Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

35 925
A Vaststelling van de begrotingsstaat van het Mobiliteitsfonds voor het jaar 2022

Nr. 10 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2021

De begroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 (begrotingshoofdstuk
XII) van het Ministerie van IenW (Kamerstuk 35 925 XII) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat
€ 17,7 miljard aan uitgaven, € 17,7 miljard aan verplichtingen en € 45 miljoen aan
ontvangsten. Deze aandachtspunten zijn gebaseerd op ons onderzoek van de laatste jaren.

Van de € 17,7 miljard aan uitgaven van het Ministerie van IenW gaat € 14,5 miljard
naar het Mobiliteitsfonds (Hoofdstuk A1) en € 1,3 miljard naar het Deltafonds (Hoofdstuk J). Uit deze investeringsfondsen
financiert het Ministerie van IenW de aanleg, het beheer en onderhoud en vervanging
en renovatie van infrastructuur. Het gaat specifiek om het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet,
hoofdwatersysteem en de hoofdspoorwegen.

Coronarekening

Met onze webpublicatie Coronarekening (https://coronarekening.rekenkamer.nl) brengen we in kaart welke steunmaatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor
welk begroot bedrag, voor wie ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat
bekend is over de resultaten ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde
informatie over de getroffen steunmaatregelen op IenW terrein, zoals de bijdragen
aan OV-bedrijven.

Fiscale regelingen

Fiscale regelingen vormen geen onderdeel van de begroting van een ministerie omdat
het geen uitgaven zijn, maar leiden wel tot minder belastingontvangsten. Dit is zichtbaar
via de Miljoenennota (Kamerstuk 35 925, nrs. 1 en 2). De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is beleidsmatig verantwoordelijk voor
14 fiscale regelingen die volgens de Miljoenennota 2022 tot een geraamde belastingderving
leiden van in totaal € 1.275 miljoen.2

Aandachtspunten

Wij gaan in op 4 aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken die relevant kunnen
zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Instandhouding infrastructuur: oplopend tekort instandhoudingsbudget;

• Milieucriminaliteit en -overtredingen: meer aandacht voor datakwaliteit en aanpak;

• Droogtebestrijding vraagt om centrale coördinatie en inhoudelijke monitoring;

• Drinkwater beschermen bij aardwarmtewinning.

1. Instandhouding infrastructuur: oplopend tekort instandhoudingsbudget

Goed onderhouden infrastructuur is van belang voor burgers en bedrijven. De afgelopen
jaren vroegen wij in onze instandhoudingsonderzoeken (Algemene Rekenkamer, 2014, 2015,
2016) en verantwoordingsonderzoeken 2018, 2019 en 2020 (Algemene Rekenkamer, 2019,
2020, 2021) aandacht voor instandhouding van het hoofdvaarwegennet, hoofdwegennet
en hoofdwatersysteem dat Rijkswaterstaat (RWS) beheert. Ook in deze brief vragen wij
hier weer aandacht voor.

Het instandhoudingsbudget voor deze netwerken bedraagt volgens de begroting 2022 van
het Mobiliteitsfonds € 38,3 miljard voor 2022 t/m 2035. Volgens een budgetvalidatie
die de Minister heeft laten uitvoeren is er voor de periode 2022 t/m 2035 bij ongewijzigd
beleid een jaarlijks indicatief tekort van gemiddeld € 1 miljard op het instandhoudingsbudget.3 Dit jaarlijks indicatieve tekort is exclusief het inlopen van uitgesteld onderhoud4 (ca. € 1,2 miljard eind 2020) en dit uitgestelde onderhoud neemt naar verwachting
volgens de Minister toe. Het jaarlijks indicatieve tekort houdt ook geen rekening
met aanvullende kosten als gevolg van klimaatontwikkelingen, circulariteit en cybersecurity
van nieuwe infrastructuur. 5 Dat betekent dat de exacte omvang van het jaarlijks indicatieve tekort onzekerheden
kent. De Minister heeft budget naar voren gehaald voor maatregelen zoals extra onderhoudsprojecten
en versnelde onderhoudswerkzaamheden. Dit doet de Minister door:

• € 265 miljoen via een kasschuif vrij te maken voor de periode 2020 t/m 20226;

• In totaal € 1 miljard via kasschuiven naar voren halen voor 2022 en 20237;

• Vanuit de reservering voor risico’s in totaal € 514 miljoen toe te voegen aan de instandhoudingsbudgetten
van RWS voor de periode 2022 t/m 20258;

• € 255 miljoen vrij te maken voor benodigde apparaatskosten RWS voor de periode 2020
t/m 2025.9

Het naar voren halen van budget zorgt voor budgetspanning in latere begrotingsjaren:
de Minister leent feitelijk geld uit de toekomstige begrotingen. De Minister laat
het aan een volgend kabinet om verdere beslissingen te nemen over de instandhoudingsbudgetten.

In de figuur hieronder laten we zien wat de bovengenoemde maatregelen betekenen voor
de begrote instandhoudingsbudgetten, het jaarlijks indicatieve tekort en het uitgestelde
onderhoud. Omdat de Minister in de begroting geen exacte bedragen voor de verwachte
toename aan uitgesteld onderhoud vermeldt, gebruiken we in onderstaand figuur de waarde
van uitgesteld onderhoud van eind 2020 voor latere jaren (ca. € 1,2 miljard). Indien
het jaarlijks indicatieve tekort van € 1 miljard niet jaarlijks wordt aangevuld, vindt
er jaarlijks een opeenstapeling van dit tekort plaats, en groeit dit tekort bij ongewijzigd
beleid elk volgend begrotingsjaar met gemiddeld € 1 miljard.

Figuur 1: ontwikkeling instandhoudingsbudget netwerken in miljoenen euro’s

Tot slot valt het ons op dat de instandhoudingsbijlage bij de begroting van het nieuwe
Mobiliteitsfonds 2022 geen prognoses bevat van jaarlijks verwachte tekorten op budgetten
van afzonderlijke instandhoudingsonderdelen, zoals exploitatie (voorheen beheer genoemd
in de begroting) en onderhoud bij RWS netwerken. De instandhoudingsbijlage van het
Infrastructuurfonds in 2021 bevatte deze prognoses daarentegen wél.

2. Milieucriminaliteit en -overtredingen: meer aandacht voor datakwaliteit en aanpak

Dit jaar publiceerden wij 2 rapporten over de effectiviteit van de aanpak van milieucriminaliteit
en -overtredingen: «Een onzichtbaar probleem» (Algemene Rekenkamer, 2021a) en «Handhaven in het duister» (Algemene Rekenkamer, 2021b). Uit ons onderzoek blijkt dat de datakwaliteit in informatiesystemen
(zoals Inspectieview) over milieucriminaliteit en -overtredingen tekortschiet, zowel
van toezicht door de inspecties zoals de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)
als van bestuurlijke- en strafrechtelijke handhaving. Identificatie van bedrijfsvestigingen
lukt niet, gegevens kloppen niet of toezichthouders zijn niet aangesloten op het nationale
informatiesysteem Inspectieview. Hierdoor is de aard en omvang van milieucriminaliteit
en -overtredingen onbekend bij de ILT en bij de verantwoordelijke bewindspersonen
(Staatssecretaris IenW en de Minister van JenV) en is daarnaast de vaststelling van
de doeltreffendheid van de aanpak en effectief sturen onmogelijk. Kwalitatief goede
data helpt bij effectiever toezicht, handhaven en bij het vaststellen of de aanpak
van milieucriminaliteit en -overtredingen doeltreffend is. Tot slot constateerden
wij dat een kleine groep veelplegers de milieuwetgeving veelvuldig overtreedt en interventies
vaak niet tot een beter naleefgedrag leiden. Wij concluderen dan ook dat het stelsel
van toezicht en handhaving om milieucriminaliteit en -overtredingen tegen te gaan
onvoldoende functioneert.

We doen daarom enkele aanbevelingen voor een nieuwe, effectieve aanpak van milieucriminaliteit
en -overtredingen. De belangrijkste aanbeveling is dat de informatievoorziening op
landelijk niveau eerst aanzienlijk moet verbeteren. Daarnaast bevelen we de Staatssecretaris
van IenW aan om de inspectie-uitkomsten openbaar te maken, te delen met het publiek
en om (in overleg met de Minister van JenV) een veelplegersaanpak te ontwikkelen.
De Staatssecretaris gaf in reactie op ons 1e rapport aan een taskforce te hebben ingesteld voor kwaliteitsverbetering van data
zodat de ILT haar taak als interbestuurlijk toezichthouder beter kan uitvoeren.10 De Staatssecretaris gaf in reactie op ons 2e rapport aan dat het rapport van de commissie-Van Aartsen11 tot vergelijkbare conclusies komt, en dat ze onze aanbevelingen in samenhang met
die van de commissie-Van Aartsen wil uitwerken. De Staatssecretaris verwees in haar
reactie vooral naar lopende actieprogramma’s. Wij zien niet hoe deze reactie leidt
tot noodzakelijke verbeteringen.

3. Droogtebestrijding vraagt om centrale coördinatie en inhoudelijke monitoring

Droogte komt steeds vaker voor in Nederland. In ons verantwoordingsonderzoek 2020
(Algemene Rekenkamer, 2021) (Kamerstuk 35 830 XII, nr. 2) concluderen wij dat de regie van de Minister van IenW tekortschiet in gebieden met
droogte die afhankelijk zijn van grondwater, zoals de hoge zandgronden, en in de steden.
Rijk en decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor de aanpak van droogte.12 De Minister van IenW is verantwoordelijk voor de coördinatie van de nationale droogteaanpak
in het hoofdwater- en in het grondwatersysteem. Wij constateren echter dat centrale
coördinatie en inhoudelijke monitoring door de Minister bij de droogteaanpak in het
grondwatersysteem ontbreekt. Ook moet de Minister beter samenwerken met waterbeheerders,
decentrale overheden en de Ministeries van BZK en LNV. Daarom bevelen we aan om – naast
de procesvoortgang – ook inhoudelijke ontwikkelingen te monitoren en samenwerking
met decentrale overheden, waterbeheerders, BZK en LNV te verbeteren. Zo ontstaat een
landelijk beeld van de gevolgen van droogte en de risico’s die hiermee samenhangen,
en inzicht in lokale maatregelen en knelpunten. De Minister zegde toe onze aanbevelingen
over te nemen. Wij vragen u als Tweede Kamer om toe te zien op de voortgang in het
opvolgen van deze aanbevelingen.

4. Drinkwater beschermen bij aardwarmtewinning

De Minister van IenW is verantwoordelijk voor de drinkwatervoorziening. In ons rapport
«Bescherming drinkwater bij het boren naar aardwarmte: stille wateren, in diepe gronden» (Algemene Rekenkamer, 2021) (Kamerstuk 27 625, nr. 550) concluderen wij dat zij drinkwater onvoldoende beschermt bij het boren naar aardwarmte.
We zien te weinig maatregelen tegen risico’s zoals de vermenging van grondwatervervuilingen
en het weglekken van schadelijke vloeistoffen. Daarom bevelen wij de Minister aan
om de regie te versterken bij de inrichting en het beheer van de ondergrond. De Minister
zegde toe dit te doen. Wij vragen hier opnieuw aandacht voor. Dit onderwerp komt ook
terug bij de herziening van de Mijnbouwwet, dit najaar. Voor meer informatie hierover
verwijzen wij u naar de aandachtspunten bij de ontwerpbegroting EZK 2022.

Onderzoek meerjarenramingen en informatiewaarde begrotingen

In ons rapport «Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht» van 22 juni 2021 (Kamerstuk 31 865, nr. 192) concluderen wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen in begrotingen
soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement krijgt daardoor onvoldoende zicht op
hoeveel geld er nodig is om het afgesproken beleid uit te voeren. Zo bleek bij het
Ministerie van IenW dat bij de raming van beheer en onderhoud van vaarwegen (onderdeel
van begrotingsartikel 15 van het toenmalig Infrastructuurfonds, Hoofdvaarwegennet)
er onterecht van werd uitgegaan dat de bestaande staat van onderhoud op orde is. Dit
terwijl er in werkelijkheid sprake is van veel uitgesteld en achterstallig onderhoud.
Wij concluderen op basis van de door ons onderzochte casussen dat het parlement informatie
mist om de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed
te kunnen beoordelen. Ook heeft het parlement te weinig zicht op eventuele begrotingsruimte.
Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met het kabinet het debat aan
te gaan over de ruimte voor een andere besteding van middelen. Daarom hebben wij naar
aanleiding van ons onderzoek een interactief hulpmiddel ontwikkeld voor de toetsing
van begrotingen door uw Kamer. Zie hiervoor onze website www.rekenkamer.nl.

Opvolging aanbevelingen

Op 7 oktober 2021 heeft de Algemene Rekenkamer de Voortgangsmeter aanbevelingen gepubliceerd
(www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen (590) die wij in de periode
2015–2020 hebben gedaan in ons doelmatigheidsonderzoek en in onze beleidscasussen
in het verantwoordingsonderzoek. Ministeries hebben aangegeven welke maatregelen zij
naar aanleiding van onze aanbevelingen hebben genomen.

Bij het Ministerie van IenW hebben in deze periode 12 onderzoeken plaatsgevonden.
Dit leidde tot 60 aanbevelingen waarvan op 55% (33) een toezegging is gedaan. Dit
percentage is ongeveer gelijk aan het rijksbrede gemiddelde van 62%. Op 27 aanbevelingen
is geen toezegging gedaan.

Tot slot

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2021 op 18 mei 2022 verwachten
we op het terrein van de Minister van IenW een rijksbreed onderzoek te publiceren
naar zicht op de financiële informatie over rijksbezittingen.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser president

drs. C. (Cornelis) van der Werf secretaris