Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 (begrotingshoofdstuk IX) van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld

Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2021

De begroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 (begrotingshoofdstuk
IX) van het Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (Kamerstuk 35 925 IX) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. Deze aandachtspunten
zijn gebaseerd op ons onderzoek van de laatste jaren. De begroting van Financiën (IXB)
omvat € 10,6 miljard aan uitgaven, € 24,6 miljard aan verplichtingen en € 187,9 miljard
aan ontvangsten. Bij de Nationale Schuld (IXA) gaat het om € 36,1 miljard aan uitgaven,
€ 36,1 miljard aan verplichtingen en € 62,7 miljard aan ontvangsten. De totale belastingontvangsten
in 2022 worden geraamd op 223,1 miljard, waarvan € 181,3 miljard is geraamd op Artikel
1 van hoofdstuk IXB.

De Minister van Financiën is tevens beleidsmatig verantwoordelijk voor 26 fiscale
regelingen1 die volgens de Miljoenennota 2022 tot een geraamde belastingderving leiden van in
totaal € 50,7 miljard.2 Fiscale regelingen vormen geen onderdeel van de begroting van een ministerie omdat
het geen uitgaven zijn, maar leiden wel tot minder belastingontvangsten. Dit is zichtbaar
via de Miljoenennota.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

• Coronacrisis en de Minister van Financiën als toezichthouder

• Belastingdienst

• Toeslagen

• Evaluaties van fiscale regelingen

• Onderzoek meerjarenramingen en informatiewaarde begrotingen

• Opvolging aanbevelingen

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister van Financiën.

1. Coronacrisis en de Minister van Financiën als toezichthouder

De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar verschillende aspecten van de bestrijding
van de coronacrisis. Met onze webpublicatie Coronarekening (https://coronarekening.rekenkamer.nl) brengen we in kaart welke steunmaatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor
welk begroot bedrag, voor wie ze zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat
bekend is over de resultaten ervan. Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde
informatie over de getroffen steunmaatregelen.

Het kabinet heeft diverse steunmaatregelen getroffen om de samenleving door de coronacrisis
te helpen. Hierbij was spoed vaak noodzakelijk en stond controle vooraf begrijpelijkerwijs
soms onder druk. In ons rapport coronacrisis: de risico’s van garanties en leningen voor de overheidsfinanciën, dat wij u op 25 november 2020 hebben gestuurd (Kamerstuk 35 420, nr. 192), wezen we al op de risico’s hiervan. Hoewel de vakministers primair verantwoordelijk
zijn voor de controle op en de verantwoording over de steunmaatregelen op hun terrein,
vraagt het verhogen van de financiële risico’s ook in tijden van nood centrale coördinatie
en toezicht door de Minister van Financiën. In ons verantwoordingsonderzoek over 2020
hebben wij onderzoek gedaan naar de toezichtfunctie van de Minister van Financiën.
Wij constateerden tekortkomingen in de uitvoering door de Minister van Financiën bij
het (voorafgaand) toezicht op risicoregelingen en het inzetten van fiscale regelingen.
Daarnaast constateerden wij dat de Minister van Financiën ook op het punt van de ernstige
tekortkomingen bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) eerder
had kunnen handelen. Om die reden hebben we het toezicht van de Minister van Financiën
op het doelmatig begrotingsbeheer in 2020 als onvolkomenheid aangemerkt. Uw kamer
heeft hierover tijdens het Verantwoordingsdebat met de Minister van Financiën gesproken
(Handelingen II 2020/21, nr. 86, items 5 en 8).

Gezien de ontwikkelingen in de uitgaven en verplichtingen, de omvang van de steunmaatregelen,
de financiële risico’s die daarmee samenhangen en de onvolkomenheden die wij in ons
verantwoordingsonderzoek over 2020 aantroffen, brengen wij, nu u samen met de regering
voor de vaststelling van de begroting voor 2022 staat, sterke financiële (toezicht)functie
en een ordentelijk begrotingsproces onder uw aandacht. De Minister stelt in zijn reactie
op ons verantwoordingsonderzoek over 2020 dat vanwege de grote snelheid waarmee een
steunpakket voor de economie is opgetuigd, procedures in sommige vallen niet goed
gevolgd konden worden. Maar in zijn algemeenheid onderschrijft de Minister de noodzaak
van een zorgvuldig besluitvormingsproces waarbij procedures worden gevolgd. Met deze
erkenning gaan wij ervan uit dat de Minister, in zijn toezichtfunctie, hier aandacht
aan zal besteden.

Naarmate de coronacrisis meer en meer onder controle komt en de samenleving stapsgewijs
terugkeert naar «normaal» zou dit ook moeten gelden voor de (budgettaire) besluitvorming.
Een ordentelijk besluitvormingsproces met een goede voorbereiding voorkomt dat snelheid
ten koste gaat van kwaliteit. Haastige spoed is immers zelden goed. Dit vraagt om
een stevige rol voor de financiële functie van het Rijk, zoals beschreven in de Comptabiliteitswet
(CW) 2016 en het Besluit Taak FEZ. De directies Financieel Economische Zaken (FEZ)
van de vakdepartementen als controllers van de ministeries en het directoraat-generaal
van de Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën als controller van het Rijk
spelen een belangrijke rol als countervailing power. Zij zijn de hoeders van de financiële kaders, zorgen dat begrotingsregels worden
nageleefd en dat er niet alleen aandacht is voor beleid, maar ook voor zaken als een
goede bedrijfsvoering, evaluatie en verantwoording. Daardoor verbetert de kwaliteit
van de voorstellen die uw Kamer krijgt voorgelegd en wordt u in staat gesteld een
betere en meer integrale afweging te maken, zowel voor het jaar waarvoor de begroting
geldt als ook voor de langere termijn. U kunt desgewenst hieraan bijdragen door kritisch
te zijn op het beroep op art. 2.27, lid 2 CW 2016 (uitvoering van nieuw beleid voordat
de begrotingswijziging is geautoriseerd), het (veelvuldig) gebruik van incidentele
suppletoire wetten naast de reguliere wijzigingsmomenten (eerste en tweede suppletoire
begroting) en de kwaliteit van de onderbouwing van beleid zoals voorgeschreven in
art. 3.1 CW 2016.

2. Belastingdienst

«Belastingdienst op orde», is de derde beleidsprioriteit die in de ontwerpbegroting
van Financiën wordt gepresenteerd. In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 constateerden
wij dat er voortgang is geboekt in het oplossen van de tekortkomingen in de bedrijfsvoering
van de Belastingdienst. Zo heeft de Belastingdienst verder gewerkt aan het verbeteren
van het proces van verplichtingenbeheer en prestatieverklaringen en vooruitgang geboekt
in de dossiervorming en de monitoring van de tijdige en volledige uitvoering van de
verbijzonderde interne controles.

Tegelijkertijd heeft de Belastingdienst nog veel werk te verzetten om de bedrijfsvoering
op orde te krijgen. In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 werden vier van de vijf
onvolkomenheden bij de Belastingdienst gehandhaafd en kwamen er twee nieuwe onvolkomenheden
bij.

De tekortkomingen in de bedrijfsvoering kunnen niet allemaal in een of twee jaar worden
opgelost. De Belastingdienst heeft tijd en een zekere mate van rust nodig om de bedrijfsvoering
verder op orde te krijgen. Het is aan u om ervoor te waken de komende jaren met (fiscale)
beleidswijzigingen geen nieuwe grote wissels te trekken op de Belastingdienst. Daarbij
is de Belastingdienst gebaat bij besluitvorming waarbij realisme en ambitie hand in
hand gaan. Een goed uitvoerbaar belastingstelsel is een belangrijke randvoorwaarde
voor een goed functionerende Belastingdienst. Dat vraagt onder meer om voldoende aandacht
voor uitvoeringstoetsen.

3. Toeslagen

In de ontwerpbegroting van Financiën wordt de nodige aandacht besteed aan toeslagen.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 hebben wij onderzoek gedaan naar de Uitvoerings-
en Herstelorganisatie Toeslagen (UHT). Wij constateerden dat de dat de UHT een moeilijke
opdracht had. Zo moest in 2020 de organisatie nog worden opgericht, maar moesten er
in datzelfde jaar ook al resultaten worden geboekt. In 2020 bleek de oorspronkelijke
planning voor het herstellen van gedupeerde ouders dan ook onhaalbaar, waardoor eind
2020 alleen aan 400 ouders in schrijnende situaties compensatie is uitbetaald. Verder
bleek uit ons onderzoek dat de commissies in 2020 nog niet of nauwelijks inzetbaar
waren en dat communicatie van de UHT met ouders niet altijd voldoende duidelijk en
persoonlijk was. Zo bleek uit onze gesprekken met ouders dat het voor hen onvoldoende
duidelijk was wanneer zij worden geholpen en wat nieuwe ontwikkelingen voor hen betekenen.

Het introduceren van de Catshuisregeling op 22 december 2020 heeft ertoe geleid dat
meer ouders zich hebben aangemeld als gedupeerde en dat de werkdruk op de UHT en de
commissies verder is toegenomen. Daarmee blijft aandacht voor duidelijke en persoonlijke
communicatie en voor voldoende toerusting van de commissies gedurende de hersteloperatie
onverminderd van belang.

In de ontwerpbegroting staat aangegeven dat de herstelorganisatie in 2022 doorgaat
met het beoordelen van de dossiers. De snelheid van de afhandeling van de dossiers
hangt onder andere af van de aanpassing van de opdracht van de herstelorganisatie,
die in het najaar van 2021 zal worden afgerond. Een aanpassing zal onherroepelijk
ook nieuwe vertraging met zich meebrengen. Regels en procedures moeten worden aangepast
en ambtenaren moeten zich deze eigen maken. Een zorgvuldige voorbereiding, met voldoende
aandacht voor de uitvoering, is noodzakelijk om te garanderen dat een nieuwe aanpak
ook daadwerkelijk leidt tot meer snelheid en een betere dienstverlening aan de getroffen
burgers. Wij onderstrepen nogmaals het belang om ook bij een aanpassing te zorgen
voor een goede communicatie met de burgers.

4. Evaluaties van fiscale regelingen

Fiscale regelingen zijn onderdeel van het belastingstelsel. Deze fiscale regelingen
kunnen de vorm hebben van aftrekposten, heffingskortingen, vrijstellingen of verlaagde
tarieven. De geldstromen die gemoeid zijn met fiscale regelingen gaan daardoor op
in de totale belasting(geld)stromen. Hierdoor bestaat het risico dat er slechts beperkt
zicht bestaat op en aandacht besteed wordt aan de omvang van deze fiscale regelingen
en de doelmatigheid en de effectiviteit van het gekozen beleidsinstrument.

In de Miljoenennota 2022 zijn in totaal 104 fiscale regelingen te vinden, met een
totaal financieel belang van naar schatting 123 miljard. In de Rijksbegrotingsvoorschriften
(RBV) is het Toetsingskader fiscale regelingen opgenomen. Ook bij een evaluatie van
een bestaande fiscale regeling moet dit toetsingskader worden gebruikt. Indien uit
de evaluatie blijkt dat de regeling niet meer aan 1 of meer van de gestelde toetsingselementen
voldoet, kan dat leiden tot aanpassing of afschaffing van de regeling.

In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 concludeerden wij dat de regels omtrent
het toetsingskader en de evaluatieverplichting onvoldoende worden nageleefd en daardoor
in de praktijk niet leiden tot een kritische afweging en beoordeling van het instrument
fiscale regelingen door de wetgever. Evaluaties van fiscale regelingen vonden niet
of niet tijdig plaats. Ingeval een evaluatie wel plaatsvindt, worden veelal niet alle
vragen uit het hiervoor genoemde Toetsingskader fiscale regelingen beantwoord. Wij
bevolen dan ook aan het stelsel van fiscale beleidsinstrumenten grondig te herzien.
Fiscale regelingen zouden alleen mogen worden ingezet, indien de regeling onlosmakelijk
verbonden is met de heffingsstructuur van de belastingwetgeving dan wel aantoonbaar
de meest effectieve en doelmatige manier is om bepaalde beleidsdoelen te bereiken.

Bijlage 9 en bijlage 10 bij de Miljoenennota vormen een overzicht van alle bestaande
fiscale regelingen. Ook volgt uit het overzicht dat de komende jaren een behoorlijk
aantal fiscale regelingen zullen worden geëvalueerd. Sinds dit jaar wordt naar aanleiding
van ons onderzoek in bijlage 10 uitgebreider stilgestaan bij de conclusies en aanbevelingen
van uitgevoerde evaluaties van de fiscale regelingen sinds 2010. Wij vinden dit een
positieve ontwikkeling.

De opgenomen informatie in bijlage 10 over het financiële belang, het tijdpad van
de uit te voeren evaluaties en de uitkomsten van uitgevoerde evaluaties van de fiscale
regelingen helpen om de controlerende rol van de Tweede Kamer te versterken. Vanuit
die controlerende rol kunt u bijvoorbeeld vragen stellen over de schenkingsvrijstelling
voor de eigen woning, die dit jaar kritisch is geëvalueerd. Ook het uitblijven van
evaluaties kan aan de hand van de dit overzicht eenvoudig aan de orde worden gesteld.
Wij noemen de uitblijvende evaluatie van de lijfrenteaftrek hierbij als voorbeeld.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 hebben wij geconcludeerd dat deze fiscale
regeling (ten onrechte) nog niet is geëvalueerd en aanbevolen dit alsnog te doen.
Ingeval naar het oordeel van uw Kamer een fiscale regeling moet worden aangepast of
afgeschaft, heeft u (bijvoorbeeld) de mogelijkheid het Belastingplan op dat punt te
amenderen.

5. Onderzoek meerjarenramingen en informatiewaarde begrotingen

In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 (Kamerstuk 31 865, nr. 192) concluderen wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen in begrotingen
soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement krijgt daardoor onvoldoende zicht op
hoeveel geld er nodig is om het afgesproken beleid uit te voeren. Wij concluderen
op basis van de door ons onderzochte casussen dat het parlement informatie mist om
de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen
beoordelen. Ook heeft het parlement te weinig zicht op eventuele begrotingsruimte.
Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met het kabinet het debat aan
te gaan over de ruimte voor een andere besteding van middelen. Daarom hebben wij naar
aanleiding van ons onderzoek een interactief hulpmiddel ontwikkeld voor de toetsing
van begrotingen door uw Kamer. Zie hiervoor onze website www.rekenkamer.nl.

6. Opvolging aanbevelingen

Op 7 oktober 2021 gaat de Algemene Rekenkamer de Voortgangsmeter aanbevelingen publiceren
(www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). Hierin wordt een overzicht gegeven van alle aanbevelingen (590) die wij in de periode
2015–2020 hebben gedaan in ons doelmatigheidsonderzoek en in onze beleidscasussen
in het verantwoordingsonderzoek. Ministeries hebben aangegeven welke maatregelen zij
naar aanleiding van onze aanbevelingen hebben genomen.

De Minister van Financiën heeft in deze periode 28 onderzoeken gehad. Dit leidde tot
91 aanbevelingen waarvan op 67% een toezegging is gedaan. Dit percentage is ongeveer
gelijk aan rijksbrede gemiddelde van 62%. Op 30 aanbevelingen is geen toezegging gedaan.
Van één rapport waarop geen toezegging kwam, brengen we de aanbevelingen graag nogmaals
onder uw aandacht.

In ons rapport Zicht op revolverende fondsen van het Rijk (Kamerstuk 31 865, nr. 133) hebben wij de Minister van Financiën aanbevolen het inzicht in het aantal revolverende
fondsen van het Rijk en de aard en omvang, te verbeteren, alsmede manieren te vinden
om verantwoording hierover af te leggen aan het parlement. We constateerden in ons
onderzoek dat het Rijk steeds vaker revolverende fondsen gebruikt om publiek geld
beschikbaar te stellen. De Eerste Kamer heeft op 13 juli 2021 ingestemd met het wetsvoorstel
voor de oprichting van Invest International. Met de oprichting van Invest International
is het bedrag aan rijksgelden in revolverende fondsen wederom toegenomen. Wij moedigen
de Minister daarom aan om alsnog nadere afspraken te maken over de informatievoorziening
over revolverende fondsen om het budgetrecht van uw Kamer beter te waarborgen. Als
vervolg op het onderzoek naar revolverende fondsen onderzoeken wij de maatschappelijke
resultaten van revolverende fondsen van het Rijk. We verwachten de resultaten van
dit onderzoek in juni 2022 te publiceren.

7. Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2021 op 18 mei 2022 verwachten
we op het terrein van de Minister van Financiën, een rijksbreed onderzoek te publiceren
naar zicht op de financiële informatie over rijksbezittingen. Daarnaast verwachten
we nog een onderzoek te publiceren naar belastingheffing op woningbouwcorporaties.

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser president

drs. C. (Cornelis) van der Werf secretaris