd
en het financieel voordeel dat door de tewerksteller wordt behaald. Dwang is hiervan
dus een belangrijk aspect.

Vraag 7

Kunt u specificeren wanneer u spreekt van arbeidsuitbuiting?

Antwoord 7

Arbeidsuitbuiting is een verschijningsvorm van mensenhandel (artikel 273f Wetboek
v Strafrecht). In de wetenschappelijke literatuur over arbeidsuitbuiting worden wel
twee vormen van arbeidsuitbuiting onderscheiden: de ene vorm bestaat uit «harmful
exploitation» (waaronder slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid vallen), de
andere bestaat uit «mutual advantageous exploitation» (waaronder – kort gezegd – oneerlijk
en excessief misbruik van een ander kan vallen).11 Er moet worden voldaan aan de bestanddelen van de delictsomschrijving: een handeling
gepleegd met een ongeoorloofd middel (een zogeheten dwangmiddel) met het doel van
uitbuiting. In de jurisprudentie van de Hoge Raad zijn afwegingsfactoren geformuleerd
om te beoordelen of in een individueel geval sprake is van arbeidsuitbuiting.12 In ieder geval zijn van belang de aard en duur van de tewerkstelling, de beperkingen
die zij voor de betrokkene meebrengt en het economisch voordeel dat daarmee door de
tewerksteller wordt behaald.

Vraag 8

Deelt u de mening dat het erg ingewikkeld is om arbeidsuitbuiting te bewijzen en het
daardoor moeilijk is voor slachtoffers om hun recht te halen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 8

Arbeidsuitbuiting is een vorm van «mensenhandel», waarop een strafmaximum van twaalf
jaar gevangenisstraf tot onder strafverzwarende omstandigheden levenslang is gesteld.
Het gaat dus om een zeer ernstig strafbaar feit. In die zin is de bewijslast hoog.
Ook de Algemene Rekenkamer concludeert in haar rapport dat de bewijslast hoog ligt,
omdat bepaalde elementen zoals «dwang» en «het oogmerk van uitbuiting» moeilijk bewijsbaar
zijn.

Voor ogen moet worden gehouden dat in het geval van strafbare betrokkenheid van een
tewerksteller bij het doen ontstaan of laten voortduren van een verboden arbeidssituatie,
ook andere strafbare feiten dan mensenhandel in strafbaarheid voorzien. Te denken
valt aan mensensmokkel (artikel 197a Sr), het laten verrichten van arbeid door een
illegale vreemdeling (artikel 197b Sr), valsheid in geschrift (artikel 225 Sr) en
deelneming aan een criminele organisatie (artikel 140 Sr), alsook bestuurlijke boetes
en andere interventies bij overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens
de Arbeidsomstandighedenwet of de Arbeidstijdenwet. De omstandigheid dat in een individueel
geval naar het oordeel van het OM vervolging van een tewerksteller voor mensenhandel
niet haalbaar is, sluit dus niet uit dat die tewerksteller ter zake van het onderliggende
feitencomplex wél voor één of meerdere andere feiten strafrechtelijk kan worden vervolgd.
Daarnaast is het ook nog mogelijk dat het bestuursrecht aanknopingspunten biedt om
eventuele overtreders van bijvoorbeeld arbeidswetten te beboeten.

Vraag 9

Wat gaat u doen zodat meer zaken over arbeidsuitbuiting aan de rechters worden voorgelegd
en er zo jurisprudentie kan worden gecreëerd?

Antwoord 9

Het OM is verantwoordelijk voor het voordragen van zaken aan de rechter. Het OM stelt
vast dat de bewijslast van mensenhandel hoog is; er is immers sprake van een ernstig
delict. Van het OM heb ik vernomen dat wordt vervolgd als er voldoende bewijs is of
als de rechter uit principieel oogpunt over de zaak moet oordelen. In de aangebrachte
zaken ziet het OM genoeg ruimte om jurisprudentie te creëren.

Op basis van de huidige wet ligt de bewijslat voor arbeidsuitbuiting dus hoog. Alle
bestanddelen van artikel 273f Sr moeten namelijk kunnen worden bewezen. Los daarvan
is reeds een verkenning uitgevoerd om te bezien hoe een herziening vorm kan krijgen.

Zoals eerder aangegeven zetten wij in de tussentijd in op een hogere bereidheid om
te melden en het verbeteren van het instrumentarium. Hieronder valt ook een betere
bescherming van ernstig benadeelde werknemers, zoals de Algemene Rekenkamer ook benoemt.
Hierdoor zou het mogelijk moeten worden om arbeidsuitbuiting beter te bestrijden.