Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 11 augustus 2021 en het nader rapport d.d. 30 september 2021,
aangeboden aan de Koning door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief
afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 mei 2021, nr. 2021000922,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
(hierna: de Afdeling) haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 11 augustus 2021, nr. W16.21.0138/II/K,
bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 mei 2021, no. 2021000922, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Wet op de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten 2017, alsmede intrekking van de Rijkswet van 10 februari 2017,
houdende wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken
van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Stb. 2017, 52), met memorie van toelichting.

Krachtens artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) heeft
de Minister van Justitie en Veiligheid thans de bevoegdheid het Nederlanderschap in
te trekken van een Nederlander die zich in het buitenland heeft aangesloten bij een
terroristische organisatie. Een voorafgaande strafrechtelijke veroordeling is in dit
verband niet vereist. Deze bevoegdheid vervalt op 1 maart 2022 van rechtswege als
gevolg van een horizonbepaling.

Dit wetsvoorstel strekt tot schrapping van de horizonbepaling, waardoor de voornoemde
bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap permanent wordt. Inhoudelijk wordt
deze bevoegdheid niet gewijzigd. Wel schrapt het voorstel de toezichthoudende taak
van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) en
creëert het een grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk begrijpt de wens van
de regering om op te treden tegen Nederlanders die zich hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie in het buitenland en daarmee een potentiële bedreiging
voor de veiligheid van het Koninkrijk vormen. Mede tegen de achtergrond van de uitgevoerde
onderzoeken naar de werking van artikel 14, vierde lid, van de RWN, doet het wetsvoorstel
evenwel vragen rijzen.

De Afdeling maakt naar aanleiding van het voorstel van rijkswet allereerst opmerkingen
over de noodzaak van een permanente bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap.
Voor de introductie van een permanente bevoegdheid bestaan op dit moment onvoldoende
zwaarwegende argumenten (punt 2). Voorts maakt de Afdeling opmerkingen over de voorgestelde
grondslag voor de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard. Deze grondslag voldoet thans niet aan de eisen die de Algemene
Verordening Gegevensbescherming (AVG) daaraan stelt (punt 3). Tot slot maakt de Afdeling
enkele opmerkingen over de schrapping van de toezichthoudende rol van de CTIVD (punt
4) en de toepassing van het wetsvoorstel op de Caribische landen (punt 5). In verband
met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Bij Rijkswet van 10 februari 20172 is aan de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid verleend het Nederlanderschap
in te trekken van een Nederlander die zich in het buitenland heeft aangesloten bij
een terroristische organisatie, zonder dat een voorafgaande strafrechtelijke veroordeling
is vereist.3 Volgens de toelichting vindt de intrekking van het Nederlanderschap plaats in het
belang van de nationale veiligheid van het Koninkrijk en strekt deze ertoe legale
terugkeer onmogelijk te maken en illegale terugkeer te bemoeilijken.4 De regering zag destijds in de toegenomen dreiging van het internationaal jihadistisch
geïnspireerd terrorisme aanleiding tot introductie van deze bevoegdheid, die is vervat
in artikel 14, vierde lid, van de RWN.5 Het maakte onderdeel uit van de maatregelen die in augustus 2014 werden aangekondigd
in het Nationaal Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme.6

De intrekking van de Nederlandse nationaliteit is alleen van toepassing op Nederlanders
met een dubbele nationaliteit.7 Als zodanig wordt onderscheid gemaakt tussen monopatride en bipatride Nederlanders.
Volgens de regering vindt dit onderscheid zijn oorsprong in de verdragsrechtelijke
verplichting van het Koninkrijk om onderdanen niet staatloos te maken. Deze is vervat
in artikel 8 van het Verdrag ter beperking van staatloosheid en artikel 7, derde lid,
van het Europees Verdrag inzake nationaliteit. Hieruit volgt dat staten verplicht
zijn om in situaties waarin nationaliteit verloren kan gaan, personen met één nationaliteit
anders te behandelen dan personen met meerdere nationaliteiten, zo stelt de regering.8 In lijn met rechtspraak over de intrekking van de Nederlandse nationaliteit schuilt
de rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid volgens de regering aldus in de verdragsrechtelijke
verplichting tot het voorkomen van staatloosheid.9

In november 2015 heeft de Afdeling kritisch geadviseerd over het wetsvoorstel dat
de bevoegdheid krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN introduceerde.10 Zo was de Afdeling destijds niet overtuigd van de toegevoegde waarde van het voorstel
ten opzichte van de bestaande strafrechtelijke mogelijkheden. Ook betwijfelde zij
of een mogelijke bijdrage van de bevoegdheid aan de bescherming van de veiligheid
in het Koninkrijk opwoog tegen het prijsgeven van strafrechtelijke bevoegdheden. Evenmin
was de Afdeling overtuigd van de proportionaliteit van de voorgestelde ingrijpende
maatregel in het licht van de beperkte mogelijkheden tot rechtsbescherming voor de
betrokkene.11

De bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap krachtens artikel 14, vierde
lid, van de RWN vervalt op 1 maart 2022 van rechtswege als gevolg van een horizonbepaling.
Het nu voorliggende wetsvoorstel schrapt die horizonbepaling. Als gevolg daarvan wordt
de intrekkingsbevoegdheid permanent in de wet opgenomen.12 Het wetsvoorstel strekt niet tot inhoudelijke wijziging van die bevoegdheid. Wel
wordt de taak van de CTIVD om toezicht te houden op de doelmatigheid van de toepassing
van de bevoegdheid geschrapt.13 Volgens de toelichting is er zowel op individueel als op politiek niveau reeds in
dit toezicht voorzien.14 Verder creëert het wetsvoorstel met het oog op de inmiddels in werking getreden AVG
een grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens
van strafrechtelijke aard.15

2. Noodzaak permanente bevoegdheid

De toelichting vermeldt dat het schrappen van de horizonbepaling allereerst is ingegeven
door de resultaten van het evaluatieonderzoek dat in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) werd uitgevoerd. Voor de regering geeft ook
het huidige dreigingsbeeld aanleiding de regeling te handhaven.16 Met het wetsvoorstel wordt tevens uitvoering gegeven aan de motie Yesilgöz-Zegerius
en Van Toorenburg, waarin de regering wordt verzocht de regeling tot intrekking van
het Nederlanderschap met het oog op «de nog altijd bestaande terroristische dreiging»
permanent te maken.17

In de periode waarin deze bepaling tot stand kwam, was het dreigingsniveau «substantieel»,
hetgeen betekende dat de kans op een terroristische aanslag in Nederland reëel was.18 In die jaren had ISIS feitelijke controle over grote gebiedsdelen in Syrië en Irak.
De bedreiging van de lokale bevolking door ISIS evenals de oplopende geweldsescalatie
tussen het Westen en ISIS droegen bij aan de toenmalige mate van dreiging, waarbij
de Nederlandse deelname aan de anti-ISIS coalitie Nederland ook nadrukkelijker in
beeld bracht bij jihadisten. Veel aandacht ging dan ook uit naar Nederlanders die
naar het Midden-Oosten uitreisden om zich aan te sluiten bij jihadistisch-terroristische
netwerken.19

Sinds de grote territoriale verliezen die ISIS leed in 2018, zijn er geen nieuwe stromen
uitreizigers geweest.20 Desalniettemin bestaat in Nederland nog altijd een terroristische dreiging. Sinds
9 december 2019 is het actuele dreigingsniveau «aanzienlijk».21 Daarbij gaat er nog steeds dreiging uit van terugkeerders die bij terroristische
groepen zijn aangesloten en strijdervaring hebben opgedaan.22 Volgens de laatste inlichtingen bevinden zich in totaal nog zo’n 110 Nederlandse
uitreizigers in Syrië en Irak.23 Hoeveel onder hen een meervoudige nationaliteit hebben, is niet bekend.

Daarnaast wijst de toelichting ook op de opleving en verspreiding van jihadistisch
geweld in de westelijke Sahel-landen Mali, Burkina Faso en Niger. Mede met het oog
daarop acht de regering het nu en in de toekomst (opnieuw) uitreizen van personen
om zich in het buitenland aan te sluiten bij een terroristische organisatie, niet
ondenkbeeldig.24

Het voorgaande neemt niet weg dat de intrekking van het Nederlanderschap een zeer
ingrijpende maatregel is voor de betrokkene.25 Deze ingrijpende aard van de maatregel gaf destijds aanleiding «om te voorzien in
een uitdrukkelijke bezinning over de wenselijkheid van de maatregelen na vijf jaar»
en daarom werd (bij amendement) bewust gekozen voor een tijdelijke werkingsduur van
vijf jaar.26 De vraag is dan ook of er op dit moment gegronde redenen zijn de bevoegdheid tot
intrekking van het Nederlanderschap zoals voorgesteld te continueren en zelfs permanent
in de wet op te nemen.

In dit verband merkt de Afdeling het volgende op.

a. Werking en (neven)effecten artikel 14, vierde lid, RWN

In 2020 zijn twee onderzoeken naar de werking van artikel 14, vierde lid, van de RWN
uitgevoerd. De CTIVD onderzocht het handelen van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
bij het uitbrengen van ambtsberichten in het kader van de intrekking van het Nederlanderschap.27 Daarnaast werd in opdracht van het WODC onderzoek verricht naar de vraag in hoeverre
de regeling tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale
veiligheid de (legale) terugkeer van Nederlandse leden van buitenlandse, terroristische
organisaties naar Nederland door middel van intrekking van hun Nederlanderschap heeft
verhinderd.28

De toelichting merkt op dat sinds de inwerkingtreding van artikel 14, vierde lid,
van de RWN in 24 gevallen een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap is genomen.29 In twee gevallen oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
dat het intrekkingsbesluit onrechtmatig was omdat niet kon worden aangetoond dat de
betrokkene op of na 11 maart 2017 was aangesloten bij een op de lijst geplaatste terroristische
organisatie.30 Naar aanleiding van deze uitspraken heeft de Minister in vijf andere gevallen besloten
het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap in te trekken. Dat betekent dat
van 17 personen het Nederlanderschap is ingetrokken. In al deze zaken is beroep ingesteld,
door de betrokkene zelf of ambtshalve.31 In de tot nu toe gepubliceerde zaken heeft de bestuursrechter het besluit tot intrekking
in stand gelaten.32

In het evaluatieonderzoek van het WODC wordt geconcludeerd dat geen van de personen
van wie het Nederlanderschap is ingetrokken, voor zover bekend is teruggekeerd.33 Volgens de toelichting wijst dit erop dat de intrekking van het Nederlanderschap
een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de bescherming van de nationale veiligheid.34

De Afdeling merkt in dit verband op dat in de consultatiereacties is betoogd dat deze
opvatting blijk geeft van een beperkte visie op het begrip nationale veiligheid.35 Mede als gevolg van globalisering is de nationale veiligheid immers in toenemende
mate gediend met internationale veiligheid en stabiliteit. Een maatregel die personen
vanwege de potentiële dreiging die van hen uitgaat bewust buiten de grenzen van het
Koninkrijk houdt, verplaatst het probleem naar andere – in dit geval vaak fragiele
– staten. Ook uit het oogpunt van de bevordering van de internationale rechtsorde
kunnen daar vraagtekens bij worden geplaatst.36

De regering hecht er grote waarde aan dat uitreizigers die verdacht worden van terroristische
misdrijven worden berecht, zo wordt benadrukt in de brief aan de Tweede Kamer van
25 juni jongstleden.37 Volgens de regering moeten daarom alle mogelijke opties worden bezien om straffeloosheid
te voorkomen.38 Uit de brief blijkt tevens dat vervolging en berechting in de regio of door een internationaal
tribunaal op diverse internationaalrechtelijke en praktische bezwaren stuit.39 Als zodanig blijft strafrechtelijke vervolging en berechting in Nederland van groot
belang.

Volgens het Openbaar Ministerie (OM) kan effectieve vervolging alleen plaatsvinden
als een betrokkene naar Nederland wordt over- of uitgeleverd. Dit wordt door de intrekking
van het Nederlanderschap, gepaard met de gelijktijdige ongewenstverklaring, echter
onmogelijk gemaakt, zo stelt het OM.40 In dat verband maakte het OM in 17 van de destijds 21 geïnventariseerde gevallen
bezwaar tegen de intrekking van het Nederlanderschap. Door de Minister werd echter
geen enkele maal daarvan afgezien.41 De toelichting vermeldt dit niet.

De nationale veiligheid houdt, zoals de Afdeling terecht opmerkt, niet op bij onze
landsgrenzen. Internationale ontwikkelingen hebben in toenemende mate hun weerslag
op de nationale veiligheid. Interne en externe veiligheid zijn meer en meer met elkaar
verweven en vragen om meer integratie van de nationale veiligheidsaanpak. In de Nationale
Veiligheid Strategie 2019 wordt de internationale rechtsorde – het functioneren van
het internationale stelsel van normen en afspraken gericht op internationale vrede
en veiligheid – dan ook aangemerkt als één van de nationale veiligheidsbelangen.42

Ook de veiligheid binnen de landsgrenzen van het Koninkrijk blijft van onverminderd
belang. Het dreigingsniveau is thans weliswaar minder hoog dan bij de totstandkoming
van de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap, maar de dreiging die uitgaat
van een persoon die zich in het buitenland heeft aangesloten bij een terroristische
organisatie en die vervolgens wil terugkeren naar het Koninkrijk, blijft potentieel
groot.43 Het kan daarom, gelet op de noodzaak tot bescherming van de nationale veiligheid
en na een afweging in het individuele geval, bezwaarlijk zijn om een terugkeer af
te wachten. Bij de afweging of een intrekking van het Nederlanderschap in het concrete
geval opportuun is, wordt zowel het nationale als het internationale aspect van de
nationale veiligheid betrokken. Als er ondubbelzinnige aanwijzingen zijn dat intrekking
van het Nederlanderschap schade kan berokkenen aan een andere staat – bijvoorbeeld
het land waar de betrokkene zich feitelijk bevindt – en (daardoor) gevolgen heeft
voor de nationale veiligheid van het Koninkrijk, kan van intrekking worden afgezien.

Een intrekking van het Nederlanderschap kan voorts gevolgen hebben voor de mogelijkheid
tot berechting en tenuitvoerlegging van een eventuele vrijheidsstraf in Nederland.
Het Openbaar Ministerie wordt daarom geraadpleegd over een voorgenomen intrekking.
Van geval tot geval wordt het belang dat wordt gediend met de intrekking van het Nederlanderschap
(het beschermen van de nationale veiligheid) afgewogen tegen het belang van strafrechtelijke
vervolging. Die afweging kan er inderdaad toe leiden dat de nationale veiligheid in
het concrete geval prevaleert, ook als dat betekent dat strafrechtelijke opsporing
en vervolging wordt bemoeilijkt.

Intrekking van het Nederlanderschap maakt strafrechtelijke vervolging en berechting
in Nederland echter niet onmogelijk. De ongewenstverklaring, die gelijktijdig met
een intrekking van het Nederlanderschap wordt opgelegd, kan immers tijdelijk worden
opgeheven gedurende de periode die nodig is om de verdachte te berechten en een eventuele
vrijheidsstraf ten uitvoer te leggen. Op die wijze kan de strafrechtelijke vervolging
van de verdachte in Nederland doorgang vinden, ook al is het Nederlanderschap ingetrokken.

b. Verhouding tot nieuw strafrechtelijk instrumentarium

De toelichting stelt dat de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap onder
meer kan worden toegepast in situaties waar de inzet van het strafrecht onvoldoende
effectief is ter bescherming van de nationale veiligheid, terwijl er een dusdanige
dreiging is dat een persoon in het belang van die nationale veiligheid uit Nederland
moet worden geweerd. In die gevallen is het intrekken van het Nederlanderschap in
combinatie met een ongewenstverklaring juridisch gezien het enige middel, zo wordt
betoogd.44

Ook bij de introductie van artikel 14, vierde lid, van de RWN speelde een dergelijke
motivering een rol. Benadrukt werd dat de inzet van het strafrecht een zeer belangrijk
middel blijft bij de bestrijding van terrorisme, maar dat het strafrecht niet kan
voorkomen dat een uitreiziger die zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie
terugkeert naar Nederland. Veroordeling bij verstek heeft bovendien weinig effect
zolang betrokkene in het buitenland is, omdat de eventuele straf niet kan worden geëxecuteerd,
zo stelde de toelichting destijds.45 Als zodanig werden de noodzaak van de intrekkingsbevoegdheid en toegevoegde waarde
ten opzichte van het strafrechtelijk instrumentarium benadrukt.

De Afdeling is met de regering van oordeel dat bestuurlijke maatregelen onder omstandigheden
bij de bestrijding van terrorisme complementair kunnen zijn aan het strafrechtelijk
instrumentarium. Sinds de introductie van artikel 14, vierde lid, van de RWN hebben
zich evenwel diverse ontwikkelingen in het strafrecht voorgedaan die met zich brengen
dat van strafrechtelijk optreden een meer vroegtijdige werking kan uitgaan. Zo is
sinds de inwerkingtreding van artikel 14, vierde lid, van de RWN de Uitvoeringswet
Aanvullend Protocol bij het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme
in werking getreden.46 Hetzelfde geldt voor de Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme.47 Daarnaast kan gewezen worden op het wetsvoorstel strafbaarstelling verblijf in een
door een terroristische organisatie gecontroleerd gebied,48 dat momenteel in behandeling is bij de Eerste Kamer.49

Op deze relevante wettelijke ontwikkelingen gaat de toelichting niet in. Daardoor
rijst de vraag in hoeverre de intrekkingsbevoegdheid waarmee destijds werd beoogd
het bestaande wettelijke instrumentarium ter bestrijding van terrorisme aan te vullen,
in het licht van de genoemde ontwikkelingen nog steeds complementair en daarmee noodzakelijk
is.

Het strafrechtelijke instrumentarium op het gebied van terrorismebestrijding is de
laatste jaren inderdaad uitgebreid. Dit brengt echter geen verandering aan in de noodzaak
voor de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap. Het daarmee nagestreefde
doel, het voorkomen van legale terugkeer en het bemoeilijken van illegale terugkeer,
kan met het strafrecht immers niet worden bereikt.

De Afdeling wijst onder meer op de Uitvoeringswet Aanvullend Protocol bij het Verdrag
van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme. De in het Aanvullend Protocol
opgenomen gedragingen kwamen reeds overeen met de gedragingen die in het Wetboek van
Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES strafbaar zijn gesteld, waardoor op dit
punt geen nieuwe regels zijn ingevoerd. Wel zijn enkele bepalingen op het terrein
van onder meer uitlevering en rechtsmacht gesteld.50 De Wet versterking strafrechtelijke aanpak terrorisme heeft de mogelijkheden van
voorlopige hechtenis bij verdachten van terroristische misdrijven verruimd, en de
aangifteplicht uitgebreid tot alle terroristische misdrijven en de voorbereiding daarvan.51 Ten slotte regelt het wetsvoorstel Strafbaarstelling verblijf in een door een terroristische
organisatie gecontroleerd gebied de strafbaarstelling van personen die zonder toestemming
van de Minister van Justitie en Veiligheid in een gebied verblijven dat onder controle
staat van een terroristische organisatie.52

Deze en andere uitbreidingen zorgen voor een bredere en meer vroegtijdige werking
van het strafrecht. Zij laten echter onverlet dat een Nederlander die eenmaal is uitgereisd
en zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie, legaal kan terugkeren
naar Nederland. Het kan dan, gelet op de noodzaak tot bescherming van de nationale
veiligheid en na een afweging in het individuele geval, bezwaarlijk zijn om die terugkeer
af te wachten. Het strafrecht neemt deze dreiging niet weg. De intrekking van het
Nederlanderschap is de enige maatregel die deze dreiging kan mitigeren. In paragraaf
2.1 van de toelichting is dit verduidelijkt.

Dat de noodzaak van deze bevoegdheid breed wordt ondersteund blijkt overigens uit
de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Van der Staaij, die de regering verzoekt
maximaal in te zetten op intrekking van het Nederlanderschap, en uit de motie Yeşilgöz-Zegerius
en Van Toorenburg, waarin de regering wordt verzocht om de bevoegdheid tot intrekking
van het Nederlanderschap permanent te maken.53

c. Conclusie

Destijds is vanwege de ingrijpende aard van de maatregel bewust gekozen voor een tijdelijke
bevoegdheid.54 In het licht van het ingrijpende karakter van de intrekkingsbevoegdheid, de vragen
over de werking en de (neven)effecten van de maatregel evenals de (complementaire)
verhouding tot het nieuwe strafrechtelijk instrumentarium, is de Afdeling van oordeel
dat voor een permanente regeling zoals voorgesteld thans onvoldoende zwaarwegende
argumenten worden gegeven.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de noodzaak voor het permanent
in de wet opnemen van artikel 14, vierde lid, van de RWN dragend te motiveren en indien
dat niet mogelijk is van dit voorstel af te zien.

Gelet op hetgeen onder 2a en 2b is opgemerkt is de regering van oordeel dat in de
memorie van toelichting afdoende is gemotiveerd dat de bevoegdheid tot intrekking
van het Nederlanderschap behouden moet blijven. In het belang van de nationale veiligheid
kan het noodzakelijk zijn de terugkeer van een uitreiziger in een concreet geval te
voorkomen.

3. Grondslag verwerking persoonsgegevens

Dit wetsvoorstel voorziet voorts in het opnemen van een grondslag in de RWN voor de
verwerking van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens door de Minister
van Justitie en Veiligheid.55 De reden daarvoor is dat het voor de (voorbereiding van een besluit tot) intrekking
van het Nederlanderschap noodzakelijk kan zijn om bijzondere categorieën persoonsgegevens
en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te verwerken, aldus de toelichting.
Mede gelet op de inmiddels in werking getreden AVG die voor de verwerking van deze
persoonsgegevens een wettelijke grondslag vereist, is van de gelegenheid gebruikgemaakt
om de RWN op dit punt in overeenstemming te brengen met de verordening.56

In haar advies heeft de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) gesteld dat de verwerking
van persoonsgegevens krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN niet binnen de reikwijdte
van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) valt, nu het bij de intrekking
van het Nederlanderschap gaat om een verwerking van persoonsgegevens door of ten behoeve
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.57 De regering heeft dit advies niet gevolgd.58

De Afdeling merkt in dit verband op dat maatregelen ter waarborging van de nationale
veiligheid op grond van artikel 2, tweede lid, onder a, van de AVG in beginsel buiten
de reikwijdte van de AVG vallen. De Uitvoeringswet AVG heeft dit voor de Nederlandse
situatie zo uitgelegd dat de AVG niet van toepassing is op verwerkingen die onder
de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017) vallen.59 Dat betreft verwerkingen door of voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Verwerkingen
door andere overheidsorganen in het kader van de nationale veiligheid vallen daarmee
wel binnen de reikwijdte van de AVG. Als zodanig is de Afdeling met de regering van
oordeel dat de AVG ook van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens door
de Minister van Justitie en Veiligheid op grond van het voorgestelde artikel 22d van
de RWN.

Gelet hierop moet ten eerste voldaan worden aan de vereisten die artikel 9 van de
AVG stelt aan de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens. Daarnaast
moet voldaan worden aan de vereisten van artikel 10 van de AVG voor zover het de verwerking
van strafrechtelijke gegevens betreft.

De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. Zwaarwegend algemeen belang, minimale gegevensverwerking en evenredigheid

Voor de verwerking van persoonsgegevens geldt het beginsel van minimale gegevensverwerking:
de verwerking dient beperkt te zijn tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor
de persoonsgegevens worden verwerkt.60 De verwerking van bijzondere persoonsgegevens is verboden,61 tenzij een van uitzonderingsgronden op dat verbod zich voordoet. De in de toelichting
aangevoerde uitzonderingsgrond is de noodzakelijkheid van de verwerking om redenen
van zwaarwegend algemeen belang.62 Bij de toepassing daarvan is onder meer vereist dat het zwaarwegend algemeen belang
wordt gemotiveerd en dat de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd.63

De toelichting stelt slechts dat de verwerking van bijzondere persoonsgegevens noodzakelijk
is om redenen van een zwaarwegend algemeen belang, te weten de bescherming van de
nationale veiligheid.64 Dit wordt evenwel niet nader gemotiveerd. In het licht van de opmerkingen over de
noodzaak, werking en (neven)effecten van de maatregel, evenals de evenredigheid (zie
hiervoor onder punt 2), rijst de vraag of aldus aan dit vereiste is voldaan.

In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat de toelichting als enige voorbeeld
van de noodzakelijke verwerking van een bijzondere categorie persoonsgegevens de religie
van een betrokkene noemt: «bijvoorbeeld [...] als de informatie die aan het besluit
tot intrekking ten grondslag ligt gegevens bevat over de religie van een persoon».65 Dit roept de vraag op waarom de voorgestelde grondslag niet beperkt is tot de verwerking
van gegevens waaruit de religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging (en eventueel
als afgeleide daarvan de politieke opvatting) van betrokkenen blijkt. Vooralsnog ziet
de Afdeling in het licht van het evenredigheidsvereiste en het beginsel van minimale
gegevensverwerking niet in waarom een dergelijke beperking niet opgenomen is.

De Afdeling adviseert de aangevoerde uitzonderingsgrond, mede in het licht van de
gerezen vragen over de noodzaak, effectiviteit en evenredigheid van de maatregel,
dragend te motiveren. Zonder een dergelijke dragende motivering mag niet worden overgegaan
tot de verwerking van bijzondere persoonsgegevens. Indien een dragende motivering
wel mogelijk is, adviseert de Afdeling de grondslag om bijzondere categorieën van
persoonsgegevens te verwerken in elk geval te beperken tot gegevens waaruit religieuze
of levensbeschouwelijke overtuiging (en eventueel de politieke opvatting) blijkt.

b. Waarborgen

Voor de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens onder de zwaarwegend
algemeen belangexceptie is vereist dat «passende en specifieke maatregelen worden
getroffen ter bescherming van de grondrechten en fundamentele belangen van de betrokkenen».66 Voor de verwerking van strafrechtelijke persoonsgegevens is vereist dat de verwerkingsgrondslag
«passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen» biedt.67 De toelichting gaat evenwel niet in op de vraag op welke wijze recht gedaan wordt
aan deze waarborgen.

Deze vraag naar de vereiste waarborgen rijst evenzeer met betrekking tot de verwerking
van bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard voor
de intrekking van het Nederlanderschap krachtens artikel 14, tweede lid, van de RWN.68 De toelichting vermeldt dat de oorspronkelijk voorgestelde verwerkingsgrondslag op
advies van de AP is geschrapt.69 Hoewel de Afdeling deze keuze begrijpelijk acht, merkt zij op dat nu niet inzichtelijk
wordt hoe de vereiste waarborgen worden geboden.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en het wetsvoorstel
zo nodig aan te passen.

Dit advies is opgevolgd. De in het voorgestelde artikel 22d, eerste lid, opgenomen
grondslag voor de verwerking van bijzondere categorieën van persoonsgegevens is thans
beperkt tot gegevens waaruit politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke
overtuigingen of gegevens over gezondheid blijken. De verwerking van deze persoonsgegevens
is noodzakelijk bij de voorbereiding van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.
De informatie die aan een dergelijk besluit ten grondslag ligt bevat immers veelal
gegevens over de politieke opvattingen of religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen
van de betrokken persoon. In aanvulling daarop is ook voorzien in een grondslag voor
de verwerking van gegevens waaruit gezondheid blijkt. Ook de verwerking van deze persoonsgegevens
is noodzakelijk, omdat de medische situatie van een betrokkene (in bijzondere omstandigheden)
aanleiding kan zijn om af te zien van een voorgenomen intrekking. Andere typen persoonsgegevens,
zoals biometrische gegevens of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag
of seksuele gerichtheid, zijn niet noodzakelijk voor de (voorbereiding van een besluit
tot) intrekking van het Nederlanderschap en kunnen derhalve niet worden verwerkt.

De Afdeling wijst er verder op dat bij de verwerking van bijzondere categorieën van
persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard moet zijn voorzien
in passende waarborgen voor de (grond)rechten en vrijheden van de betrokkene. De memorie
van toelichting is hiertoe aangevuld: in paragraaf 4 is toegelicht op welke wijze
invulling wordt gegeven aan deze vereiste waarborgen.

4. Schrappen toezichthoudende rol CTIVD

Het voorstel schrapt de taak van de CTIVD om toezicht te houden op de bevoegdheid
van de Minister van JenV tot het intrekken van het Nederlanderschap in het belang
van de nationale veiligheid. Deze taak is in de Wiv 2017 opgenomen naar aanleiding
van het amendement-Recourt.70 De CTIVD dient bij haar toezicht in het bijzonder aandacht te schenken aan de doelmatigheid
en proportionaliteit van de toepassing van deze bevoegdheid.71 Op basis van de toezichtsrapporten kan de Kamer zich een beeld vormen over de inzet
van deze bevoegdheid.72

De toelichting brengt in herinnering dat de Minister bij de parlementaire behandeling
het amendement-Recourt met klem heeft ontraden. Een aparte toezichtstaak van de CTIVD
past niet goed binnen de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen. De bestuursrechter
toetst immers alle individuele intrekkingen van Nederlanderschap in het belang van
de nationale veiligheid, van rechtswege of naar aanleiding van een ingesteld beroep.73 Daarnaast is het aan de Tweede Kamer om de Minister te controleren. Er is dan ook
zowel op individueel als op politiek niveau in toezicht voorzien. De CTIVD is bovendien
niet ingesteld om toezicht te houden op het handelen van de Minister van Justitie
en Veiligheid. De toelichting herhaalt deze argumentatie en licht toe dat de CTIVD
als toezichthouder van de AIVD wel de ambtsberichten van deze dienst die ten grondslag
liggen aan de intrekking van het Nederlanderschap kan toetsen op rechtmatigheid.74

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de opgedane ervaringen met
het toezicht van de CTIVD. De CTIVD heeft in 2020 een onderzoek afgerond naar het
handelen van de AIVD in het kader van intrekking van het Nederlanderschap in het belang
van de nationale veiligheid.75 Daarbij heeft de CTIVD zich beperkt tot haar algemene toezichtstaak ten aanzien van
de AIVD en heeft zij het handelen van de Minister van Justitie en Veiligheid niet
getoetst. Uit de toelichting blijkt evenmin in hoeverre de CTIVD is geconsulteerd
over het voornemen haar toezichtstaak te schrappen.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

Dit wetsvoorstel brengt geen verandering aan in de bevoegdheid van de CTIVD om toezicht
te houden op het handelen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, waaronder de
handelingen die deze diensten verrichten om te komen tot een ambtsbericht met het
oog op intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid.
Daaronder valt ook het door de Afdeling genoemde onderzoek dat de CTIVD in 2020 heeft
verricht naar het handelen van de AIVD in het kader van intrekking van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid.76 Het onderhavige wetsvoorstel wijzigt dit niet. Gelet daarop zijn de in dit verband
opgedane ervaringen met het toezicht van de CTIVD niet van belang.

Het wetsvoorstel schrapt slechts de (bij amendement) ingevoegde taak van de CTIVD
om toezicht te houden op de toepassing van de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap,
waarbij in het bijzonder aandacht wordt geschonken aan de doelmatigheid en proportionaliteit
van de toepassing van deze bevoegdheid.77 De Afdeling constateert terecht dat de CTIVD een dergelijk onderzoek tot op heden
niet heeft verricht. Over het schrappen van deze bevoegdheid is overleg geweest met
een ambtelijke vertegenwoordiging van de CTIVD, die er de voorkeur aan gaf deze bevoegdheid
te behouden. Dat doet echter niet af aan het gegeven dat de taak toezicht te houden
op de door de Minister van Justitie en Veiligheid beleidsmatig te maken afwegingen
zich niet verhoudt tot de aard en positionering van de CTIVD. De CTIVD is ingesteld
om toezicht te houden op de rechtmatigheid van het handelen van de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten, en niet om toezicht te houden op de doelmatigheid en proportionaliteit
van het handelen van de Minister van Justitie en Veiligheid. In de Nederlandse staatsrechtelijke
verhoudingen is het aan de Tweede Kamer om, in haar controlerende rol, toe te zien
op de uitvoering van de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap door de
Minister van Justitie en Veiligheid, en de in dat verband te maken beleidsmatige afwegingen.

5. Toepassing wetsvoorstel op de Caribische landen

Tot slot wijst de Afdeling op de Koninkrijksdimensie van het voorliggende wetsvoorstel.
De voorgestelde wijziging betreft een Rijkswet en zal derhalve voor het gehele Koninkrijk
gelden. Bovendien beoogt de regering met het behoud van de bevoegdheid tot intrekking
van het Nederlanderschap de nationale veiligheid van het Koninkrijk te dienen.78 Als zodanig is het voorstel ook van belang voor de Caribische landen van het Koninkrijk.

De toelichting bij het wetsvoorstel dat de bevoegdheid krachtens artikel 14, vierde
lid, van de RWN introduceerde, besteedt daar terecht aandacht aan. Zo gaat die toelichting
in op de procedurele implicaties voor de uitoefening van de bevoegdheid tot intrekking
van het Nederlanderschap wanneer het een (voormalig) inwoner van de Caribische landen
betreft.79 Ook legt de toelichting uit hoe de in de context van artikel 14, vierde lid, van
de RWN geboden rechtsbescherming vorm krijgt in de Caribische landen.80

De toelichting bij het thans voorliggende wetsvoorstel noemt de Caribische landen
echter in het geheel niet. Omdat dit wetsvoorstel de bevoegdheid tot intrekking van
het Nederlanderschap inhoudelijk niet wijzigt, volstaat de eerdere toelichting voor
zover het gaat om de inhoud, uitoefening en implicaties van die bevoegdheid. Waar
het de problematiek betreft die voor de regering aanleiding geeft tot behoud van artikel
14, vierde lid, van de RWN, verdient de situatie ten aanzien van de Caribische landen
evenwel aandacht. Zo rijzen vragen naar het dreigingsbeeld in de Caribische landen,
het risico van terugkeer naar die delen van het Koninkrijk en hoe dit wetsvoorstel
zich daartoe verhoudt. Ook de vraag in hoeverre de Caribische landen ervaring hebben
opgedaan met (de toepassing van) de bevoegdheid krachtens artikel 14, vierde lid,
van de RWN blijft onbeantwoord.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

In paragraaf 2.2 van de toelichting is verduidelijkt dat de bevoegdheid tot intrekking
van het Nederlanderschap strekt tot bescherming van de nationale veiligheid van het
Koninkrijk. Daarbij gaat het om de nationale veiligheid van alle landen van het Koninkrijk:
(Europees en Caribisch) Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Deze bevoegdheid
is daarom ook toepasbaar op Nederlanders die voor hun uitreis woonachtig waren in
Caribisch Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten. Hetgeen daarover is opgemerkt
in de toelichting bij het wetsvoorstel dat de bevoegdheid tot intrekking van het Nederlanderschap
introduceerde, geldt onverkort.81 Het onderhavige wetsvoorstel verandert dit niet. Dat betekent onder meer dat de Minister
van Justitie en Veiligheid bij elk voornemen tot intrekking van het Nederlanderschap
van een voormalige inwoner van een van de Caribische landen, overleg voert met de
bevoegde Minister van Justitie van het betreffende land.

De Afdeling merkt op dat onduidelijk blijft in hoeverre de Caribische landen ervaring
hebben opgedaan met (de toepassing van) de intrekking van het Nederlanderschap. Tot
op heden zijn er geen gevallen geweest waarin het Nederlanderschap is ingetrokken
van een voormalige inwoner van één van de Caribische landen. Gelet op het bestaande
dreigingsbeeld wordt verwacht dat een intrekking van het Nederlanderschap zich primair
zal blijven voordoen ten aanzien van Nederlanders uit Europees Nederland.

Bij een eventueel toekomstig voornemen tot intrekking van het Nederlanderschap van
een inwoner van de Caribische landen, speelt vanzelfsprekend het dreigingsbeeld in
het desbetreffende Caribische land een rol, zo bevestig ik de Afdeling. In aanvulling
daarop blijft ook het dreigingsbeeld voor Europees Nederland van belang. Een (voormalig)
inwoner van één van de Caribische landen bezit immers evenzeer de Nederlandse nationaliteit
en kan zich op grond daarvan vrijelijk door het Koninkrijk bewegen. Het kan dus, met
het oog op de bescherming van de nationale veiligheid van het Koninkrijk als geheel,
noodzakelijk zijn het Nederlanderschap in te trekken van een voormalig inwoner van
één van de Caribische landen – ook als de dreiging (louter) is gericht tegen de nationale
veiligheid van één deel van het Koninkrijk, zoals Nederland of één van de Caribische
landen.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen
bij het voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel van rijkswet niet in te dienen
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, en niet over te leggen aan de Staten van
Aruba, die van Curaçao en die van Sint Maarten, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om enkele redactionele wijzigingen in de memorie
van toelichting aan te brengen. Tevens is de verwijzing naar het in paragraaf 3.3
genoemde Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland geactualiseerd.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba,
de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten, te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol