Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

Deze toelichting wordt gegeven mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel regelt een uitbreiding van de handhavingsbevoegdheden van de Minister
ten aanzien van het bevoegd gezag van scholen en instellingen.1 Hiermee wordt het mogelijk om misstanden in het onderwijs in het belang van de leerlingen
en studenten sneller en effectiever tot een einde te brengen. Het betreft zowel bevoegdheden
die voor alle onderwijssectoren gelijk zijn als bevoegdheden die alleen voor het primair
en voortgezet onderwijs (hierna: funderend onderwijs) of het middelbaar beroepsonderwijs
(hierna: mbo) geregeld worden, te weten:

i. alle sectoren:

• ingeval van ernstige nalatigheid bij tekortschietende kwaliteit zal een aanwijzing
kunnen worden gegeven, ook als de kwaliteit van het stelsel niet in gevaar komt. De
thans bestaande «stelsel-eis» komt dus te vervallen. Daarnaast wordt verduidelijkt
dat een aanwijzing ook kan worden gegeven indien de nalatigheid betrekking heeft op
de afsluiting (waaronder, voor zover van toepassing, ook examinering en diplomering)
van het onderwijs;

• een bevoegdheid tot het geven van een spoedaanwijzing; en

• het verkorten van de termijn voor openbaarmaking van inspectierapporten.

ii. funderend onderwijs:

• structurele overtredingen van de zorgplicht voor de veiligheid of de burgerschapsopdracht
die (dreigende) ernstige gevolgen hebben, worden toegevoegd aan de definitie van wanbeheer
en kunnen dus reden zijn voor een aanwijzing;

• deze vormen van wanbeheer worden toegevoegd aan de gronden voor beëindiging van de
bekostiging of opheffing van de school.2

iii. middelbaar beroepsonderwijs:

• een bevoegdheid tot schorsen van het recht tot diplomering of examinering van niet-bekostigde
instellingen;

• een bestuurlijke boete voor het zonder daartoe gerechtigd te zijn aanbieden van opleidingen,
verzorgen van examens of verstrekken van diploma’s;

• het verkorten van de minimale hersteltermijn bij onvoldoende onderwijskwaliteit.

2. Aanleiding

In de Kamerbrieven van 7 juni 2019 en 11 juli 2019 zijn maatregelen aangekondigd waarmee
sneller en beter kan worden ingegrepen bij bepaalde (ernstige) overtredingen.3 De directe aanleiding was gelegen in verschillende gebeurtenissen in het voortgezet
onderwijs, die leidden tot de constatering dat de Minister in alle sectoren in sommige
situaties te weinig mogelijkheden had om in bepaalde ernstige en/of urgente situaties
adequaat te kunnen ingrijpen wanneer de onderwijskwaliteit of veiligheid van leerlingen
of studenten in het geding is.4

3. Kern van het voorstel

In paragraaf 3.1 en 3.2 wordt ingegaan op de problematiek die aanleiding geeft voor
de voorstellen die betrekking hebben op alle sectoren, met daarbij in sommige gevallen
specifieke aandacht voor het funderend onderwijs (hierboven gerubriceerd onder i.
en ii.). Paragraaf 3.3 betreft de maatregelen die specifiek op het mbo betrekking
hebben.

3.1 Huidige instrumentarium

Uitgangspunt van de onderwijswetgeving is dat het bevoegd gezag in beginsel zelf in
staat en bereid is om overtredingen van de onderwijswetgeving te herstellen. Een handhavingstraject
vangt daarom in de regel aan met een herstelopdracht van de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie) aan het bevoegd gezag. Pas als daar niet aan wordt voldaan, worden
eventueel sancties opgelegd. Deze sancties worden zwaarder naarmate de overtreding
langer voortduurt. Zo kan het formele handhavingstraject aanvangen met een opschorting
(waarbij het recht op bekostiging weer wordt hervat indien de overtreding is hersteld).
Pas als de overtreding niet tijdig wordt opgelost, wordt de bekostiging deels ingehouden.
Blijft de overtreding ook dan nog voortduren, dan kan uiteindelijk honderd procent
van de bekostiging worden ingehouden.

In het funderend onderwijs maakt de wet het daarnaast mogelijk om de bekostiging geheel
te beëindigen. Hiervoor gelden stringente voorwaarden. Beëindiging is alleen aan de
orde als een school het, mede op achterblijvende leerresultaten gebaseerde, oordeel
«zeer zwak» van de inspectie krijgt en dit niet binnen een jaar voldoende is verbeterd
of wanneer het bevoegd gezag geen afspraken met de inspectie wenst te maken over verbeteringen.

In het mbo kunnen, na het geven van een waarschuwing, de rechten tot het verzorgen
van een opleiding of het examineren en diplomeren (hierna: onderwijs- of examenlicentie)
van een opleiding worden ingetrokken. Indien de onderwijslicentie wordt ingetrokken
ontvangt de instelling voor die opleiding geen bekostiging meer. In het ho kan het
recht op graadverlening of de accreditatie van een opleiding worden ingetrokken.

Het komt voor dat een bevoegd gezag niet in staat of bereid is om overtredingen te
beëindigen. Onverkort vasthouden aan de autonomie van bevoegde gezagen zou er in die
gevallen toe leiden dat overtredingen onnodig lang voortduren. Dat schaadt uiteraard
de leerlingen en studenten, die recht hebben op deugdelijk onderwijs. Daarbij komt
dat bekostigingssancties de leerlingen en studenten indirect raken, omdat er minder
geld beschikbaar komt voor het onderwijs. In dergelijke gevallen (van wanbeheer) maakt
de wet het daarom mogelijk dat, ten aanzien van het bekostigde onderwijs, van overheidswege
concrete, bindende aanwijzingen kunnen worden gegeven over de wijze waarop de overtreding
moet worden beëindigd. Omdat het hierbij gaat om een inbreuk en een uitzondering op
de reguliere governanceverhoudingen, is de aanwijzing, bij haar invoering (in 2010
in het funderend onderwijs en in 2014 in het ho en het mbo)5 nadrukkelijk voorgesteld als een instrument dat spaarzaam en terughoudend zou worden
ingezet. De wet stelt dan ook zware vereisten: er moet sprake zijn van wanbeheer,
dat in de wet limitatief is omschreven, en het betreft altijd ernstige situaties zoals
financieel wanbeheer, bestuurlijke intimidatie of ernstig tekortschieten met betrekking
tot de kwaliteit van het onderwijs.

Ondanks het bestaan van deze bevoegdheden, komen in het onderwijs situaties voor waarin
het handhavingsinstrumentarium tekortschiet. Dergelijke gevallen doen zich weliswaar
niet vaak voor, maar wel met enige regelmaat, en hebben over het algemeen grote impact
op leerlingen en studenten. Deze impact kan bijvoorbeeld zijn dat ze niet alle kennis
beheersen die nodig is voor het vervolgonderwijs of voor de uitoefening van het beroep
waarvoor zij worden opgeleid. Het kan ook zijn dat de leerling of student normen en
waarden krijgt aangeleerd die strijdig zijn met de democratische rechtsstaat, of dat
er sprake is van een onveilig schoolklimaat. Dit heeft uiteindelijk ook een nadelig
effect op het vertrouwen van de samenleving en het bedrijfsleven in het onderwijs.

3.2 Voorgestelde maatregelen voor alle sectoren, en enkele specifiek voor het funderend
onderwijs

3.2.1 Wanbeheer bij tekortschietende kwaliteit ook zonder gevaar voor stelsel

In 2014 werden de gronden voor het geven van een aanwijzing verbreed voor het gehele
onderwijs. Een aanwijzing werd ook mogelijk als sprake was van ernstige nalatigheid
om maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit
en goede voortgang van het onderwijs aan de school, en om te voorkomen dat de kwaliteit
van het stelsel in gevaar komt (de stelsel-eis).6 Van ernstige nalatigheid is sprake als een falen zich voordoet doordat niet of niet
effectief wordt opgetreden terwijl dat objectief gezien wel mogelijk en noodzakelijk
is. Door het niet of niet effectief handelen duurt een probleemsituatie nodeloos voort
en/of ontstaan extra problemen, wat kwalijk is voor leerlingen en studenten. De stelsel-eis
is gesteld om de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister te beperken tot zodanig ernstige
overtredingen, dat zelfs het functioneren van en het vertrouwen in het stelsel in
gevaar zou komen.7

De regering is van mening dat de verantwoordelijkheid van de Minister om – door middel
van een aanwijzing – specifieke maatregelen voor te schrijven, verder zou moeten gaan
dan alleen de gevallen waarin de ernstige nalatigheid ook het stelsel in gevaar brengt.
Ook in situaties waarin niet aan de stelsel-eis wordt voldaan, gaat het immers om
grote tekortkomingen in de naleving van de wet, voortkomend uit ernstige nalatigheid
van het bestuur van een school of instelling. Dergelijke nalatigheid kan er blijk
van geven dat het bestuur niet in staat is om zelf te komen tot een oplossing. Omdat
het wel gaat om bijzonder ernstige overtredingen die grote groepen leerlingen of studenten
kan benadelen, is er in dit soort situaties dan ook aanleiding om het geven van een
aanwijzing eerder mogelijk te maken.

Dat het hier niet gaat om louter theoretische situaties blijkt ook de toezichtspraktijk:
er zijn casus bekend van falend bestuur in combinatie met ernstig tekortschietende
onderwijskwaliteit. De stelsel-eis vormde daarin een horde voor het geven van een
aanwijzing. In die gevallen kon alleen na lange tijd en/of nadat het bestuur eindelijk
was overtuigd van de noodzaak van het nemen van bepaalde maatregelen tot een oplossing
worden gekomen.

3.2.2 Wanbeheer bij tekortschietende kwaliteit betreft ook de afsluiting van het onderwijs

Onder wanbeheer valt tevens de nalatigheid om maatregelen te treffen ten aanzien van
de afsluiting van het onderwijs (onder andere: het afgeven van schooladviezen in het
primair onderwijs, maar ook examinering en diplomering). Hoewel dit impliciet uit
de huidige definitie kan worden afgeleid, heeft het, mede gelet op de casus VMBO Maastricht,
de voorkeur dit expliciet in de definitie op te nemen, zodat daarover geen discussie
kan ontstaan.

3.2.3 Interventiemogelijkheden in urgente situaties

Alle geconstateerde overtredingen moeten uiteraard zo snel mogelijk worden beëindigd.
Voor sommige overtredingen geldt echter dat direct handelen geboden is. Het gaat dan
om situaties die, als niet snel gehandeld wordt, onherstelbaar grote schade veroorzaken,
bijvoorbeeld doordat de belangen van leerlingen of studenten onomkeerbaar en in ernstige
mate worden geschaad. Zo is het bij onregelmatigheden rondom de examenperiode essentieel
dat er direct maatregelen worden getroffen, zodat er niet onterecht diploma’s worden
afgegeven, maar de leerling of student het examen snel kan afronden (de casus VMBO
Maastricht). Hetzelfde geldt voor situaties waarin de veiligheid van onderwijsdeelnemers
of personeel acuut in het geding is, of aan gevallen van financieel wanbeleid en fraude,
waarin (grote) sommen publiek geld dreigen weg te vloeien. Men denke voorts aan een
casus als Avicenna, waarin geen onderwijs werd verzorgd omdat de medezeggenschapsraad,
bestuur en leraren onderlinge conflicten lieten prevaleren, en er sprake was van bestuurlijk
onvermogen om de problemen op te lossen.8

In de gevallen waarbij sprake is van wanbeheer zal de inspectie, als onderdeel van
het reguliere toezichtsproces, in een gesprek met het bestuur de noodzaak tot handelen
of nalaten benadrukken. In veel gevallen onderneemt het bestuur dan zelf actie, en
is ingrijpen van de Minister niet nodig. Er kunnen zich echter gevallen voordoen waar
het betrokken bestuur minder of niet bereid of in staat is tot het op korte termijn
nemen van de benodigde maatregelen. Dat zal zelden voorkomen, maar omdat er grote
belangen op het spel staan moet de Minister de optie hebben om snel medewerking af
te dwingen teneinde schade te voorkomen of te beperken. De bevoegdheden waarover de
Minister thans beschikt, voorzien niet in die behoefte. Het geven van een reguliere
aanwijzing kost dan te veel tijd.9 Het aantonen van wanbeheer bij de reguliere aanwijzing vergt immers veel onderzoek
en kan daardoor minder effectief zijn in de gevallen waarin snel gerichte actie nodig
is gezien de risico’s. Weliswaar kan met enige snelheid een bekostigingssanctie worden
opgelegd, maar een dergelijke sanctie betreft geen specifieke, bindende opdracht aan
het bevoegd gezag. Zodoende laat het huidige wettelijke systeem toe dat dit type schade
kan ontstaan, zonder dat Minister een instrument heeft dat te voorkomen.

De invoering van een snel inzetbare aanwijzingsbevoegdheid voor spoedeisende gevallen
is daarom zeer wenselijk. Tegelijkertijd moet ervoor worden gewaakt dat een dergelijke
bevoegdheid te gemakkelijk kan worden ingezet, aangezien deze de reguliere governance-verhoudingen
doorbreekt. Om die reden moet er ook in het geval van spoed rekening worden gehouden
met de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. Daarnaast moet eraan verschillende
– strenge – voorwaarden worden voldaan voordat dit instrument kan worden ingezet.

De hoofdlijn is dat voor het geven van een aanwijzing in spoedeisende gevallen (de
spoedaanwijzing) minder (procedurele) voorschriften of kortere termijnen zullen gelden
(zie over dat laatste ook paragraaf 10). Zo hoeft niet definitief vast te staan dat
er daadwerkelijk sprake is van wanbeheer. Een ernstig vermoeden is voldoende. Dit
vermoeden moet wel zijn gebaseerd op objectieve en verifieerbare feiten en omstandigheden,
vastgesteld door de inspectie. Ook worden bij de spoedaanwijzing andere termijnen
aangehouden dan bij de gewone aanwijzing, zodat sneller handelen mogelijk is. Meer
specifiek betreft het de volgende voorwaarden:

a. er is een deugdelijkheidseis overtreden;

b. er is een ernstig vermoeden van wanbeheer;

c. er is sprake van onverwijlde spoed;

d. de maatregel is van voorlopige aard;

e. de spoedaanwijzing is aan een wettelijke maximumtermijn gebonden; en

f. aan de spoedaanwijzing ligt een inspectierapport ten grondslag.

In het besluit tot oplegging van een spoedaanwijzing zal uiteraard moeten worden gemotiveerd
waarom aan de genoemde voorwaarden is voldaan, en waarom het belang tot oplegging
van de spoedaanwijzing dermate zwaar weegt, dat de belangen van het betreffende bevoegd
gezag daarvoor moeten wijken. Hieronder wordt nader op deze voorwaarden ingegaan.

a. Overtreding deugdelijkheidseis

Een bevoegd gezag dat zich aan de wet houdt, mag vanzelfsprekend niet worden geconfronteerd
met een sanctie. Ook voor de spoedaanwijzing geldt daarom dat deze pas kan worden
opgelegd als de inspectie heeft geconstateerd dat een overtreding is begaan.

b. Ernstig vermoeden van wanbeheer

Hoewel overtredingen altijd zo snel mogelijk moeten worden beëindigd, is een overtreding
alleen vanwege de genoemde governance-verhoudingen nog onvoldoende aanleiding voor
een interventie als een spoedaanwijzing. Wanneer een overtreding wordt geconstateerd
en (mede) daardoor het ernstige vermoeden bestaat dat er sprake is van een ernstige
misstand (dat wil zeggen: wanbeheer) ligt dat echter anders. In dergelijke gevallen
constateert de inspectie immers niet alleen dat de wet wordt overtreden, maar ook
dat er een groot risico is dat de belangen van leerlingen en studenten in ernstige
mate worden geschaad. Wanneer de school of instelling niet in staat of bereid blijkt
zelf tijdig tot voldoende actie over te gaan, kan dit aanleiding zijn om een gerichte
opdracht in de vorm van een spoedaanwijzing te geven.

Een ernstig vermoeden van wanbeheer moet uiteraard wel zijn gebaseerd op objectieve
feiten en omstandigheden, vastgesteld door de inspectie (zie ook onder f.). Op voorhand
valt niet uitputtend aan te geven welke feiten en omstandigheden daarbij een rol dienen
te spelen. Dat is ook afhankelijk van het soort wanbeheer waarvan vermoedelijk sprake
is; het kan dan ook gaan om zeer diverse situaties.

c. Onverwijlde spoed

Aangezien de spoedaanwijzing is bedoeld als instrument om in urgente situaties passend
te kunnen optreden, wordt deze alleen ingezet in situaties van onverwijlde spoed.

Om te bepalen of sprake is van onverwijlde spoed, moet worden bekeken welke gevolgen
er zijn indien overheidsingrijpen uitblijft en op welke termijn. Indien deze gevolgen,
gelet op de aard en omvang daarvan, niet zeer ernstig zijn, de gevolgen hersteld kunnen
worden of de gevolgen niet op korte termijn intreden, wordt niet ingegrepen met een
spoedaanwijzing. Wel zal dan andere actie vereist zijn: er is dan immers nog altijd
sprake van een bevoegd gezag dat in overtreding is en een (ernstig) vermoeden van
wanbeheer. Er wordt dan nader onderzoek naar de aanwezigheid van dat (vermoede) wanbeheer
gedaan, zodat kan worden bepaald of een reguliere aanwijzing moet worden gegeven.

d. Voorlopige aard van de maatregel

De maatregelen die de Minister bij het geven van een spoedaanwijzing opdraagt, dienen
er slechts toe de nadelige gevolgen van het vermoede wanbeheer te beperken of te voorkomen.
Deze maatregelen moeten van voorlopige aard zijn, nu enkel sprake is van een ernstig
vermoeden van wanbeheer. Dat wil zeggen dat na afloop van de looptijd die voor deze maatregelen
is voorgeschreven, de juridische situatie van voor de spoedaanwijzing weer geldt.
De spoedaanwijzing kan geen rechtsgevolgen hebben die nog voortduren na het einde
van haar geldigheidsduur. Zo is een spoedaanwijzing tot schorsing van een bestuurder
dus denkbaar, maar ontslag niet.

Qua karakter is de spoedaanwijzing te kenmerken als een ordemaatregel. De aanwijzing
is erop gericht nadelige gevolgen te voorkomen, door de oorzaak daarvan (tijdelijk
en zo snel mogelijk) weg te nemen. Een voorbeeld is de casus VMBO Maastricht. In deze
casus zou de spoedaanwijzing het bevoegd gezag hebben opgedragen de directeur van
de school te gelasten geen diploma’s uit te reiken. De inspectie gaf aan dat de schoolexamens
niet waren uitgevoerd in overeenstemming met het programma van toetsing en afsluiting.
De spoedaanwijzing voorkomt dan dat diploma’s worden uitgereikt terwijl niet aan de
voorwaarden voor het behalen van het diploma is voldaan. Vervolgens kan het bevoegd
gezag in overleg met de inspectie bepalen hoe de tekortkomingen kunnen worden weggewerkt.

Zoals bij de reguliere aanwijzing, is het ook bij de spoedaanwijzing niet wenselijk
om limitatief op te sommen welke specifieke maatregelen kunnen worden opgelegd. In
de (uitzonderlijke) gevallen waarbij een spoedaanwijzing tot de mogelijkheden behoort,
zijn veelal juist voorzieningen op maat geboden. Al te sterke wettelijke concretisering
van mogelijk denkbare maatregelen leidt ertoe dat de spoedaanwijzing aan effectiviteit
en flexibiliteit inboet.

e. Wettelijke maximumtermijn van de spoedaanwijzing

De spoedaanwijzing geldt voor maximaal zes maanden. Deze termijn biedt over het algemeen
voldoende gelegenheid voor het doen van onderzoek of sprake is van wanbeheer en voor
het eventueel opleggen van een reguliere aanwijzing. Uit nader onderzoek zou kunnen
volgen dat er geen sprake is van wanbeheer of dat het gebrek is hersteld. Ook zou
het nader onderzoek kunnen leiden tot een andere interventie of maatregel.

f. Inspectierapport vereist

De feiten en omstandigheden waarop een (spoed)aanwijzing is gebaseerd, moeten door
middel van zorgvuldig inspectieonderzoek in kaart zijn gebracht en zijn opgenomen
in een inspectierapport. Het onderzoek kan zowel een regulier als een specifiek onderzoek
van de inspectie zijn. Voor het hoger onderwijs kan het daarnaast een onderzoek als
bedoeld in artikel 12a Wet op het onderwijstoezicht (WOT) zijn. Uit het inspectierapport
moet blijken of er sprake is van een overtreding en van een ernstig vermoeden van
wanbeheer.

De inspectie kan het rapport met gepaste spoed opstellen overeenkomstig de bepalingen
over de uitvoering van het onderzoek in hoofdstuk 3 van de WOT. De inspectie kan op
grond van artikel 11, vijfde lid, van de WOT, onderzoek verrichten zonder dat het
onderzoek de gebruikelijke vier weken van tevoren wordt aangekondigd.

Noodzakelijk is dat als sprake is van een ernstig vermoeden van wanbeheer er zeer
snel gehandeld kan worden. In een spoedeisende situatie maakt dit wetsvoorstel het
mogelijk dat de duur van het proces van onderzoek, rapport, zienswijze en spoedaanwijzing
in niet meer dan twee dagen kan worden afgerond. Het onderzoek zal zeer specifiek
zijn en kan daardoor in korte tijd verricht worden. Vanwege het spoedeisende karakter
kan de openbaarmaking van het rapport een dag na het opleggen van de spoedaanwijzing
worden gepubliceerd.

Proportionaliteit en subsidiariteit

Zoals aangegeven zijn er strenge voorwaarden verbonden aan de toepassing van een spoedaanwijzing.
Er moet een overtreding zijn geconstateerd, er moet een ernstig vermoeden van wanbeheer
zijn, en er moet sprake zijn onverwijlde spoed. Een spoedaanwijzing zal dus niet lichtvaardig
in beeld komen. Ook als aan deze voorwaarden is voldaan, en dus kan worden vastgesteld
dat sprake is van een uitzonderlijke en ernstige situatie, is de Minister (op grond
van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht) verplicht om te toetsen of een
spoedaanwijzing in overeenstemming is met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Voor de toetsing aan het beginsel van proportionaliteit is van belang of de inbreuk
op de autonomie van het bestuur en de vrijheid van onderwijs in verhouding staan tot
de noodzaak van de Minister om in te grijpen op de specifieke school of instelling.
De omvang van die noodzaak zal moeten worden bepaald door te onderzoeken wat de ernst
is van de gevolgen die intreden als ingrijpen uitblijft. Hier zal een zorgvuldige
belangenafweging moeten plaatsvinden. Voorbeelden van gevallen waarin een spoedaanwijzing
uitkomst zou kunnen bieden en evenredig is, zijn hierboven al genoemd: het onterecht
uitreiken van grote hoeveelheden diploma’s, het niet verzorgen van onderwijs zonder
dat er uitzicht is op snelle hervatting daarvan, het dreigend wegvloeien van grote
sommen geld, of het op het spel zetten van de onmiddellijke veiligheid van leerlingen.

Voor de toetsing aan het beginsel van subsidiariteit is van belang of het doel van
de spoedaanwijzing niet op een andere, minder belastende manier kan worden verwezenlijkt.
Daarom is onderdeel van het reguliere toezichtstraject dat de inspectie met het bestuur
in gesprek gaat. Indien het bestuur na gesprekken gelijk over gaat tot handelen om
de onwenselijke situatie op te heffen, is het inzetten van een spoedaanwijzing niet
nodig. Indien ondanks een gesprek onvoldoende actie wordt ondernomen, en het inzetten
van een minder zwaar instrument zoals een bekostigingssanctie niet geschikt is, kan
de spoedaanwijzing noodzakelijk zijn.

Gevolgen bij niet-naleving

Een bestuur dat een spoedaanwijzing niet opvolgt, zal geraakt worden door een zware
bekostigingssanctie (bijvoorbeeld een inhouding van 25 á 50% op de maandelijkse bekostiging).10 Zodoende kan worden afgedwongen dat een spoedaanwijzing tijdig het gewenste effect
sorteert.

3.2.4 Termijnen in het toezichtsproces

Artikel 21 van de WOT regelt dat een inspectierapport openbaar wordt gemaakt in de
vijfde week na vaststelling. De openbaarheid van inspectierapporten is belangrijk.
Deze maakt het mogelijk dat belanghebbenden (ouders, personeel, leerlingen en studenten)
bijvoorbeeld zien waar herstel noodzakelijk is. De genoemde termijn geeft het bevoegd
gezag de mogelijkheid een zienswijze in te dienen, of om (zelf) betrokkenen te informeren
en zich voor te bereiden op eventuele negatieve publiciteit naar aanleiding van de
rapportage.

In de praktijk blijkt de termijn van minimaal vier weken echter langer dan noodzakelijk.
Het bevoegd gezag kan immers direct na ontvangst van het conceptrapport met de voorbereiding
van een eventuele zienswijze bij het definitieve rapport beginnen – de inhoud van
het definitieve rapport is derhalve al (grotendeels) bij het bevoegd gezag bekend,
voordat dat wordt vastgesteld. Tevens kunnen bevoegde gezagen na vaststelling van
het rapport meteen de ouders, leerlingen en docenten inlichten. Tegelijkertijd is
deze termijn een complicerende factor in urgente gevallen. De inspectie of de Minister
kan immers niet binnen een korte termijn in de openbaarheid treden over de te nemen
of opgelegde maatregelen, terwijl het vaak belangrijk is dat belanghebbenden hiervan
snel op de hoogte zijn. Voorgesteld wordt daarom om artikel 21 WOT te wijzigen, zodat
sneller tot openbaarmaking kan worden overgegaan.

Openbaarmaking vindt op grond van dit wetsvoorstel niet langer plaats in de vijfde
week na vaststelling, maar in de derde week na vaststelling van het rapport. Deze
termijn sluit aan bij de termijn die de Wet openbaarheid van bestuur hanteert voor
de openbaarmaking van informatie die naar verwachting op bezwaren van derden zal stuiten.
In de meeste gevallen biedt deze termijn voor het bestuur van de school of instelling
voldoende tijd om zich op eventuele publiciteit in de media en reacties van betrokkenen
bij het onderwijs op de school of instelling voor te bereiden.

In gevallen van grote urgentie, waarin het inspectierapport aanleiding geeft voor
het geven van een spoedaanwijzing, worden afwijkende termijnen gehanteerd. Zo zal
hoor- en wederhoor, gegeven de urgente situatie, zeer snel plaatsvinden (bijvoorbeeld
1 á 2 uur). Ook wordt een afwijkende openbaarmakingstermijn voorgeschreven. Het rapport
wordt in die gevallen openbaar gemaakt op de dag na die van de bekendmaking van de
spoedaanwijzing aan het bevoegd gezag. Hiervoor is gekozen omdat ouders, leerlingen,
studenten en de samenleving er belang bij hebben om zo snel mogelijk kennis te nemen
van de grondslag van de gegeven spoedaanwijzing.

3.3 Uitbreiding maatregelen in het funderend onderwijs

3.3.1 Uitbreiding maatregelen aanwijzingsbevoegdheid in het funderend onderwijs bij
wanbeheer met betrekking tot veiligheid of burgerschap

Een veilige leeromgeving is een essentiële voorwaarde voor het verzorgen van onderwijs,
zeker waar het jonge kinderen betreft. Ouders moeten erop kunnen rekenen dat hun kinderen
in een fysiek, sociaal en psychisch veilige omgeving terechtkomen. Voor scholen in
het funderend onderwijs geldt dan ook een zorgplicht voor de veiligheid.11 Helaas blijkt ook in de praktijk dat scholen niet altijd aan deze zorgplicht voldoen,
en dat (in een enkel geval) ernstige situaties jarenlang kunnen blijven voortduren
doordat een bestuur onvoldoende actie onderneemt.12

Naleving van deze zorgplicht kan in het bekostigde onderwijs thans alleen worden afgedwongen
door middel van een opschorting of inhouding van de bekostiging. Gelet op het essentiële
karakter van de zorgplicht voor de veiligheid, moet een ernstige schending daarvan
ook kunnen leiden tot het opleggen van een aanwijzing, en als ultimum remedium tot
het beëindigen van de bekostiging. Zodoende kan worden voorkomen dat dit type overtredingen
veel te lang voortduren.

Ook de burgerschapsopdracht is een essentiële deugdelijkheidseis, maar om andere redenen.
De burgerschapsopdracht draagt bij aan het behoud van de sociale cohesie in onze samenleving
en aan de versterking en bescherming van de democratische rechtsstaat. Bevoegde gezagen
die ervoor kiezen bekostiging van de overheid te accepteren, aanvaarden daarmee ook
de kaders van de democratische rechtsstaat die hun dat recht op bekostiging garandeert.
Een bevoegd gezag dat de burgerschapsopdracht in ernstige mate schendt, laat zien
die rechtsstatelijke kaders niet te (willen) accepteren. Dat is dermate ernstig, dat
de overheid de mogelijkheid moet hebben om een aanwijzing op te leggen, en in het
uiterste geval de bekostiging te beëindigen.13 De maatschappelijke onrust die is ontstaan naar aanleiding van de casus Cornelius
Haga Lyceum, waarin er zorgen waren over de uitvoering van de burgerschapsopdracht,
onderstreept de noodzaak van deze maatregelen.

Beide vormen van wanbeheer zullen alleen aan de orde zijn als sprake is van een structurele
overtreding van de zorgplicht voor de veiligheid dan wel de burgerschapsopdracht.
Is geen sprake van een structurele overtreding, dan staat immers niet vast dat er
sprake is van onvermogen aan de zijde van het bevoegd gezag om tot herstel te komen.
Het structurele karakter van een overtreding kan blijken uit de duur van een overtreding
en signalen (waaronder herstelopdrachten) die het bevoegd gezag over de overtreding
heeft gehad. Ook kan met terugwerkende kracht worden vastgesteld dat sprake is van
een structurele tekortkoming, bijvoorbeeld doordat bij onderzoek door de inspectie
blijkt dat een overtreding al meermaals heeft plaatsgevonden, of al geruime tijd plaatsvindt.
Meestal zal de aanwijzing in beeld komen nadat een herstelopdracht niet het gewenste
effect heeft gehad, maar dat is geen hard vereiste.

Niet iedere structurele overtreding van deze verplichtingen is aanleiding voor het
geven van een bindende aanwijzing. Alleen structurele overtredingen die ernstige schade
aan leerlingen of ernstige aantasting van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat
tot gevolg hebben gehad (of tot gevolg dreigen te hebben, zie ook hierna), zijn van
dien aard dat een aanwijzing geboden is. Dan is sprake van wanbeheer. Overtredingen
die geen wanbeheer opleveren, dienen altijd via het reguliere handhavingsinstrumentarium
te worden afgedaan.14

In de wet wordt opgenomen dat ook dreiging van ernstige schade of aantasting van de basiswaarden tot een aanwijzing kan leiden.
Het zou onwenselijk zijn geen aanwijzing te kunnen opleggen ingeval van de constatering
dat een bestuur een structurele overtreding van een essentieel geachte deugdelijkheidseis
begaat, waarbij een reëel risico op bijvoorbeeld ernstige schade bij leerlingen ontstaat.

Wanneer is sprake van ernstige aantasting van de basiswaarden van de democratische
rechtsstaat? Gedacht kan worden aan een school die onderwijs verzorgt dat haaks staat
op de burgerschapsopdracht15, bijvoorbeeld dat leerlingen worden opgeroepen om actief in strijd met de basiswaarden
van de Nederlandse democratische rechtsstaat te handelen. Dat het daarbij kan gaan
om opvattingen die in de ogen van velen ongewenst zijn, is op zichzelf geen grond
voor een aanwijzing. De vrijheid van onderwijs en de vrijheid van meningsuiting geven
veel ruimte aan (bestuurders van) scholen. Desalniettemin kunnen gedrag en uitlatingen
van bestuurders of personeel leiden tot onderwijs dat of een schoolcultuur die inbreuk
maakt op de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel. De schoolcultuur
of het onderwijs draagt dan bij aan verwerping van de basiswaarden van de Nederlandse
rechtstaat en presenteert dat als iets dat wenselijk en acceptabel is. Een dergelijke
ernstige inbreuk op de fundamentele waarden binnen onze samenleving tast de rechten
van kinderen aan door een subcultuur te creëren, of aan het bestaan daarvan bij te
dragen, waarbinnen gedrag in strijd met de basiswaarden als normaal en acceptabel
gelden.16 Dit terwijl de taak van de school is leerlingen voor te bereiden op het functioneren
binnen en deelnemen aan de Nederlandse pluriforme samenleving. Als op een school dergelijk
onderwijs wordt gegeven of een dergelijke schoolcultuur heerst, en het bestuur dat
faciliteert dan wel daarvan geen afstand neemt, is een aanwijzing op zijn plaats.
Als het bestuur ook na een aanwijzing volhardt is in het belang van de leerlingen
beëindiging van de bekostiging op zijn plaats.

In de praktijk zal dit instrumentarium hoogst zelden voor toepassing in aanmerking
komen – het is nadrukkelijk slechts bedoeld om ernstige, langdurige misstanden op
scholen te bestrijden die niet op een andere manier kunnen worden opgelost. De aanwijzing
kan daarom slechts worden ingezet als kan worden aangetoond dat sprake is van een
overtreding én dat sprake is van wanbeheer. Daarmee is de bevoegdheid gebonden aan
strikte voorwaarden.

Zelfs als aan deze voorwaarden is voldaan, dient de Minister te onderzoeken of het
probleem ook met minder vergaande middelen dan de aanwijzingsbevoegdheid kan worden
opgelost. Dit volgt uit het subsidiariteitsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4 van
de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat de Minister doorgaans gehouden zal
zijn om het wanbeheer te bestrijden via het reguliere instrumentarium, dus door middel
van herstelopdrachten en eventueel bekostigingssancties. Pas als aannemelijk kan worden
gemaakt dat daarmee niet het gewenste effect kan worden bereikt, is de aanwijzing
een optie. Men denke aan de situatie waarin een bevoegd gezag reeds een of meerdere
herstelopdrachten heeft genegeerd, of te kennen heeft gegeven dergelijke opdrachten
zonder meer naast zich neer te leggen.

De in deze paragraaf beschreven uitbreiding van de aanwijzingsbevoegdheid betreft
niet het mbo en het ho, omdat bekostigde mbo- en ho-instellingen bij wet zijn aangewezen
(gesloten stelsel).17 In het mbo heeft de Minister reeds voldoende instrumentarium om in te grijpen als
een instelling zich niet houdt aan de burgerschapsopdracht. De Minister kan het recht
om het onderwijs in een bepaalde opleiding te mogen verzorgen ontnemen als een school
zich na een waarschuwing alsnog niet houdt aan de burgerschapsopdracht. Het intrekken
van het recht om de opleiding te mogen verzorgen betekent ook dat de school niet langer
bekostiging ontvangt voor die opleiding. Het hoger onderwijs kent de commissie beoordeling
uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef die de Minister adviseert indien
de Minister overweegt in te grijpen.

Ook wat betreft de (sociale) veiligheid biedt de huidige invulling van het onderzoekskader
reeds grond voor de inspectie om in het mbo te kunnen handelen. Er bestaan daarnaast
een aantal initiatieven van de mbo- en ho-sector zelf, zoals IV-HO en IV-MBO, waarmee
zij de sociale veiligheid en het burgerschapsonderwijs versterken. Het belang van
sociale veiligheid is tevens door de Vereniging Hogescholen vastgelegd in de branchecode
goed bestuur, en de Vereniging van Universiteiten benadrukt in een recent gepubliceerde
gezamenlijke verklaring over de sociale veiligheid.18

3.3.2 Uitbreiding bevoegdheid tot beëindiging van de bekostiging in het funderend
onderwijs bij wanbeheer met betrekking tot burgerschap of veiligheid

Zoals onder 3.3.1 reeds aangegeven, worden de gronden voor beëindiging van de bekostiging
in het funderend onderwijs uitgebreid, zodat de bekostiging ook kan worden beëindigd
wanneer sprake is van wanbeheer met betrekking tot de naleving van de burgerschapsopdracht
of de eisen die gelden ten aanzien van veiligheid binnen een school. Gezien het verstrekkende
karakter van die sanctie, is deze tot nog toe beperkt tot gevallen waarin sprake is
van zeer zwak onderwijs. Gelet op het essentiële karakter van de zorgplicht voor de
veiligheid en de burgerschapsopdracht, moet een ernstige schending daarvan echter
ook beëindiging van de bekostiging tot gevolg kunnen hebben. Scholen die de zorg voor
de kinderen onder hun hoede niet aankunnen of niet serieus nemen, horen niet in het
bekostigde stelsel thuis. Uiteraard is een dergelijke sanctie een ultimum remedium.
Indien de naleving van de zorgplicht voor de veiligheid of het voldoen aan de burgerschapsopdrachten
nog binnen bereik is, wordt voor een ander instrument gekozen.

Beëindiging van de bekostiging of opheffing heeft ingrijpende effecten voor leerlingen,
ouders en personeel. De inspanning is er in de eerste plaats op gericht dat de negatieve
effecten voor de leerlingen zo beperkt mogelijk blijven. Dat vereist het evenredigheidsbeginsel.
Opheffing of beëindiging vindt alleen plaats nadat een aanwijzing is gegeven wegens
wanbeheer met betrekking tot de veiligheid of burgerschap, die aanwijzing niet (volledig)
is opgevolgd en wanneer blijkt dat het wanbeheer nog altijd bestaat. Dit dient te
worden vastgesteld door een onderzoek van de inspectie, die de bevindingen vastlegt
in een rapport. Als het bevoegd gezag dus slechts gedeeltelijk aan de aanwijzing heeft
voldaan, maar het wanbeheer wel is opgeheven, kan de bekostiging dus, hoewel er dan
nog altijd sprake zal zijn van tekortkomingen, niet worden beëindigd.

De bestaande bepaling over de beëindiging van de bekostiging brengt mee dat de ingangsdatum
van de beëindiging van de bekostiging op een zodanig tijdstip dient te worden vastgesteld
dat het bevoegd gezag een redelijke termijn heeft om ervoor te zorgen dat andere scholen
in de omgeving de leerlingen toelaten. Op deze manier blijft de continuïteit van het
onderwijs aan de leerlingen zo veel mogelijk intact. Het is aan de ouders zelf om
te bepalen bij welke andere school zij hun kinderen aanmelden. Afhankelijk van de
specifieke situatie kan het bevoegd gezag van de op te heffen school, of het bevoegd
gezag van de school die de kinderen van de opgeheven school overneemt, hierin door
het Ministerie van OCW of de gemeente, worden bijgestaan. Naast de genoemde zorg voor
een alternatieve onderwijsvoorziening voor de leerlingen van de te sluiten school,
spreekt het voor zich dat het betreffende bevoegd gezag vanuit het oogpunt van goed
werkgeverschap zorgvuldig dient om te gaan met de belangen van zijn personeel.

Voor het mbo en het ho voorziet de sectorwetgeving reeds in instrumenten om op het
niveau van een specifieke opleiding gericht maatregelen te treffen, door erkenning
of accreditatie in te trekken en zo bekostiging van die opleiding stop te zetten.19 In het niet-bekostigd mbo en ho kan ook de erkenning worden ingetrokken, zodat geen
studenten meer kunnen worden ingeschreven op de betreffende opleiding.

3.4 Voorgestelde maatregelen in het mbo

3.4.1 Schorsing van het recht tot diplomering of examinering van niet-bekostigde instellingen
in het mbo

Specifiek bij het mbo bestaat er problematiek met betrekking tot het recht tot het
afnemen van examens en het uitreiken van diploma’s door niet-bekostigde instellingen.
Er zijn casus waarin niet-bekostigde mbo-instellingen doorgaan met het afgeven van
diploma’s of vrijstellingen, terwijl de inspectie al heeft vastgesteld dat dit proces
(ernstige) gebreken bevat, en de instelling reeds een waarschuwing heeft ontvangen
met een opdracht tot het herstellen van deze gebreken. Pas nadat na herstelonderzoek
is vastgesteld dat onvoldoende herstel heeft plaatsgevonden, kan de Minister een definitief
besluit nemen tot intrekking van het recht om diploma’s af te geven.

Op dit moment bestaat daardoor de onwenselijke situatie dat een niet-bekostigde instelling
gedurende de herstelperiode en gedurende het herstelonderzoek (een periode van 6 tot
maximaal 18 maanden) door kan gaan met het afgeven van diploma’s of vrijstellingen,
terwijl de geconstateerde gebreken niet zijn hersteld. Dit is schadelijk voor studenten,
omdat zij mogelijk niet alle kennis beheersen die nodig is voor de uitoefening van
het beroep waarvoor zij worden opgeleid, maar ook voor de civiele waarde van diploma’s,
en daarmee voor het vertrouwen van de samenleving en het bedrijfsleven in het mbo.
Om dergelijke schade te voorkomen wordt een snel inzetbare bevoegdheid geïntroduceerd
tot schorsing van het recht om diploma’s uit te reiken en examens af te nemen.

Deze mogelijkheid wordt geïntroduceerd vooruitlopend op een bredere verkenning in
de wenselijkheid van aanvullend instrumentarium in het niet-bekostigd onderwijs in
het funderend onderwijs en het mbo.20 Reden dat er nu toch al wordt gekozen voor de introductie van de mogelijkheid tot
schorsing, is dat bij de niet-bekostigde instellingen in het mbo zoals hiervoor aangegeven
zich de afgelopen jaren een aantal incidenten hebben voorgedaan waarin sprake was
van ernstige tekortkomingen en er onvoldoende instrumenten voorhanden waren om adequaat
in te kunnen grijpen.

Bij de uitwerking van dit instrument is zoveel mogelijk aangesloten bij de procedures
voor de spoedaanwijzing, maar gezien het verschil in verhouding van de Minister ten
opzichte van een niet-bekostigde instelling (waarmee immers geen bekostigingsrelatie
is), is de uitwerking hiervan gedeeltelijk anders.

Voorgesteld wordt om de Minister de bevoegdheid te geven het recht op examinering
of diplomering te schorsen in de gevallen waarin de niet-bekostigde instelling tekortschiet
in de naleving van de verplichtingen die bij of krachtens de wet voor de examinering
zijn vastgelegd, er (mede) daaruit een ernstig vermoeden volgt dat de waarde van het
diploma in gevaar is of de eisen met betrekking tot de examens in grote mate niet
worden nageleefd. Ook geldt de eis dat de inzet van andere bevoegdheden daarbij niet
kan worden afgewacht. Net als voor de spoedaanwijzing voor een bekostigde instelling,
moeten de feiten en omstandigheden waarop de schorsing is gebaseerd zijn vastgelegd
in een inspectierapport.

Met een schorsingsbesluit kan de Minister voor een specifieke opleiding van een niet-bekostigde
instelling besluiten dat de examinering geheel of gedeeltelijk tijdelijk geen doorgang
kan vinden, of dat tijdelijk geen diploma’s, certificaten of mbo-verklaringen uitgereikt
kunnen worden. Wanneer een instelling in deze situatie toch doorgaat met de diplomering
van studenten, is deze in overtreding van artikel 11.2 WEB (nieuw) en kan de Minister
een bestuurlijke boete opleggen. Op deze sanctie wordt in de volgende subparagraaf
uitgebreider ingegaan.

Omdat de schorsing een ingrijpend middel is, en het risico bestaat dat de mbo-student
hier zonder daaraan schuld te hebben, ernstig door kan worden getroffen, zal dit instrument
met terughoudendheid worden ingezet. Om die reden is de reikwijdte van de bevoegdheid
ook beperkt (onder andere door het voorschrift dat deze alleen gebruikt kan worden
ingeval van ernstige vermoedens omtrent diploma’s of examens). Daarnaast is de maatregel aan een maximumtermijn
van zes maanden gebonden. Deze periode kan bijvoorbeeld worden benut door de niet-bekostigde
instelling om de benodigde verbeteringen door te voeren, en door de inspectie om te
onderzoeken of de verbeteringen afdoende zijn doorgevoerd. Indien blijkt dat het gebrek
door de instelling is hersteld, kan de tijdelijke schorsing worden opgeheven. Na deze
zes maanden kan er ook voor worden gekozen om een andere sanctie op te leggen.

Om de negatieve gevolgen van deze schorsing voor studenten te beperken, is de instelling
gehouden om gedurende de schorsing de examinering en diplomering uit te besteden aan
een andere partij. Deze werkwijze is al gangbaar bij de bestaande definitieve ontneming
van het recht om te mogen examineren of diplomeren.

3.4.2 Invoering van een bestuurlijke boete bij schending van artikel 11.2 WEB

Indien een instelling ondanks een opgelegde schorsing toch blijft examineren of diplomeren,
moet de Minister daar tegen kunnen optreden. Het huidige artikel 11.2 WEB bevat de
mogelijkheid om op te treden tegen organisaties die onderwijs aanbieden of verzorgen
dan wel examinering verzorgen onder de naam van een in het centraal register (RIO)
opgenomen beroepsopleiding, terwijl zij daartoe niet gerechtigd zijn. Met dit wetsvoorstel
wordt voorgesteld om het artikel uit te breiden zodat de boetebevoegdheid ook geldt
in andere situaties, zoals het uitgeven van diploma’s terwijl deze bevoegdheid is
geschorst. Tegelijkertijd worden de huidige mogelijkheden gemoderniseerd. Hierbij
wordt tevens bepaald dat het ook niet toegestaan is om ten onrechte de indruk te wekken
dat er sprake is van een beroepsopleiding zoals bedoeld in de WEB, of dat een diploma,
certificaat of mbo-verklaring wordt uitgereikt ingevolge de WEB. Zo worden studenten
beschermd tegen het volgen van een zogenaamde beroepsopleiding, terwijl de waarde
daarvan anders is dan de aanbieder voorstelt, en wordt voorkomen dat de betreffende
organisaties hier op verkeerde gronden financieel gewin bij hebben.

Daarnaast wordt ten behoeve van een effectievere handhaving voorgesteld om de strafrechtelijke
geldboete te vervangen door een bestuurlijke boete. De keuze voor een bestuurlijke
boete boven de strafrechtelijke geldboete heeft verschillende redenen. Zo is er geen
behoefte aan strafrechtelijke dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden en beschikt
de Minister (de inspectie) over de voor dit soort zaken benodigde, specifieke deskundigheid.
De handhaving zal daarnaast effectiever kunnen verlopen, aangezien de inspectie (meer)
zicht heeft op het onderwijsveld en dus sneller en eenvoudiger signalen over mogelijke
misstanden op zal vangen.

Wat betreft de hoogte van de boete wordt voorgesteld om aan te sluiten bij de zesde
categorie van strafrechtelijke geldboetes. De zesde categorie betreft hier nadrukkelijk
een maximum, aangezien bij het opleggen van de boete te allen tijde de proportionaliteit
in acht zal worden genomen. Bij de keuze voor het boetemaximum is rekening gehouden
met de «winst» die instellingen kunnen maken bij het misleiden van studenten, die
kan oplopen tot duizenden euro’s per student. Een bestuurlijke boete met een maximum
van de vijfde categorie zou mogelijk te laag zijn om in alle gevallen een effectieve,
voldoende afschrikwekkende bestuurlijke boete op te kunnen leggen.

Een tweede reden om te kiezen voor een boete van de zesde categorie is het streven
naar eenzelfde sanctiemogelijkheid bij soortgelijke overtredingen (zie hieromtrent
het nader rapport bestuurlijke boetestelsels).21 De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) kent ter handhaving
van het verbod om ten onrechte een graad te vermelden of in het vooruitzicht te stellen
als sanctie de bestuurlijke boete met een maximum van de zesde categorie. Behalve
het streven naar eenduidigheid, zou er ook een verkeerd signaal van uitgaan als misleiding
in het mbo veel lager zou kunnen worden beboet dan in het hoger onderwijs. Overigens
is de verwachting dat vanwege de interventieladder aan de hand waarvan de inspectie
opereert, de bestuurlijke boete niet vaak zal worden opgelegd.22

3.4.3 Hersteltermijn bij onvoldoende onderwijskwaliteit

Voorts wordt voor het mbo de hersteltermijn bij onvoldoende onderwijskwaliteit aangepast.
Momenteel regelt de wet een hersteltermijn van minimaal één jaar. Deze termijn wijkt
af van de hersteltermijn van minimaal drie maanden die wordt gehanteerd bij onvoldoende
examenkwaliteit. Door de hersteltermijn bij onvoldoende onderwijskwaliteit te verkorten
naar minimaal drie maanden, kan meer maatwerk worden toegepast. Dit speelt bijvoorbeeld
als sneller herstel gewenst is vanwege de urgentie van de overtreding, maar ook in
gevallen van overtredingen die snel hersteld kunnen worden door de instelling, zodat
de betreffende opleiding niet langer dan nodig onder inspectietoezicht staat. Bij
het vaststellen van de geschikte termijn zal altijd het principe van proportionaliteit
gelden.

4. Verhouding tot generieke instrumenten

Naast specifieke, onderwijsrechtelijke, instrumenten zijn er generieke instrumenten
waarmee bij een school of instelling kan worden ingegrepen. Met name moet worden gedacht
aan de mogelijkheid om een bestuurder van een stichting te ontslaan op grond van artikel
2:298 van het Burgerlijk Wetboek (BW), het weigeren of intrekken van beschikkingen
op grond van de Wet Bibob en de bevoegdheden van de burgemeester met betrekking tot
onder meer de openbare orde op grond van de Gemeentewet. Hoewel deze mogelijkheden
soms nuttig kunnen blijken bij het bewaken van (normen met betrekking tot) de kwaliteit
van het onderwijs, zijn deze generieke instrumenten onvoldoende om de hierboven beschreven
lacunes in de onderwijswetgeving op te vullen.

Artikel 2:298 BW biedt de mogelijkheid voor een belanghebbende of het Openbaar Ministerie
om bij de rechtbank een verzoek in te dienen om een bestuurder of commissaris van
een stichting te ontslaan. Ontslag is mogelijk op grond van taakverwaarlozing of andere
gewichtige redenen of wegens ingrijpende wijziging van omstandigheden op grond waarvan
het voortduren van het bestuurderschap in redelijkheid niet geduld kan worden.23 Het ontslag door de rechter op grond van artikel 2:298 BW leidt tot een bestuursverbod
voor vijf jaar. De Staat kan, als subsidieverlener, ook belanghebbende zijn bij het
ontslag van een bestuurder van een stichting die een school of instelling in stand
houdt.24

Stichtingen zijn niet de enige rechtsvorm in het onderwijs. Er zijn ook verenigingen
die een school in stand houden. Artikel 2:298 van het BW is op deze rechtsvorm niet
van toepassing. Reeds daarom is artikel 2:298 van het BW geen substituut voor de aanwijzingsbevoegdheid
(die ook kan verplichten tot ontslag van een bestuurder), die immers van toepassing
is op alle soorten rechtspersonen die scholen of instellingen in stand houden.

Voorts moet erop worden gewezen dat een geslaagde vordering op grond van artikel 2:298
BW leidt tot het ontslag van een bestuurder of commissaris. Een aanwijzing kan ook
die strekking hebben, maar is daar niet toe beperkt. Zij kan bijvoorbeeld ook betrekking
hebben op maatregelen die binnen de onderwijsorganisatie moeten worden getroffen,
zoals het aanstellen van een deskundige of, het nemen van onderwijsinhoudelijke maatregelen
(indien en voor zover die te herleiden zijn tot wettelijke deugdelijkheidseisen).25

De overige generieke instrumenten, zoals de Wet Bibob, zijn bedoeld om andere belangen
dan onderwijsbelangen te beschermen, waardoor met deze instrumenten niet hetzelfde
resultaat kan worden bereikt als met het onderwijsrechtelijk instrumentarium. De bevoegdheden
van de burgemeester zijn bedoeld ter handhaving van de openbare orde, de veiligheid
en gezondheid. Artikel 3 van de Wet Bibob geeft de mogelijkheid om aanvragen voor
subsidie, waaronder de verlening van bekostiging,26 te weigeren of om een reeds verleende subsidie in te trekken of lager vast te stellen,
indien sprake is van ernstig gevaar dat de subsidie gebruikt zal worden om strafbare
feiten te plegen of om uit strafbare feiten verkregen voordeel te benutten.

Denkbaar zijn gevallen waarin zowel deze bevoegdheden als het onderwijsrechtelijk
instrumentarium kan worden ingezet, maar er zijn uiteraard veel meer situaties waarin
die overlap tussen deze inzetbaarheid er niet is. Zelfs als een dergelijke overlap
zou bestaan, kan, zoals eerder al gesteld, met de verschillende bevoegdheden niet
hetzelfde resultaat worden bereikt. Genoemde bevoegdheden kunnen een (acute) onveilige
of wanordelijke situatie opheffen dan wel voorkomen dat de overheid criminele activiteiten
faciliteert, maar kunnen geen specifieke onderwijsproblemen oplossen, zoals de aanwijzing dat wel kan.

Wat betreft het toevoegen van de burgerschapsopdracht aan de definitie van wanbeheer
en aan de gronden tot het beëindigen van de bekostiging, zijn er raakvlakken met artikel
2:20 van het BW.27 Deze bepaling geeft de civiele rechter de bevoegdheid om, op verzoek van het Openbaar
Ministerie, rechtspersonen verboden te verklaren die qua doel of werkzaamheid in strijd
komen met de openbare orde. Hiervan is onder andere sprake wanneer de werkzaamheid
leidt of klaarblijkelijk dreigt te leiden tot ontwrichting van de democratische rechtsstaat.
Dat is een zeer ernstige vorm van ondermijning, waarvan bijvoorbeeld sprake is ingeval
van de duurzame aantasting van de democratische vrijheden of de introductie van een
parallel rechtssysteem bijvoorbeeld op basis van religieuze wetgeving.28 Het gaat daarbij om dermate zware risico’s voor de democratische rechtsstaat dat
een algeheel verbod op de rechtspersoon nodig is. Hoewel theoretisch mogelijk, is
het moeilijk voorstelbaar dat de activiteiten van een bevoegd gezag leiden tot ontwrichting
van de rechtsstaat. Daarmee is niet gezegd dat een bevoegd gezag de samenleving en
leerlingen geen schade kan berokkenen, door denkbeelden te bevorderen die niet in
overeenstemming zijn met de democratische rechtsstaat. Het nieuwe instrumentarium
is (mede) bedoeld om dat soort schade zoveel als mogelijk te voorkomen.

5. Verhouding tot hoger recht

De voorgestelde handhavingsinstrumenten vormen een inperking van de vrijheid van onderwijs.
Dergelijke inperkingen zijn gerechtvaardigd, indien zij noodzakelijk zijn om het belang
van de deugdelijkheid van het onderwijs (en daarmee de belangen van leerlingen en
studenten en andere belanghebbenden) te dienen. Artikel 23 Grondwet draagt immers
ook de aanhoudende zorg voor het onderwijs aan de overheid op.

Gezien artikel 23 Grondwet ziet de regering het niet als een taak of bevoegdheid voor
de overheid om bestuurders te benoemen of te ontslaan. Dat is en blijft een bevoegdheid
van het orgaan dat daarvoor in de statuten van de rechtspersoon of krachtens de wet
is aangewezen. Het is niet aan de Minister om via de weg van een aanwijzingsmaatregel
te treden in de bevoegdheid van de rechtspersoon om bestuurders of intern toezichthouders
te schorsen of te ontslaan. Zou hij dat wel doen dan gaat hij onterecht op de stoel
van het bevoegd gezag zitten.29 Desalniettemin is het niet uit te sluiten dat een aanwijzing in geval van wanbeheer
kan bestaan uit een opdracht van de Minister aan de rechtspersoon om één of meer bestuurders
of toezichthouders te vervangen. Het is vervolgens aan de rechtspersoon om een besluit
te nemen over de uitvoering daarvan.30 De uitbreiding van de definitie van wanbeheer leidt ertoe dat er meer gronden ontstaan
die aanleiding kunnen zijn om de aanwijzing te geven om een bestuurder te ontslaan.

Hoewel een aanwijzing tot ontslag of schorsing van een bestuurder derhalve niet rechtstreeks
in de samenstelling van het bestuur ingrijpt, betreft een dergelijk besluit wel een
zware ingreep in de autonomie van het bevoegd gezag. Voor zo’n type aanwijzing is,
gelet op het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel, derhalve alleen ruimte,
als de Minister kan aantonen dat de ingreep in het bestuur een noodzakelijke voorwaarde
is om het wanbeheer op te heffen.31 Dat kan het geval zijn als een bestuurder bijvoorbeeld ontkent dat van enig probleem
sprake is (en daarmee verhindert dat het bestuur tot een oplossing kan komen), of
wanneer uit het gedrag van de bestuurder(s) blijkt dat het bestuur niet bereid is
om mee te werken aan een oplossing.

In paragraaf 3 is beschreven op welke punten het handhavingsinstrumentarium tekortkomingen
vertoont. Het betreft steeds het kunnen bestrijden van misstanden, die zich in de
praktijk weinig voor zullen doen, maar waarvoor het wel nodig is om juist in die –
ernstige – gevallen adequaat te kunnen optreden. De nieuwe instrumenten kunnen voor
scholen en instellingen ingrijpende gevolgen hebben. Het betreft immers bevoegdheden
tot het geven van een (spoed)aanwijzing, beëindiging van de bekostiging en het schorsen
van het recht tot diplomering en examinering in het mbo. Juist omdat het gaat om de
bestrijding van ernstige misstanden, zijn dergelijke ingrepen geoorloofd en gerechtvaardigd
om de belangen van leerlingen en studenten afdoende te kunnen beschermen.

Ten aanzien van de nieuwe instrumenten met betrekking tot burgerschap en veiligheid
in het funderend onderwijs moet in het bijzonder nog worden opgemerkt dat de voorgenomen
invoering daarvan samenhangt met casus waarin sprake is van extremisme, van verspreiding
van antidemocratisch gedachtegoed, of waarbij de veiligheid in het geding is. In paragraaf
3 kwam al aan de orde waarom dergelijk handelen onaanvaardbaar is en waarom een aanwijzing
of beëindiging in die omstandigheden gerechtvaardigd kan zijn. Aan het publieke belang
van de burgerschapsopdracht of de zorgplicht voor veiligheid, hecht de regering veel
waarde omdat het samenhangt met fundamentele waarden en instituties die in de Grondwet
zijn opgenomen. Om die reden moet een aanwijzing kunnen worden gegeven of moet de
bekostiging kunnen worden beëindigd als sprake is van wanbeheer door structureel tekortschieten
in de zorg voor de veiligheid of de burgerschapsopdracht, met (dreigende) ernstige
gevolgen.

Bovendien zijn de instrumenten met de nodige waarborgen omgeven, waardoor de inbreuk
op de vrijheid van onderwijs zo beperkt mogelijk blijft. De aanwijzingsbevoegdheid
kan alleen worden ingezet bij overtredingen van de wet en is geclausuleerd tot uitsluitend
de in de wet reeds genoemde en in dit wetsvoorstel aangegeven gevallen van bestuurlijk
wanbeheer. Van wanbeheer is alleen sprake ingeval van zeer ernstig (bestuurlijk) falen.
Om die reden is bijvoorbeeld het wanbeheer ten aanzien van het burgerschap en de veiligheid
in het funderend onderwijs gedefinieerd als een structurele tekortkoming met betrekking
tot deze deugdelijkheidseisen. Bovendien is een aanwijzing alleen aan de orde indien
er ernstige schade ontstaat of dreigt te ontstaan of de basiswaarden van de democratische
rechtsstaat ernstig (dreigen) te worden aangetast. Diezelfde kwalificatie geldt voor
de voorgestelde nieuwe gronden voor de beëindiging van de bekostiging dan wel opheffing
van de school. Voor deze instrumenten geldt bovendien het vereiste dat er altijd een
inspectierapport aan ten grondslag dient te liggen.

Voor de spoedaanwijzing geldt – naast het feit dat deze slechts in het geval van een
overtreding kan worden opgelegd – de voorwaarde dat sprake moet zijn van een ernstig
vermoeden van wanbeheer. Weliswaar is dat een minder vergaande waarborg dan bij de
reguliere aanwijzing, maar de aanleiding en rechtvaardiging daarvoor zijn gelegen
in de benodigde snelle inzetbaarheid van het instrument. Verder moet sprake zijn van
een situatie waarin sprake is van onverwijlde spoed, moet de spoedaanwijzing van tijdelijke
aard zijn en is zij slechts voor beperkte duur geldig. Ook hier geldt de waarborg
van het inspectierapport.

Voor alle voorgestelde instrumenten geldt bovendien dat, gelet op het ingrijpende
karakter daarvan, de Minister daar terughoudend gebruik van zal moeten maken. Deze
terughoudendheid geldt a fortiori voor de beëindiging van de bekostiging dan wel voor
opheffing van de school. Die sanctie vormt immers het ultimum remedium binnen het
stelsel van bekostigingssancties.

Ten slotte moet erop worden gewezen dat de inzet van al deze bevoegdheden op rechtmatigheid
getoetst kan worden door de bestuursrechter.

6. Caribisch Nederland

Dit wetsvoorstel regelt de hierboven beschreven wijzigingen ook voor Caribisch Nederland
door wijziging in de BES-wetgeving, met uitzondering van de uitbreiding van de gronden
voor beëindiging van de bekostiging in het funderend onderwijs. De reden daarvoor
is gelegen in het feit dat de BES-wetgeving de beëindiging (nog) niet als mogelijke
sanctie kent.

7. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)

In de praktijk zal naar verwachting weinig gebruik worden gemaakt van het uiteengezette
instrumentarium. Het gaat immers om zware instrumenten, die slechts in uitzonderlijke
situaties voor toepassing in aanmerking zullen komen. Van dergelijke instrumenten
kan echter ook een preventieve werking uitgaan, in die zin dat bevoegde gezagen sneller
geneigd zullen zijn om – in situaties waarin het uitgebreide instrumentarium kan worden
toegepast – zelfstandig tot een oplossing te komen.

8. Regeldruk

Voor zover het wetsvoorstel aanpassingen in het handhavingsinstrumentarium en de aanpassing
van de termijnen en de verkorting van termijnen in het toezichtsproces betreft, zijn
er geen regeldrukkosten. Het gaat in zoverre immers niet om nieuwe inhoudelijke verplichtingen.
Een en ander is bevestigd in het advies van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR),
dat in paragraaf 12.1 aan de orde komt.

9. Uitvoering

De Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) en de inspectie hebben een uitvoeringstoets
verricht. De conclusie daarvan is dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is. Wel zijn enige
opmerkingen geplaatst.

In de uitvoeringstoets gaat DUO in op de gevolgen voor de bekostiging van de onderwijsinstelling
en geeft aan dat de maatregelen die uit de (spoed)aanwijzing en het niet opvolgen
van de (spoed)aanwijzing volgen ingrijpend kunnen zijn. Verder zijn sanctietrajecten
arbeidsintensief voor DUO omdat sanctiemaatregelen handmatig worden verwerkt. Vanwege
het gewicht van de maatregelen zullen tot slot duidelijke procesafspraken moeten worden
gemaakt tussen DUO, de inspectie en het departement en om het proces bij een sanctiemaatregel
goed te laten verlopen.

De inspectie geeft aan dat de voorgestelde termijn van zes maanden voor de spoedaanwijzing
kort is, wat vooral te maken heeft met de andere verplichte termijnen. Deze opmerking
heeft er toe geleid dat het wetsvoorstel is aangepast, door mogelijk te maken dat
de vaststelling en openbaarmaking van het rapport kort na elkaar kan plaatsvinden,
waardoor ook het vervolg van het toezichtstraject sneller een aanvang kan nemen. Omdat
de spoedaanwijzing een aanzienlijke beperking van de vrijheid van onderwijs tot gevolg
kan hebben, is er niet voor gekozen om daar een langere looptijd dan zes maanden voor
mogelijk te maken. Verder heeft de inspectie vragen over samenloop met andere wetgeving,
zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb), over de verhouding tussen de spoedaanwijzing
en de aanwijzing en over de verhouding tot de burgerschapsopdracht. Deze opmerkingen
hebben ertoe geleid dat de toelichting op deze punten is verduidelijkt.

10. Toezicht en handhaving

Zoals in paragraaf 3 is aangegeven kan een (spoed)aanwijzing worden gegeven als de
inspectie heeft vastgesteld dat een deugdelijkheidseis is overtreden en er een inspectierapport
is waarin blijkens de feiten sprake is van een (ernstig vermoeden van) wanbeheer.
Het vaststellen van het niet-naleven van een deugdelijkheidseis is voorbehouden aan
de inspectie, in een regulier onderzoek op grond van artikel 11 WOT, of in een specifiek
onderzoek op grond van artikel 15 WOT. In het inspectierapport worden vervolgens de
feiten omschreven waaruit blijkt dat niet wordt voldaan aan de deugdelijkheidseisen.

De inspectie voert dit onderzoek onafhankelijk uit, en de Minister is dan ook niet
inhoudelijk bij het onderzoek of het inspectierapport betrokken. Het is vervolgens
aan de Minister om op grond van de feiten in het rapport te besluiten tot het geven
van een (spoed)aanwijzing.

Tabel: processtappen

Fasen

Reguliere aanwijzing

Spoedaanwijzing

Onderzoek

Regulier

Regulier, waarin een spoedeisende situatie wordt ontdekt, of omdat er signalen waren
van een spoedeisende situatie

Opstellen conceptrapport

Regulier

Zo snel als nodig

Hoor en wederhoor

Redelijke termijn

Redelijke termijn, passend bij situatie (dit kan ook zeer kort zijn, bijvoorbeeld
1 à 2 uur)

Vaststelling rapport

Regulier

Zo snel mogelijk na hoor en wederhoor

Zienswijze bevoegd gezag

Redelijke termijn

Redelijke termijn, passend bij situatie.

Openbaarmaking rapport

In de derde week na vaststelling van het rapport

Dag na verzending of uitreiking van de spoedaanwijzing

Voornemen aanwijzing

In de vierde week

Zo snel mogelijk, in verband met urgentie.

Zienswijze bevoegd gezag

Redelijke termijn

Redelijke termijn, passend bij situatie. Kan in echt spoedeisende gevallen geheel
achterwege blijven op grond van artikel 4:11 van de Awb.

Oplegging (spoed)aanwijzing

Zo snel mogelijk, na verwerken zienswijzen

Zo snel mogelijk, na verwerken zienswijzen.

Tegen het geven van een (spoed)aanwijzing staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep
open, waardoor deze door de rechter kan worden getoetst. Ook kan een voorlopige voorziening
worden gevraagd.

11. Financiële gevolgen

Aan dit wetsvoorstel zijn geen financiële gevolgen verbonden.

12. Advies en consultatie

12.1 Advies door Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

Het adviescollege toetsing regeldruk adviseert het wetsvoorstel in te dienen, nadat
met de adviespunten rekening is gehouden. Deze adviespunten zijn verwerkt in de toelichting
en worden hieronder kort toegelicht.

Het college adviseert in de toelichting de processtappen te verduidelijken die bij
een spoedaanwijzing aan de orde zijn, zodat deze voor alle betrokkenen helder en navolgbaar
zijn. In paragraaf 10 van deze toelichting zijn de processtappen die het ministerie
en de inspectie zetten nader toegelicht.

Het college adviseerde de bekostigde en niet-bekostigde mbo-instellingen expliciet
te betrekken bij de voorgenomen maatregelen. Gedurende verschillende stappen in het
maken van dit wetsvoorstel zijn de verschillende sectorraden, waaronder de MBO Raad,
geconsulteerd en geïnformeerd. Over de maatregelen die het niet-bekostigd mbo raken
is overlegd met de NRTO, de brancheorganisatie voor privaat gefinancierde opleiders.
Wij blijven ook in het vervolg hierover met hen in gesprek.

12.2 Internetconsulatie

Een meerderheid van de respondenten heeft instemmend gereageerd op de concepttekst
van het wetsvoorstel, maar bij enkele voorgestelde maatregelen zijn ook kanttekeningen,
risico’s en soms ook alternatieven en verzoeken ter verduidelijking aangegeven. Hieronder
is per maatregel ingegaan op de kanttekeningen en risico’s en op welke punten dat
heeft geleid tot verduidelijking van het wetsvoorstel.

De spoedaanwijzing

De zorgen die tijdens de internetconsultatie zijn geuit omtrent de spoedaanwijzing
raakten veelal de grote maatschappelijke en politieke druk die speelt bij dergelijke,
impactvolle besluitvorming en de risico’s die dat oplevert voor de beginselen van
zorgvuldigheid en rechtsbescherming. Ook het nemen van een besluit op basis van een
vermoeden levert zorgen op bij een aantal respondenten.

De bevoegdheid tot ingrijpen door middel van een spoedaanwijzing is om bovenstaande
redenen met waarborgen omgeven. Uiteraard is de Minister daarnaast gebonden aan het
geschreven en ongeschreven publiekrecht. Naar aanleiding van de reacties is paragraaf
3.2.3 uitgebreid en is op meerdere plekken in de toelichting dieper ingegaan op de
verschillen tussen de reguliere aanwijzing en de spoedaanwijzing.

Uitbreiding definitie van wanbeheer

Vragen zijn gesteld met betrekking tot de wenselijkheid van het uitbreiden van de
definitie, met name met betrekking tot de afsluiting van het onderwijs, en de betekenis
van «ernstige tekortkomingen».

Het geven van een aanwijzing op grond van wanbeheer vanwege ondeugdelijke afsluiting
van het onderwijs is op grond van de huidige bepaling al mogelijk. In zoverre expliciteert
het wetsvoorstel slechts hetgeen reeds uit de wet volgt. Het enkele niet naleven van
de bij of krachtens de sectorwet geregelde afsluiting van het onderwijs zal in veel
gevallen niet direct leiden tot wanbeheer. Of sprake is van ernstige nalatigheid of
tekortkomingen om maatregelen te treffen, is afhankelijk van de casus en de omstandigheden.
Omdat de aanwijzing een vergaande inmenging in de autonomie van een bevoegd gezag
betekent, zal pas worden overgegaan tot een aanwijzing als andere instrumenten niet
werken (subsidiariteitsbeginsel). Ten aanzien van de vraag wat is bedoeld met «ernstige
tekortkomingen» is de tekst van het wetsvoorstel aangepast. Van wanbeheer met betrekking
tot burgerschap en veiligheid is sprake ingeval van structurele overtredingen die
bovendien ernstige schade of aantasting van de basiswaarden (dreigen te) hebben.

Hoger onderwijs: afsluiting van het onderwijs

Respondenten geven aan dat in het hoger onderwijs de toevoeging «afsluiting van het
onderwijs» complex is, omdat niet het college van bestuur, maar de examencommissie
het orgaan is dat op objectieve en deskundige wijze vaststelt of een student voldoet
aan de voorwaarden die de onderwijs- en examenregelingen het ook de examencommissie
is die tot taak heeft de kwaliteit van de tentamens en examens te borgen. Volgens
respondenten heeft deze toevoeging dan ook een onwenselijke competentiestrijd tussen
examencommissies en het college van bestuur tot gevolg. Gewezen wordt op de reactie
in bovenstaande alinea, waaruit volgt dat de wijziging (voor het mbo en ho) een explicitering
van de huidige bepaling betreft, die in de praktijk op dit moment niet tot problemen
leidt. De stelling dat er hierdoor sprake is van een onwenselijke competentiestrijd
wordt dan ook niet gedeeld.

De respondenten stellen verder dat het wetsvoorstel ingrijpt in de autonomie van de
openbare en bijzondere universiteiten. De Vereniging van Universiteiten verzoekt om
eerst het gesprek aan te gaan over een hernieuwde sturingsbalans, zoals is beschreven
in het «Advies Implementatie Vernieuwd Instrumentarium (Spoor 3)» van de Commissie
Beleidsdoorlichting Hoger Onderwijs. De strategische agenda hoger onderwijs is de
kabinetsreactie op de adviezen van de Commissie Beleidsdoorlichting Hoger Onderwijs.
In de agenda is beschreven dat de Minister van OCW ervoor zorg draagt dat het stelsel
functioneert. Hij bewaakt en bevordert dat de verschillende partijen in het stelsel
de publieke taak van het hoger onderwijs realiseren. Onderhavig wetsvoorstel moet
in dat licht worden bekeken.

Uitbreiding van de mogelijkheid tot beëindiging van de bekostiging in het funderend
onderwijs

In de reacties op het voorstel wordt aangegeven dat de kern van het probleem niet
direct in de aanwijzingsmogelijkheid en de gronden voor wanbeheer als zodanig zit,
maar eerder in de losse koppeling tussen de burgerschapsopdracht en het feitelijke
burgerschapsonderwijs zoals dat wordt aangeboden aan de hand van kerndoelen en eindtermen.

De wijze waarop het burgerschapsonderwijs in de praktijk moet worden ingevuld is verduidelijkt
en aangescherpt in de Wet verduidelijking burgerschapsopdracht onderwijs.32 Voor de gevallen waarin de burgerschapsopdracht (in ernstige mate) niet wordt nageleefd,
is een passend instrumentarium nodig. In paragraaf 3.3.1 is aangegeven waarom de aanwijzing
in dit kader niet kan worden gemist.

Aanscherpen van wettelijke termijnen in het toezichtsproces

De termijn van drie weken voor openbaarmaking biedt de scholen volgens respondenten
onvoldoende tijd en ruimte om zich voor te bereiden op eventuele reacties van ouders,
publiek en media. Respondenten geven aan dat juist bij een spoedaanwijzing het betrokken
bevoegd gezag de gelegenheid moet hebben om te overleggen en zijn zienswijze over
het conceptrapport kenbaar te maken.

Aan een spoedaanwijzing ligt altijd een definitief rapport van de inspectie ten grondslag.
Zoals in paragrafen 3.2.3 en 10 aangegeven, komt dit rapport op zorgvuldige wijze
tot stand en vindt in dit verband altijd hoor en wederhoor plaats. De afweging ten
aanzien van het verkorten van de termijnen is in paragraaf 3.2.4 toegelicht en naar
aanleiding van de reacties uitgebreid.

Aanpassing termijnen mbo

Tevens geven respondenten aan dat het in de praktijk vrijwel niet haalbaar zal zijn
om de kwaliteit van een opleiding binnen de termijn van drie maanden te herstellen.
De hersteltermijn zou slechts realistisch zijn in situaties waarin het (i) onveilig
is op school of (ii) wanneer er sprake is van ondeugdelijke afname en beoordeling
van examens.

De toelichting is op dit punt (paragraaf 3.2.4) verduidelijkt met de aanvulling dat
bij het vaststellen van de gewenste termijn altijd het principe van proportionaliteit
in acht zal worden genomen. In de praktijk zal hierdoor alleen waar nodig of haalbaar
de hersteltermijn korter worden.

Huidig instrumentarium

Ten slotte zijn er vragen gesteld over de verenigbaarheid van het voorliggende voorstel
met de reeds ingezette governance koers van horizontale verantwoording.

In het horizontaal toezicht zijn de interne toezichthouders (medezeggenschapsraad,
raad van toezicht) primair verantwoordelijk voor het toezicht. Daarnaast heeft de
inspectie als externe toezichthouder haar eigen verantwoordelijkheden. In de meeste
gevallen werkt de horizontale verantwoording. De (spoed)aanwijzing heeft echter betrekking
op uitzonderlijke gevallen waar de horizontale dialoog tekortschiet.

12.3 Consultatie Caribisch Nederland

Vanuit Caribisch Nederland zijn geen opmerkingen bij het wetsvoorstel geplaatst.

ARTIKELSGEWIJS

Uitbreiding aanwijzingsbevoegdheid

Artikel I, onderdeel A, artikel II, onderdeel A, artikel III, onderdeel A, artikel
IV, onderdeel H, en artikel V, onderdelen A, D en F, artikel VI, onderdeel A, artikel
VII, onderdeel A, artikel VIII, onderdeel G (artikelen 163b WPO, 145a WEC, 103g WVO,
9.1.4a WEB, 9.9a, 10.3e en 11.7a WHW, 128 WPO BES, 183 WVO BES, 10.1 WEB BES)

Normadressaat (eerste en tweede lid33)

Sommige vormen van wanbeheer hebben duidelijk een relatie met het handelen van een
of enkele bestuurders of toezichthouders. Dat is het geval bij wanbeheer in de zin
van het tweede lid, onderdelen c, d en e, van de bovenvermelde bepalingen. De andere
vormen van wanbeheer kunnen ook betrekking hebben op het functioneren van het bevoegd
gezag (of, in het mbo en hoger onderwijs: het bestuur) als zodanig, al kan uiteraard
het handelen van een individuele bestuurder aan dat falen ten grondslag liggen. Gelet
daarop dient het eerste lid te bepalen dat een aanwijzing kan worden gegeven indien
sprake is van wanbeheer van een of meer bestuurders of toezichthouders: het bevoegd
gezag (in het funderend onderwijs) of het college van bestuur dan wel het instellingsbestuur
(in het mbo en het hoger onderwijs) als zodanig kan ook het wanbeheer begaan.

Het voorgestelde eerste lid is daarom, ten opzichte van de huidige tekst, vereenvoudigd:
een aanwijzing kan worden gegeven indien sprake is van wanbeheer. Het voorgestelde
tweede lid is, in verband hiermee, ook aangepast, zodat in ieder onderdeel tot uitdrukking
komt of het wanbeheer betrekking heeft op handelen van individuen (zoals bij intimidatie
of ongerechtvaardigde verrijking) of dat het ook kan gaan om wanbeheer van het bevoegd
gezag of bestuur als zodanig (zoals bij wanbeheer met betrekking tot de kwaliteit
van het onderwijs of de burgerschapsopdracht).

Ten aanzien van de aanwijzingsbevoegdheid in de WEB wordt voorgesteld de Minister
de mogelijkheid te geven om, naast de raad van toezicht, ook het bevoegd gezag (het
college van bestuur) een aanwijzing te kunnen geven. Denkbaar is immers dat de raad
van toezicht niet beschikt over de benodigde bevoegdheden om bepaalde aanwijzingen
zelf uit te voeren, aangezien de raad van toezicht slechts toezicht houdt op de uitvoering
van werkzaamheden en bevoegdheden door het college van bestuur. Indien het voorstel
van de Wet bestuurlijke harmonisatie beroepsonderwijs tot wet wordt verheven en in
werking treedt, zal in de WEB worden opgenomen dat het bevoegd gezag adressaat is
van de aanwijzing.

Uitbreidingen en verduidelijkingen definitie van wanbeheer

Stelselvereiste (tweede lid, onderdeel b)

In het tweede lid, onderdeel b, van de bovenvermelde bepalingen is neergelegd dat
een aanwijzing kan worden gegeven ingeval van – kort gezegd – ernstige nalatigheid
om kwaliteitsproblemen op te lossen én om te voorkomen dat de kwaliteit van het stelsel
in gevaar komt. Voorgesteld wordt het «stelselvereiste» te laten vervallen. Zie hierover
paragraaf 3.2.1 van het algemeen deel van deze toelichting.

Afsluiting onderwijs (tweede lid, onderdeel b)

De voorgestelde wijziging van het tweede lid, onderdeel b, voegt aan dit onderdeel
toe dat ook ernstige nalatigheid met betrekking tot het treffen van maatregelen ter
waarborging van de deugdelijke afsluiting van het onderwijs reden kan zijn voor het
geven van een aanwijzing. Weliswaar valt de afsluiting van het onderwijs ook onder
de «kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs», maar dat blijkt niet expliciet
uit de bepaling. Met de voorgestelde wijziging wordt dit buiten iedere twijfel gesteld.
Wat betreft het primair en speciaal onderwijs heeft de term afsluiting bijvoorbeeld
betrekking op organisatie van de eindtoets of het geven van het schooladvies. In het
voortgezet onderwijs en het mbo betreft het veeleer de naleving van de voorschriften
omtrent examens en diplomering. In het hoger onderwijs betreft het met name de voorschriften
over het tentamens en graadverlening en de rol van examencommissie daarbij.

In het hoger onderwijs wordt ook via de accreditatie (door de NVAO) toezicht gehouden
op de examinering. Het niet voldoen aan voorschriften met betrekking tot examens kan
dus consequenties voor de accreditatie hebben. Daarnaast houdt de inspectie toezicht
op het functioneren van examencommissies. In het kader van dat toezicht kunnen andere
sancties (bijvoorbeeld inhouding van de bekostiging) worden getroffen. Ook een aanwijzing
kan daarom nuttig zijn bij het handhaven van de eisen omtrent het functioneren van
de examencommissies; de deugdelijke afsluiting van het onderwijs is daarom ook toegevoegd
aan de definitie van wanbeheer in de WHW.

Burgerschap en veiligheid in het funderend onderwijs (tweede lid, onderdeel f (nieuw),
WPO, WEC, WVO, WPO BES en WVO BES)

De burgerschapsopdracht en de zorgplicht voor de veiligheid zijn essentiële verplichtingen
in de onderwijswetgeving ten aanzien van het funderend onderwijs. Een veilige omgeving
is immers een basisvoorwaarde voor onderwijs. De burgerschapsopdracht waarborgt daarnaast
dat leerlingen worden opgeleid tot leden van de maatschappij die in onze democratische
rechtsstaat kunnen functioneren. Het grote belang van burgerschapsonderwijs wordt
breed gedeeld en is beschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
met betrekking tot de verduidelijking van de burgerschapsopdracht.34

Gezien het fundamentele belang van deze deugdelijkheidseisen wordt het mogelijk om,
bij structurele overtredingen, die bovendien ernstige schade aan leerlingen (dreigen)
toe te brengen of de basiswaarden van de democratische rechtsstaat in ernstige mate
(dreigen) aan te tasten, te kunnen ingrijpen door middel van een aanwijzing. Het tweede
lid, onderdelen f en g, van de bovenvermelde wetten voorzien daarin. Zie hierover
ook paragraaf 3.3.1 in het algemeen deel.

Van een structurele overtreding is sprake indien een bevoegd gezag meermaals herstelopdrachten
heeft gekregen, maar daar onvoldoende gevolg heeft gegeven. Ook kan het structurele
karakter van een overtreding blijken uit de duur daarvan. Indien de inspectie constateert
dat een overtreding al jarenlang aan de gang is, kan ook sprake zijn van een structurele
overtreding. In zulke gevallen zal een aanwijzing niet altijd aangewezen zijn: een
herstelopdracht en een «reguliere» sanctie volstaat meestal (zie ook paragraaf 3.1,
in het algemeen deel). Wanneer het structurele karakter volgt uit het negeren van
meerdere herstelopdrachten, zal een aanwijzing (in de regel) eerder in beeld komen
(mits aan alle overige normcondities is voldaan), omdat er dan weinig hoop is dat
een volgende herstelopdracht wel het gewenste effect sorteert.

Bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van ernstige schade, zal moeten worden
betrokken wat de aard en omvang van de schade is. Schade is ernstiger naarmate de
schade meer invloed heeft op het dagelijks functioneren van de leerling en naarmate
het langer zal duren voordat de schade kan zijn hersteld. Zo zal bij blijvend letsel
sneller sprake zijn van ernstige schade in de zin van onderhavige bepaling.

Van ernstige aantasting van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat is sprake
wanneer leerlingen, als gevolg van het onderwijs of schoolcultuur, denkbeelden ontwikkelen
die in ernstige mate tegengesteld zijn aan de basiswaarden vrijheid, gelijkwaardigheid
of solidariteit. Gedacht kan worden aan intolerantie ten opzichte van bepaalde bevolkingsgroepen,
of het niet erkennen van het gezag van Nederlandse instituties. Niet vereist is dus
dat het voortbestaan van de Nederlandse democratische rechtsstaat als gevolg van het
onderwijs of de schoolcultuur in gevaar wordt gebracht.

Ook als de schade of aantasting nog niet is ingetreden, kan sprake zijn van wanbeheer
in de hier bedoelde zin. De artikelonderdelen regelen immers ook dat ingeval van ernstige
schade dan wel aantasting van de basiswaarden die dreigt te ontstaan, sprake kan zijn
van wanbeheer. Er moet, met andere woorden, een reëel risico op het ontstaan daarvan
kunnen worden aangetoond. Het gaat hier om een (veel) lichtere bewijsmaatstaf dan
die gebruikt wordt in bijvoorbeeld artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht Awb,
waarin wordt gesproken van het klaarblijkelijk dreigen van een overtreding. Laatstgenoemde maatstaf houdt in dat sprake moet zijn
van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat een bepaald feit zal plaatsvinden.

Technische verbeteringen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige technische en taalkundige verbeteringen
en vereenvoudigingen voor te stellen, die voor zich spreken.

Enkele andere voorgestelde wijzigingen behoeven afzonderlijk toelichting.

In de WPO, WVO en de WEC wordt «de rechtspersoon die de school in stand houdt» vervangen
door de in genoemde wetten gehanteerde term «bevoegd gezag», waarmee (behalve in de
gevallen waarin het college van B&W van een gemeente de school in stand houdt) ook
op de rechtspersoon wordt gedoeld. In de WEB wordt met het begrip «bevoegd gezag»
niet gedoeld op de rechtspersoon. In de WHW is dit begrip niet gedefinieerd. Deze
wijziging betreft dan ook niet de WEB en de WHW.

In de aanhef van het tweede lid35 van bovengenoemde bepalingen vervalt het woord «uitsluitend». Ook zonder dat woord
is duidelijk dat de opsomming in dit artikellid limitatief is.

De zinsneden omtrent de evenredigheid en de motivering van het besluit tot oplegging
van de aanwijzing in het eerste en derde lid (oud) vervallen. Die zinsneden dienen
geen doel, aangezien de artikelen 3:4, 3:46 en 3:47 Awb daarin al voorzien. Die bepalingen
zijn onverkort van toepassing op besluiten, dus ook op besluiten tot oplegging van
een aanwijzing. Het betreft dus geen inhoudelijke wijziging. Uiteraard dient een aanwijzing
evenredig te zijn, dient daarin te zijn opgenomen waarom sprake is van wanbeheer,
en welke maatregelen in verband daarmee moeten worden getroffen.

Ook vervalt de minimumzienswijzetermijn van vier weken (zie onder andere artikel 163b,
vijfde lid, onderdeel c, (oud) WPO). Het betreffende onderdeel is overbodig, omdat
de Awb deze materie al voldoende regelt. Artikel 4:8 Awb regelt immers dat een belanghebbende
de gelegenheid moet krijgen om een zienswijze op een voorgenomen besluit te geven.
Voor die zienswijze moet een redelijke termijn worden geboden. Bij die algemene regeling
wordt dus aangesloten. In sommige gevallen zal dit kunnen betekenen dat de zienswijzetermijn
korter is dan vier weken.

De Awb is niet van toepassing op Caribisch Nederland. Desalniettemin kunnen genoemde
zinsneden ook in de BES-wetgeving vervallen, omdat het evenredigheidsbeginsel en het
motiveringsbeginsel daar ook onderdeel uitmaken van het (ongeschreven) recht.36

Spoedaanwijzing

Artikel I, onderdeel B, artikel II, onderdeel B, artikel III, onderdeel B, artikel
IV, onderdeel I, artikel V, onderdelen B, C, E en G, artikel VI, onderdeel B, artikel
VII, onderdeel B, artikel VIII, onderdeel H (artikelen 163b1 WPO, 145b WEC, 103g1
WVO, 9.1.4b WEB, 9.9.b, 10.3e1 en 11.7b WHW, 128a WPO BES, 183a WVO BES, 10.1a WEB
BES)

Normcondities (eerste lid)

In het voorgestelde eerste lid, onderdeel a, is neergelegd dat sprake moet zijn van
een tekortschieten in de naleving van de onderwijswetgeving. Deze term is ontleend
aan de Wet op het onderwijstoezicht en omvat zowel handelen als nalaten. Dit vereiste
komt voort uit het in artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet neergelegde beginsel
dat de vrijheid van onderwijs alleen kan worden beperkt door in wetgeving neergelegde
deugdelijkheidseisen. Sanctionerend optreden is derhalve slechts ten aanzien van deze
deugdelijkheidseisen mogelijk.

Op basis van het voorgestelde onderdeel b moet sprake zijn van een ernstig vermoeden
van wanbeheer. Het wanbeheer hoeft derhalve nog niet onomstotelijk vast te staan.
Het vermoeden moet uiteraard wel kunnen worden onderbouwd, op basis van objectieve
feiten en omstandigheden, waarover de inspectie heeft gerapporteerd (zie ook hieronder).

Dit vermoeden moet (mede) zijn gebaseerd op de geconstateerde overtreding van de onderwijswetgeving.
Door dit vereiste is de inhoud van de spoedaanwijzing steeds ook een reactie op de
overtreding van deugdelijkheidseisen. Aldus wordt voldaan aan het eerdergenoemde legaliteitsbeginsel.

In onderdeel c is ten slotte neergelegd dat de spoedaanwijzing slechts kan worden
gegeven ingeval van onverwijlde spoed.

Zie over de normcondities ook het algemeen deel, in paragraaf 3.2.3.

Overige vereisten (tweede tot en met vijfde lid)

De spoedaanwijzing geldt voor een beperkte duur. Deze is in het derde lid gesteld
op maximaal zes maanden. Deze looptijd biedt normaal gesproken voldoende gelegenheid
voor het doen van onderzoek naar de vraag of sprake is van wanbeheer en of – als dat
wordt geconstateerd – een reguliere aanwijzing moet worden opgelegd, dan wel dat een
andere interventie nodig is.

In het vierde lid is als vereiste neergelegd dat de spoedaanwijzing moet zijn gebaseerd
op een onderzoek van de inspectie en dat de inspectie daarover een rapport moet hebben
uitgebracht. Dit vereiste garandeert dat een onafhankelijk oordeel ten grondslag ligt
aan oplegging van een spoedaanwijzing. Dit vereiste staat niet in de weg aan de snelle
inzetbaarheid van de spoedaanwijzing. Een rapport van de inspectie is immers vormvrij.
Als dat niet nodig is voor het constateren van de feiten die nodig zijn voor de oplegging
van een spoedaanwijzing, hoeft het rapport derhalve niet zeer uitgebreid te zijn.
Uiteraard laat dit onverlet dat het rapport zorgvuldig en in overeenstemming met de
WOT tot stand moet worden gebracht. In dat verband is relevant dat het betrokken bevoegd
gezag of bestuur de gelegenheid moet hebben om zijn zienswijze over het conceptrapport
kenbaar te maken, maar dat de WOT daaraan geen minimumtermijn verbindt. Ingeval van
urgentie mag van het bevoegd gezag of bestuur derhalve ook worden verlangd dat het
de betreffende zienswijze zeer snel geeft.

Er wordt geen minimumzienswijzetermijn voorgeschreven, voorafgaand aan de oplegging
van de spoedaanwijzing. De hoorplicht volgt immers reeds uit artikel 4:8 v Awb. Het
is ook passend bij het karakter van een instrument als de spoedaanwijzing om geen
verplichte minimumzienswijzetermijn aan te houden, nu dit instrument is bedoeld om
in spoedeisende gevallen te kunnen optreden. Uiteraard moet de lengte van de zienswijzetermijn
wel in verhouding staan tot de spoedeisendheid van de zaak en de belangen van degene
tot wie de voorgenomen aanwijzing zich richt. Die kan dus van geval tot geval verschillen.
De Awb laat overigens de mogelijkheid om het horen achterwege te laten, indien de
vereiste spoed dat nodig maakt. Zie artikel 4:11 Awb.

Inhoudingsbevoegdheid

Artikel I, onderdeel C, artikel II, onderdeel C, artikel III, onderdeel C, artikel
IV, onderdeel J, artikel V, onderdeel H, artikel VI, onderdeel C, artikel VII, onderdeel
C, artikel VIII, onderdeel I (het eerste lid van de artikelen 164 WPO, 146 WEC, 104
WVO, 11.1 WEB, 15.1 WHW, 129 WPO BES, 184 WVO BES, 10.2 WEB BES)

De spoedaanwijzing moet kunnen worden afgedwongen. Aangezien de spoedaanwijzing een
instrument is dat ten aanzien van het bekostigde onderwijs kan worden ingezet, ligt
het voor de hand dat deze sanctie een bekostigingssanctie betreft, net zoals bij de
reguliere aanwijzing.

De voorgestelde wijzigingen verklaren de inhoudings- of opschortingsbevoegdheid van
toepassing te verklaren op gevallen waarin de spoedaanwijzing niet wordt nageleefd.

Voorts wordt in de inhoudingsbepaling, artikel 15.1 WHW de opsomming gesplitst in
onderdelen, ten behoeve van de leesbaarheid.

Opheffing en beëindiging wegens wanbeheer ten aanzien van burgerschap of veiligheid

Artikel I, onderdeel D, artikel III, onderdeel D (artikelen 164b WPO, 109a WVO)

In het algemeen deel van de toelichting is aangegeven welk essentieel belang bestaat
bij naleving van de burgerschapsopdracht en de zorgplicht met betrekking tot de veiligheid.
In zeer ernstige situaties, waarin sprake is van wanbeheer met betrekking tot deze
verplichtingen, moet daarom de mogelijkheid bestaan om een school op te heffen of
de bekostiging daarvan te beëindigen. Bijvoorbeeld in de situatie waarin de fysieke
veiligheid van leerlingen op een school op het spel staat of waarin een bevoegd gezag
door middel van het onderwijs de rechtsstaat schade toebrengt. In die gevallen zullen
ook vaak andersoortige middelen – bijvoorbeeld uit het strafrecht – kunnen worden
toegepast, maar dat laat onverlet de noodzaak om tevens in de bekostigingsrelatie
in te kunnen grijpen.

Dit is een ultimum remedium. Het ultimum remedium-karakter volgt ook uit de vereisten
van het vierde lid (in de WPO) en het vijfde lid (in de WVO). Er mag slechts tot opheffing
of beëindiging worden overgegaan, nadat een aanwijzing is gegeven wegens wanbeheer
met betrekking tot de veiligheid of burgerschap, die aanwijzing niet (volledig) is
opgevolgd en wanneer blijkt dat het wanbeheer nog altijd bestaat. Dit alles moet uiteraard
worden vastgesteld in een inspectierapport. Zodoende komt de beëindiging alleen in
beeld wanneer wanbeheer herhaaldelijk door de inspectie is vastgesteld en het bevoegd
gezag dus vrijwel geen stappen heeft gezet om het wanbeheer, na al een aanwijzing
gehad te hebben, te beëindigen. Denkbaar is dat een bevoegd gezag weliswaar een aanwijzing
niet volledig heeft opgevolgd, maar wel voldoende gedaan heeft om het wanbeheer tot
een einde te brengen. In dat soort gevallen komt de beëindiging dus niet in beeld,
omdat het wanbeheer dan niet voor de tweede maal kan worden vastgesteld.

Schorsing examinering of diplomering bij ernstig vermoeden dat de waarde van diploma’s
en certificaten in het geding is in het mbo

Artikel IV, onderdelen E en G, en artikel VIII, onderdelen D en F (artikelen 6.2.3c
en 7.4.4a WEB en 6.2.6 en 7.4.6 WEB BES)

Artikel 6.2.3c WEB

Eerste lid. In het eerste lid wordt bepaald dat de Minister bepaalde bevoegdheden van een niet-bekostigde
instelling – genoemd in het tweede lid – kan schorsen indien is voldaan aan de onder
a tot en met c genoemde eisen. Aan alle drie de voorwaarden moet zijn voldaan. Met
de zinsnede «onverminderd de artikelen (...)» wordt bepaald dat deze schorsingsbevoegdheid
komt naast de reeds bestaande bevoegdheid van de Minister tot intrekking van het recht
tot diplomering of examinering, en dat dus ook gelijktijdig van beide bevoegdheden
gebruik kan worden gemaakt. Zo zal doorgaans na afgifte van een waarschuwing tot intrekking
van de onderwijs- of examenlicentie blijken dat snel moet worden ingegrepen om onomkeerbare
stappen zoals het afnemen van examens of afgifte van diploma’s met gebreken te voorkomen,
in de periode dat de instelling gehoor moet geven aan de waarschuwing.

Onderdeel a. Uit een inspectierapport na een onderzoek op grond van artikel 11 of 15 van de WOT
blijkt dat de instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften
op het gebied van onderwijs of examinering.

Onderdeel b. Op basis van de feiten en omstandigheden bestaat er een ernstig vermoeden dat de
waarde van het diploma in gevaar is of de eisen met betrekking tot de examens in grote
mate niet worden nageleefd. Als zonder ministerieel ingrijpen erkende diploma’s zouden
worden afgegeven, of examenbeslissingen zouden worden genomen, is het zeer de vraag
of die diploma’s of examens voldoen aan alle wettelijke eisen.

Onderdeel c. De inzet van de reguliere bevoegdheden, vastgelegd in onder meer de artikelen 6.2.2
tot en met 6.2.3b, kan vanwege spoedeisend belang niet worden afgewacht. Wanneer de
gebreken bijvoorbeeld worden geconstateerd rond een examenperiode, of rond de examenperiode
het ernstige vermoeden bestaat dat er onvoldoende vorderingen zijn gemaakt in herstelopdracht
waardoor de waarde van diploma’s in gevaar is, of als twijfel bestaat over de betrouwbaarheid
van de examinering, kan het afgeven van diploma’s of het afnemen van examens alleen
met de schorsingsbevoegdheid worden voorkomen.

Tweede lid. De opsomming is zo geformuleerd dat een of meerdere van de genoemde rechten kunnen
worden geschorst, wanneer dat gelet op de feiten en omstandigheden nodig is. In de
formulering wordt aangesloten bij de artikelen 6.2.2 en 6.2.3b waarin de diploma-erkenning
en examenlicentie als een recht zijn geformuleerd. De Minister kan de volgende rechten
schorsen.

Onderdeel a. De examinering kan geheel of gedeeltelijk worden geschorst, waarbij een gedeeltelijke
schorsing vanwege de proportionaliteit van de maatregel aangewezen kan zijn. Tot gedeeltelijke
schorsing kan alleen worden overgegaan als volstrekt duidelijk is dat bij een bepaald
deel van de examens niets te vrezen is.

Onderdeel b. De Minister kan besluiten de volledige diplomering te bevriezen.

Onderdeel c. De Minister kan besluiten de mogelijkheid om certificaten uit te reiken bevriezen.
Zonder deze mogelijkheid zou het afgeven van certificaten voor een instelling een
uitweg bieden om eventuele schadevergoedingen aan studenten te vermijden of studenten
in ieder geval het gevoel te geven dat het met de diploma-erkenning nog altijd wel
goed zit.

Onderdeel d. De Minister kan besluiten om de mogelijkheid mbo-verklaringen af te geven bevriezen.
Als het onderwijs onvoldoende is of examens onvoldoende aan de maat zijn, heeft een
mbo-verklaring niet de waarde die zij behoort te hebben. Hiervoor geldt hetzelfde
als hierboven toegelicht onder c.

Derde lid. De schorsing duurt maximaal zes maanden.

Artikel 6.2.6 WEB BES

Zie voor een toelichting op de bevriezingsbevoegdheid de toelichting hierboven bij
het nieuw voorgestelde artikel 6.2.3c WEB. Het voorgestelde artikel in de WEB BES
wijkt op een aantal punten af van het artikel in de WEB, namelijk:

– In de WEB BES geldt de opleiding als basis voor de bekostiging.

– In het tweede lid ontbreekt de mogelijkheid om het recht te bevriezen om certificaten
uit te reiken. Wanneer besloten wordt dat ook in Caribisch Nederland de mogelijkheid
tot het uitreiken van certificaten wordt geëffectueerd, kunnen de certificaten ook
in artikel 6.2.6 worden opgenomen.

Artikelen 7.4.4a WEB en 7.4.6 WEB BES

Door de artikelen 6.2.3c WEB en 6.2.6 WEB BES toe te voegen aan artikel 7.4.4a WEB,
respectievelijk 7.4.6 WEB BES, wordt de niet-bekostigde instelling waarvan de examinering
of diplomering op grond van deze artikelen wordt geschorst, verplicht de examinering
van een beroepsopleiding over te dragen aan een andere instelling of aan een exameninstelling,
voor zover deze het recht op examinering van die beroepsopleiding hebben.

Artikel IV, onderdeel F, en artikel VIII, onderdeel E (artikelen 6.3.2 WEB en 6.3.1
WEB BES)

De bevriezingsbevoegdheid in het nieuwe artikel 6.2.3c WEB en 6.2.6 WEB BES wordt
ook van overeenkomstige toepassing verklaard op exameninstellingen, zoals dat ook
het geval is voor de bevoegdheid om de examenlicentie in te trekken.

Termijn voorafgaand aan ontnemen rechten WEB

Artikel IV, onderdelen A, subonderdeel 1, B, C, en D en artikel VIII, onderdelen A,
B en C(artikelen 6.1.4, 6.1.5, 6.2.2 en 6.2.3 WEB en 6.2.1, 6.2.2 en 6.2.3 WEB BES)

De termijn waarna de Minister van OCW de rechten, genoemd in artikel 1.3.1, voor twee
jaar kan ontnemen, is gewijzigd van de periode van een jaar naar een op individuele
basis door de Minister vast te stellen termijn, die ten minste drie maanden bedraagt
(artikel 6.1.4, eerste lid, onder a). Dientengevolge wijzigt op eenzelfde wijze ook
de termijn van de waarschuwing die de Minister het bevoegd gezag voorafgaand aan de
beschikking als bedoeld in artikel 6.1.4, eerste lid, geeft (artikel 6.1.5, eerste
lid, onder a).

Deze wijziging wordt ook voorgesteld voor de niet-bekostigde mbo-scholen (artikel
6.2.2 en 6.2.3 WEB).

Deze wijzigingen gelden ook voor de WEB BES, met dien verstande dat:

– Het equivalente artikel van 6.1.4 WEB is 6.2.1 WEB BES, hoewel er wel kleine verschillen
zijn omdat in het systeem WEB BES elke opleiding op basis van een erkenning wordt
aangeboden, en vervolgens voor bekostiging in aanmerking kan komen.

– De duur van de tekortschietende kwaliteit ontbrak thans nog in artikel 6.2.1, eerste
lid, onderdeel a. Met het voorstel om daar minimaal drie maanden van te maken, wordt
6.2.1, eerste lid, onderdeel a, ook direct geharmoniseerd met de WEB.

Voorts zijn in de artikelen 6.2.1, 6.2.2 en 6.2.3 WEB BES meer wetstechnische wijzigingen
aangebracht:

– Artikel 6.2.1, tweede lid, onderdeel b, verwijst nu naar 1.4.1 eerste lid, maar dat
lid kent geen voorwaarden. De bedoelde voorwaarden zijn opgenomen in het derde lid;
dit wordt gewijzigd.

– Artikel 6.2.2 regelt de intrekking van de licenties voor het verzorgen van erkende
opleidingen educatie. De wijzigingen in artikel 6.2.3 in verband met verkorte termijnen,
hebben geen betrekking op opleidingen educatie. Voor de duidelijkheid worden de regels
over de waarschuwing bij een beslissing over opleidingen educatie verplaatst van artikel 6.2.3 naar artikel 6.2.2. Het gaat puur om wetstechnische
verplaatsingen en de voorwaarden voor de waarschuwing die worden voorgesteld in artikel
6.2.2, vierde en vijfde lid, (nieuw) zijn dus identiek aan wat er nu voor die waarschuwingen
is geregeld in artikel 6.2.3, eerste en tweede lid.

– Artikel 6.2.2, tweede lid, onderdeel b, verwijst thans naar de voorwaarden in artikel
1.4.2, eerste lid. De bedoelde voorwaarden staan echter in het derde lid. De verwijzing
wordt gecorrigeerd.

Bestuurlijke boete niet-gerechtigd aanduiden beroepsopleiding

Artikel IV, onderdeel K en artikel VIII, onderdeel J (artikelen 11.2 WEB en 10.3 WEB
BES)

Op grond van artikel 11.2 is het anderen dan de instellingen die daartoe ingevolge
de WEB zijn gerechtigd, verboden onderwijs aan te bieden of te verzorgen, dan wel
examinering te verzorgen, onder de naam van een in het Centraal register opgenomen
beroepsopleiding. Door de onderhavige wijziging wordt deze bepaling uitgebreid met
het verbod diploma’s, certificaten en verklaringen af te geven zonder daartoe ingevolge
deze wet gerechtigd te zijn. Daarnaast wordt deze bepaling uitgebreid met het verbod
om ten onrechte de indruk te wekken dat een activiteit – meestal een vorm van onderwijs
of examinering – kan leiden tot een diploma, certificaat of mbo-verklaring in de zin
van de WEB.

Onveranderd blijft dat deze verbodsbepaling zich richt tot eenieder, dus zowel organisaties
(personen en rechtspersonen) die instelling in de zin van de WEB zijn (bekostigde
en niet-bekostigde), als instellingen die dat niet zijn.

In het tweede lid van artikel 11.2 wordt geregeld dat een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd aan degene die in strijd handelt met het verbod van het eerste lid. De bestuurlijke
boete kan zowel aan een natuurlijk persoon als aan een rechtspersoon worden opgelegd.
De bestaande sanctie – een strafrechtelijke boete – wordt daarmee vervangen door een
bestuurlijke boete. In paragraaf 3.4.2 van het algemeen deel van de toelichting bij
dit wetsvoorstel, wordt ingegaan op de keuze voor een bestuurlijke boete als sanctie.

In het derde lid van artikel 11.2 wordt de maximale hoogte van de bestuurlijke boete
vastgelegd. Voor dit maximum is aangesloten bij de hoogste categorie van strafrechtelijke
boetes. Zie voor de onderbouwing van de keuze voor de maximumhoogte van de bestuurlijke
boete, paragraaf 3.4.2 van het algemeen deel van de toelichting. Artikel 10.3 van
de WEB BES wordt op eenzelfde wijze en om dezelfde redenen gewijzigd als artikel 11.2
van de WEB. Aandachtspunt hierbij is dat de mbo-verklaring die wordt geregeld in artikel
7.4.8a van de WEB BES ten tijde van indiening van dit wetsvoorstel nog niet in werking
is getreden. Dit heeft tot gevolg dat de wijziging van artikel 10.3 WEB BES pas in
werking zal treden op het moment dat artikel 7.4.8a WEB BES in werking treedt.

Openbaarmakingstermijn inspectierapporten

Artikel IX (artikel 21 WOT)

De WOT schrijft nu nog voor dat onderzoeksrapporten in de vijfde week na vaststelling
openbaar worden gemaakt. De voorgestelde wijziging verkort die termijn met twee weken.
Zodoende kunnen belanghebbenden eerder van het rapport kennisnemen, waarmee de transparantie
van het onderwijs en van het inspectiewerk zijn gediend. Bij de bepaling van de lengte
van deze termijn is aansluiting gezocht bij de Wet openbaarheid van bestuur (Wob),
waarin een openbaarmakingstermijn van twee weken is neergelegd, die ook is bedoeld
om degenen op wie de openbaar te maken gegevens betrekking hebben, de gelegenheid
te geven zich voor te bereiden op die openbaarmaking. Zie artikel 6, vijfde lid, Wob.

Bij de oplegging van een spoedaanwijzing vindt openbaarmaking van het rapport plaats
op de dag na die van de bekendmaking in de zin van artikel 3:41 van de Awb (verzending
of uitreiking) van de spoedaanwijzing. In dergelijke crisissituaties hebben ouders,
leerlingen, studenten en de maatschappij er belang bij dat zij zo snel mogelijk kennis
kunnen nemen van de feitelijke achtergrond van de spoedaanwijzing.

Om de belangen van het bevoegd gezag zoveel mogelijk te beschermen, wordt wel geregeld
dat, indien vóór de openbaarmaking een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de
Awb) is gevraagd, de openbaarmaking wordt opgeschort tot het moment waarop door de
rechter op het verzoek voorlopige voorziening is beslist. Daarvoor is dus vereist
dat een dergelijk verzoek op de dag na de bekendmaking van de spoedaanwijzing aanhangig
wordt gemaakt. Hoewel dat een zeer korte termijn is, geeft dat wel voldoende tijd.
Het betreffende bevoegd gezag zal, gezien het belang en de spoedeisendheid van dit
type zaken, immers al in contact staan met inspectie en ministerie en via andere wegen
op informele wijze op de hoogte zijn van de nakende oplegging van een spoedaanwijzing.
Daardoor is er afdoende tijd voor het voorbereiden en tijdig indienen van rechtsmiddelen.

Artikel X t/m XII

Deze artikelen regelen de samenloop van dit wetsvoorstel met diverse andere wetten.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob