Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Beckerman en Koerhuis over brandveiligheid en overbewoning

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
21 september 2021).

Vraag 1

Kent u het bericht «Negen mensen woonden in brandpand Allard Piersonlaan, dwangsom
én boete voor eigenaar»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Wat is uw oordeel over het feit dat de gemeente voor de brand al zes maanden wist
dat er sprake was van overbewoning van het pand? Heeft de gemeente adequaat gehandeld?

Antwoord 2

De gemeente heeft verschillende mogelijkheden en instrumenten om op te treden tegen
ongewenste woonsituaties. Het is aan de gemeente om te bepalen op welke wijze wordt
ingegrepen om aan een onwenselijke woonsituatie een einde te maken. Het is niet aan
mij om te oordelen of een gemeente in een geval adequaat handelt. In dit geval heeft
de gemeente Den Haag middels een dwangsom en een bestuurlijke boete geprobeerd de
eigenaar van de woning te bewegen om in te grijpen. Daartoe is de eigenaar een rechtszaak
gestart. Dat heeft er echter niet (tijdig) toe geleid dat de overbewoning ongedaan
is gemaakt.

Vraag 3

Kent u het bericht «Slachtoffers brand woonden onder schrikbarende omstandigheden:
«Matrassen zelfs in het tuinhuisje»»?2

Antwoord 3

Ja.

Vraag 4

Bent u geschrokken van het feit dat er in de maand mei 2 ernstige branden hebben plaatsgevonden
in Den Haag waarbij sprake bleek te zijn van overbewoning?

Antwoord 4

Hoewel ik op de hoogte ben van de problematiek die speelt op het gebied van de huisvesting
van arbeidsmigranten, ben ik uiteraard wel geschrokken van de ernst van de branden
en het aantal mensen dat daarbij gewond had kunnen raken. Mede om dit soort overtredingen
en overtreders aan te pakken is in 2015 het handhavingsinstrumentarium van gemeenten
op dit gebied versterkt.

Vraag 5

Heeft u zicht op hoe vaak overbewoning voorkomt? Heeft u scherp in beeld of de problematiek
veroorzaakt door malafide pandeigenaren in de afgelopen jaren is af- of toegenomen?
Zo nee, bent u bereid dit te onderzoeken?

Antwoord 5

Omdat de gemeente bevoegd gezag is op het gebied van overbewoning heb ik niet direct
zicht op hoe vaak dit voorkomt, dan wel of problematiek veroorzaakt door malafide
pandeigenaren is af- of toegenomen. Dit kabinet heeft wel een aantal maatregelen genomen
om deze problematiek aan te pakken. Zo heb ik onlangs een wetsvoorstel goed verhuurderschap
in consultatie gebracht die de aanpak van malafide verhuurders verder moet verbeteren.
Daarin wordt onder meer voorgesteld dat gemeenten voor de huisvesting van arbeidsmigranten
een mogelijkheid krijgen een vergunningstelsel in te richten. Overtreding van de bouwregelgeving
wordt dan onderdeel van het toetsingskader voor het wel of niet verkrijgen van zo’n
vergunning (alsook de intrekking daarvan). Ook zal de herhaaldelijkseis bij overtreding
van de artikelen 1a en 1b van de Woningwet naar verwachting per 1 januari 2022 komen
te vervallen3. Vanaf dan zal een gemeente eenieder die de bouwregels overtreedt kunnen bestraffen
en is het instrument niet langer enkel van toepassing voor de herhaaldelijke overtreder/malafide
pandeigenaar. Ook zijn de boetes op basis van de Huisvestingswet onlangs, per 1 januari
2021, verhoogd (zie antwoord 9 en 13). Ik wacht de effecten van deze maatregelen af
alvorens nader onderzoek te doen.

Vraag 6

Welke mogelijkheden hebben gemeenten om in te grijpen bij brandgevaarlijke situaties
in woningen? Welke mogelijkheden hebben gemeenten om in te grijpen bij overbewoning?
Hoe vaak wordt van elk van de instrumenten gebruik gemaakt?

Antwoord 6

Brandveiligheid en overbewoning zijn op dit moment geregeld in de Woningwet juncto
het Bouwbesluit. Gemeenten kunnen handhavend optreden met het bestuursrechtelijke
instrumentarium dat hen in dit kader is toegedeeld. Het instrumentarium bevat de last
onder bestuursdwang of dwangsom, bestuurlijke boete, sluiting en beheerovername en
de mogelijkheid tot het laten staken van het gebruik van een bouwwerk. Daarnaast is
overtreding van de bouwregelgeving ook strafrechtelijk vervolgbaar via de Wet op de
economische delicten.

Vraag 7

Biedt de Wet Victoria (artikel 174a Gemeentewet) en/of de Woningwet (artikel4 de burgemeester/het college voldoende mogelijkheden een pand te sluiten wanneer overbewoning
plaatsvindt en/of wanneer er brandgevaar ontstaat? Zo ja, hoe snel na constatering
van overbewoning en/of brandgevaar kan tot sluiting worden overgegaan?

Antwoord 7

Artikel 174a Gemeentewet biedt de burgemeester alleen de mogelijkheid om een pand
of woning te sluiten indien er sprake is van ordeverstoring, niet in het geval van
overbewoning of brandgevaar. Wel biedt artikel 17 Woningwet het college van B&W de
mogelijkheid om over te gaan tot sluiting van een woning in het geval van overbewoning
of brandgevaar. Voor 2015 kon de gemeente het pand sluiten als er een klaarblijkelijke
kans op herhaling was. Sinds 2015 moet sprake zijn van herhaaldelijke overtreding
van artikelen 1a of 1b van de Woningwet, die gepaard gaat met een bedreiging van de
leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Bij constatering van
een herhaaldelijke overtreding kan in principe meteen tot sluiting worden overgegaan.
Uit jurisprudentie na 2015 blijkt wel dat er aantoonbaar sprake moet zijn van herhaaldelijke
overtreding van de eerdergenoemde artikelen. De herhaaldelijkheidseis zal naar verwachting
per 1 januari 2022 komen te vervallen. Overigens kan ook op grond van artikel 5.17
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht het gebruik worden gestaakt bij toepassing
van bestuursdwang. Wanneer wegens spoedeisendheid een pand wordt gesloten of het gebruik
moet worden gestaakt, dan dient dit besluit nadien zo spoedig mogelijk alsnog bekendgemaakt
te worden ingevolge 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht.

Vraag 8

In de Woningwet zijn instrumenten voor de aanpak van malafide pandeigenaren opgenomen;
werkt dit instrumentarium voldoende? Biedt het opleggen van een last onder dwangsom
en een last onder bestuursdwang voldoende (afschrikkende) werking?

Antwoord 8

Ja, over het algemeen is dit instrumentarium toereikend om een overtreding van de
bouwparagraaf in de Woningwet te adresseren en de overtreder ertoe te bewegen de overtreding
ongedaan te maken. Dat is ook gebleken uit het onderzoek van de RUG5, waarin naar voren komt dat dit veruit het meest gebruikte instrumentarium is. Het
is uiteraard afhankelijk van de hoogte van een last en de reële dreiging die ervan
uitgaat of er ook afschrikkende werking vanuit zal/kan gaan. Dat geldt ook voor de
last onder bestuursdwang, die de mogelijkheid biedt om de kosten daarvan te verhalen
op de overtreder. Dit zijn reparatoire sancties en die hebben dus primair herstel
als doel. Daarnaast is er zoals gezegd ook de mogelijkheid om bij herhaling over te
gaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete en sluiting. Tevens is er de mogelijkheid
om het beheer over te nemen na sluiting of bij het niet opvolgen van een last onder
dwangsom. Uit het onderzoek van de RUG blijkt ook dat «dreiging» met bijvoorbeeld
de beheerovername afschrikwekkend kan werken en kan zorgen voor beëindiging van de
geconstateerde overtreding.

In de praktijk zie ik dat gemeenten in aanvulling op het instrumentarium uit bijvoorbeeld
de Woningwet behoefte hebben aan extra instrumenten om op te treden tegen verhuurders
die blijvend malafide gedrag vertonen. Om deze reden heb ik momenteel het wetsvoorstel
«goed verhuurderschap» in voorbereiding, dat ik bij brief6 aan uw Kamer heb aangekondigd en dat momenteel voorligt voor consultatie7. Met dit voorstel krijgen gemeenten onder meer de bevoegdheid om een gebiedsgerichte
verhuurdervergunning te introduceren. Hierdoor ontstaan meer mogelijkheden om op te
treden tegen malafide verhuurders (bijvoorbeeld bij overtreding van de Woningwet)
en kan in een ultiem geval een dergelijke verhuurder uit de sector geweerd worden
door het intrekken van de vergunning.

Vraag 9

In de Huisvestingswet zijn de mogelijkheden voor het opleggen van bestuurlijke boetes
voor overtredingen, waaronder overbewoning, opgenomen; zijn deze boetes hoog genoeg
om af te schrikken?

Antwoord 9

In de Huisvestingswet zijn geen regels opgenomen over overbewoning. In de Huisvestingswet
staan regels over woonruimteverdeling en woonruimtevoorraadbeheer. Die regels gelden
pas als de gemeenteraad daartoe een huisvestingverordening opstelt. Dit kan de gemeenteraad
doen in geval van schaarste of bijvoorbeeld bij toeristische verhuur voor het behoud
van de leefbaarheid. De boetes op basis van de Huisvestingswet zijn onlangs, per 1 januari
2021, nog verhoogd. De regels voor overbewoning (vanuit het oogpunt van gezondheid),
zijn opgenomen in de Woningwet en het Bouwbesluit. In het geval van overbewoning kan
o.a. worden opgetreden met een last onder bestuursdwang of dwangsom en bij herhaaldelijkheid
met een bestuurlijke boete. Die herhaaldelijkheidseis zal naar verwachting per 1 januari
2022 komen te vervallen.

Vraag 10

Is de capaciteit voor toezicht en handhaving bij alle gemeenten op orde?

Antwoord 10

Ik heb daar geen zicht op, omdat gemeenten zelf mogen beslissen over de besteding
van middelen en de inzet op toezicht en handhaving.

Vraag 11

Kent u het bericht «Den Haag na brand: optreden tegen overbewoning»? Deed de gemeente
Den Haag eerder te weinig tegen overbewoning? Doen andere gemeenten voldoende tegen
overbewoning en malafide pandeigenaren? Zo nee, wat gaat u hieraan doen?

Antwoord 11

Voor zover ik weet treden gemeenten al jaren op tegen malafide pandeigenaren, zo ook
gemeente Den Haag. Overbewoning van woningen die bijvoorbeeld als doorloophuizen worden
gebruikt is echter een hardnekkig probleem. Het is niet aan mij om te oordelen of
een gemeente voldoende heeft gedaan. Het is aan gemeenten zelf om over hun handhavingsbeleid
en inzet te beslissen. Daarnaast is het de provincie die, in het geval van taakverwaarlozing
door een gemeente, het interbestuurlijk toezicht uitoefent.

Vraag 12

Klopt de conclusie van het in 2017 uitgevoerde onderzoek door Boom in opdracht van
het ministerie dat «malafide pandeigenaren vaak een calculerende houding ten opzichte
van toezicht en handhaving door het gemeentebestuur hebben», nog steeds? Klopt de
eveneens getrokken conclusie dat malafide pandeigenaren «door het gebrek aan kennis
en/of capaciteit aan gemeentekant sanctionering van hun normoverschrijdend gedrag
kunnen voorkomen» nog? Klopt het nog steeds dat malafide pandeigenaren gebruik maken
van «schimmige beheers- en hypotheekconstructies» om gemeentelijke handhaving af te
wenden? Zo ja, waarom is er niet ingegrepen en wat gaat u nu doen?8

Antwoord 12

Deze uitspraken hadden betrekking op de bredere problematiek die gemeenten ervaren
met malafide pandeigenaren, en gingen dus niet uitsluitend over overtredingen van
de Woningwet. In het onderzoek is aangegeven dat het optreden tegen dit soort praktijken
beleid en actie van gemeenten vraagt met meerdere grondslagen; in o.a. de Huisvestingswet,
Opiumwet, lokale verordeningen en in gevallen ook de Woningwet. Gemeenten kunnen dus
optreden tegen malafide pandeigenaren en de genoemde problemen, maar dit vraagt om
een integrale aanpak en stevig beleid.

Malafide pandeigenaren die willens en wetens de grenzen van het recht opzoeken of
daarover heen gaan zijn er helaas nog steeds. Ik ga dit tegen door gemeenten op de
juiste manier te instrumenteren om tegen deze praktijken op te kunnen treden. Zie
ook mijn antwoord op vraag 5 waarin ik aangeef welke aanvullende maatregelen in dit
verband zijn genomen.

Vraag 13

Klopt de conclusie van Boom uit 2017 dat «de herstelsanctie geen echte prikkel aan
de malafide pandeigenaren geeft om een nieuwe overtreding te voorkomen», nog steeds?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 13

Dat ligt aan de formulering van de last. Over het algemeen zal dit bij de bouwtechnische
regels een goed instrument zijn. Dat dit niet altijd een prikkel is om overtreding
van de niet-technische voorschriften achterwege te laten, is ook een van de redenen
dat het instrumentarium in 2015 is aangepast. Specifiek ook om herhaaldelijke overtreders
aan te pakken. Daarbij is ook de bestuurlijke boete geïntroduceerd bij herhaalde overtreding.
De herhaaldelijkheidseis voor de bestuurlijke boete zal zoals gezegd naar verwachting
komen te vervallen per 1 januari 2022. Vanaf dan zal een gemeente eenieder die de
bouwregels overtreedt kunnen bestraffen en is het instrument niet langer enkel van
toepassing voor de herhaaldelijke overtreder/malafide pandeigenaar. Daarnaast is overtreding
van de bouwparagraaf van de Woningwet nog altijd stafrechtelijk vervolgbaar.

Vraag 14

Wat heeft u gedaan met de suggesties die gemeenten in 2017 deden om effectiever op
te kunnen treden tegen malafide pandeigenaren? Is de gewenste grotere betrokkenheid
van het Openbaar Ministerie bij de aanpak van ernstige en veelvuldige overtredingen
begaan door malafide pandeigenaren er inmiddels?9

Antwoord 14

Gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid voor de samenwerking met het OM en
de politie ten aanzien van de handhaving van de Woningwet. Wanneer zij de bestuurlijke
boete willen inzetten, moeten ze ingevolge artikel 5:44 van de Awb dit voorleggen
aan de officier van justitie, tenzij met het OM is overeengekomen dat daarvan kan
worden afgezien. Om die samenwerking te stimuleren is hier ook geen wettelijke uitzondering
voor gemaakt.

Vraag 15

Is het nodig het instrumentarium van gemeenten verder uit te breiden om in te kunnen
grijpen bij overbewoning en/of brandonveilige situaties? Welke ondersteuning kunt
u bieden aan gemeenten?

Antwoord 15

Nee, gemeenten hebben alle instrumenten die zij nodig hebben om op te treden tegen
overbewoning en brandonveilige situaties op grond van de Woningwet en de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht. Ik heb na de inwerkingtreding in 2015 een uitgebreid leertraject
(2015–2017) gedaan met verschillende gemeenten. Het onderzoek van de Rijksuniversiteit
Groningen maakte daar onderdeel vanuit. Destijds heb ik bij brief van 26 september
2017 aangegeven dat ik zou bezien hoe de kennis opgedaan in dat traject breder verspreid
zou kunnen worden.10 In 2018 hebben daartoe een aantal regionale bijeenkomsten plaatsgehad. Dit traject
is opgevolgd door kennisuitwisseling op het gebied van de leefomgeving via het platform
Handhaving leefomgeving van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland.11 Veel ook kleinere gemeenten zijn lid van deze vereniging en kunnen via die weg worden
bereikt.

Onder de aanpak goed verhuurderschap, waar ook het eerdergenoemde in consultatie gebrachte
voorstel goed verhuurderschap uit voort vloeit, is in 2018–2020 een pilot ondersteund
voor het beter inzetten van het bestaande handhavingsinstrumentarium in de gemeente
Amsterdam.

Vraag 16

Hoe kan gezorgd worden dat huurders niet de dupe worden van de handelwijze van malafide
pandeigenaren? Hoe kan te allen tijde gezorgd worden dat bewoners vervangende woonruimte
krijgen als buiten hun schuld om hun verhuurder wordt aangepakt?

Antwoord 16

Gemeenten zijn bevoegd gezag voor de naleving van de meeste wet- en regelgeving op
het gebied van het bouwen en huisvesten. Gemeenten hebben verschillende mogelijkheden
en instrumentarium om hiertegen op te treden. Wanneer handhavend wordt opgetreden
is het in beginsel de verantwoordelijkheid van de eigenaar/verhuurder om vervangende
woonruimte te regelen voor de zittende huurder(s) en zo te voldoen aan zijn plichten
op grond van de huurovereenkomst, of moeten de huurder en verhuurder het eens worden
over een schadevergoeding. De eigenaar is dus verantwoordelijk voor het herhuisvesten
van bewoners. Indien mensen echter dakloos dreigen te raken kan de gemeente ook hulp
bieden bij het vinden van vervangende woonruimte of opvang. Tevens is het mogelijk
om in voorkomende gevallen het beheer van een pand over te nemen. Voor de bestrijding
van overbewoning biedt dat instrument uiteraard geen uitkomst voor de zittende bewoners,
gezien de overtreding juist is dat er teveel personen in het pand verblijven.