Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 910 Regels voor het in rekening brengen van een vrachtwagenheffing voor het rijden met een vrachtwagen op aangewezen wegvakken (Wet vrachtwagenheffing)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
1.1
Aanleiding voor een vrachtwagenheffing
2
1.2
Doelstellingen
2
1.3
Een wettelijke regeling voor de vrachtwagenheffing
3
2.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
6
2.1
Inleiding
6
2.2
Vrachtwagenheffing
8
2.3
Tarieven
12
2.4
Betaling en invordering
14
2.5
Hoofddienstaanbieder
22
2.6
Terugsluis
22
2.7
Handhaving
23
2.8
Bezwaar en beroep
26
2.9
Gegevensbescherming
26
2.10
Wijziging andere wetten
28
2.11
Slotbepalingen
29
3.
Verhouding tot bestaande regelgeving en hoger recht
30
3.1
Nationale wetgeving
30
3.2.
Europese wetgeving
32
4.
Uitvoering
36
4.1
Inleiding
36
4.2
Onderdelen van de uitvoering
36
4.3
Financiële gevolgen
42
4.4
Relatie met bestaande en nieuwe tolprojecten
45
4.5
Terugsluis
45
4.6
Monitoring
47
5.
Privacy
47
5.1
Algemeen
47
5.2
Bescherming van recht op privéleven
48
5.3
AVG en UAVG
49
5.4
Cyber Security
51
6.
Gevolgen
51
6.1
Regeldruk
51
6.2
Gevolgen voor bedrijven
52
6.3
Gevolgen voor het milieu
53
6.4
Overige gevolgen
53
6.5
Privacy Impact Assessment
55
7.
Advisering en consultatie
56
7.1
Inleiding
56
7.2
Vooroverleg
56
7.3
Toetsen
57
7.4
Consultatie
61
8.
Inwerkingtreding en notificatie
65
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
65
TRANSPONERINGSTABEL
90
Algemeen deel
1. Inleiding
1.1 Aanleiding voor een vrachtwagenheffing
In verschillende Europese landen wordt voor het rijden met een vrachtwagen een heffing
per kilometer in rekening gebracht. Het gevolg daarvan is dat ook voor het rijden
met vrachtwagens met een buitenlands kenteken betaald moet worden. In Duitsland geldt
bijvoorbeeld een heffing op autosnelwegen en op alle Bundesstrassen (vergelijkbaar met de Nederlandse N-wegen). België kent een heffing op autosnelwegen
en op een aantal N-wegen.
Afgezien van de brandstofaccijns, is er op dit moment in Nederland geen sprake van
belastingen en heffingen voor het vrachtverkeer die gekoppeld zijn aan de hoeveelheid
gereden kilometers. In Nederland geldt, net als in Denemarken, Zweden en Luxemburg
wel een tijdgebonden heffing – het Eurovignet – voor vrachtwagens met een toegestane
maximum massa vanaf 12.000 kg. Deze heffing wordt in Nederland onder de naam belasting
zware motorvoertuigen (BZM) geheven voor het rijden op snelwegen. Daarnaast dient
door houders van motorrijtuigen motorrijtuigenbelasting te worden betaald.
In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III is opgenomen dat in navolging van omringende
landen zo spoedig mogelijk een vrachtwagenheffing wordt ingevoerd.1 Het betreft een heffing voor vrachtwagens waarbij houders van vrachtwagens betalen
naar gereden kilometer. De netto-opbrengsten zullen terugvloeien naar de vervoerssector
voor innovatie en verduurzaming.
1.2 Doelstellingen
De doelstellingen van de vrachtwagenheffing zijn:
1. Binnen- en buitenlands vrachtverkeer laten betalen voor het gebruik van de weg, door
de omzetting van een vaste belasting (motorrijtuigenbelasting en Eurovignet) naar
een variabele heffing waarbij betaald wordt per gereden kilometer. Zo gaat het vrachtverkeer
meer dan nu betalen voor gebruik van de weg.
2. Innoveren en verduurzamen van de Nederlandse vervoerssector. In het regeerakkoord
is afgesproken dat de inkomsten van de vrachtwagenheffing in overleg met de vervoerssector
worden teruggesluisd naar de sector door, naast verlaging van de motorrijtuigenbelasting
op vrachtauto’s, gelden aan te wenden voor innovatie en verduurzaming (terugsluis).
Op dit moment betalen buitenlandse kentekenhouders in Nederland alleen het Eurovignet
voor het gebruik van de weg, terwijl in Duitsland en België voor vrachtwagens een
kilometerheffing is ingevoerd waarbij ook voor vrachtwagens met buitenlandse kentekens
moet worden betaald. Met de eerste doelstelling wordt beoogd het speelveld voor Nederlandse
en buitenlandse kentekenhouders van vrachtwagens gelijk te trekken en is het gewenst
ook in Nederland een vergelijkbare heffing (de vrachtwagenheffing) in te voeren. De
eerste doelstelling sluit ook aan bij het bevorderen van duurzaam en rechtvaardig
wegtransport door bredere toepassing van de principes «de gebruiker betaalt» en »de
vervuiler betaalt».
De tweede doelstelling moet worden geplaatst in de context van verduurzaming en stimulering
van innovatie.2 De vervoerssector is een belangrijke pijler van de economie. In dat verband zijn
investeringen in innovatie en verduurzaming nodig voor een toekomstbestendige vervoerssector.
Investeringsopgaven op deze terreinen zijn voor individuele bedrijven lastig te realiseren
als concurrenten dergelijke investeringen niet doen en daardoor een concurrentievoordeel
hebben. In die gevallen is inmenging van de overheid aangewezen. Tegen deze achtergrond
heeft de regering besloten om de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing terug
te sluizen naar de sector door financiering van maatregelen voor innovatie en verduurzaming.
Hiermee kan de vrachtwagenheffing een impuls geven aan een versnelde transitie naar
een duurzaam, slim en innovatief vervoerssysteem. De innovatie en verduurzaming dragen
tegelijkertijd ook bij aan het behalen van doelstellingen van het klimaatbeleid. Hierbij
spelen de gemaakte afspraken in het Klimaatakkoord van Parijs een rol.3
1.3 Een wettelijke regeling voor de vrachtwagenheffing
Om de doelstellingen van de vrachtwagenheffing te kunnen realiseren, is een wettelijke
regeling vereist. Een heffing door het Rijk moet op grond van artikel 104 van de Grondwet
bij wet geregeld worden. Dat betreft in ieder geval een wettelijke borging van wie
de betalingsplichtige is, het tarief en het belastbaar feit. Dat bevordert de rechtszekerheid
en biedt burgers en bedrijven houvast. Daarnaast kan in een wet ook de koppeling met
de terugsluis worden geregeld. Een dergelijke wettelijke grondslag voor het invoeren
van de vrachtwagenheffing ontbreekt op dit moment.
Er is nagegaan of voor de vrachtwagenheffing zou kunnen worden aangesloten bij een
bestaand wettelijk stelsel. De bestaande twee tolwetten die Nederland kent (Wet tijdelijke
tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 en de Tunnelwet Westerschelde) gaan uit
van tol per passage van een wegvak in plaats van een betaling per kilometer. Deze
wetgeving is niet geschikt voor invoering van de vrachtwagenheffing, waarbij met boordapparatuur
kilometers op beprijsde wegvakken geregistreerd worden en per kilometer betaald moet
worden. Daarom is ervoor gekozen om een nieuwe wet op te stellen.
De regering introduceert met dit wetsvoorstel naast de heffing zelf, de verlaging
van de motorrijtuigenbelasting, afschaffing van de BZM en uitwerking van de besteding
van de middelen voor innovatie en verduurzaming. Op deze manier hebben de verlaging
van belastingen en de middelen voor innovatie en verduurzaming een gelijkwaardige
plek gekregen. Hiermee is voldaan aan de gewijzigde motie Dijkstra en Von Martels.4
EU-recht
Bij de invoering van de vrachtwagenheffing spelen Europese kaders een belangrijke
rol. Het EU-recht biedt bouwstenen voor de Wet vrachtwagenheffing. Het gaat hierbij
met name om de Eurovignetrichtlijn (Richtlijn 1999/62/EG)5 en de richtlijn betreffende de interoperabiliteit van Europese elektronische tolheffingssystemen
voor het wegverkeer (de EETS-richtlijn, Richtlijn (EU) 2019/520).6
Parallel aan dit wetsvoorstel is de Wet implementatie EETS-richtlijn voorbereid en
aangenomen. Die wet voorziet in de implementatie van de richtlijn. Deze richtlijn
heeft als belangrijkste doelstellingen dat de interoperabiliteit tussen Europese tolsystemen
en de handhaafbaarheid tussen landen wordt verbeterd. Het Europese kader wordt toegelicht
in paragraaf 3.2. In deze toelichting wordt op onderdelen verwezen naar de Wet implementatie
EETS-richtlijn.
Alternatieven voor de vrachtwagenheffing
Voor het bereiken van de eerste doelstelling (betalen naar gebruik), bedoeld in paragraaf
1.2, zijn ook alternatieven voor de vrachtwagenheffing overwogen. Met name is gekeken
naar het verhogen van de accijns op diesel, het aanpassen van de bestaande belastingen
en het uitbreiden van het Eurovignet naar alle vrachtwagens.
Accijnsverhoging op diesel is echter geen passende maatregel omdat deze niet alleen
effect heeft op het gebruik van vrachtwagens, maar ook op het gebruik van andere motorrijtuigen,
zoals personenauto’s en bestelbussen. Er kan bij de aanpassing van het accijnstarief
voor diesel immers geen onderscheid worden gemaakt tussen voertuigcategorieën. Bovendien
is deze maatregel vanwege de beperkte afstanden in Nederland minder effectief omdat
gereden kan worden met in het buitenland getankte diesel. Ook zou het internationaal
vrachtverkeer dat in het buitenland tankt, bevoordeeld worden ten opzichte van het
binnenlands vrachtverkeer dat in Nederland tankt.
Verder is als alternatief gekeken naar een aanpassing van de motorrijtuigenbelasting
(MRB) en het uitbreiden van het Eurovignet naar alle vrachtwagens. Deze alternatieven
sluiten echter minder goed aan bij de principes «de gebruiker betaalt» en »de vervuiler
betaalt» dan een vrachtwagenheffing. Bij verhoging van de MRB wordt alleen het houderschap
belast en is er geen koppeling tussen het aantal kilometers dat iemand rijdt en de
hoogte van de betaling. Omdat houders van buitenlandse vrachtwagens geen MRB betalen,
wordt niet bijgedragen aan een gelijk speelveld. Een gelijk speelveld houdt ook in
dat iemand die veel rijdt, meer betaalt dan iemand die minder rijdt.
Voor een vignet voor alle vrachtwagens of een verhoging of uitbreiding van het Eurovignet,
dus ook voor buitenlandse houders van vrachtwagens, is niet gekozen omdat een vignet
ook geen relatie kent tussen het aantal gereden kilometers en de hoogte van de betaling.
Steeds meer Europese lidstaten introduceren een vorm van betalen per gereden afstand.
Zo hebben Duitsland en België het Eurovignet afgeschaft en een kilometerheffing ingevoerd.
De meest recente introductie van een vergelijkbaar systeem als de vrachtwagenheffing
was in Bulgarije in 2019. Bovendien kan verhoging of uitbreiding van het Eurovignet
alleen met instemming van alle verdragslanden.
Aangezien deze alternatieve maatregelen minder goed bijdragen aan het realiseren van
de doelstellingen van de vrachtwagenheffing zijn deze alternatieven verder niet onderzocht.
Gelet op de nieuwe EETS-richtlijn is de keuze om nu aan te sluiten bij de heffingssystemen
van buurlanden, een goed moment. De vervoerssector kan met de inwerkingtreding van
de EETS-richtlijn gebruik gaan maken van één «kastje» voor meerdere heffingssystemen
in Europa. Hierdoor wordt het makkelijker ook buitenlandse vervoerders te laten betalen
in een Europees breed geharmoniseerd systeem. De regering is van mening dat hiermee
een vrachtwagenheffing het beste aansluit bij het uitgangspunt van «de gebruiker betaalt/de
vervuiler betaalt».
De tweede doelstelling, die betrekking heeft op de innovatie en verduurzaming van
de vervoerssector, kan mogelijk nog op andere manieren worden gerealiseerd. Dit wetsvoorstel
koppelt het betalen naar gebruik aan een terugsluis naar de vervoerssector van gelden
voor innovatie en verduurzaming. De maatregelen ten behoeve van innovatie en verduurzaming
sluiten aan bij de lijn van het Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord is de ambitie
opgenomen dat ook de vervoerssector in 2050 CO2-neutraal is. Hiertoe worden verschillende initiatieven genomen, bijvoorbeeld de invoering
van zero-emission-zones in meerdere middelgrote steden in Nederland. Ook wordt gewerkt aan de verhoogde verplichte
bijmengpercentages van hernieuwbare brandstoffen en verzwaring van de CO2-emissienormen voor vrachtwagens. Deze maatregelen kunnen niet zonder overheidsingrijpen
worden gerealiseerd. Een omvangrijke transitie van het wegvervoer kan enkel door middel
van normering gerealiseerd worden, zonder dat dit negatieve effecten heeft op de concurrentiepositie
van de Nederlandse vervoerssector. De netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing
kunnen hiervoor worden ingezet. Het meerjarenprogramma innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector is verankerd in het wetsvoorstel.
Fasen van de introductie van vrachtwagenheffing
Het proces van invoering van de vrachtwagenheffing kent drie opeenvolgende fasen,
waarbij van grof naar fijn wordt gewerkt. In de eerste fase zijn doelen en uitgangspunten
neergelegd in het beleidskader Vrachtwagenheffing die gebruikt zijn bij het opstellen
van dit wetsvoorstel.7 Het uitgangspunt is om zo spoedig mogelijk een betrouwbaar heffingssysteem dat kostenefficiënt,
beheersbaar, flexibel en gebruiksvriendelijk is, te realiseren. Er is in het beleidskader
gekeken naar het toepassingsgebied van de heffing, de tariefhoogte en tariefdifferentiatie,
de handhaving, de organisatie van de uitvoering en de bestedingsrichtingen en randvoorwaarden
voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. De tweede fase heeft betrekking
op de voorbereiding van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing. Tegelijk met de voorbereiding
van het wetsvoorstel vindt ook de voorbereiding van de realisatie van de heffing plaats.
Vervolgens zal in de derde fase na de vaststelling van het wetsvoorstel de gunning
van contracten en de realisatie plaatsvinden waarna het stelsel in gebruik kan worden
genomen. In fase twee en drie wordt ook de terugsluis verder uitgewerkt. Met deze
aanpak wordt beoogd te voorzien in een zorgvuldige aanpak waarmee de vrachtwagenheffing
overeenkomstig het regeerakkoord zo spoedig mogelijk kan worden ingevoerd.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1 Inleiding
Het wetsvoorstel voorziet erin dat op autosnelwegen en een aantal andere wegen (met
name N-wegen) per gereden kilometer wordt betaald. Een houder8 die met zijn vrachtwagen gebruik wil maken van het Nederlandse wegennet, moet hiervoor
boordapparatuur (in de huidige praktijk ook elektronische registratievoorziening of
on-board unit (OBU) genoemd) in de vrachtwagen aanwezig hebben. Op de bij wet aangewezen wegvakken
geldt een vrachtwagenheffing. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is de tolheffer
voor de vrachtwagenheffing. Private aanbieders van toldiensten zorgen voor registratie
en het voldoen van de verschuldigde vrachtwagenheffing van de houder aan de Minister.
De regering kiest voor een systeem van EETS-dienstaanbieders, die diensten in verschillende
landen leveren en een hoofddienstaanbieder. De hoofddienstaanbieder werkt alleen nationaal.
De regering staat een systeem voor de vrachtwagenheffing voor ogen dat betrouwbaar,
kostenefficiënt, beheersbaar, flexibel en gebruiksvriendelijk is. Bij de vormgeving
van dit wetsvoorstel is gebruik gemaakt van onderzoek en ervaring in andere Europese
landen. Onder meer het volgende onderzoek is verricht: Internationaal vergelijkend
onderzoek naar vergelijkbare heffingen in elf landen (België, Duitsland, Frankrijk,
Zwitserland, Oostenrijk, Hongarije, Slovenië, Polen, Tsjechië, Rusland, Slowakije).9 Uit dit vergelijkend onderzoek zijn lessen getrokken die zijn betrokken bij het opstellen
van het beleidskader en dit wetsvoorstel. Dit heeft betrekking gehad op de keuze voor
het wegennet, de voertuigen waarvoor de heffing gaat gelden en de betrokkenen bij
de uitvoering. Ook onderzoeken naar de tariefhoogte conform de Eurovignetrichtlijn10, naar technische- en functionele eisen van het heffingssysteem11, naar de markt- en organisatiemodellen voor het heffingssysteem12 en naar het gebruik van bestaande OBU’s en dienstverlening13 hebben ten grondslag gelegen aan het wetsvoorstel.
Het systeem
In het wetsvoorstel is de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de tolheffer voor
de vrachtwagenheffing. De houder van een vrachtwagen dient een tarief per kilometer
te betalen, waarvan de hoogte afhankelijk is van de toegestane maximum massa en euro-emissieklasse
van de vrachtwagen. De heffing geldt voor Nederlandse en buitenlandse kentekenhouders
van motorrijtuigen of een samenstel van voertuigen bedoeld of gebruikt voor het vervoeren
van goederen met een toegestane maximum massa van meer dan 3.500 kg (vrachtwagens).
Dit is net als in België. De vrachtwagenheffing wordt in beginsel geheven op alle
autosnelwegen en daarnaast op wegen waarop anders substantiële uitwijk plaats zou
kunnen vinden. Daarmee worden naar verwachting negatieve effecten voor de omgeving
beperkt.
In figuur 1 is het systeem van de vrachtwagenheffing schematisch weergegeven.14
Figuur 1: Schema van de werking van de vrachtwagenheffing.
De onderdelen van het systeem worden hieronder kort toegelicht:
– De hoogte van het tarief voor de vrachtwagenheffing hangt af van de toegestane maximum
massa van de vrachtwagen in kilogram en de euro-emissieklasse van de vrachtwagen.
Het tarief is gemiddeld € 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer.
– De houder dient boordapparatuur mee te nemen of te installeren in de vrachtwagen.
De boordapparatuur registreert de kilometers die worden gereden op de daartoe aangewezen
beprijsde wegen. Hiermee ontstaat een betalingsplicht voor de houder.
– Houders van vrachtwagens hebben een dienstverleningsovereenkomst met private aanbieders
van toldiensten (dienstaanbieders: een EETS-aanbieder of de hoofddienstaanbieder).
De dienstaanbieders verstrekken de boordapparatuur aan de houder. Door middel van
deze boordapparatuur registreren de dienstaanbieders het aantal kilometers dat door
de houder is gereden. Het bedrag van de vrachtwagenheffing dat de houder verschuldigd
is, factureert de dienstaanbieder bij de houder. De dienstaanbieders voldoen de vrachtwagenheffing
aan de tolheffer.
– De private dienstaanbieders sluiten een overeenkomst met de Staat (de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat) die de tolheffer is. De Minister voert ook controle
op de dienstaanbieders uit ten behoeve van de nakoming van het contract.
– Door middel van controleapparatuur en fysiek toezicht wordt frequent gecontroleerd
of vrachtwagens over naar behoren werkende boordapparatuur beschikken. De door de
Minister aangewezen toezichthouder stelt vast of er sprake is van een overtreding
door de houder van een vrachtwagen.
Leeswijzer
In dit hoofdstuk wordt in de volgorde van het wetsvoorstel nader ingegaan op de vrachtwagenheffing
(paragraaf 2.2: betalingsplichtige, belastbaar feit en vrijstelling of ontheffing),
tarieven (paragraaf 2.3: registratie met boordapparatuur, tarief per kilometer, berekening
van het verschuldigde bedrag), betaling en invordering (paragraaf 2.4: betaling zonder
beschikking, dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder en houder, relatie
tussen de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en dienstaanbieder en invordering
via privaatrecht), hoofddienstaanbieder (paragraaf 2.5), terugsluis (paragraaf 2.6:
meerjarenprogramma), handhaving (paragraaf 2.7), bezwaar en beroep (paragraaf 2.8),
gegevensbescherming (paragraaf 2.9), wijziging andere wetten (paragraaf 2.10) en slotbepalingen,
waaronder de spoedregeling (paragraaf 2.11). Ook wordt nader toegelicht hoe het wetsvoorstel
de geschetste doelstellingen realiseert. Een aantal cruciale onderdelen van het EETS-systeem
zoals regels over de interoperabiliteit van elektronische tolheffingsystemen, de EETS-aanbieder,
EETS-transacties, bemiddeling en afhandelingsprocedures bij niet betalen van wegentol
worden in de Wet implementatie EETS-richtlijn geregeld. Voor een totaalschets van
het systeem van de vrachtwagenheffing zoals met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd
is het hieronder nodig bepaalde aspecten van de Wet implementatie EETS-richtlijn toe
te lichten. Zo wordt bijvoorbeeld naast een toelichting op de hoofddienstaanbieder
die wordt geïntroduceerd met dit wetsvoorstel een toelichting gegeven op de verplichtingen
voor de EETS-dienstaanbieder die gaan gelden op grond van de Wet implementatie EETS-richtlijn.
Ook zal waar nodig ingegaan worden op Europeesrechtelijke kaders van de Gedelegeerde
verordening (EU) 2020/20315 en de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204.16
2.2 Vrachtwagenheffing
Voor de betaling en invordering van de vrachtwagenheffing is het belastbaar feit in
het wetsvoorstel opgenomen (met een vrachtwagen rijden op een aangewezen wegvak waarop
een heffing wordt geheven). Ook wordt de betalingsplichtige (de houder van een vrachtwagen
die geen vrijstelling of ontheffing heeft en die de heffing moet betalen) in het wetsvoorstel
aangewezen en is het te betalen tarief per kilometer in het wetsvoorstel opgenomen.
In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel staan de eerste twee elementen van de heffing
(dit wordt toegelicht in deze paragraaf) en in hoofdstuk 3 het tarief (zie paragraaf
2.3 van deze toelichting).
Belastbaar feit
Er geldt een tarief per gereden kilometer voor de bij wet aangewezen wegvakken (beprijsde
wegen). Wegvakken waar de vrachtwagenheffing wordt geheven, zijn opgenomen in de bijlage
bij het wetsvoorstel. Iedere houder moet ervoor zorg dragen dat de boordapparatuur
in de vrachtwagen aanstaat als die rijdt op de weg, ook op wegen waarvoor de heffing
niet geldt. Hiermee wordt voorkomen dat een vrachtwagenchauffeur boordapparatuur inschakelt
tijdens het rijden en hierdoor wordt afgeleid, waarmee mogelijke gevolgen voor de
verkeersveiligheid worden voorkomen. Ook wordt voorkomen dat onbedoelde overtredingen
plaatsvinden vanwege het niet aan hebben staan van de boordapparatuur op wegen waar
dat wel verplicht is. De boordapparatuur mag wel uitgeschakeld zijn bij parkeren op
of langs de weg. De weg wordt dan weliswaar gebruikt, maar er wordt niet op gereden.
Om wegvakken te wijzigen, te verwijderen of toe te voegen is een wetswijziging vereist
omdat het wegennet waarvoor de vrachtwagenheffing geldt, bepalend is voor het belastbaar
feit. In spoedeisende gevallen kan omwille van de verkeersveiligheid, bereikbaarheid
of de toestand van de fysieke leefomgeving of bij een wijziging van het tarief een
wegvak worden toegevoegd door middel van een versnelde procedure. Dit geschiedt vooruitlopend
op een wetswijziging. In paragraaf 2.11 wordt deze spoedregeling toegelicht.
De volgende figuur bevat een indicatieve kaart van het heffingsnetwerk van Nederland.
Figuur 2: Heffingsnetwerk van Nederland.
Wegennet
Het wegennet waarop de vrachtwagenheffing gaat gelden is onderwerp geweest van onderzoek
en overleg met de wegbeheerders (waterschappen, gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat)
en met werkgroepen en commissies van de Unie van Waterschappen (UvW), de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Als uitgangspunt
is gehanteerd dat de vrachtwagenheffing wordt geheven op alle autosnelwegen en wegen
waarop naar verwachting substantiële uitwijk plaats zal vinden als gevolg van een
vrachtwagenheffing op de autosnelwegen.
Om een juiste keuze voor het heffingsnetwerk te kunnen maken, is begonnen met het
uitvoeren van modelstudies. Met behulp van de verkeersmodellen zijn de effecten van
de vrachtwagenheffing op verkeer en vervoer berekend. Onder andere is de omvang van
goederenstromen in, van, naar en door Nederland onderzocht. Daarmee zijn de te verwachten
verkeerseffecten bepaald. Op basis van deze modelstudies is berekend dat met een vrachtwagenheffing
op alleen snelwegen er naar verwachting een toename van 10 tot 15% van het vrachtverkeer
op het onderliggend wegennet plaatsvindt.17 De toename van het uitwijkverkeer zou negatieve gevolgen kunnen hebben voor de verkeersveiligheid
en de fysieke leefomgeving. Door de heffing ook op andere wegen te laten gelden wordt
ongewenst uitwijkgedrag naar het onderliggend wegennet teruggedrongen.
De resultaten van de modelstudies zijn tot slot verrijkt met de uitkomsten van overleg
met de wegbeheerders en met vertegenwoordigers van de vervoerssector. Zo zijn per
provincie bijeenkomsten gehouden en is regionale kennis en expertise over het wegennet
en de omgeving vergaard om te bepalen op welke wegen uitwijk aan de orde zou kunnen
zijn, of de modelinschattingen plausibel zijn en of er andere redenen zijn om wegen
juist wel of niet aan te wijzen voor de vrachtwagenheffing. Zo kan het bijvoorbeeld
nodig zijn om wegen nabij een woonkern of natuurgebied aan te wijzen om negatieve
effecten te voorkomen.
Deze aanpak heeft geleid tot het opnemen van de volgende wegvakken in de bijlage van
het wetsvoorstel:
– alle autosnelwegen (A-wegen), met twee uitgezonderde wegen die geen doorgaande verbinding
hebben met de rest van het snelwegennet. Het gaat om de A31 (circa 18 km) in de provincie
Friesland en de A270 (circa 3 km) in Noord-Brabant;
– wegen waarop naar verwachting uitwijkend vrachtverkeer van substantiële omvang zou
ontstaan bij heffing op alleen autosnelwegen. De hier bedoelde wegen zijn met name
N-wegen en enkele gemeentelijke hoofdwegen, vooral in het midden en zuiden van Nederland.
Het te beprijzen wegennet is dus zodanig gekozen, dat wegen waarop uitwijk van vrachtverkeer
wordt verwacht bij een heffing op alleen autosnelwegen, zoveel mogelijk aan dat wegennet
zijn toegevoegd. Daarbij is ook bekeken of wegen geschikt zijn voor de opvang van
extra vrachtverkeer (capaciteit en verkeersveiligheid). Mocht in de praktijk blijken
dat er toch ongewenste uitwijk plaatsvindt naar niet aangewezen wegen, dan zullen
maatregelen worden getroffen. De aanpak hiervoor wordt samen met de regionale wegbeheerders
uitgewerkt. Hiervoor zal na invoering van de vrachtwagenheffing het vrachtverkeer
gemonitord worden.
Betalingsplichtige
De vrachtwagenheffing wordt geheven van de houder van een vrachtwagen. Het gaat daarbij
om voertuigen met een Nederlands of buitenlands kenteken met een toegestane maximum
massa van meer dan 3.500 kg. De houder is in beginsel degene op wiens naam de vrachtwagen
is gesteld in het kentekenregister. Dit uitgangspunt is ook onder meer voor de Wet
op de motorrijtuigenbelasting 1994 en de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften (Wahv) gehanteerd.
Vrachtwagen
Onder het wetsvoorstel vallen vrachtwagens, dat wil zeggen motorrijtuigen of samenstellen
van voertuigen met een toegestane maximum massa van meer dan 3.500 kg. Dat zijn in
ieder geval alle vrachtwagens van de categorieën N2 (met een toegestane maximum massa
van meer dan 3.500 kg) en N3, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, onder
ii en iii, in samenhang met Bijlage I van Verordening (EU) 2018/85818, maar ook de zogenoemde BE-trekker van categorie N1 van die bijlage, waarvan de opleggertrekker
een toegestane maximum massa van ten hoogste 3.500 kg heeft, maar samen met de oplegger
een toegestane maximum van meer dan 3.500 kg heeft. De BE-trekker valt onder de categorie
opleggertrekker, bedoeld in artikel 1.1 van de Regeling voertuigen. De BE-trekker
heeft net als de andere oplegtrekkers carrosseriecode BC en is in het kentekenregister
als zodanig herkenbaar. De opleggertrekker is, in tegenstelling tot een voertuig met
trekhaak, een motorvoertuig dat hoofdzakelijk is ontworpen en gebouwd voor het trekken
van opleggers en valt daarmee voor deze wet onder het begrip vrachtwagen.
Voertuigen met een toegestane maximum massa van niet meer dan 3.500 kg die een aanhanger
trekken door middel van een trekhaak vallen niet onder het begrip vrachtwagen, want
die voertuigen zijn in tegenstelling tot de BE-trekker niet in hoofdzaak ontworpen
en gebouwd voor het trekken van een aanhangwagen. Het trekken van een aanhangwagen
is bij een voertuig met een trekhaak optioneel.
Onder het begrip vrachtwagen vallen verder geen ambulances, bussen en landbouw- en
bosbouwtrekkers. Ook mobiele machines en motorrijtuigen met beperkte snelheid die
niet worden gebruikt voor het vervoer van goederen, zoals verreikers, hoogwerkers,
graafmachines en bulldozers vallen niet onder het begrip vrachtwagen.
Het wetsvoorstel bevat voor bepaalde voertuigen die (mogelijk) wel aan de definitie
van vrachtwagen voldoen een vrijstelling dan wel een mogelijkheid om ontheffing te
verlenen. Houders van defensievoertuigen, van vrachtwagens met handelaarskentekens,
van vrachtwagens die een motorrijtuig met beperkte snelheid zijn en van vrachtwagens
die worden gebruikt als vuilniswagen, straatveger of rioolzuiger, worden vrijgesteld.
Voor andere vrachtwagens kunnen houders een ontheffing krijgen van de vrachtwagenheffing:
a. die worden gebruikt door politie, brandweer;
b. die ten minste veertig jaar geleden voor het eerst zijn toegelaten en voor zover die
niet bedrijfsmatig worden gebruikt.
De vrijstellingen en ontheffingen betreffen voertuigen die op basis van de Eurovignetrichtlijn
mogen worden vrijgesteld19 en sluiten zoveel mogelijk aan bij de vrijstellingen die zijn opgenomen in de Wet
op de motorrijtuigenbelasting 1994. De krijgsmacht van een bevriende staat is ook
vrijgesteld voor haar voertuigen.
2.3 Tarieven
Het tarief is naast het belastbaar feit en de betalingsplichtige een wezenlijk element
van de heffing (hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel). In hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel
is niet alleen het tarief maar ook de registratie van de boordapparatuur geregeld.
Registratie van de kilometers is nodig voor de berekening van de vrachtwagenheffing.
Tariefbepaling en -differentiatie
Het tarief is gemiddeld € 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer. Het uitgangspunt
is geweest om aan te sluiten bij de gemiddelde tarieven zoals deze worden gehanteerd
in België en Duitsland.20 Om te voorkomen dat door inflatie de reële omvang van de opbrengsten van de vrachtwagenheffing
afneemt, voorziet het wetsvoorstel in een jaarlijkse inflatiecorrectie. De tarieven
zullen jaarlijks aangepast worden overeenkomstig de tabelcorrectiefactor, bedoeld
in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001, die ook voor diverse belastingtarieven
gehanteerd wordt.
De Eurovignetrichtlijn bepaalt dat de tarieven moeten worden gedifferentieerd naar
euro-emissieklasse. Verder biedt de richtlijn de mogelijkheid een tariefdifferentiatie
toe te passen om congestie aan te pakken, schade aan de infrastructuur te beperken
en het gebruik van de desbetreffende infrastructuur te optimaliseren of de verkeersveiligheid
te bevorderen.21 De richtlijn bevat geen regels voor de wijze van differentiatie op euro-emissieklasse.
De enige restrictie is dat het maximale tarief ten hoogste tweemaal het tarief van
de schoonste emissieklasse mag zijn.22 De schoonste klasse is EURO VI en schoner. De richtlijn kent geen aparte klasse voor
emissieloze voertuigen (elektrisch of waterstof aangedreven voertuigen), dus emissieloze
voertuigen vallen ook onder het tarief dat hoort bij EURO VI.
Voor de differentiatie naar euro-emissieklasse is gekozen voor de op grond van de
Eurovignetrichtlijn maximaal toegestane verhouding tussen het tarief voor EURO 0-
en EURO VI-voertuigen. In dit wetsvoorstel wordt de maximale variatie die de vigerende
Eurovignetrichtlijn toestaat gebruikt en is ervoor gekozen het tarief voor EURO VI-voertuigen
en schoner, de helft te laten zijn van het tarief voor EURO 0. Dit draagt bij aan
het gebruik van schonere vrachtwagens. Hiermee wordt ook uitvoering gegeven aan de
motie-Van der Graaf/Schonis waarin de regering is verzocht om verschillende varianten
voor tariefdifferentiatie uit te werken om schoon en duurzaam vrachtvervoer te stimuleren.23 Het systeem sluit bovendien aan op de differentiatie van de tarieven naar euro-emissieklasse in de BZM (Eurovignet). Over de herziening van de Eurovignetrichtlijn lopen
onderhandelingen waarop de regering nog niet vooruit kan lopen. De klasse waarin een
vrachtwagen valt wordt bepaald op basis van de gegevens uit het kentekenregister of
aan de hand van het kentekenbewijs.
Er is net als bij de motorrijtuigenbelasting gekozen voor een tariefdifferentiatie
op basis van gewicht. Een sterkere tariefdifferentiatie draagt echter weinig bij aan
de doelstellingen van de vrachtwagenheffing. Met de vrachtwagenheffing wordt onder
andere beoogd de vervoerssector te verduurzamen. Een tariefdifferentiatie naar gewicht
zal voor een beperkte substitutie naar lichtere voertuigen zorgen en daarmee voor
een beperkte reductie van emissies.24 Verder is de aslast een betere indicatie voor de schade aan het wegdek dan het gewicht
van een vrachtwagen. Voor een tariefdifferentiatie op basis van aslast is echter niet
gekozen vanwege de complexiteit van de uitvoering omdat de houder dan telkens voor
aanvang van een rit zou moeten doorgeven met hoeveel assen gereden gaat worden. Deze
overwegingen hebben ertoe geleid dat er weliswaar een keuze is gemaakt voor differentiatie
naar gewichtsklasse, maar dat die differentiatie beperkt is voor vrachtwagens vanaf
12.000 kilogram. De tarieven voor vrachtwagens tot 12.000 kilogram zijn wel substantieel
lager omdat houders van deze vrachtwagens niet profiteren van de afschaffing van de
belasting zware motorrijtuigen.
Registratie met boordapparatuur
De registratie van de gereden kilometers vindt plaats met behulp van boordapparatuur,
bijvoorbeeld een OBU. Onder boordapparatuur wordt verstaan aan boord van de vrachtwagen
geïnstalleerde of meegenomen hardware- en softwarecomponenten die voldoen aan de vereisten,
bedoeld in de Wet implementatie EETS-richtlijn. Dit sluit aan bij andere Europese
lidstaten met een afstandsgebonden heffing voor vrachtverkeer.25 Ook als de vrachtwagen gebruik maakt van een niet-beprijsd deel van het netwerk,
is er sprake van positiebepaling zodat de boordapparatuur kan signaleren wanneer een
wegvak wordt betreden dat wel is beprijsd en er dus kilometers geregistreerd moeten
worden. De regering kiest met dit wetsvoorstel voor deze opzet vanwege verkeersveiligheid
en gebruikersgemak. Een eenduidig systeem vergemakkelijkt niet alleen het gebruik
voor de houder van de vrachtwagen, maar ook de handhaving.
Het wetsvoorstel bevat voor de houder van een vrachtwagen een verplichting om aan
de dienstaanbieder te melden dat bijvoorbeeld de boordapparatuur signaleert dat er
niet meer voldaan wordt aan de bij deze wet of de daarop berustende regelgeving bepaalde
vereisten. Dit is bijvoorbeeld het geval als de houder constateert dat de boordapparatuur
niet naar behoren werkt. Om te voorkomen dat de houder van een vrachtwagen het risico
loopt op een bestuurlijke boete in verband met niet goed werkende boordapparatuur,
meldt de houder dat aan de dienstaanbieder. Vanaf het moment van melding krijgt de
houder van een vrachtwagen de mogelijkheid binnen een bij ministeriële regeling te
bepalen termijn te zorgen voor vervangende boordapparatuur zonder in overtreding te
zijn.
Berekening van het bedrag van de vrachtwagenheffing
De betalingsverplichting voor de houder ontstaat als hij rijdt op een wegvak als bedoeld
in de bijlage bij het wetsvoorstel. Dit volgt uit artikel 2, eerste lid, van het wetsvoorstel.
Daarmee ontstaat een bestuursrechtelijke geldschuld van rechtswege, dus zonder beschikking.
In artikel 6 van dit wetsvoorstel wordt het aantal met boordapparatuur geregistreerde
kilometers (artikel 4) vermenigvuldigd met het van toepassing zijnde tarief, bedoeld
in artikel 5, en wordt op deze wijze het te betalen bedrag van de vrachtwagenheffing
berekend. De verplichtingen van artikel 2, vierde lid, van de Uitvoeringsverordening
(EU) 2020/204 die gelden voor de EETS-aanbieder zijn in dit wetsvoorstel ook van toepassing
verklaard op de hoofddienstaanbieder. Hierdoor is de tolheffer ook als een houder
kiest voor de hoofddienstaanbieder in staat om de berekening van de vrachtwagenheffing
te controleren.
2.4 Betaling en invordering
Systeem van betaling en invordering
Het wetsvoorstel bevat regels over betaling en invordering (hoofdstuk 4). Het systeem
van betalen en invorderen is met inachtneming van de EETS-richtlijn en de Wet implementatie
EETS-richtlijn opgezet. Hoewel sprake is van een bestuursrechtelijke geldschuld in
de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bestuursrechtelijke betaling en
invordering in beginsel het uitgangspunt is, kiest de regering voor privaatrechtelijke
invordering en betaling zonder beschikking. Voor deze constructie is gekozen vanwege
het repeterende karakter ervan. De betaling van de heffing door de houder aan een
dienstaanbieder geldt als voldoening van de betalingsverplichting ten aanzien van
de Minister. De dienstaanbieder heeft vervolgens een zelfstandige verplichting om
de door de houder verschuldigde bedragen te betalen aan de Minister. De betalingsverplichting
van de dienstaanbieder aan de Minister is dus niet afhankelijk van de betaling van
de houder aan de dienstaanbieder.
Een van de doelstellingen van de EETS-richtlijn is het waarborgen van de interoperabiliteit
tussen elektronische tolheffingssystemen op het gehele wegennet van de Europese Unie.26 De gekozen privaatrechtelijke weg sluit volgens de regering beter aan bij het Europese
uitgangspunt «één on-board unit, één contract, één factuur» zoals dat ten grondslag
ligt aan deze doelstelling. Dat wil zeggen dat een houder van een vrachtwagen slechts
bij één EETS-aanbieder in de EU een contract hoeft te sluiten, met één boordapparaat
door verschillende EETS-gebieden kan rijden en uiteindelijk één factuur krijgt. Omdat
de houder een privaatrechtelijke overeenkomst met de EETS-aanbieder heeft van wie
hij de factuur krijgt zal hij ook bij de EETS-aanbieder tegen zijn factuur kunnen
opkomen. Houders zullen minder administratieve lasten hebben omdat zij dan niet meer
voor elk tolgebied een apart contract hoeven af te sluiten en voor elk gebied aparte
boordapparatuur hoeven te hebben. De keuze voor de privaatrechtelijke weg bevordert
op deze manier de interoperabiliteit tussen EETS-tolgebieden en is daarmee gunstig
voor de interne markt omdat de kosten van het systeem en lasten voor de houder voor
tol in de gehele EU verminderd worden. Het feit dat de houder bij de dienstaanbieder
tegen zijn factuur kan opkomen in plaats van bij elke tolheffer, draagt daaraan bij.
Houders die internationaal rijden zullen daarom naar verwachting sneller voor een
EETS-aanbieder kiezen in plaats van te kiezen voor een hoofddienstaanbieder die alleen
nationaal werkt.
Daarnaast wordt het voor EETS-aanbieders makkelijker om ook diensten aan te bieden
in het tolgebied vrachtwagenheffing omdat zij geen aparte factuur voor de in Nederland
gereden kilometers hoeven te verzenden. De EETS-markt is in ontwikkeling. Er komen
steeds meer EETS-aanbieders en ook in Nederland is een EETS-aanbieder geregistreerd.
Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet implementatie EETS-richtlijn kan weliswaar
gekozen worden voor een systeem waarin de dienstaanbieders facturen voor houders uitschrijven
in naam van en voor rekening van de tolheffer (in het geval van de vrachtwagenheffing
is dit de Minister van Infrastructuur en Waterstaat), maar van die mogelijkheid wordt
geen gebruik gemaakt. Zou voor de bestuursrechtelijke weg worden gekozen – met een
beschikking – dan leidt dat tot ongewenste complicaties voor de dienstaanbieder bij
de uitvoering van de vrachtwagenheffing en voor de rechtsgang voor een houder. De
houder die door meerdere EETS-gebieden rijdt, zou dan meerdere facturen krijgen met
elk een eigen rechtsbescherming. Stel, een Nederlandse houder heeft een contract gesloten
met een Franse dienstaanbieder. Met zijn vrachtwagen heeft hij zowel in Nederland
als Duitsland gereden. Hij heeft klachten over de kilometerregistratie met de aan
hem verstrekte boordapparatuur. In het geval dat Nederland voor de bestuursrechtelijke
weg zou kiezen krijgt hij tenminste twee facturen, in elk geval één voor de vrachtwagenheffing
in Nederland en één voor de tol in Duitsland. Als hij tegen beide facturen bezwaar
heeft zijn er twee verschillende (wettelijke) regimes van toepassing, terwijl de gebieden
waardoor hij heeft gereden geen rol spelen bij het bezwaar dat hij heeft over de werking
van zijn boordapparatuur. De bestuursrechtelijke weg maakt dus ook in dergelijke gevallen
rechtsbescherming onnodig complex en tijdrovend. Dat komt de effectiviteit van de
rechtsbescherming voor de houder niet ten goede.
Wel bevat dit wetsvoorstel eisen voor de overeenkomsten die nodig zijn om het stelsel
te laten werken, zowel voor de verhouding tussen de tolheffer en de dienstaanbieder
als de verhouding tussen de dienstaanbieder en de houder. Deze eisen zorgen in samenhang
met de kaders en waarborgen van de Wet implementatie EETS-richtlijn en de Europeesrechtelijke
kaders van de Gedelegeerde verordening (EU) 2020/203 en Uitvoeringsverordening (EU)
2020/204 voor voldoende waarborgen. De verordeningen hebben rechtstreekse doorwerking
in de nationale rechtsorde en hebben betrekking op een adequate procesinrichting.
De kernelementen van de vrachtwagenheffing in dit wetsvoorstel zijn wettelijk gewaarborgd.
Op deze manier wordt de contractsvrijheid zodanig ingekaderd, dat de verhoudingen
evenwichtig en duidelijk zijn.
Door het gekozen systeem krijgt de houder ook daadwerkelijk één factuur waarop zowel
de in Nederland als de eventueel in het buitenland gereden kilometers staan en vindt
de rechtsbescherming via het privaatrechtelijke spoor plaats. De Algemene wet inzake
rijksbelastingen (Awr) is niet van toepassing omdat het geen belasting is die door
de Belastingdienst wordt geïnd (artikel 1 Awr).
Samengevat is het systeem als volgt:
– De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is degene die de opbrengst van de vrachtwagenheffing
ontvangt (de tolheffer). Tussen de betalingsplichtige houder van de vrachtwagen en
de tolheffer zit de dienstaanbieder die zorgt voor de inning en betaling.
– De houder heeft een dienstverleningsovereenkomst met de dienstaanbieder (de dienstaanbieder
is het dagelijkse aanspreekpunt van de houder). Dit kan zowel een EETS-dienstaanbieder
als de hoofddienstaanbieder zijn.
– De houder krijgt een factuur van de dienstaanbieder voor het bedrag dat hij moet betalen.
Het door de houder te betalen bedrag is berekend aan de hand van het tarief en het
aantal gereden kilometers op een wegvak.
– De registratie van de gereden kilometers vindt niet plaats door de Minister, maar
door de dienstaanbieder. De dienstaanbieder geeft de door hem geregistreerde kilometers
en de verschuldigde bedragen dagelijks door aan de Minister. Hierdoor weet de Minister
welk bedrag de dienstaanbieder zal betalen.
– De dienstaanbieder stort de verschuldigde gelden aan de Minister. Het wetsvoorstel
bevat hiertoe verplichtingen voor de dienstaanbieder.
– Invordering vindt plaats via het privaatrecht, zowel in de verhouding tussen de dienstaanbieder
en houder van de vrachtwagen als in de verhouding tussen de dienstaanbieder en de
Minister.
Hieronder worden enkele elementen uit dit systeem nader toegelicht.
Bestuursrechtelijke geldschuld
De bestuursrechtelijke geldschuld ontstaat van rechtswege. Het wetsvoorstel maakt
gebruik van de mogelijkheid van artikel 4:88 Awb om in de wet te bepalen dat een bestuursrechtelijke
geldschuld betaald moet worden zonder beschikking. De vrachtwagenheffing komt hiervoor
in aanmerking omdat het een geldschuld betreft die met grote regelmaat moeten worden
betaald. Ook kan de hoogte van het te betalen bedrag beter door de dienstaanbieder
dan door het bestuursorgaan worden vastgesteld en komt aan het bestuursorgaan alleen
een controlerende rol toe. Het systeem van de EETS-richtlijn leidt er toe dat een
overeenkomst wordt gesloten tussen de Minister en de EETS-aanbieder (de EETS-overeenkomst)
of tussen de Minister en de hoofddienstaanbieder. Daarnaast wordt een overeenkomst
gesloten tussen de dienstaanbieder en de houder (de dienstverleningsovereenkomst)
waarmee de betaling en invordering van de vrachtwagenheffing wordt geregeld. Een privaatrechtelijke
invordering past hierbij. In het wetsvoorstel worden hierom enkele artikelen en afdelingen
van de Awb die gaan over bestuursrechtelijke invordering buiten toepassing verklaard.
Deze bepalingen houden namelijk geen rekening met een «tussengeplaatste» dienstaanbieder.
Wel voorziet dit wetsvoorstel in een betalingstermijn voor de betaling van de vrachtwagenheffing
door de dienstaanbieder aan de Minister. Hiermee wordt toepassing gegeven aan artikel
4:88, tweede lid, Awb.
Controle en verificatie
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat om de gegevens uit technische hulpmiddelen te gebruiken om de ontvangen
gegevens van de dienstaanbieders te kunnen verifiëren. Voor het in rekening brengen
van een juiste vrachtwagenheffing is de verwerking van zogenoemde vastgelegde gegevens
noodzakelijk. De gegevens worden vastgelegd met behulp van een technisch hulpmiddel.
Zie paragraaf 2.7 voor nadere uitleg over vastgelegde gegevens en het gebruik van
technische hulpmiddelen. In het onderhavige wetsvoorstel is een bepaling opgenomen
waarin de bevoegdheid van de Minister specifiek is geregeld om de vastgelegde gegevens
te verwerken voor de controle en verificatie. Het verwerken (concreet: het vergelijken
met een of meer referentiebestanden) van de vastgelegde gegevens vindt op grond van
de voorgestelde bepaling plaats in het kader van de heffing van de vrachtwagenheffing.
De vastgelegde gegevens worden vergeleken met de gegevens die zijn ontvangen van de
dienstaanbieders. Indien ongeregeldheden worden geconstateerd, worden de gegevens
langer bewaard tot het probleem is opgelost.
Factuur
De dienstaanbieder zendt de houder met wie hij een overeenkomst heeft gesloten een
factuur voor het berekende bedrag van de vrachtwagenheffing. Voor een goede werking
van het systeem van de vrachtwagenheffing met voldoende waarborgen en kaders is het
van belang dat ten aanzien van het contract tussen dienstaanbieder en houder enkele
beperkingen op de contractsvrijheid worden gesteld. Omdat helder moet zijn over welke
periode de factuur gaat zodat de houder zijn factuur kan controleren en als nodig
kan betwisten, bevat dit wetsvoorstel de verplichting dat de factuur een termijn moet
bevatten waarover de heffing in rekening wordt gebracht. Hiernaast bevat artikel 2,
zesde lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 eisen aan de facturering door
de EETS-aanbieder, waaronder het tijdstip en de plaats van de tolheffing. Dit wetsvoorstel
verklaart deze eisen van overeenkomstige toepassing op de hoofddienstaanbieder. De
regering beoogt hiermee een goede werking van het systeem te realiseren met voldoende
waarborgen voor de houder, ook als deze kiest voor de hoofddienstaanbieder.
Gevolgen voor de rechtsbescherming
Het in rekening brengen van de vrachtwagenheffing geschiedt zonder beschikking. Dit
betekent dat betalingsplichtigen geen mogelijkheid hebben om de eventuele fouten in
de feitenvaststelling in een bestuursrechtelijke procedure aan de orde te stellen.
Het zal hier met name gaan om het aantal gereden kilometers of de toepasselijke tarieven
per kilometer. De regering is van mening dat het in een situatie waarin het Europese
recht aanleiding geeft tot tussenkomst van private partijen niet voor de hand ligt
om te voorzien in een stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming maar in een
civielrechtelijke rechtsbescherming. Omdat dit wetsvoorstel waarborgen bevat voor
de wijze waarop de betalingsplicht ontstaat en bepalingen over hoe deze wordt berekend,
waarmee de hoogte van het te betalen bedrag rechtstreeks uit het wetsvoorstel volgt,
ligt het niet voor de hand dat geschilbeslechting door een rechter vaak nodig zal
zijn. Naast de overeenkomsten die de inning regelen is een beschikking met mogelijkheden
van bezwaar en beroep in het stelsel van de EETS-richtlijn niet goed in te passen.
Dit zou betekenen dat de dienstaanbieder voor de in Nederland geregistreerde kilometers
een aparte factuur moet maken om de houder de gelegenheid te geven in bezwaar en in
beroep te gaan. Dit verenigt zich niet met de gedachte achter de EETS-richtlijn waarin
één OBU, één factuur en één dienstaanbieder centraal staat. Met het systeem in het
wetsvoorstel wordt buiten twijfel gesteld dat eventuele geschillen over de facturen
van respectievelijk de Minister aan de dienstaanbieder en de dienstaanbieder aan de
houder niet aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. Het wetsvoorstel bevat
een duidelijke scheiding tussen het privaatrechtelijke en het bestuursrechtelijk spoor.
Hiervoor is toegelicht hoe complex de situatie voor de houder wordt als gekozen wordt
voor een bestuursrechtelijke afwikkeling van bezwaar en beroep. In de overeenkomst
tussen de houder en de dienstaanbieder wordt bepaald welk recht van toepassing is.
Dat zal voor de houder bepalend kunnen zijn bij de keuze voor een bepaalde dienstaanbieder.
Het zal te allen tijde mogelijk zijn voor de houder te kiezen voor een Nederlandse
dienstaanbieder en daarmee in beginsel voor Nederlands recht. Dat kan een Nederlandse
EETS-aanbieder zijn en anders in ieder geval de hoofddienstaanbieder. Het kiezen voor
de privaatrechtelijke weg is daarmee zowel in lijn met het Europese uitgangspunt van
interoperabiliteit als met het uitgangspunt dat voor alle houders in de lidstaten
een effectieve rechtsbescherming moet bestaan.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd te voorzien in een evenwichtige positie van de houder
jegens de dienstaanbieder. Door de eis dat de factuur een termijn moet bevatten zodat
duidelijk is over welke periode de factuur gaat, kan de houder zijn factuur controleren
en, als dat nodig is, betwisten. Verder is voor de dienstverleningsovereenkomst een
procedure voor de afhandeling van klachten voorgeschreven. Hiermee moeten klachten
van de houder door de dienstaanbieder behoorlijk worden afgehandeld. Dat er een mogelijkheid
moet zijn om een klacht in te dienen wordt ook voorgeschreven in de EETS-gebiedsverklaring
van de tolheffer die in acht moet worden genomen bij de overeenkomst tussen tolheffer
en dienstaanbieder. Deze verplichting zal dus door de dienstaanbieder moeten worden
nagekomen. Als de houder het niet eens is met de factuur, kan hij contact opnemen
met het klantcontactpunt van de dienstaanbieder en kan de dienstaanbieder eventuele
fouten herstellen door bijvoorbeeld de factuur aan te passen.
Eventuele geschillen in Nederland over de factuur, kunnen aan de kantonrechter (civiel
recht) worden voorgelegd. Daar dienen zaken – naar het nu geldende recht – tot € 25.000,–.
De griffiegelden bij de kantonrechter voor 2019 zijn voor zaken tussen de € 500,–
en € 12.500,– voor natuurlijke personen € 231,– en voor niet-natuurlijke personen:
€ 461,–. In de regel zal het bedrag van € 12.500,– niet worden overschreden. De griffierechten
bij de bestuursrechter zijn voor natuurlijke personen € 174,– en voor organisaties
(rechtspersonen) € 345,–. De kosten voor de houder voor een bestuursrechtelijk geschil
zijn weliswaar iets lager ten opzichte van een civielrechtelijke procedure bij de
kantonrechter, maar niet zodanig dat er een onaanvaardbaar verschil ontstaat. Verder
is evenals bij de bestuursrechter verplichte vertegenwoordiging bij de kantonrechter
niet verplicht. Bij een civiele procedure kan de rechter de partij die ongelijk heeft
gekregen wel veroordelen om onder andere de griffierechten en een deel van de advocaatkosten
van de andere partij terug te betalen. In het bestuursrecht bestaat die mogelijkheid
niet. Gezien de overige aspecten is de regering van mening dat een privaatrechtelijke
weg voor het invorderen van de vrachtwagenheffing voorziet in adequate rechtsbescherming
voor de houder of de dienstaanbieder.
Voor de betaling van de dienstaanbieder aan de Minister zal het naar verwachting om
veel hogere bedragen gaan omdat het de betaling van alle klanten van de dienstaanbieder
betreft. Mocht er een geschil tussen de Minister en de dienstaanbieder zijn, dan zal
dat lopen via de civiele rechter en is procesvertegenwoordiging verplicht.
Tolheffer
De tolheffer is in de Wet implementatie EETS-richtlijn gedefinieerd als een publieke
of private entiteit die toldiensten verleent aan klanten in een of meer EETS-gebieden
voor een of meer voertuigcategorieën. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(publieke entiteit) zal optreden als tolheffer voor de vrachtwagenheffing. De Staat
(private entiteit) is echter tolheffer waar het gaat om bevoegdheden die in het wetsvoorstel
implementatie EETS-richtlijn alleen door een rechtspersoon worden uitgeoefend, zoals
het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten.
Dienstaanbieder en dienstverleningsovereenkomst
De houder van een vrachtwagen betaalt aan een private dienstaanbieder, die de heffing
betaalt aan de tolheffer. De EETS-richtlijn (Richtlijn (EU) 2019/520) verplicht landen
van de Europese Economische Ruimte (EER) om EETS-aanbieders toe te laten. In onderzoeken
naar de publieke taakverdeling en het markt- en organisatiemodel is bezien op welke
manier dit model het beste kan worden ingericht.27 Het wetsvoorstel draagt bij aan keuzevrijheid van de houder van een vrachtwagen om
te kiezen voor het meest passende aanbod door een dienstaanbieder.
Dit wetsvoorstel gaat er vanuit dat een dienstaanbieder twee soorten overeenkomsten
sluit:
1. een overeenkomst met de houder van een vrachtwagen (een dienstverleningsovereenkomst,
waarvoor het wetsvoorstel specifieke eisen kent);
2. een overeenkomst met de tolheffer waarin afspraken worden gemaakt over de betaling
van het door de houder verschuldigde bedrag en de vergoeding van de tolheffer aan
de dienstaanbieder voor de uitgevoerde diensten.
Naast de EETS-aanbieders kent het stelsel een hoofddienstaanbieder. Het wetsvoorstel
geeft de hoofddienstaanbieder de speciale verplichting om met elke houder van een
vrachtwagen die daarom verzoekt, een dienstverleningsovereenkomst te sluiten (zie
hierna paragraaf 2.5).
Voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat worden de betaling en invordering
overzichtelijker door de tussenkomst van dienstaanbieders. De dienstaanbieder moet
het door de houder verschuldigde bedrag betalen aan de Minister, zolang de dienstverleningsovereenkomst
tussen de dienstaanbieder en de houder niet opgeschort of beëindigd is. De dienstaanbieder
verstrekt een kwitantie aan de houder als het bedrag van de vrachtwagenheffing is
ontvangen.28 Hoewel de houder van een vrachtwagen betalingsplichtig is op grond van het wetsvoorstel,
heeft de dienstaanbieder een zelfstandige betalingsverplichting richting Minister.
De Minister kan op grond van de overeenkomst met de dienstaanbieder betaling van de
dienstaanbieder vorderen. De betalingsplichtige is bevrijd van zijn betalingsverplichting
aan de Minister als hij heeft betaald aan de dienstaanbieder. Zou de houder niet betalen,
maar heeft hij wel een dienstverleningsovereenkomst die niet opgeschort is, dan moet
de dienstaanbieder toch voor de geregistreerde kilometers betalen aan de tolheffer.
Het wetsvoorstel stelt voor een goede en betrouwbare werking van de vrachtwagenheffing
eisen aan de inhoud van de dienstverleningsovereenkomst, namelijk eisen aan de factuur
en het door de dienstaanbieder verstrekken van boordapparatuur aan de gebruiker en
het behouden van de functionaliteit daarvan. Ook dient de dienstaanbieder in de dienstverleningsovereenkomst
aan te geven hoe de klantenrelatie beheerd wordt en hoe het beveiligings- en privacybeleid
uitgevoerd wordt. Onderdeel van de klantenrelatie is de hiervoor toegelichte verplichte
klachtenafhandeling. Het wetsvoorstel bevat de grondslag om bij algemene maatregel
van bestuur voertuigdocumenten te bepalen die nodig zijn om het kenteken, de toegestane
maximum massa en de euro-emissieklasse van de vrachtwagen vast te stellen die door
de houder aan de dienstaanbieder moeten worden overgelegd. Daarnaast kan de dienstaanbieder
de houder de verplichting opleggen zekerheid te stellen voor de betaling. Verder bevat
het wetsvoorstel de eis dat de dienstaanbieder de houder via de dienstverleningsovereenkomst
moet wijzen op gevolgen van het (niet) functioneren van de boordapparatuur. De houder
zal zich hierdoor bewust zijn van zijn verplichtingen om werkende boordapparatuur
te hebben en dat hij het moet melden als zijn boordapparatuur defect is. Dit is om
te voorkomen dat hij anders een overtreding begaat. Naast deze verplichting voor de
dienstaanbieder zal hierover ook van overheidswege voorlichting plaatsvinden.
De gegevens van de boordapparatuur worden beheerd door de dienstaanbieder en worden
gebruikt voor de facturering van het aantal geregistreerde kilometers. Tussen een
houder die klant is en dienstaanbieder kunnen ook andere afspraken worden gemaakt,
bijvoorbeeld om de gegevens ook in te zetten voor fleet management. Daarnaast zal de dienstaanbieder (persoons)gegevens verwerken voor het uitvoeren
van reguliere processen, zoals facturatie en het voldoen van de door de houder verschuldigde
vrachtwagenheffing.
Het wetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid voor de dienstaanbieder om onder
bepaalde omstandigheden de dienstverleningsovereenkomst op te schorten, bijvoorbeeld
als de houder van de vrachtwagen niet aan zijn betalingsverplichtingen voldoet. De
Minister van Infrastructuur en Waterstaat kan aan de houder van de vrachtwagen een
bestuurlijke boete opleggen voor het rijden op de weg terwijl de overeenkomst is opgeschort.
Het wetsvoorstel bevat daarom een verplichting voor de dienstaanbieder om de Minister
onmiddellijk op de hoogte te stellen van een opgeschorte overeenkomst. De verplichting
voor de dienstaanbieder geldt ook voor het sluiten en beëindigen (bijvoorbeeld door
ontbinding of opzegging) van de overeenkomst.
Relatie met de Wet implementatie EETS-richtlijn
Op het systeem van de vrachtwagenheffing is de Wet implementatie EETS-richtlijn van
toepassing. Om toegelaten te worden tot het Nederlandse vrachtwagenheffingssysteem
moeten EETS-aanbieders voldoen aan alle verplichtingen en algemene voorwaarden die
worden opgenomen in de gebiedsverklaring (dit is de hiervoor al genoemde EETS-gebiedsverklaring
als bedoeld in de EETS-richtlijn; deze wordt opgesteld door de tolheffer en bevat
de voorwaarden voor de toelating tot het tolgebied). Alleen dan kan accreditatie van
de EETS-aanbieders plaatsvinden. De gebiedsverklaring gaat onder andere over het deel
van het wegennet waarop de heffing van toepassing is, de betalingsplichtige houders,
de nauwkeurigheid van de metingen van vrachtwagens op tolwegen, de communicatie met
de handhavingsdiensten en de stabiliteit van de financiële basis.
De eisen in artikel 9 van het wetsvoorstel bevatten in samenhang met de Wet implementatie
EETS-richtlijn en de Gedelegeerde verordening (EU) 2020/203 en de Uitvoeringsverordening
(EU) 2020/204 kaders en waarborgen voor de verhouding tussen tolheffer en dienstaanbieder.
Een EETS-aanbieder kan in een bepaald EETS-gebied zijn toldiensten aanbieden. Het
gebied waar de vrachtwagenheffing geheven wordt, is zo’n EETS-gebied. De EETS-aanbieder
dient voor het aanbieden van zijn toldiensten een overeenkomst met de tolheffer te
sluiten. Bij die overeenkomst wordt de EETS-gebiedsverklaring die door de tolheffer
is opgesteld, in acht genomen. De EETS-gebiedsverklaring is een privaatrechtelijk
instrument met de algemene voorwaarden voor EETS-aanbieders inzake toegang tot zijn
EETS-gebieden. Deze gebiedsverklaring bevat de voorwaarden waaronder de EETS-aanbieder
een overeenkomst kan sluiten met de tolheffer voor het mogen aanbieden van diensten.
Kaders voor de EETS-gebiedsverklaring zijn gegeven in artikel 10 van de Wet implementatie
EETS-richtlijn ter implementatie van artikel 6, negende lid, EETS-richtlijn, zoals
deze nader zijn uitgewerkt in de hiervoor genoemde verordeningen van de Europese Commissie.
Hierin staan gedetailleerde verplichtingen van aanbieders van de Europese elektronische
tolheffingsdienst, de minimuminhoud van de EETS-gebiedsverklaring, elektronische interfaces
en eisen voor interoperabiliteitsonderdelen. Artikel 3 en Bijlage II van Uitvoeringsverordening
(EU) 2020/204 schrijven voor welke elementen de EETS-gebiedsverklaring ten minste
moet bevatten en aan welke eisen de EETS-gebiedsverklaring moet voldoen. De EETS-gebiedsverklaring voor het EETS-gebied Vrachtwagenheffing dient daarbij te passen binnen
de kaders van het onderhavige wetsvoorstel. Voor de hoofddienstaanbieder zullen vergelijkbare
verplichtingen gelden, die worden vastgelegd in de overeenkomst tussen de tolheffer
en de hoofddienstaanbieder. Ten aanzien van de overeenkomst tussen tolheffer en dienstaanbieder
worden de kaders en waarborgen deels in het onderhavige wetsvoorstel geregeld, maar
met name ook in de Wet implementatie EETS-richtlijn.
Daarnaast zijn ook andere artikelen van de hierboven genoemde verordeningen van de
Commissie van toepassing. De verordeningen werken immers rechtstreeks door in de nationale
rechtsorde en zorgen voor een adequate procesinrichting. Zo is in artikel 2, vierde
lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 geregeld dat tenzij anders is overeengekomen,
de EETS-aanbieder de tolheffer informatie verstrekt, die noodzakelijk is om de tol
toe te passen op de voertuigen van EETS-gebruikers of om de tolheffer in staat te
stellen de berekening van de door de EETS-aanbieders toegepaste tol op de voertuigen
van EETS-gebruikers te controleren. De gegevensuitwisseling moet verenigbaar zijn
met de bepalingen van bijlage I bij deze Uitvoeringsverordening.
Als er problemen zijn met de overeenkomst of de onderhandelingen kan de bemiddelende
instantie om advies worden gevraagd. De bemiddelende instantie wordt geregeld in de
Wet implementatie EETS-richtlijn.
Toegelaten aanbieders komen in aanmerking voor een passende vergoeding. Deze vergoeding
moet op grond van de Wet implementatie EETS-richtlijn de systematiek volgen van de
vergoeding die met de hoofddienstaanbieder wordt afgesproken.
De regering streeft ernaar de markt van EETS-aanbieders zoveel mogelijk te benutten,
ook om de interoperabiliteit tussen verschillende landen te vergroten. Dit streven
is in lijn met het regeerakkoord. Daarin staat dat het daarvoor te introduceren registratie-
en betalingssysteem gelijk wordt aan de buurlanden, zodat geen extra apparatuur benodigd
is. Bij de start van de vrachtwagenheffing wordt beoogd dat meerdere EETS-aanbieders
in het Nederlandse toldomein hun diensten aanbieden.
2.5 Hoofddienstaanbieder
De EETS-dienstaanbieders worden gereguleerd in de Wet implementatie EETS-richtlijn.
Ook worden in dat wetsvoorstel kaders gesteld voor de hoofddienstaanbieder. In het
onderhavige wetsvoorstel worden de kaders voor de hoofddienstaanbieder nader ingevuld
en worden voor zover nodig verplichtingen voor de EETS-aanbieder van overeenkomstige
toepassing verklaard. De hoofddienstaanbieder is een dienstaanbieder met speciale
verplichtingen. De hoofddienstaanbieder is verplicht om iedereen als klant te accepteren
zodat kan worden voorzien in een overeenkomst voor de houder van een vrachtwagen die
om uiteenlopende redenen geen overeenkomst met een EETS-aanbieder kan of wil sluiten.
Hiermee wordt verzekerd dat bij de inwerkingtreding van het stelsel elke houder van
een vrachtwagen aan zijn verplichtingen kan voldoen en over boordapparatuur kan beschikken.
De hoofddienstaanbieder kan in verband met deze laatste verplichting een daarop afgestemde
vergoeding krijgen. Dit is dus een andere vergoeding dan de EETS-dienstaanbieders
krijgen. Dit wetsvoorstel voorziet er bovendien in dat waarborgen uit de Uitvoeringsverordening
(EU) 2020/204 die gelden voor EETS-aanbieders ook gelden voor de hoofddienstaanbieder.
Gezien het feit dat EETS-aanbieders – anders dan de hoofddienstaanbieder – hun diensten
ook in het buitenland aanbieden, is de verwachting dat veel houders van vrachtwagens
een overeenkomst met een EETS-aanbieder zullen afsluiten in plaats van met de hoofddienstaanbieder.
2.6 Terugsluis
Het wetsvoorstel bevat een bepaling voor een meerjarenprogramma voor innovatie en
verduurzaming van de vervoerssector. De uitvoering van het meerjarenprogramma wordt
gefinancierd uit de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing. De netto-opbrengsten
bedragen de inkomsten van de vrachtwagenheffing na aftrek van de systeemkosten, de
compensatie van de verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens en de
compensatie voor de derving van de inkomsten uit het Eurovignet en uit de accijnzen.
In het regeerakkoord is opgenomen dat de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing
in overleg met de Nederlandse vervoerssector zullen worden teruggesluisd naar de sector.
Dat wil zeggen dat de maatregelen in het kader van de terugsluis direct of indirect
ten gunste komen van de sector die de heffing opbrengt. In paragraaf 4.5 wordt daar
verder op ingegaan.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt voor een termijn van vijf jaar
telkens een meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming vast. Dit gebeurt na
overleg met evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN) en de Stichting Vereniging
Eigen Rijders Nederland (VERN).29 In het meerjarenprogramma wordt zo gedetailleerd als redelijkerwijs mogelijk is,
de verdeling van de middelen ter bevordering van innovatie en verduurzaming van de
vervoerssector aangegeven over afzonderlijke projecten, projectpakketten of beleidsterreinen.
Het meerjarenprogramma maakt zichtbaar in welke mate de maatregelen efficiënt en effectief
bijdragen aan innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. Voor afloop wordt
de werking van het meerjarenprogramma met het oog hierop geëvalueerd. De evaluatie
wordt gebruikt voor de voorbereiding van een volgend meerjarenprogramma, maar kan
ook aanleiding geven om geen meerjarenprogramma vast te stellen. Hiermee wordt beoogd
te borgen dat de terugsluis van netto-opbrengsten bijdraagt aan innovatie en verduurzaming
van de vrachtvervoerssector en dat de gelden daarvoor doeltreffend en doelmatig worden
besteed. De feitelijke allocatie van de middelen vindt plaats door middel van de jaarlijkse
vaststelling van de rijksbegroting.
2.7 Handhaving
Het wetsvoorstel voorziet in bepalingen om, net als in het buitenland, handhavend
op te kunnen treden tegen het ontbreken van naar behoren werkende boordapparatuur
en tegen het ontbreken van een geldige overeenkomst met een dienstaanbieder voor de
registratie van de heffing. De houder van een vrachtwagen is aansprakelijk voor het
naleven van de betreffende bepalingen. Het wetsvoorstel bevat bepalingen over toezicht,
bestuurlijke boete voor een overtreding inclusief kwijtschelding ervan en bepalingen
over stilhouden van een vrachtwagen en voorlopige maatregelen.
Voor de overtredingen is een keuze gemaakt tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
sancties. Hiervoor is gekeken naar verschillende indicatoren en criteria.30 Het gaat hier om een stelsel in open context. In beginsel zou dan een strafrechtelijk
sanctiestelsel als vertrekpunt aangewezen zijn. De in het wetsvoorstel opgenomen overtredingen
zijn echter betrekkelijk lichte overtredingen die, net als bijvoorbeeld snelheidsovertredingen,
veelal met automatische detectie zijn vast te stellen en die veelal niet tot een rechtszaak
zullen leiden. Ook zullen individuele overtredingen in beginsel geen directe gevolgen
hebben voor een grote kring van personen. Voor zover de vereisten «de aard en de ernst
van de normschending» of «een geschokte rechtsorde» hier van toepassing zouden zijn,
zijn deze niet zodanig dat er sprake zou moeten zijn van een strafrechtelijk sanctiestelsel
waarin de overtreding verder gecriminaliseerd wordt dan nodig is. Bij een strafrechtelijke
overtreding wordt iemand bijvoorbeeld opgenomen in de justitiële documentatie en dat
kan een rol spelen bij het verkrijgen van een verklaring omtrent het gedrag. Het stelsel
zoals het wetsvoorstel dat voorstaat is ook toegepast voor een bestuurlijke boete
voor verkeersovertredingen in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften
(Wahv). Ook voor de vrachtwagenheffing wordt een bestuurlijke boete voldoende doeltreffend
geacht voor een adequate handhaving. Op grond van deze afwegingen is gekozen voor
een bestuursrechtelijke sanctie in de vorm van een bestuurlijke boete.
Voor wat betreft de uitvoering van het opleggen en innen van de bestuurlijke boete
kan de bestuurlijke boete door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat worden
opgelegd. Er wordt een toezichthouder aangewezen die op de weg een boete kan uitreiken
als geconstateerd wordt dat de gegevens van de kentekenhouder niet te verifiëren zijn.
De politie en het Openbaar Ministerie zijn vooral gericht op het handhaven van strafrechtelijke
overtredingen en de handhaving. De vrachtwagenheffing past niet goed bij hun taak.
Betrokkenheid van de politie of het Openbaar Ministerie is daarom niet vereist.
Daarnaast is niet gekozen voor duale handhaving, waarbij een gedraging zowel met een
bestuurlijke boete als met een strafrechtelijke sanctie kan worden gehandhaafd. In
dit wetsvoorstel zijn geen aparte strafrechtelijke sancties opgenomen. De strafbare
feiten, zoals computervredebreuk (hacken van boordapparatuur), zijn al gedekt door het Wetboek van Strafrecht. Het Openbaar
Ministerie heeft daarmee voldoende grondslag om op te kunnen treden.
Een combinatie van administratieve en fysieke handhaving draagt bij aan een systeem
met een acceptabele gepercipieerde controlekans. De maatregelen lopen op van lichte
maatregelen met (relatief) weinig consequenties voor de kentekenhouder naar zwaardere
maatregelen met verdergaande consequenties. De sancties voldoen aan het uitgangspunt
van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, zoals ook de Europese kaders
vereisen. Daarbij is ook rekening gehouden met de specifieke en bijzondere omstandigheden
van het concrete geval. Duitsland en België kennen een vergelijkbare combinatie van
administratieve en fysieke handhaving in de vorm van het uitvoeren van controles op
de weg.
Toezicht
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat om toezichthouders aan te wijzen.
Voor het toezicht is de toezichthouder bevoegd daarvoor de benodigde informatie te
verzamelen en te gebruiken. Voor het toezicht op de naleving is verwerking van zogenoemde
vastgelegde gegevens noodzakelijk. Onder vastgelegde gegevens wordt in de onderhavige
context verstaan het kenteken, de locatie, de datum en het tijdstip van vastlegging
en (in voorkomend geval) de foto-opname van het motorrijtuig en de informatie uit
de boordapparatuur.
De vastgelegde gegevens kwalificeren als persoonsgegevens. In de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG) wordt het belang van transparantie over het gebruik van
persoonsgegevens benadrukt. Daarom is het van belang een meer gedetailleerde wettelijke
basis op te nemen voor het gebruik van de vastgelegde gegevens voor de heffing en
de controle van de vrachtwagenheffing. Een vergelijkbare regeling is ook opgenomen
in artikel 77a van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994.
In het onderhavige wetsvoorstel is een bepaling opgenomen waarin specifiek is geregeld
dat de toezichthouder voor het toezicht op en de handhaving van die wet vastgelegde
gegevens kan verwerken. Deze vastgelegde gegevens kunnen door de toezichthouder worden
vastgelegd met behulp van een technisch hulpmiddel. Met een technisch hulpmiddel wordt
in ieder geval gedoeld op zogenoemde Elektronische Camerabeelden (ECB)-camera’s boven
de Nederlandse wegen met ANPR-technologie, camera’s op, aan of in scanauto’s met ANPR-technologie en camera’s met ANPR-technologie
op, aan of in flitspalen langs de Nederlandse wegen. ANPR is een techniek waarmee
kentekens met behulp van camera’s automatisch worden gelezen en waarbij de locatie,
de datum en het tijdstip worden vastgelegd. Tevens wordt gebruikt gemaakt van microgolftechnologie
(Dedicated Short-Range Communication; DSRC) om boordapparatuur uit te lezen.
In het beoogde proces komen deze gegevens binnen bij de toezichthouder. Het betreft
een eigen gegevensstroom. Het verwerken (concreet: het vergelijken met een of meer
referentiebestanden) van de vastgelegde gegevens vindt op grond van de voorgestelde
bepaling plaats in het kader van het toezicht op de naleving. De vrachtwagenheffing
wordt geheven van de houder van een vrachtwagen. In bepaalde gevallen wordt geen vrachtwagenheffing
geheven, bijvoorbeeld van houders aan wie ontheffing van de vrachtwagenheffing is
verleend. Met behulp van de vastgelegde gegevens kan de toezichthouder controleren
of er sprake is van een overtreding. De vastgelegde gegevens die uiteindelijk relevant
zijn voor de vrachtwagenheffing, kunnen worden verwerkt voor het opleggen van een
bestuurlijke boete.
Bestuurlijke boete
Hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel maakt in beginsel gebruik van titel 5.4 Awb. Voor
overtredingen die niet direct te maken hebben met de invordering van de vrachtwagenheffing,
zoals overtredingen waardoor de gereden kilometers niet meer goed geregistreerd kunnen
worden, kan een bestuurlijke boete (met een beschikking) worden opgelegd aan de houder
van een vrachtwagen. Het gaat hierbij onder meer om manipulatie of ondeugdelijk gebruik
van boordapparatuur of het ontbreken van een (geldige) dienstverleningsovereenkomst,
terwijl de vrachtwagen op de weg is.
In het wetsvoorstel is de maximumhoogte van de boete opgenomen. Dat is een boete van
de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
De hoogte van de op te leggen boetes wordt verder uitgewerkt in een beleidsregel.
Hierbij zal onder andere worden gekeken naar boetes uit relevante Nederlandse wetgeving,
zoals de Wet belasting zware motorrijtuigen en de Wet op de motorrijtuigenbelasting
1994. Ook zal worden gekeken naar de boetehoogte die in Duitsland en België wordt
gehanteerd.31 De bestuurlijke boete kan onder meer worden kwijtgescholden als de houder aannemelijk
maakt dat zijn vrachtwagen is gestolen of tegen zijn wil is gebruikt.
Stilhouden en voorlopige maatregelen
Inspectie langs de weg vormt het sluitstuk van de handhaving in deze wet. Een toezichthouder
kan een bestuurder van een vrachtwagen tot stilstand verplichten. Een beschikking
tot opleggen van een bestuurlijke boete kan worden bekendgemaakt door uitreiking aan
de bestuurder. Dit gebeurt als kentekengegevens van de kentekenhouder niet zijn te
verifiëren en onherroepelijke boetes niet inbaar zijn. De beschikking moet in dat
geval onmiddellijk worden betaald. Bij wijze van een voorlopige maatregel kan de vrachtwagen
worden overgebracht naar een aangewezen plaats en in bewaring worden gesteld. Ook
kan een mechanisch hulpmiddel, zoals een wielklem worden aangebracht. Als de vrachtwagen
niet binnen twaalf weken wordt opgehaald uit bewaring, wordt de houder geacht zijn
recht op de vrachtwagen te hebben opgegeven en kan de vrachtwagen onder andere worden
verkocht of om niet in eigendom worden overgedragen. Bij ministeriële regeling kunnen
nadere regels worden gesteld.
2.8 Bezwaar en beroep
De vaststelling van de heffing geschiedt zonder tussenkomst van een beschikking. Het
systeem gaat er van uit dat de geschillen over betalingsverplichtingen zich binnen
het privaatrechtelijke spoor oplossen. Als de houder vragen heeft over de factuur
van de dienstaanbieder zal hij zich tot de dienstaanbieder wenden en kunnen geschillen
tussen de dienstaanbieder en de houder bij de civiele rechter aanhangig worden gemaakt.
Met de voorgestelde wet wordt beroep bij de bestuursrechter, voor de betalingsverplichting
van de dienstaanbieder aan de Minister en de betalingsverplichting van de houder aan
de dienstaanbieder, uitgesloten. Zekerheidshalve is de vaststelling van het meerjarenprogramma
ook op de negatieve lijst gezet. Deze bijlage bij de Awb somt een aantal wettelijke
voorschriften op. Tegen besluiten genomen op grond van deze voorschriften staat om
uiteenlopende reden geen beroep bij de bestuursrechter open. Door plaatsing hierop
kan geen onduidelijkheid bestaan over de bevoegdheid van de bestuursrechter.
Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat tegen de volgende beschikkingen van de Minister
wél bezwaar en beroep open staat:
– een besluit over een verzoek om ontheffing;
– een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete.
Dat betekent dat op grond van de Awb eerst bezwaar moet worden gemaakt en dan beroep
kan worden ingesteld tegen genoemde besluiten. Daarnaast geldt dat, als het bedrag
van een boete bij stilhouding (voorlopige maatregel) direct wordt ingevorderd, de
mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen blijft bestaan.
Het wetsvoorstel voegt specifieke bepalingen aan de Awb toe. Deze houden in:
– als bezwaar wordt gemaakt of in beroep wordt gegaan tegen een beschikking die is opgestuurd,
wordt de werking van die beschikking geschorst tot deze onherroepelijk is;
– als bezwaar en beroep wordt ingesteld tegen de beschikking tot het opleggen van een
bestuurlijke boete richt dit zich ook tegen een eventueel opgelegde voorlopige maatregel.
2.9 Gegevensbescherming
Bij de uitvoering van de vrachtwagenheffing zullen persoonsgegevens worden verwerkt,
zowel door overheidsinstanties als door private dienstaanbieders die een rol hebben
in de gegevensverstrekking in de keten. De vrachtwagenheffing voldoet aan de wettelijke
eisen die de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet AVG
(UAVG) hieraan stellen. Het systeem is zo ontworpen dat er niet meer gegevens worden
verzameld dan nodig is voor de uitvoering van de vrachtwagenheffing. Ook zullen de
gegevens niet langer worden bewaard dan nodig is. Hiervoor is een Privacy Impact Assessment
(PIA) opgesteld, zie paragrafen 5.2 en 6.5.
Het doel van de gegevensverwerking is ervoor te zorgen dat de vrachtwagenheffing betaald
en ingevorderd kan worden en dat toezicht op de naleving en de handhaving van het
bepaalde bij of krachtens deze wet kan plaatsvinden. Het wetsvoorstel voorziet in
verschillende grondslagen voor gegevensverwerking voor bovengenoemde verwerkingsdoelen
die zijn opgenomen in de hoofdstukken 4, 7 en 9 van het wetsvoorstel. Ook geeft het
wetsvoorstel in hoofdstuk 9 verder invulling aan de bestaande juridische kaders door:
– het benoemen van gegevensstromen en verwerkingsverantwoordelijken; en
– het normeren van bewaartermijnen voor de verschillende gegevensstromen.
De persoonsgegevens die door de toezichthouder en de Minister worden verwerkt, worden
bij algemene maatregel van bestuur aangewezen, of zijn vastgelegde gegevens die zijn
aangewezen in het onderhavige wetsvoorstel, en mogen alleen worden gebruikt voor het
doel van de genoemde uitoefening van taken en bevoegdheden. Daarnaast worden bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de verwerking
van persoonsgegevens door technische hulpmiddelen door de Minister en de toezichthouder.
Verwerkingsverantwoordelijken
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt aangewezen als verwerkingsverantwoordelijke
voor de verwerking van persoonsgegevens die worden gebruikt voor de heffing en invordering
daaronder mede begrepen de verificatie van de gegevens ontvangen van de dienstaanbieder
en het verlenen van ontheffingen. Daarnaast is de Minister verwerkingsverantwoordelijke
voor de gegevens die worden gebruikt voor de handhaving. De verantwoordelijkheid geldt
voor zover de Minister het doel en de middelen voor de verwerking bepaalt. De Minister
is daarnaast verwerkingsverantwoordelijke voor de gegevens die worden verwerkt voor
het opleggen en invorderen van een eventuele bestuurlijke boete. Wanneer taken gerelateerd
aan het opleggen en invorderen van de bestuurlijke boete worden gemandateerd, zal
in het mandaatbesluit worden aangegeven wie verwerkingsverantwoordelijke is en als
dit nodig is wat het doel en de middelen van de verwerking zijn. Naast de Minister
is de toezichthouder verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens,
voor zover persoonsgegevens worden verwerkt voor het toezicht. Dit is ook van toepassing
bij de verwerking van persoonsgegevens bij het stilhouden van de vrachtwagen voor
toezicht en handhaving.
Er wordt een register bijgehouden voor een goede uitvoering van de vrachtwagenheffing.
De beheerder van het register is verwerkingsverantwoordelijke voor het register.
De dienstaanbieder is aangewezen als verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking
van persoonsgegevens die hij gebruikt in het kader van de dienstverleningsovereenkomst.
Het wetsvoorstel bevat een verbod op het verstrekken van deze gegevens aan derden
zonder toestemming van de betrokkene.
Bewaartermijnen
Het wetsvoorstel bevat voor de Minister, de toezichthouder, de beheerder van het register
en de dienstaanbieder bepalingen die er voor zorgen dat gegevens niet langer worden
bewaard dan nodig is voor het doel waarvoor ze worden gebruikt. Zo mogen gegevens
die bestemd zijn voor de betaling in beginsel niet langer dan vijf jaar door de Minister
worden bewaard. Deze termijn sluit aan bij de verjaringstermijn van een dergelijke
vordering in geld. De per houder geregistreerde kilometers en gegevens over waar die
kilometers gereden zijn, mogen door de Minister niet langer bewaard worden dan zeven
werkdagen. Dit is de termijn waarin kan worden beoordeeld of de gegevens die de Minister
van die dienstaanbieder heeft ontvangen, overeenkomt met de daadwerkelijk afgelegde
kilometers. De regering gaat er vanuit dat dit voldoende is om de gegevens te kunnen
beoordelen. De dienstaanbieder bewaart de persoonsgegevens niet langer dan nodig.
De Minister bewaart de gegevens voor de constatering van overtredingen door houders
van vrachtwagens niet langer dan de termijn waarin een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd. Na deze termijn worden alleen de gegevens bewaard op grond waarvan een bestuurlijke
boete is opgelegd. Deze gegevens worden bewaard tot de bestuurlijke boete onherroepelijk
is geworden. Het is nodig om de gegevens voor deze periode te bewaren om te zorgen
dat de houder waar de bestuurlijke boete aan is opgelegd de gegevens waarop de boete
is gebaseerd, kan opvragen.
De bepalingen in dit wetsvoorstel laten andere wettelijke bewaartermijnen onverlet.
Daarnaast wordt nog opgemerkt dat door de houder aan de dienstaanbieder toestemming
kan worden gegeven om persoonsgegevens te gebruiken.
Register
Er is een register voor de vrachtwagenheffing in het wetsvoorstel opgenomen, waarin
onder andere persoonsgegevens kunnen worden verwerkt. Een deel van de verzamelde gegevens
wordt gebruikt voor verschillende verwerkingen. Met een register wordt gezorgd voor
een centrale registratie van gegevens die de uitvoeringsorganisaties kunnen verwerken
voor de uitvoering van de vrachtwagenheffing. Op die manier werken alle uitvoeringsorganisaties
met dezelfde gegevens en hoeven deze gegevens door andere partijen niet meerdere keren
te worden aangeleverd. De persoonsgegevens die worden opgenomen zijn – voor zover
nodig – persoonsgegevens die afkomstig zijn van de Minister en de toezichthouder.
Voor de beheerder van het register gelden dezelfde bewaartermijnen als voor de Minister
en de toezichthouder. Daarnaast is opgenomen dat als de bewaartermijnen voor de toezichthouder
en de Minister van elkaar verschillen en op dezelfde gegevens van toepassing zijn,
de langste termijn voor de beheerder van het register geldt.
Verstrekking ten behoeve van verkeersbeheer
De dienstaanbieders verstrekken in geanonimiseerde vorm verkeersgegevens van hun klanten.
De verkeersgegevens worden door de dienstaanbieder geanonimiseerd om te voorkomen
dat ze gebruikt zouden kunnen worden om de betreffende klanten te identificeren. Deze
gegevens worden alleen gebruikt ten behoeve van verkeersbeleid en ter verbetering
van het verkeersmanagement. Het verstrekken van geanonimiseerde gegevens wordt geregeld
in artikel 35 van de Wet implementatie EETS-richtlijn.
2.10 Wijziging andere wetten
Om de vrachtwagenheffing te kunnen invoeren wijzigt het wetsvoorstel de volgende wetten
inhoudelijk: Awb, Wegenverkeerswet 1994, Wegenwet, Wet belasting zware motorrijtuigen,
Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994, Wet overgang belastingheffing in euro’s en
de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen
tot confiscatie. De Invorderingswet 1990 en de Wet overgang belastingheffing in euro’s
moeten als gevolg van de invoering van dit wetsvoorstel technisch worden aangepast.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikelen 25 tot en met 32 van het wetsvoorstel
worden de wijzigingen van genoemde wetten nader toegelicht.
2.11 Slotbepalingen
Spoedregeling
Het wetsvoorstel beperkt de gevolgen van uitwijk van snelwegen naar het onderliggende
wegennet. Na invoering van de vrachtwagenheffing wordt zekerheidshalve gemonitord
in hoeverre uitwijk door vrachtwagens plaatsvindt. De spoedregeling wordt geïntroduceerd
om ongewenste uitwijk naar niet beprijsde wegen adequaat te kunnen aanpakken als omwille
van de spoedeisendheid niet op een wetswijziging kan worden gewacht. Het wetsvoorstel
bevat een grondslag om, vooruitlopend op een wetswijziging, door middel van een ministeriële
regeling bij te sturen. Het gaat hierbij om effecten op de verkeersveiligheid, de
bereikbaarheid of de toestand van de fysieke leefomgeving.
Op basis van monitoringsgegevens kan gedurende achttien maanden na invoering van de
vrachtwagenheffing, na inwerkingtreding van een wijziging van de bijlage (beprijsde
wegen) of na een wijziging van het tarief op de volgende wijzen worden bijgestuurd:
– een wegvak kan aan de bijlage worden toegevoegd als wegvak waarop een heffing plaatsvindt
(en daarmee een beprijsd wegvak wordt);
– het tarief voor een in de bijlage aangewezen wegvak kan op € 0,00 worden gesteld.
Dit laatste is specifiek voor de spoedregeling. Bij wet worden wegvakken waarop een
tarief geldt opgenomen dan wel bij wetswijziging verwijderd.
De termijn van achttien maanden is bewust gekozen in verband met het uitzonderingskarakter
ervan. Omdat sprake is van een heffing zoals bedoeld in artikel 104 van de Grondwet,
moet de heffing bij wet worden geregeld. Dit wil zeggen dat de elementen van de heffing,
waaronder het «belastbaar feit» (dit is het rijden op een aangewezen wegvak), op wetsniveau
staan en daarmee ook de aanwijzing van de wegvakken bij wet geschiedt. De keuze van
het wegennet waarvoor de heffing geldt is onderwerp van onderzoek en overleg geweest.
Hier liggen modellen aan ten grondslag die zijn verrijkt met de uitkomsten van overleg
en met kennis en expertise van de regionale wegbeheerders en vertegenwoordigers van
de vervoerssector. De gevolgen van mogelijke uitwijk van snelwegen naar het onderliggende
netwerk zijn daarbij betrokken.
De bepaling of sprake is van een spoedeisend geval vindt plaats als alsnog uitwijk
is waargenomen. Toepassing van de spoedregeling vereist altijd overleg met de wegbeheerder.
Voorts kent het wetsvoorstel de volgende waarborg om te voorkomen dat de spoedregeling
de systematiek van de wet waarbij aanwijzing (of afvoeren) van wegvakken op wetsniveau
plaatsvindt doorkruist: zo spoedig mogelijk nadat de ministeriële regeling is opgesteld
wordt een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer tot aanpassing van de wet. De
termijn van achttien maanden en het beperkt aantal situaties waarin de spoedregeling
gebruikt kan worden, zorgt ervoor dat die regeling niet voor alle willekeurige gevallen
kan worden toegepast. Bij planontwikkelingen zal bijvoorbeeld ook rekening moeten
worden gehouden met mogelijke gevolgen van de vrachtwagenheffing en een eventueel
benodigde wetswijziging.
Uit evaluaties in België32 en Duitsland33 is geen uitwijk op grote schaal vastgesteld van vrachtwagens naar het onderliggend
wegennet. In een beperkt aantal lokale situaties is sprake van uitwijk naar het onderliggend
wegennet. In België heeft dit geleid tot het besluit om enkele wegvakken aan het heffingsnetwerk
toe te voegen.
Evaluatie
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat zendt elke vier jaar een verslag aan
de Staten-Generaal over de doeltreffendheid van deze wet in de praktijk. Deze evaluatieverplichting
sluit aan bij de door de Eurovignetrichtlijn vereiste vierjaarlijkse verslaglegging
aan de Europese Commissie. De monitoringsgegevens die worden gebruikt voor het bepalen
van de omvang van het uitwijkend vrachtverkeer zullen ook bij de evaluatie worden
betrokken om uitspraken te kunnen doen over de invloed van het invoeren van een vrachtwagenheffing
op de verkeersstromen.
In de evaluatie zal ook gekeken worden naar bescherming van de privacy.
Inwerkingtreding
De inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De
Wet vrachtwagenheffing zal naar verwachting gefaseerd in werking treden. De artikelen
die specifiek betrekking hebben op de heffing zullen in werking treden op het moment
dat de vrachtwagenheffing ook daadwerkelijk wordt geheven. Voorafgaand daaraan wordt
mogelijk gemaakt dat bijvoorbeeld al ontheffingen kunnen worden verleend. Voor de
termijn van publiceren en de (gedeeltelijke) inwerkingtreding van de wet zal rekening
worden gehouden met de minimuminvoeringstermijn van tenminste twee maanden. Voor de
inwerkingtreding van de wet zal rekening worden gehouden met de vaste verandermomenten,
te weten inwerkingtreding op 1 januari of 1 juli.
3. Verhouding tot bestaande regelgeving en hoger recht
3.1 Nationale wetgeving
Grondwet
De vrachtwagenheffing is een heffing van het Rijk. Op grond van artikel 104 Grondwet
geldt daarom dat de heffing bij wet moet worden geregeld. In ieder geval moeten de
betalingsplichtige, het tarief en het belastbaar feit op wetsniveau worden geregeld.
Het wetsvoorstel bevat daarom regels die:
– erin voorzien dat de houder van een vrachtwagen betalingsplichtige is;
– erin voorzien dat er een tarief geldt waarvan de hoogte is gedifferentieerd naar gewichtsklasse
en euro-emissieklasse;
– de wegvakken bepalen waarvoor de heffing geldt.
Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr)
De Awr is van toepassing op een rijksbelasting die wordt geheven door de rijksbelastingdienst.
De vrachtwagenheffing wordt niet geheven door de rijksbelastingdienst maar door de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat. De Algemene wet inzake rijksbelastingen
is niet van toepassing op de vrachtwagenheffing.
Comptabiliteitswet 2016
Op grond van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 is in paragrafen 1.2, 1.3,
4.3 en 4.5 van deze toelichting ingegaan op de verwachte effectiviteit van dit wetsvoorstel.
In de toelichting zijn elementen opgenomen die naast de verwachte doelmatigheid ook
ingaan op de verwachte doeltreffendheid die met het voorstel wordt nagestreefd.
Wegenwet
Op grond van artikel 14, eerste lid, Wegenwet hebben de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige
van een weg de plicht alle verkeer over de weg te dulden. Aan dit artikel voegt het
wetsvoorstel toe dat dit de vrachtwagenheffing onverlet laat.
Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15
De vrachtwagenheffing wordt niet van toepassing op de twee wegvakken Blankenburgverbinding
en ViA15. Op deze wegvakken blijft het tolregime van de Wet tijdelijke tolheffing
Blankenburgverbinding en ViA15 van toepassing. Het doel van de tolheffing in de Wet
tijdelijke tolheffing, is de financiering van de twee projecten. De heffing stopt
als de projecten zijn afbetaald. Dat is wezenlijk anders dan het betalen naar gereden
kilometers. Hoe de uitvoering van beide heffingsnetwerken op elkaar afgestemd kan
worden, wordt onderzocht.
Tunnelwet Westerschelde
De vrachtwagenheffing wordt niet van toepassing op de Westerscheldetunnel. De Tunnelwet
Westerschelde maakt tolheffing bij de Westerscheldetunnel mogelijk. Deze tunnel is
op 14 maart 2003 geopend. De heffing voor de Westerscheldetunnel vervalt in 2034.
De Tunnelwet Westerschelde wordt door het onderhavige wetsvoorstel niet geraakt en
ook andersom zijn er geen gevolgen voor het onderhavige wetsvoorstel.
Wegenverkeerswet 1994
Dit wetsvoorstel wijzigt de Wegenverkeerswet 1994 waarmee wordt benadrukt dat het
kentekenregister er ook toe strekt gegevens te bevatten die noodzakelijk zijn voor
de uitvoering van de vrachtwagenheffing. De Minister kan de benodigde gegevens uit
het kentekenregister opvragen op grond van artikel 43, eerste lid, van de Wegenverkeerswet
1994.
Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994
De tarieven in de motorrijtuigenbelasting voor vrachtauto’s als bedoeld in de Wet
op de motorrijtuigenbelasting 1994 worden door dit wetsvoorstel verlaagd.
Algemene wet bestuursrecht
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent een algemene regeling voor bestuursrechtelijke
geldschulden (titel 4.4 Awb). Het wetsvoorstel maakt gebruikt van de mogelijkheid
van artikel 4:88 Awb om de bestuursrechtelijke geldschuld zonder beschikking te laten
vaststellen. Hoewel het wetsvoorstel een betalingsverplichting bevat die kwalificeert
als bestuursrechtelijke geldschuld, vindt registratie en inning door private partijen
op grond van overeenkomsten plaats. Daarvoor is het nodig om enkele afdelingen van
titel 4.4 Awb buiten toepassing te verklaren. Ook wordt beroep bij de bestuursrechter
voor de betalingsverplichting van de dienstaanbieder aan de Minister en de betalingsverplichting
van de houder aan de dienstaanbieder uitgesloten.
Op grond van het wetsvoorstel kan een bestuurlijke boete worden opgelegd voor bepaalde
overtredingen. De bepalingen van titel 5.4 Awb over de bestuurlijke boete zijn daarbij
als uitgangspunt genomen.
3.2 Europese wetgeving
Eurovignetrichtlijn
De Eurovignetrichtlijn bepaalt onder andere de wijze waarop de tarieven van de vrachtwagenheffing
mogen worden opgebouwd.34 Daarnaast bevat het de verplichting om differentiatie van tarieven op basis van de
euro-emissieklassen van voertuigen plaats te laten vinden.35 De Eurovignetrichtlijn schrijft ook voor dat de vrachtwagenheffing en de heffing
van het Eurovignet niet tegelijkertijd mogen plaatsvinden.36 Zo wordt voorgeschreven dat vrachtwagens van meer dan 3.500 kg onder de heffingsplicht
zouden moeten vallen wanneer er tol wordt geheven.37 Alleen onder bepaalde voorwaarden mogen lidstaten een hoger gewicht gebruiken.38 Bijvoorbeeld wanneer specifiek door voertuigen tussen 3.500 kg en 12.000 kg als gevolg
van sluipverkeer aanzienlijke ongunstige gevolgen zouden veroorzaken, of als het toevoegen
van deze groep voertuigen administratieve kosten zou meebrengen van meer dan 30% van
de extra door die uitbreiding voortgebrachte inkomsten. Beide uitzonderingsgronden
zijn voor de vrachtwagenheffing niet van toepassing. Ook staat de Eurovignetrichtlijn
niet in de weg aan de mogelijkheid om de opbrengsten van heffing aan te wenden voor
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector.
De hoogte van de boetes wordt afgestemd op vergelijkbare boetes in Nederland. Daarnaast
worden de boetes afgestemd op boetes in Duitsland en België die in verband staan met
de vrachtwagenheffing in die landen. Op grond van de Eurovignetrichtlijn moeten sancties
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.39
De Eurovignetrichtlijn wordt momenteel herzien. In het oorspronkelijke voorstel hiervoor
geeft de Europese Commissie aan dat betalen per kilometer een sleutelrol kan vervullen
bij het stimuleren van schoner en efficiënter vervoer.40 De onderhandelingen over de herziening van de Eurovignetrichtlijn zijn nog gaande.
De regering kan op de uitkomst daarvan niet vooruitlopen. De uitkomst van de onderhandelingen
over de herziening kan er toe leiden dat een aanpassing van dit wetsvoorstel nodig
is. Dit kan bijvoorbeeld gaan om aanpassingen in tariefdifferentiatie.
Voor zover dit wetsvoorstel voorziet in implementatie van de Eurovignetrichtlijn,
is aan het einde van deze memorie van toelichting een transponeringstabel opgenomen.
Bijlage 0 van de Eurovignetrichtlijn verwijst naar Verordening (EU) nr. 595/2009.41 Hierin is de maximum emissiegrenswaarde voor EURO VI opgenomen. Zoals in paragraaf
2.3 is toegelicht is dit één van de euro-emissieklassen die bepalend is voor het te
heffen tarief.
De opbouw van de tarieven is gebaseerd op het beginsel van terugverdienen van de infrastructuurkosten
(artikel 7 ter van Richtlijn 1999/62/EG). Transport & Mobility Leuven (TML) heeft
in 2018 de maximumtarieven voor de infrastructuurheffing berekend conform de kernbeginselen
voor kostenberekening (artikel 7 sexies in samenhang met bijlage III van Richtlijn
1999/62/EG).42 In het rapport zijn de infrastructuurkosten voor verschillende scenario’s berekend.
Zo is er gekeken naar een scenario uitgaande van een heffing voor alle wegen exclusief
bebouwde kom en een scenario uitgaande van alleen hoofdwegen. Daarnaast is berekend
wat het aandeel gereden kilometers van vrachtwagens is op het totaal aantal gereden
kilometers van motorrijtuigen. Vervolgens zijn de infrastructuurkosten toegerekend
aan het vrachtverkeer waarna het maximumtarief per kilometer is bepaald.
Op basis van de berekening is het maximum gewogen gemiddelde tarief wat geheven zou
mogen worden op grond van Richtlijn 1999/62/EG € 0,2508 per gereden kilometer, uitgaande
van het scenario dat de heffing alleen op autosnelwegen betrekking heeft. In het wetsvoorstel
is het gewogen gemiddelde tarief € 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer. Dat
tarief ligt ruim onder het maximumtarief. Bovendien is in het wetsvoorstel uitgegaan
van een groter heffingsnetwerk dan alleen de hoofdwegen waar het maximumtarief op
is gebaseerd. Uit het rapport van TML blijkt dat als het heffingsnetwerk wordt uitgebreid,
daarmee de infrastructuurkosten ook omhoog gaan en het maximum gewogen gemiddelde
tarief wat kan worden geheven hoger is dan € 0,2508 per gereden kilometer.
Het TML-rapport baseert zich op cijfers uit het onderzoek «Externe en infrastructuurkosten
van verkeer» van CE Delft uit 2014. Die cijfers zijn voor de huidige situatie nog
altijd representatief voor het berekenen van de maximumtarieven. In de afgelopen jaren
zijn geen dusdanige veranderingen opgetreden die zouden leiden tot significant lagere
infrastructuurkosten, een significante afname van het aantal gereden vrachtwagenkilometers
of een significante verhoging van het totaal gereden kilometers en een daarmee gepaard
gaande verlaging van de maximumtarieven, dat daarmee de gehanteerde tarieven voor
de vrachtwagenheffing in de buurt van het maximumtarief zouden komen. De cijfers worden
echter wel geactualiseerd ten behoeve van de notificatie op basis van artikel 7 nonies
van Richtlijn 1999/62/EG, uiterlijk zes maanden voorafgaand aan de toepassing van
de toekomstige Wet vrachtwagenheffing.
Discriminatieverbod, vrij verkeer van goederen en het vrij verrichten van diensten
Het invoeren van de vrachtwagenheffing mag niet leiden tot strijd met het discriminatieverbod
van artikel 18 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna:
VWEU) en het vrij verkeer van goederen en het vrij verrichten van diensten van respectievelijk
de artikelen 34 en 56 VWEU. Recent is door het Hof van Justitie een arrest gewezen
over de plannen van Duitsland voor de invoering van tol (hierna: Duitse tol-arrest).
Daarin kwam de toetsing aan deze vrijheden aan de orde. Aan de hand van het Duitse
tol-arrest zal hier ten aanzien van de vrachtwagenheffing nader op in worden gegaan.
De Nederlandse vrachtwagenheffing is uitgewerkt binnen de kaders van Richtlijn 1999/62/EG.
Verschillende andere lidstaten hebben al een gebruiksafhankelijke vrachtwagenheffing
ingevoerd.43 Het wetsvoorstel sluit bij deze ontwikkelingen aan. Daarnaast beoogt de Commissie
met het voorstel ter vervanging van de huidige Eurovignetrichtlijn een verdere toepassing
van de beginselen «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt» te stimuleren.44 De Nederlandse vrachtwagenheffing zal uitsluitend van toepassing zijn op vrachtwagens
met een toegestane maximum massa van meer dan 3.500 kg. De vrachtwagenheffing valt
daarmee integraal binnen het bereik van Richtlijn 1999/62/EG. Op dit punt onderscheidt
de Nederlandse regeling zich van de Duitse regeling die onderwerp van het Duitse tol-arrest
was en betrekking had op personenauto’s en lichte vrachtwagens (vrachtwagens met een
toegestane maximum massa van minder dan 3.500 kg). Die motorrijtuigen vallen niet
onder het bereik van Richtlijn 1999/62/EG. Er is ook geen andere secundaire EU-regelgeving
die ziet op de (harmonisatie van) gebruiksheffingen voor personenauto’s en lichte
vrachtwagens.
Op grond van artikel 7 van Richtlijn 1999/62/EG is het lidstaten toegestaan een dergelijke
gebruiksafhankelijke heffing als de vrachtwagenheffing in te voeren.
Vervolgens laat Richtlijn 1999/62/EG de lidstaten op grond van artikel 7 duodecies
met betrekking tot vrachtwagens vrij om te voorzien in de «nodige compensatie» voor
de invoering van een systeem van tolheffingen of gebruiksrechten voor infrastructuur.
De verlaging van de motorrijtuigenbelasting (hierna: MRB) en de afschaffing van de
belasting zware motorrijtuigen (hierna: BZM) vormt een dergelijke compensatie. Richtlijn
1999/62/EG bevat geen beschrijving van het begrip »compensatie», maar uit de considerans
van de wijzigingsrichtlijn waarbij artikel 7 duodecies werd ingevoerd blijkt dat (onder
meer) gedacht wordt aan compensatie in de vorm van verlaging van de MRB, gezien de
verwijzing naar de in Bijlage I bij de richtlijn opgenomen minimumtarieven voor de
nationale belastingen op voertuigen (waarvan de MRB de Nederlandse exponent is).45
Tegen deze achtergrond ziet de regering geen aanknopingspunt voor de gedachte dat
deze compensatie buiten de kaders van de richtlijn treedt. Daarbij is nog van belang
dat in artikel 30 van het wetsvoorstel voor de MRB de minimumtarieven worden gevolgd
die zijn vastgelegd in bijlage 1 van Richtlijn 1999/62/EG. In de artikelsgewijze toelichting
bij dit artikel is beschreven hoe wordt gewaarborgd dat de MRB in de praktijk niet
onder het minimumtarief van de richtlijn zal uitkomen.
Omdat de regelgeving voor de invoering van tolheffingen en gebruiksrechten voor vrachtwagens
met een toegestane maximum massa van meer dan 3.500 kg op EU-niveau is geharmoniseerd,
dient de regeling voor de vrachtwagenheffing primair aan de richtlijn te worden getoetst.
Richtlijnbepalingen kunnen uitputtend zijn, maar kunnen ook een zekere mate van beleidsruimte
aan de lidstaten overlaten. Het feit dat de EU-wetgever lidstaten in artikel 7 duodecies
van Richtlijn 1999/62/EG heeft vrijgelaten om te voorzien in «de nodige compensatie»
betekent niet dat lidstaten een vrijbrief hebben gekregen om iedere denkbare vorm
van compensatie toe te kennen. Als een lidstaat besluit compensatie toe te kennen,
dient de lidstaat altijd de voorschriften van het Verdrag in acht te nemen. Een lidstaat
mag geen compensatie toekennen die strijdig is met, onder meer, het discriminatieverbod,
de Verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer of het staatssteunrecht. Dit is wat
het Hof van Justitie onderstreept in punt 71 van het Duitse tol-arrest.
Naar het oordeel van de regering voldoet de in de Nederlandse maatregelen voorziene
«compensatie» voor de invoering van een gebruiksafhankelijke heffing aan de eisen
van het Verdrag. In het Duitse tol-arrest oordeelt het Hof van Justitie dat met de
invoering van de Duitse infrastructuurheffing en de vrijstelling van de MRB, samen
beschouwd, een verschil in behandeling op grond van nationaliteit wordt ingevoerd.46 Hoewel alle gebruikers van de Duitse snelwegen de infrastructuurheffing dienen te
betalen, genieten alleen houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen een vrijstelling
van de MRB. Aangezien de vrijstelling minstens gelijk is aan de heffing die zij moeten
betalen, rust de economische last van de heffing de facto slechts op de houders en
bestuurders van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen. Hierdoor worden zij
ongunstiger behandeld wat het gebruik van die snelwegen betreft.47 Dit verschil in behandeling kan volgens het Hof niet worden gerechtvaardigd (en is
daarom verboden).
In tegenstelling tot de Duitse regeling is dit verschil in behandeling bij de vrachtwagenheffing
echter wél objectief gerechtvaardigd. Met de invoering van de vrachtwagenheffing wordt
namelijk daadwerkelijk een (gedeeltelijke) overstap gemaakt naar een systeem gebaseerd
op de beginselen «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt». Deze overstap geldt
zowel voor houders van in Nederland geregistreerde vrachtwagens als voor houders van
in het buitenland geregistreerde vrachtwagens.
Houders van in Nederland en in het buitenland geregistreerde vrachtwagens dienen tot
het moment dat de vrachtwagenheffing wordt ingevoerd een Eurovignet aan te schaffen
om met een vrachtwagen op het Nederlandse wegennet te kunnen rijden (de BZM). Voor
hen geldt dus dat zij op gelijke voet worden onderworpen aan een variabele heffing
en is er op dat punt geen verschil in behandeling.
Ook is de verlaging van de MRB niet zodanig, dat Nederlandse houders van vrachtwagens
in feite een vrijstelling van de vrachtwagenheffing genieten. Naar verwachting zal
de gemiddelde belastingdruk op Nederlandse houders van vrachtwagens door de invoer
van de vrachtwagenheffing ondanks de verlaging van de MRB en de afschaffing van de
BZM juist toenemen.
Nederlandse vrachtwagens rijden naar verwachting ongeveer 85% van de totale vrachtkilometers
die gereden worden op wegen waarop de vrachtwagenheffing gaat gelden en buitenlandse
vrachtwagens ongeveer 15%.48 Deze verhoudingen zijn ook van toepassing op de verdeling van de totale lasten van
de vrachtwagenheffing zoals is beschreven in pararaaf 4.3 van de memorie van toelichting
(totale lasten tussen de € 615 miljoen per jaar en € 685 miljoen per jaar). De lasten
voor Nederlandse houders liggen daarmee tussen de € 523 miljoen per jaar en € 582
miljoen per jaar, waar een compensatie van € 40 miljoen tegen overstaat vanwege verlaging
van de MRB. De lasten voor de buitenlandse houders liggen tussen € 92 miljoen per
jaar en € 103 miljoen per jaar. Het betreft naar schatting 123.000 Nederlandse vrachtwagens
tegenover 732.000 buitenlandse vrachtwagens.49 De gemiddelde lasten per Nederlandse houder zullen dus ook hoger zijn dan per buitenlandse
houder.
Het voordeel dat de verlaging van de MRB voor de Nederlandse houders oplevert, is
dus slechts een fractie van de vrachtwagenheffing die de Nederlandse houders gemiddeld
zullen moeten betalen.
Aangezien de lasten voor de Nederlandse vrachtwagens gemiddeld veel hoger zijn, leidt
de verlaging van de MRB er niet toe dat zij volledig of grotendeels worden gecompenseerd
voor de invoering van de vrachtwagenheffing. In tegenstelling tot de Duitse regeling
is de Nederlandse regeling dus coherent met het doel dat met de invoering van de vrachtwagenheffing
wordt nagestreefd. Het gaat om een heffing die daadwerkelijk het gebruik van het Nederlandse
wegennet belast. Bovendien blijkt uit de bovengenoemde cijfers dat de verlaging van
de MRB er niet toe leidt dat Nederlandse houders van vrachtwagens worden overgecompenseerd.
Daarmee is de Nederlandse regeling fundamenteel verschillend van de door het Hof van
Justitie gewraakte Duitse regeling en is het verschil in behandeling tussen Nederlandse
houders van vrachtwagens en houders van vrachtwagens die in het buitenland zijn geregistreerd
wél gerechtvaardigd. De vrachtwagenheffing is derhalve niet in strijd met artikel
18 VWEU.
Volgens het Hof van Justitie levert de Duitse heffingsregeling, omdat deze discriminerend
is, tevens een beperking op van het vrij verkeer van goederen (artikel 34 VWEU) of
het vrij verkeer van diensten (artikel 56 VWEU). Hiervoor is vastgesteld dat de Nederlandse
regelgeving daarentegen geen verboden discriminatie oplevert, omdat het verschil in
behandeling objectief gerechtvaardigd is. Bovendien blijft de Nederlandse regeling
binnen de kaders die Richtlijn 1999/62/EG voorschrijft. Aangezien de Nederlandse regeling
de toegang tot de Nederlandse markt voor producten afkomstig uit een andere lidstaat
evenmin op een andere manier belemmert, is een schending van artikel 34 VWEU niet
aan de orde.50 Ook artikel 56 VWEU wordt niet geschonden, omdat de Nederlandse regeling de vrijheid
van dienstverrichting niet verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt. Ook
hier geldt namelijk dat de Nederlandse regeling het verrichten van diensten tussen
lidstaten en het verrichten van diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raakt.51 Omdat er geen sprake is van een beperking op het vrij verkeer in de zin van de artikelen
34 en 56 VWEU, is er ook geen rechtvaardigingsgrond nodig voor een eventuele beperking
op het vrij verkeer van goederen of het vrij verrichten van diensten.
EETS-richtlijn
Recent is een nieuwe EETS-richtlijn aangenomen. De vorige richtlijn (2004/52/EG) is
geïmplementeerd in de Wegenverkeerswet 1994. De nieuwe EETS-richtlijn moet uiterlijk
19 oktober 2021 omgezet zijn in nationale wetgeving. De implementatie vindt plaats
door middel van de Wet implementatie EETS-richtlijn die parallel aan dit wetsvoorstel
is voorbereid. Het wetsvoorstel voor de implementatie van de EETS-richtlijn draagt
samen met dit wetsvoorstel bij aan de harmonisatie van elektronische tolsystemen binnen
de EER en aan de mogelijkheid om gegevens uit te wisselen tussen lidstaten in het
geval van niet-betaling van wegentol.
De EETS-richtlijn is van toepassing op de elektronische inning van alle typen tolgelden
op het hele wegennet binnen de EER. De richtlijn is dus ook van toepassing op de vrachtwagenheffing.
Op basis van deze richtlijn moeten lidstaten toegang bieden aan private dienstaanbieders
voor de inning van tolgelden. Gebruikers van de toldienst (de weggebruikers) worden
hiermee beoogd in staat te worden gesteld om met één overeenkomst bij één dienstaanbieder
tol te kunnen betalen in alle toldomeinen waar elektronische tolheffingssystemen worden
gebruikt. De nieuwe EETS-richtlijn laat meer flexibiliteit toe in de toe te passen
boordapparatuur. Ook is de mogelijkheid gecreëerd om kentekengegevens uit te wisselen
tussen verschillende lidstaten voor de handhaving.52 Met de gegevensuitwisseling kan Nederland in dat geval een boete naar de buitenlandse
kentekenhouder opsturen. Dit maakt de handhaving effectiever en efficiënter en leidt
tot een gelijk speelveld.
De EETS-richtlijn bevat onder meer:
– definities voor actoren e.d.53;
– technologische oplossingen voor de elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer
waarvoor boordapparatuur moet worden geïnstalleerd of gebruikt54;
– bepalingen over de registratie van EETS-aanbieders55;
– rechten en plichten voor de EETS-aanbieder56; en
– rechten en plichten voor de tolheffer57.
Gedelegeerde verordening 2020/203 en Uitvoeringsverordening 2020/204
De Gedelegeerde verordening (EU) 2020/203 en de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204
bevatten bepalingen waarin verschillende aspecten van de EETS-richtlijn zijn uitgewerkt.
Voor zover deze essentieel zijn voor de werking van het systeem van betaling en invordering
van de vrachtwagenheffing zijn ze in deze toelichting genoemd (met name in paragrafen
2.3 en 2.4). Onderdelen van de verordeningen worden in dit wetsvoorstel van overeenkomstige
toepassing verklaard op de hoofddienstaanbieder.
Overige Europese kaders
Het wetsvoorstel gaat in lijn met de EETS-richtlijn uit van een dienstaanbieder die
een overeenkomst sluit met de houder en die een overeenkomst sluit met de Minister
(de tolheffer). Voor zover de Dienstenrichtlijn58 daarop van toepassing zou kunnen zijn, bepaald artikel 2, tweede lid, onder d, van
die richtlijn dat als het gaat om diensten die vallen binnen de werkingssfeer van
titel V (vervoer) van het EG-verdrag (inmiddels titel VI VWEU), die diensten van de
Dienstenrichtlijn uitgezonderd zijn.
Europese kaders voor de bescherming van persoonsgegevens in de AVG, waarnaar al verwezen
wordt in paragraaf 2.9, worden in hoofdstuk 5 van deze toelichting nader uitgewerkt.
Op basis van de BTW-richtlijn59 en de daarop gebaseerde Wet op de omzetbelasting 1986 is geen omzetbelasting verschuldigd
over de vrachtwagenheffing. Alle door de Minister opgedragen taken die door een publiekrechtelijk
lichaam of een zelfstandig bestuursorgaan tegen vergoeding worden verricht blijven
buiten de btw. De betaling van de vrachtwagenheffing aan de dienstaanbieder geldt
als voldoening van de vrachtwagenheffing aan de Minister door de houder. Wel is omzetbelasting
verschuldigd over de vergoeding die de dienstaanbieder ontvangt van de overheid voor
het innen en doorstorten van de door de houder verschuldigde vrachtwagenheffing. Voor
het overige zijn de normale omzetbelastingregels van toepassing.
4. Uitvoering
4.1 Inleiding
De uitvoering wordt de komende jaren nader uitgewerkt. Dit hoofdstuk beschrijft de
huidige inzichten voor de uitvoering van dit wetsvoorstel en de uitgangspunten van
de regering hierbij. In paragraaf 4.2 worden de onderdelen van de uitvoering van de
vrachtwagenheffing toegelicht. Hierin wordt ook ingegaan op de betrokkenen bij de
uitvoering van dit wetsvoorstel. Vervolgens wordt achtereenvolgens ingegaan op de
financiële gevolgen van het wetsvoorstel (paragraaf 4.3), de relatie met bestaande
en nieuwe tolgebieden (paragraaf 4.4) en de terugsluis (paragraaf 4.5). Tot slot wordt
in paragraaf 4.6 nader ingegaan op de monitoring.
4.2 Onderdelen van de uitvoering
Voor de uitvoering van de publieke taken die voortvloeien uit het onderhavige wetsvoorstel
zijn het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT), de Dienst Wegverkeer (RDW) en Rijkswaterstaat in beeld. Deze organisaties hebben
een wetgevingstoets uitgevoerd (zie paragraaf 7.3). Mede op basis hiervan en op basis
van de verdere uitwerking van het heffingssysteem wordt de taakverdeling nader vormgegeven.
De RDW zal als centrale uitvoerder het merendeel van de taken uitvoeren.
Hoewel de RDW een zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid is, waarbij
de gebruikelijke weg is dat taken geattribueerd worden, is vooralsnog voor een aantal
taken een mandaatconstructie gekozen. Dit houdt verband met de wens en noodzaak om
tot na de start van de invoering direct bij te kunnen sturen, mocht dat nodig zijn.
Taken op het gebied van toezicht en registerbeheer worden wel vanaf het begin aan
de RDW geattribueerd. Zodra de beginfase van de vrachtwagenheffing voorbij is, is
het voornemen van de regering om ook de aan de RDW te mandateren taken aan de RDW
te attribueren. De kerntaken van de RDW liggen op het gebied van registratie, informatieverstrekking,
toelating, toezicht en controle en documentafgifte. Naar verwachting worden de in
eerste instantie te mandateren taken, nadat de beginfase voorbij is, sterk uitvoerend
van aard en sluiten zij goed aan bij deze kerntaken van de RDW.
De RDW is een zelfstandig bestuursorgaan dat is ingesteld voor strikt regelgebonden
uitvoering in een groot aantal gevallen, conform artikel 3, eerste lid, onder b, van
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Er rust een moratorium op regelgebonden
uitvoering als instellingsmotief voor nieuwe zelfstandige bestuursorganen. Omdat de
RDW reeds voor dat moratorium ingesteld is op basis van regelgebonden uitvoering,
kunnen deze taken toch bij de RDW worden belegd.
Het streven van de regering is dat uiterlijk twee jaar na de start van de vrachtwagenheffing
de verantwoordelijkheid voor de uitvoering door middel van attributie bij de RDW is
belegd.
Communicatie en voorlichting
Duidelijke communicatie over het systeem aan de houders van vrachtwagens is van groot
belang voor het succes van de vrachtwagenheffing. Voorkomen moet worden dat houders
zich niet bewust zijn dat ze betalingsplichtig zijn, of niet weten hoe het systeem
werkt. Dit vereist goede en tijdige communicatie en voorlichting, zodat duidelijk
is hoe de heffing betaald kan worden. Hierbij valt te denken aan het voorafgaand aan
de start van de heffing informeren van houders van vrachtwagens en de beantwoording
van hun vragen. Dit zijn naar verwachting vragen als: waar de heffing geldt, welke
dienstaanbieders er zijn, wat de tarieven zijn, op welke wijze de heffing kan worden
voldaan en wat de gevolgen zijn als de heffing niet (of niet tijdig) wordt betaald.
Hierbij wordt opgemerkt dat klantcontact rondom het voldoen van de heffing zal plaatsvinden
tussen houders van een vrachtwagen en dienstaanbieders.
De overheid zal zich voor communicatie en voorlichting focussen op drie aspecten.
Voorafgaand aan de start van de heffing zal een gerichte nationale en internationale
voorlichting voor de vervoerssector worden opgezet. Die moet ervoor zorgen dat zowel
Nederlandse als buitenlandse houders van vrachtwagens bekend zijn met de regels en
zich kunnen voorbereiden, bijvoorbeeld door het sluiten van een overeenkomst met een
dienstaanbieder. Tijdens de realisatie wordt er ook op diverse manieren aandacht besteed
aan de introductie van de heffing en wat er nodig is om goed voorbereid op weg te
gaan. Ook zal er een website en een telefonische voorziening worden ingericht waar
weggebruikers terecht kunnen met al hun vragen over de heffing. Deze voorziening zal
vergelijkbaar zijn met de publieksinformatievoorziening die de Belgische overheidsorganisatie
Viapass heeft ingericht. Tot slot wordt passende informatie verstrekt over het wegennet
waar de heffing van toepassing is.
Boordapparatuur
In het wetsvoorstel is opgenomen dat voor de registratie van het aantal gereden kilometers
gebruik zal worden gemaakt van boordapparatuur.
De boordapparatuur maakt gebruik van het satellietnavigatiesysteem (dat wil zeggen
plaatsbepaling per satelliet, GNSS). De boordapparatuur wordt aan de gebruiker ter
beschikking gesteld door een dienstaanbieder.
In Europa worden verschillende technieken gebruikt voor elektronische tolheffing.60 De technisch meest geschikte of meest kosteneffectieve oplossing is verschillend
per situatie. Met name karakteristieken van het verkeer, heffingsprincipe en de complexiteit
van het heffingsnetwerk zijn bepalend. De EETS-richtlijn stelt dat alle nieuwe elektronische
tolheffingssystemen die in gebruik worden genomen, voor de afhandeling van elektronische
tolheffingstransacties moeten zijn gebaseerd op satellietinformatie (GNSS), 5,8 GHz
microgolftechnologie (DSRC) of automatische nummerplaatherkenning (ANPR).
In een studie uit 201461 uitgevoerd in opdracht van het Europese Parlement, worden de verschillende technologie-opties
voor elektronische wegbeprijzing met elkaar vergeleken. Uit deze studie blijkt dat
de toepasbaarheid van de verschillende technologieën sterk samenhangt met de karakteristieken
van het beprijzingssysteem. Een studie van DG MOVE geeft aan dat bij een tolnetwerk
met een lengte van meer dan 5.000 kilometer een GNSS-gebaseerd systeem te verkiezen
is boven een systeem gebaseerd op DSRC.62 De lengte van het te beprijzen deel van het Nederlandse wegennet ligt daar boven
(ruim 6.000 km). Ook kent alleen al het snelwegennet ruim 600 op- en afritten en vereist
een DSRC-systeem dat na elke afrit een portaal wordt geplaatst. Dit zou de kosten
van (relatief duurdere) GNSS-boordapparatuur ruim overstijgen. Beprijzing op basis
van GNSS-technologie ligt daarom het meest voor de hand. Dit systeem is bovendien
gelijk aan de systemen die in België en Duitsland worden gebruikt, waardoor boordapparatuur
van EETS-aanbieders uit Duitsland en België ook in Nederland kan worden gebruikt,
mits die EETS-aanbieders door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat worden geaccrediteerd.
Het registreren van de kilometers met een ticketsysteem voor minder frequente gebruikers
behoort niet tot de mogelijkheden. Een ticketsysteem leidt weliswaar tot minder kosten
voor boordapparatuur, maar de meerkosten zijn minimaal even hoog. Hiervoor zouden
terminals gebouwd moeten worden, meer bebording moeten worden geplaatst en er zou
een dubbel uitgevoerde backoffice nodig zijn. Dit leidt ook tot hogere handhavingskosten.
Daarnaast zijn er aanzienlijke nadelen aan een ticketsysteem voor de gebruikers. Zo
moeten gebruikers bijvoorbeeld van te voren bedenken waar ze precies gaan rijden.
Betaling en klantcontact
In het wetsvoorstel is het systeem van betaling opgezet in lijn met de EETS-richtlijn.
Zo kan er gekozen worden tussen de hoofddienstaanbieder of een EETS-aanbieder en kunnen
klanten van EETS-aanbieders in beginsel met één OBU, één contract en één factuur van
verschillende tolgebieden in Europa gebruikmaken.
De meeste EETS-aanbieders zijn verbonden aan of zijn dochter van een moederonderneming
zoals een energiemaatschappij of mobiliteitsprovider. Vaak bieden deze bedrijven meerdere
diensten aan (zoals tankpassen, pechhulp en fleet management). Dat biedt gebruikers de mogelijkheid meerdere diensten gebundeld af te nemen, wat
het gebruiksgemak vergroot. De regering streeft er naar de markt van EETS-aanbieders
zoveel mogelijk te benutten.63 Daartoe wordt beoogd dat bij de start van de heffing meerdere EETS-aanbieders in
het Nederlandse toldomein hun diensten aanbieden. Zoals in paragraaf 2.4 is beschreven
is een procedure voor klachtenafhandeling een verplicht onderdeel van de klantenrelatie.
Afdracht van de heffing
De dienstaanbieder – dit is zowel de EETS-aanbieder (zie paragraaf 2.4) als de hoofddienstaanbieder
(zie paragraaf 2.5) – is verantwoordelijk voor het afdragen van de verschuldigde heffing
aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Hiertoe zullen namens de Staat (de
Minister) overeenkomsten met dienstaanbieders worden gesloten. De Minister sluit met
elke dienstaanbieder een overeenkomst. Deze overeenkomsten bevatten voldoende waarborgen
om ervoor te zorgen dat de dienstaanbieder het verschuldigde bedrag tijdig en volledig
afdraagt, de continuïteit verzekerd is en de financiële risico’s voor de Staat beperkt
blijven. Het wetsvoorstel bevat hiernaast in artikel 9, derde lid, de verplichting
dat de dienstaanbieder het door de houder verschuldigde bedrag van de vrachtwagenheffing
binnen vier weken nadat de benodigde gegevens aan de Minister zijn doorgegeven, betaalt.
De termijn houdt verband met de bankgarantie die van de dienstaanbieder geëist kan
worden en die gelijk is aan ten hoogste een gemiddeld maandbedrag dat de dienstaanbieder
naar verwachting aan de Minister moet betalen.
De Minister controleert of de dienstaanbieders zich aan de respectievelijke overeenkomsten
houden. Hiertoe zal onder andere monitoring plaatsvinden op de technische prestaties,
de kwaliteit van de geleverde data en de wettelijke eisen aan de gegevensstromen voor
bijvoorbeeld beveiliging en privacy.
Toezicht en handhaving
Op verschillende plekken in de uitvoering zal toezicht en handhaving plaatsvinden.
In algemene zin geldt dat de regering streeft naar een toezicht- en handhavingssysteem
met zowel een preventieve als corrigerende werking, voor zowel binnenlandse als buitenlandse
houders van een vrachtwagen. De preventieve werking bestaat uit voldoende communicatie
en voorlichting. De corrigerende werking wordt mogelijk gemaakt door het creëren van
een wettelijk instrumentarium met voldoende bevoegdheden. Zo kan een bestuurlijke
boete worden opgelegd als bij een wegportaal wordt gedetecteerd dat een houder van
een vrachtwagen de boordapparatuur niet aan heeft staan. In bepaalde gevallen is het
mogelijk om een boete direct uit te reiken aan de bestuurder van een vrachtwagen.
Het wetsvoorstel bevat daartoe mogelijkheden tot fysieke handhaving in de vorm van
het doen stilhouden van het voertuig. De uitwerking van de maatregelen wordt in overleg
met de beoogde toezichthouders en uitvoerder(s) van de handhaving vormgegeven.
In paragraaf 2.7 van deze toelichting is beschreven dat voor de handhaving een keuze
is gemaakt tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. De toezichthouder
zal met automatische voorzieningen en via fysiek toezicht controleren of voertuigen
beschikken over naar behoren werkende boordapparatuur. Als dat niet het geval is,
wordt een boete opgelegd. Als de boete niet tijdig wordt betaald, volgt een verhoging
van het boetebedrag. Incasso van bestuurlijke boetes kan worden afgedwongen: voor
Nederlandse voertuigen via een deurwaarder, voor voertuigen uit andere EU-lidstaten
via het overdragen van de boete naar de lidstaat van herkomst. Als er dan niet betaald
wordt, kan het voertuig stil worden gehouden. Daarbij kan het openstaande bedrag direct
worden ingevorderd of kan het voertuig in bewaring worden gesteld. Voor de gegevensuitwisseling
geldt dat Nederland op grond van artikel 8a van het Kentekenreglement al informatie
verstrekt aan bevoegde autoriteiten uit andere landen bij niet betaling van wegentol.
Nieuw is de grondslag die de Wet implementatie EETS-richtlijn beoogt te bieden om
ook kentekengegevens op te vragen bij een daartoe aangewezen nationaal contactpunt
van een andere lidstaat. Dit maakt de handhaving makkelijker en dit draagt ook bij
aan de doelstelling van een eerlijk en gelijk speelveld voor Nederlandse en buitenlandse
kentekenhouders van vrachtwagens.
Op te leggen boetes van voertuigen waar de NAW-gegevens niet kunnen worden achterhaald,
mogen bij die voertuigen ook direct worden ingevorderd.
Overige betrokkenen
De overige betrokkenen zijn:
– Beheerder register
Met een register wordt gezorgd voor een centrale registratie van gegevens die de Minister,
de toezichthouder en de uitvoeringsorganisaties kunnen verwerken voor de uitvoering
van de vrachtwagenheffing.
– Bemiddelende instantie
De EETS-richtlijn schrijft voor dat voor het beslechten van eventuele geschillen tussen
dienstaanbieders en de organisatie waarmee deze aanbieders contracten afsluiten of
in onderhandeling zijn, een bemiddelende instantie wordt ingesteld. De bemiddelende
instantie wordt ingericht in het kader van de Wet implementatie EETS-richtlijn. Deze
instantie wordt niet alleen voor de vrachtwagenheffing ingesteld, maar ook voor andere
elektronische tolsystemen in Nederland.
– Registrerende instantie
Momenteel registreert de RDW al bedrijven die zich als EETS-dienstaanbieder willen
laten registreren conform de Europese Beschikking 2009/750/EG.64 In de nieuwe EETS-richtlijn zijn de eisen hierover vrijwel gelijk gebleven. In Nederland
wordt hieraan op dit moment voldaan door de Regeling elektronische tolheffingssystemen.
4.3 Financiële gevolgen
Inleiding
De inkomsten uit de heffing zullen in overleg met de vervoerssector worden teruggesluisd
naar de vervoerssector door verlaging van de motorrijtuigenbelasting op vrachtauto’s
en door gelden voor innovatie en verduurzaming. Uitgangspunt hierbij is dat de invoering
neutraal is voor de schatkist (het saldo van de Economische en Monetaire Unie, EMU-saldo).
Daarom worden de systeemkosten en de compensatie voor de derving van de inkomsten
uit het Eurovignet en voor de afname van de accijnsinkomsten uit de opbrengsten van
de vrachtwagenheffing gedekt.
Voor het wetsvoorstel zijn de structurele budgettaire effecten in beeld gebracht.
Voor deze effecten zijn de opbrengsten en kosten vanaf 2030 geraamd uitgaande van
de vrachtverkeersvolumes uit de WLO-scenario’s (hoog en laag) op basis van het Landelijk
Modelsysteem LMS.65 Deze scenario’s en het LMS vormen de basis voor veel beleidsbeslissingen op het gebied
van de fysieke leefomgeving in Nederland. Het LMS geeft een prognose voor de lange
termijn. In deze paragraaf worden de structurele opbrengsten en kosten nader toegelicht.
Op basis van deze volumes zijn ook de verschillende lange termijneffecten in beeld
gebracht en samengebracht in de maatschappelijke kosten- en batenanalyse (MKBA).66
In de ontwerpbegroting van het jaar voorafgaand aan de invoering wordt de definitieve
raming opgenomen voor de eerste vierjarige periode na invoering van de vrachtwagenheffing.
De definitieve raming zal gebaseerd worden op de meest actuele versie van de Middellange
Termijn raming (MLT) van het Centraal Planbureau. Er is gekozen voor MLT omdat deze,
in tegenstelling tot LMS, jaarlijks wordt geactualiseerd. Het MLT geeft een betrouwbare
prognose op korte termijn. Door het gebruik van zo actueel mogelijke cijfers kan rekening
worden gehouden met de meest recente ontwikkelingen voor het opstellen van de raming,
waardoor de raming zo realistisch mogelijk is.
Variabele lasten
De lasten van de vrachtwagenheffing voor houders van een vrachtwagen (en de inkomsten
voor de overheid) zijn primair afhankelijk van het gekozen tarief per kilometer en
het aantal gereden kilometers. Daarnaast fluctueren de lasten al naar gelang het wegennet
waarop wordt geheven. Indirect spelen ook de mate van economische groei en de ontwikkeling
van het wagenpark een rol. De raming van de lasten van een heffing op de autosnelwegen
en wegen waar substantiële uitwijk plaatsvindt, varieert tussen de circa € 615 miljoen
(scenario WLO Laag) en € 685 miljoen (scenario WLO Hoog) bij een gemiddeld tarief
van € 0,149 per kilometer.
Systeemkosten
Om de vrachtwagenheffing te kunnen invoeren en exploiteren, zullen er kosten worden
gemaakt. Het gaat enerzijds om eenmalige invoeringskosten die nodig zijn om het systeem
te ontwikkelen en gebruiksklaar te maken en anderzijds om jaarlijkse exploitatiekosten.
De invoeringskosten van het systeem zijn onder te verdelen in personeelskosten, voorbereidingskosten
en realisatiekosten. De voorbereidingskosten betreffen onder andere de kosten van
voorbereidende onderzoeken, adviezen, accreditatie van EETS-aanbieders en aanbestedingen
van systemen, diensten en voorzieningen. De realisatiekosten zijn de kosten die gepaard
gaan met het realiseren en testen van onder andere de hoofddienstaanbieder, EETS-aanbieders
en overige systemen, diensten en voorzieningen. De laatstgenoemde categorie bestaat
onder andere uit bebording, toezichts- en controle-instrumenten en voorzieningen voor
handhaving en bezwaar en beroep.67
Bij de jaarlijkse exploitatiekosten gaat het om de kosten die de publieke uitvoeringsorganisaties
maken voor onder andere het beheer van bovengenoemde systemen, diensten en voorzieningen,
voor toezicht en handhaving en voor het beheren van de overeenkomsten met de hoofddienstaanbieder
en de EETS-aanbieders. Ook de vergoedingen voor de dienstaanbieders vallen onder exploitatiekosten.
Bij het beleidskader Vrachtwagenheffing (2018) is uitgegaan van eenmalige invoeringskosten
van circa € 200 miljoen. Deze raming wijzigt, onder andere door de keuze om de uitvoering
bij de RDW neer te leggen, waarbij het systeem deels in eigen beheer wordt gebouwd.
De gewijzigde raming lijkt uit te wijzen dat dit tot een verdubbeling van de invoeringskosten
leidt, maar tegelijkertijd een drukkend effect op de uitvoeringskosten heeft. Gezien
het grote verschil met de raming van de hoogte van de invoeringskosten die gehanteerd
is bij het beleidskader zal op deze raming door een externe expert een second opinion
worden uitgevoerd. Daarnaast zal een publiek-private comparator (PPC) worden uitgevoerd
om te bepalen of de gekozen uitvoeringsvariant nog aansluit op de ambitie van de regering
om de systeemkosten zo laag mogelijk te houden en de terugsluis zo hoog mogelijk te
houden. De jaarlijkse exploitatiekosten van het heffingssysteem zijn geraamd op € 100
tot € 125 miljoen per jaar. De hoogte van deze kosten is in lijn met de kosten die
– zo blijkt uit onderzoek68 – gelden voor andere elektronische tolheffingssystemen.
Gevolgen voor bestaande belastingen
Door de komst van de vrachtwagenheffing zal de BZM niet langer in Nederland worden
geheven. De verwachte te derven inkomsten van het Eurovignet bedragen voor Nederland
jaarlijks circa € 200 miljoen (prijspeil 2019). Deze derving van inkomsten voor de
rijksbegroting wordt gedekt door de inkomsten uit de vrachtwagenheffing.
Zodra de vrachtwagenheffing is ingevoerd, wordt de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens
verlaagd. De verlaging levert circa € 40 miljoen (prijspeil 2019) minder inkomsten
voor de schatkist op. Dit levert een evenredige lastenverlaging voor houders van een
vrachtwagen op.
Uit het onderzoek naar de effecten van vrachtwagenheffing blijkt dat er door vrachtwagens
minder kilometers worden gereden dan in een situatie zonder vrachtwagenheffing. Opgeteld
leidt dit tot een accijnsderving van circa € 25 miljoen per jaar (prijspeil 2019).69 Deze derving wordt gedekt uit de inkomsten van de vrachtwagenheffing.
Middelen voor innovatie en verduurzaming
Een indicatie voor de omvang van de middelen voor innovatie en verduurzaming van de
vervoerssector ligt vanaf 2030 tussen € 250 en € 310 miljoen per jaar. De middelen
voor de terugsluis zijn pas beschikbaar na de invoering van de heffing; voorfinanciering
van maatregelen kan niet plaatsvinden. De bestedingsrichtingen worden, in overleg
met vertegenwoordigers van de vervoerssector, via een meerjarenprogramma uitgewerkt
tot concrete maatregelen.
Begrotingstechnische verwerking
De netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden ingezet voor innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector. Deze middelen voor innovatie en verduurzaming maken deel uit
van het uitgavenkader van de Rijksbegroting. Zowel de heffingsopbrengst als de terugsluis
worden verantwoord op de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat,
waarbij de heffingsopbrengst onderdeel uitmaakt van het inkomstenkader van de rijksbegroting
en de terugsluis deel uit maakt van het uitgavenkader. Om de budgettaire zekerheid
van de gelden voor terugsluis te waarborgen, wordt een apart fonds op de beleidsbegroting
opgenomen. Zo kunnen de opbrengsten en uitgaven van de vrachtwagenheffing overzichtelijk
op de begroting worden weergegeven. Dit fonds kent een onbeperkte eindejaarsmarge
zodat eventuele niet-uitgeputte gelden beschikbaar blijven voor besteding aan doelen
uit het meerjarenprogramma innovatie en verduurzaming die in overleg met vertegenwoordigers
van de vervoerssector worden bepaald. Het instellen van een begrotingsfonds zoals
bedoeld in de Comptabiliteitswet 2016 is hierdoor niet nodig. Deze oplossing vergt
geen wetsaanpassing en is als zodanig niet in het wetsvoorstel opgenomen.70
De ramingen zullen bij ieder nieuw kabinet automatisch worden herijkt. In de bijstelling
van de raming van de ontvangsten worden de volgende variabelen in ieder geval meegenomen:
hoogte van de tarieven, actuele prognoses van gereden kilometers, wegennet waarop
de heffing geldt, voertuigen waarvoor de vrachtwagenheffing geldt, samenstelling van
het wagenpark, exploitatiekosten en fiscale derving. Bij de bijstellingen wordt niet
met terugwerkende kracht gecorrigeerd voor de realisaties uit achterliggende jaren.
4.4 Relatie met bestaande en nieuwe tolprojecten
Op dit moment worden nieuwe tijdelijke tolprojecten opgezet (Blankenburgverbinding
en ViA15). Ook zijn er bestaande toltunnels (Kiltunnel en Westerscheldetunnel). De
doelstelling van de tolprojecten en -tunnels is de bekostiging van de betreffende
infrastructuur. Zoals beschreven in paragraaf 3.1 verandert dit niet door de invoering
van de vrachtwagenheffing. Op de locaties waar al tol betaald moet worden, zou door
de invoering van de vrachtwagenheffing dubbel worden geheven. Dit is onwenselijk.
Daarom zal op die trajecten geen vrachtwagenheffing gelden.
Tussen de vrachtwagenheffing en de nog te realiseren tijdelijke tolheffing op de Blankenburgverbinding
en ViA15 is een aantal overeenkomsten. Beide systemen gebruiken bijvoorbeeld het principe
van «free flow»: de registratie geschiedt door middel van een geautomatiseerd systeem
zonder slagbomen waardoor voertuigen niet hoeven te stoppen om te betalen. Ook zijn
er enkele verschillen: zo geldt de tolheffing ook voor personenauto’s, is de afgelegde
afstand niet van belang voor de hoogte van de heffing en is het hebben van boordapparatuur
voor de registratie niet verplicht. Er wordt onderzoek gedaan hoe de uitvoering van
de beide systemen zo efficiënt mogelijk op elkaar kan worden afgestemd.
4.5 Terugsluis
De netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden – conform het regeerakkoord
– in overleg met vertegenwoordigers van de sector ingezet voor innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector. Deze middelen komen beschikbaar na de invoering van de heffing.
Waar mogelijk wordt aangesloten op bestaande en geplande stimuleringsmaatregelen voor
innovatie en verduurzaming, bijvoorbeeld in het kader van het Klimaatakkoord.71
Over de terugsluis vindt sinds eind 2017 overleg plaats tussen het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat en vertegenwoordigers van drie organisaties: evofenedex,
Transport en Logistiek Nederland (TLN) en de Stichting Vereniging Eigen Rijders Nederland
(VERN). Er is gekozen voor deze drie organisaties binnen de vervoerssector, omdat
zij met hun achterban het merendeel van de bedrijven vertegenwoordigen die de vrachtwagenheffing
gaan opbrengen.
De besteding van de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing aan verduurzaming
draagt bij aan het behalen van de doelstellingen van het Nederlandse klimaatbeleid.
In het Klimaatakkoord is de ambitie uitgesproken om de CO2-uitstoot door achterland en continentaal vervoer in 2030 met 30% terug te dringen.
Het betreft hier een tussendoel naar het nationale doel om in 2050 de CO2-uitstoot met minimaal 95% ten opzichte van 1990 terug te dringen. Deze opgave zal
een belangrijke richtinggevende doelstelling vormen bij de uitwerking van de terugsluis.
Tevens zullen de terugsluismaatregelen bijdragen aan vermindering van geluidsoverlast,
vermindering van de uitstoot van fijnstof en stikstof (NOx). De maatregelen ondersteunen de invoering van zero-emission-zones in stedelijk gebied. De hiervoor beschreven transitie geeft een impuls aan de vervoerssector.
Daarnaast komt de netto-opbrengst van de vrachtwagenheffing ten goede aan het innoveren
van de vervoerssector, meer in het bijzonder aan het bevorderen van een slim vervoerssysteem.
Het Ministerie en de vertegenwoordigers van de vervoerssector zijn in 2019 een indicatief,
adaptief maatregelenpakket voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector overeengekomen,
bestaande uit de volgende sporen: de versnelde transitie naar emissieloos vrachtvervoer,
in de vorm van batterij-elektrisch of waterstof-elektrisch aangedreven vrachtwagens,
het tijdelijk gebruik van hernieuwbare brandstoffen als overgangstechnologie naar
emissieloos vrachtvervoer en het stimuleren van innovaties van logistieke ketens.
Dit laatste draagt onder meer bij aan een vermindering van het aantal gereden voertuigkilometers.
Binnen deze sporen is een aantal potentiële maatregelen geïdentificeerd.
Dit indicatieve, adaptieve maatregelenpakket zal naar verwachting de basis vormen
van het in artikel 12 van het wetsvoorstel opgenomen meerjarenprogramma.
Bij de verdere uitwerking worden overeenkomstig het beleidskader72 de volgende criteria gehanteerd die in overleg met de vertegenwoordigers van de vervoerssector
tot stand zijn gekomen:
• De maatregelen moeten doeltreffend zijn: de mate waarin de maatregel bijdraagt aan
het bereiken van de beoogde doelstellingen. Een versnipperd landschap met een veelheid
aan maatregelen moet worden voorkomen.
• De maatregelen moeten doelmatig zijn: de maatregelen dragen met een goede kosten-
batenverhouding bij aan innovatie en verduurzaming van de vervoerssector en leiden
tot een minimale lastendruk voor ondernemers.
• De maatregelen moeten richtinggevend zijn: de maatregelen zijn dermate solide dat
dit de ondernemers in de vervoerssector investeringszekerheid biedt voor de langere
termijn en hen zo in staat stelt verantwoorde investeringsbeslissingen te nemen.
• De maatregelen voor innovatie en verduurzaming leiden tot kansen voor zowel grote
als kleine bedrijven.
• De maatregelen zijn sectorrelevant. Een rechtstreekse stimulering van bijvoorbeeld
de binnenvaart of het spoor past daar niet bij. Wel bieden de terugsluismaatregelen
voldoende kansen om bij te dragen aan een schoner en innovatief vervoerssysteem, waarvan
de gehele logistieke keten profiteert.73
Met de bovenstaande gezamenlijk opgestelde criteria en randvoorwaarden wordt beoogd
te borgen dat deze maatregelen doelmatig en doeltreffend zijn (artikel 3.1 van de
Comptabiliteitswet 2016). Bij de periodieke evaluatie van het programma zal hier ook
naar gekeken worden. De hiervoor bedoelde borging ziet overigens ook op de verhouding
met bestaande subsidies en aftrekposten.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de vertegenwoordigers van de vervoerssector
zijn ervan doordrongen dat de opgave een collectieve inspanning betreft. De Minister
is voornemens om samen met de vervoerspartijen het genoemde traject op weg naar een
duurzame en innovatieve vervoerssector de komende jaren gezamenlijk en in goed overleg
voort te willen zetten. Bij de voorbereiding van het meerjarenprogramma zullen ook
andere belanghebbenden worden betrokken.
4.6 Monitoring
De feitelijke uitwijk van vrachtwagens kan afwijken van wat vóór invoering van de
vrachtwagenheffing wordt verwacht op basis van onderzoek met modellen en de verrijking
met de uitkomsten van overleg met de wegbeheerders en met vertegenwoordigers van de
vervoerssector (zie paragraaf 2.2). Daarom hecht de regering aan monitoring van de
uitwijk van vrachtwagens op wegen waar de heffing niet van toepassing is. Deze monitoring
vindt plaats op basis van tellingen van het vrachtverkeer en geanonimiseerde verkeersgegevens.
Op basis van geconstateerde onwenselijke verkeersbewegingen kan bekeken worden met
welke maatregel ongewenste uitwijk beperkt kan worden. Met het toevoegen van een lokale
weg aan het wegennet waar de vrachtwagenheffing geldt, kunnen negatieve effecten worden
beperkt. Daarnaast kan een wegbeheerder indien nodig, vooruitlopend op het toevoegen
van een weg, ook zelf verkeersmaatregelen nemen. In overleg met de regionale wegbeheerders
worden de wegen waarop de monitoring van mogelijke uitwijk plaatsvindt vastgesteld.
5. Privacy
5.1 Algemeen
De keuze voor de wijze van heffing maakt het noodzakelijk dat gegevens van de houder
van een vrachtwagen, waaronder persoonsgegevens, worden geregistreerd. Het doel van
de gegevensverwerking is ervoor te zorgen dat de vrachtwagenheffing betaald en ingevorderd
en gehandhaafd kan worden. De volgende registraties van gegevens vinden plaats:
– Wanneer de vrachtwagen zich begint te verplaatsen, registreert de boordapparatuur
de verplaatsing, gebruikmakend van de GNSS-voorzieningen (GPS, Glonass of Galileo).
– De boordapparatuur verstuurt de informatie via mobiele communicatie naar de aangesloten
dienstaanbieder. Op basis hiervan kan de dienstaanbieder de verschuldigde heffing
berekenen en aan de houder van de vrachtwagen (de betalingsplichtige) factureren.74
– Er wordt gebruik gemaakt van controleapparatuur langs de weg die het voertuig kan
detecteren en de boordapparatuur kan uitlezen. Het voertuig wordt door de apparatuur
gedetecteerd als vrachtwagen waarvoor de heffing geldt. Wanneer er een voertuig waarvoor
de vrachtwagenheffing geldt is gedetecteerd, wordt gebruikgemaakt van ANPR-camera’s
(Automatic Number Plate Recognition) om het kenteken vast te leggen en van DSRC (Dedicated Short Range Communication) om de boordapparatuur (wanneer deze aanwezig is) uit te lezen.
– De informatie wordt verstuurd naar de toezichthouder. Hier wordt een eventuele overtreding
vastgesteld als blijkt dat de gebruiker zich niet aan de regels heeft gehouden, bijvoorbeeld
door te rijden zonder ingeschakelde, naar behoren werkende boordapparatuur of door
zich in geval van een defect niet tijdig te melden bij de dienstaanbieder.
– De informatie wordt ook verstuurd naar de Minister voor controle en verificatie van
de registratie van de gereden kilometers.
De informatie over het kenteken is nodig om te controleren of de gedetecteerde boordapparatuur
bij het betreffende voertuig hoort en is voorzien van de juiste heffingsparameters
zoals gewicht en euro-emissieklasse. Hierdoor kan het juiste tarief per gereden kilometer
worden geheven. De locatie- en verkeersgegevens die door boordapparatuur worden geregistreerd,
worden beheerd door de dienstaanbieder en worden in principe alleen gebruikt voor
de facturering van het aantal verreden kilometers. Tussen klant en dienstaanbieder
kunnen ook andere afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld om de gegevens in te zetten
voor fleet management. Daarnaast zal de dienstaanbieder over het algemeen (persoons)gegevens verwerken
voor het uitvoeren van reguliere processen voor de vrachtwagenheffing, zoals facturatie
en het voldoen van de verschuldigde heffing. De bescherming van deze gegevens valt
onder verantwoordelijkheid van de dienstaanbieder. Het wetsvoorstel geeft verdere
invulling aan bestaande juridische kaders met betrekking tot gegevensbescherming door:
– het benoemen van verwerkingsstromen en verwerkingsverantwoordelijken; en
– het normeren van bewaartermijnen voor de verschillende gegevensstromen.
Met deze randvoorwaarden wordt bereikt dat de dienstaanbieder zich houdt aan de algemene
vereisten voor gegevensbescherming (zoals de AVG).
Het verwerken van persoonsgegevens vormt een inmenging in het recht op het privéleven
van de betalingsplichtige houder van een vrachtwagen. Om de inmenging zo beperkt mogelijk
te houden zullen niet meer gegevens worden verwerkt dan absoluut noodzakelijk.
5.2 Bescherming van recht op privéleven
Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat een ieder recht heeft op eerbiediging
van zijn persoonlijke levenssfeer, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen.
Het tweede lid van dat artikel beschermt de persoonlijke levenssfeer in verband met
het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens. Dit recht is ook beschermd in
artikel 8 EVRM.
Dit wetsvoorstel biedt een wettelijke basis voor de inmenging in het privéleven van
de houders en bestuurders van vrachtwagens. Deze beperking is nodig voor de werking
van de vrachtwagenheffing ten aanzien van de facturen en de handhaving.
Waar persoonsgegevens worden verwerkt, gebeurt dit ten behoeve van de proportionaliteit
zorgvuldig en worden de gegevens zo kort mogelijk bewaard. In verband hiermee is bij
het beleidskader Vrachtwagenheffing een PIA uitgevoerd.75 Deze PIA is geactualiseerd voor het conceptwetsvoorstel.76 Het PIA wordt regelmatig geactualiseerd. Door het uitvoeren van een PIA wordt de
bescherming van persoonsgegevens op een gestructureerde manier onderdeel van de belangenafweging
en de besluitvorming. In dit wetsvoorstel is een grondslag voor de gegevensverwerking
opgenomen. De overheid heeft geen directe inzage in de gegevens over waar geregistreerde
kilometers worden gereden; wel kan de overheid deze gegevens opvragen voor steekproeven
om te controleren of de dienstaanbieder het juiste bedrag berekent en in geval van
een vermoeden van een overtreding. Verkeersgegevens worden ontdaan van privacygevoelige
informatie, beschikbaar gesteld aan de overheid, ten behoeve van het verkeersbeleid
en ter verbetering van het verkeersbeheer, zie ook artikel 35 de Wet implementatie
EETS-richtlijn. De ter beschikking gestelde gegevens zijn volledig geanonimiseerd
en op geen enkele wijze herleidbaar tot een persoon. Deze gegevens kunnen worden benut
voor beleidsdoeleinden. De gegevens dragen bijvoorbeeld bij aan de kwaliteit en effectiviteit
van verkeersbeheer. Dit biedt niet alleen de kans om verkeersmodellen verder te optimaliseren,
maar ook om toename van sluipverkeer op niet-beprijsde wegvakken te signaleren. Zo
kan ook de af- en toename van (vracht)verkeer in bepaalde gebieden gemonitord worden
zodat uitwijkgedrag kan worden beperkt.
Gegevens die door de overheid langs de wegkant worden verzameld voor toezicht en controle
worden binnen zeven werkdagen verwijderd, wanneer geen sprake is van een overtreding.
Alleen als er sprake is van een overtreding zullen NAW-gegevens van de kentekenhouder
van de vrachtwagen worden opgevraagd, zodat een boete kan worden verstuurd. In alle
gevallen geldt dat eventuele personen op afbeeldingen van passerende voertuigen direct
nadat de foto genomen is onherstelbaar onherkenbaar worden gemaakt. De gegevensverwerking
is hiermee volgens de regering proportioneel. Omdat er geen minder ingrijpende mogelijkheden
zijn ten aanzien van privacy om de vrachtwagenheffing te realiseren wordt ook aan
het subsidiariteitsvereiste voldaan.
5.3 AVG en UAVG
De wijze waarop de heffing plaatsvindt moet voldoen aan de wettelijke eisen die de
AVG en de UAVG stellen.77 Deze wettelijke kaders geven aan in welke gevallen persoonsgegevens mogen worden
verwerkt, hoe deze mogen worden verwerkt en hoe lang ze mogen worden bewaard. De AVG
regelt onder meer dat persoonsgegevens mogen worden verwerkt als de gegevensverwerking
noodzakelijk is voor het uitvoeren van de wet.78 Het wetsvoorstel bevat verwerkingsgronden en doelen van de verwerkingen. Ook mogen
persoonsgegevens niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met
de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen of langer dan noodzakelijk worden bewaard
in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkene te identificeren anders dan voor
de doeleinden waarvoor ze zijn verzameld of verwerkt.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is de verwerkingsverantwoordelijke voor
bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen persoonsgegevens die in het kader
van de heffing en invordering en van de handhaving worden verwerkt. De toezichthouder,
bedoeld in artikel 14 van dit wetsvoorstel, is verantwoordelijk voor het verwerken
van persoonsgegevens voor zover deze verwerkt worden voor het toezicht op de naleving
van het in de wet bepaalde. De beheerder, bedoeld in artikel 24 van het onderhavige
wetsvoorstel, houdt een register bij. In het register worden gegevens, waaronder persoonsgegevens,
opgenomen die afkomstig zijn van de Minister en de toezichthouder. Eventuele gegevensverstrekking
aan derden, zoals de Belastingdienst en de Politie, vindt slechts plaats als hier
een wettelijke grondslag voor is.
Het wetsvoorstel bevat ook een grondslag voor verwerking van gegevens door de dienstaanbieder.
De dienstaanbieder wordt ook aangewezen als verwerkingsverantwoordelijke. De dienstaanbieder
zal namelijk persoonsgegevens van de houder van een vrachtwagen verwerken, als de
houder een dienstverleningsovereenkomst met de dienstaanbieder heeft.
Iedere partij in de keten zal de juiste technische, organisatorische en juridische
maatregelen treffen, zodat redelijkerwijs voorkomen kan worden dat risico’s die verbonden
zijn aan de gegevensverwerkingen zich zullen verwezenlijken. Hiervoor zal gebruik
worden gemaakt van de ervaringen van Duitsland en België. In het PIA zijn risico’s
beschreven naar aanleiding van de gegevensverwerkingen in verband met de vrachtwagenheffing.
Naast de risico’s zijn ook mitigerende maatregelen beschreven om de geïdentificeerde
risico’s tot een aanvaardbaar niveau te krijgen.
Proportionaliteit en subsidiariteit
In het wetsvoorstel is aangegeven voor welke doelen persoonsgegevens verwerkt moeten
worden om die doelen te kunnen bereiken. De hoeveelheid persoonsgegevens die daarvoor
verwerkt moet worden is zo beperkt mogelijk gehouden. Zo zullen de per houder geregistreerde
kilometers en gegevens over waar die kilometers gereden zijn alleen door de Minister
worden bewaard voor de controle van de registratie van gereden kilometers door de
dienstaanbieder. Bovendien geldt hiervoor een beperkte bewaartermijn van vier weken.
Alleen geanonimiseerde gegevens mogen door de Minister worden bewaard voor het verkeersbeleid
en ter verbetering van het verkeersbeheer. Dit wordt geregeld via de Wet implementatie
EETS-richtlijn. Daarnaast mogen dienstaanbieders de persoonsgegevens alleen maar bewaren
zolang dit noodzakelijk is voor het verwerkingsdoel. Een dienstaanbieder heeft daarnaast
een klantcontactdossier nodig om zijn klanten te kunnen bedienen en daarvoor is het
nodig om NAW-gegevens op te slaan. Wanneer dienstaanbieders meer gegevens willen verwerken
dan noodzakelijk is voor de uitvoering van het stelsel van vrachtwagenheffing, moet
daarvoor toestemming zijn gegeven door de betrokken persoon of moet er sprake zijn
van een andere verwerkingsgrondslag als bedoeld in artikel 6 van de AVG. Hiermee is
het verwerken van gegevens evenredig en voldoet het aan het proportionaliteitsvereiste
van de AVG. Omdat het doel ook niet met andere minder belastende en minder ingrijpende
middelen kan worden behaald, wordt ook voldaan aan het subsidiariteitsvereiste van
de AVG.
Met het opstellen van het PIA en deze regelmatig te actualiseren wordt beoogd bij
te dragen aan de bescherming van beveiliging en privacy van betrokkenen die door het
wetsvoorstel geraakt kunnen worden. In de fase van beleidsvorming is uitvoering gegeven
aan het beginsel privacy door ontwerp en standaardinstellingen («privacy and security by design»). Daarvoor is ook een PIA gemaakt.
Het PIA is aangeboden aan de functionaris voor de gegevensbescherming van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat, die toezicht houdt op de verwerking van persoonsgegevens
onder de verantwoordelijkheid van de Minister.
Uitbesteding
Omdat private partijen worden betrokken bij de registratie van de gereden kilometers
en het voldoen van de heffing, kan nog geen volledig beeld worden gegeven van de concrete
wijze van bescherming van de privacy van de houder van een vrachtwagen. Bij de uitwerking
van de registratie- en inningsorganisatie zal met privacyaspecten rekening worden
gehouden. De bescherming van persoonsgegevens zal een belangrijk element zijn in de
eventuele uitbesteding(en).
5.4 Cyber Security
Het informatiebeveiligingsbeleid – als onderdeel of uitvloeisel van het informatiebeleid
– is cruciaal om aan privacywetgeving te voldoen en om ongewenste inbreuk in informatiesystemen
te voorkomen. Niet alleen wordt steeds meer informatie in systemen opgeslagen en uitgewisseld,
maar zijn er ook door de technologische vooruitgang van kwaadwillenden, grotere inspanningen
en maatregelen nodig om veiligheidsrisico’s zo klein mogelijk te houden. Er is een
Security Impact Assessment opgesteld. Dit product heeft inzicht gegeven in de maatregelen
die worden getroffen om securityrisico’s te beheersen.
6. Gevolgen
6.1 Regeldruk
Administratieve lasten
Administratieve lasten zijn de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen
voortvloeiend uit het wetsvoorstel.
De voorgenomen wijzigingen in het kader van de belastingen voor de transportsector
resulteren in drie voorziene effecten:
– vanaf de invoering van vrachtwagenheffing betalen ondernemers in de vervoerssector
vrachtwagenheffing. Dit zorgt voor een toename in de eenmalige en structurele administratieve
lasten;
– vanaf de invoering van vrachtwagenheffing vervalt de motorrijtuigenbelasting (MRB)
gedeeltelijk. Dit zorgt voor een afname in de eenmalige en structurele administratieve
lasten;
– vanaf de invoering van vrachtwagenheffing vervalt de belasting zware motorrijtuigen
(BZM). Dit zorgt voor een afname in de eenmalige en structurele administratieve lasten.
Met de invoering van de vrachtwagenheffing komen deze drie effecten samen.
In de volgende figuur staan de effecten op het gebied van de eenmalige en structurele
administratieve lasten voor ondernemers in de vervoerssector opgenomen:79
Figuur 3: Administratieve lasten voor ondernemers in de vervoerssector
Omschrijving
Effect
Structurele administratieve lasten
Eenmalige administratieve lasten
Gedeeltelijk vervallen motorrijtuigen-belasting
Afname administratieve lasten
Min:
– € 1.452.903
Max:
– € 218.940
Min:
– € 39.360
Max:
– € 39.360
Vervallen belasting zware motorvoer-tuigen
Afname admini-stratieve lasten
Min:
– € 12.796.100
Max:
– € 1.121.179
Min:
– € 574.000
Max:
– € 95.667
Invoering vrachtwagen-heffing lasten
Toe-name admini-stratieve lasten
Min:
€ 2.296.000
Max:
€ 13.776.000
Min:
€ 2.101.690
Max:
€ 14.022.000
Totale mutatie administratieve lasten
Min:
– € 11.953.003
Max:
€ 12.435.881
Min:
€ 1.488.330
Max:
€ 13.886.973
De administratieve lasten zijn in figuur 3 uitgedrukt in bandbreedtes. Bij sommige
processen zijn de bandbreedtes vrij groot. Dit komt vooral door de grote verscheidenheid
aan bedrijven in de transportsector. Grotere bedrijven kunnen schaalvoordelen ervaren
bij het doorlopen van administratieve processen, bijvoorbeeld door de automatisering
van bepaalde processen. Bedrijven die nu al een overeenkomst hebben met een EETS-aanbieder
zijn ook minder tijd kwijt aan administratieve handelingen.
Ook dienstaanbieders gaan administratieve lasten ervaren. De kosten van de lasten
worden gedekt door de vergoeding die de dienstaanbieders van de tolheffer krijgen
voor het uitvoeren van hun taken. De invoering van vrachtwagenheffing heeft als effect
dat de eenmalige en structurele administratieve lasten toenemen omdat dienstaanbieders
na de invoering actief worden. Voor de hele sector zal dit bij benadering eenmalig
tussen de € 8.000.000,– en € 9.000.000,– kosten (uitgaande van toetredingskosten van
€ 1.000.000,– per bedrijf). Op dit moment is nog onduidelijk of, en zo ja, welke structurele
lasten de introductie van de vrachtwagenheffing voor dienstaanbieders met zich mee
zal brengen.
Nalevingskosten
Introductie van de vrachtwagenheffing zorgt niet voor nalevingskosten. Er zijn voor
bedrijven geen kosten verbonden aan het sluiten van een dienstverleningsovereenkomst
met een dienstaanbieder. De dienstaanbieder stelt de benodigde boordapparatuur voor
de registratie van de gereden kilometers kosteloos beschikbaar aan de houder van een
vrachtwagen. Het is wel mogelijk dat de houder verplicht wordt een borg voor de boordapparatuur
te betalen.
6.2 Gevolgen voor bedrijven
De vrachtwagenheffing leidt tot een stijging van de kosten voor wegvervoer met 1 tot
3%.80 De kostenstijging is afhankelijk van de specifieke kenmerken van vervoer. De kostenstijging
voor ondernemingen die relatief weinig kilometers afleggen is bijvoorbeeld minder
hoog dan ondernemingen met veel kilometers. De kosten voor eigen rijders en kleine
transportondernemingen stijgen naar verwachting harder dan de kosten voor grote transportondernemingen.
Kleine vervoerders kunnen de heffing naar verwachting zelf minder gemakkelijk doorberekenen
aan de afnemers van het vervoer in vergelijking met grote(re) beroepsvervoerders en
eigen vervoerders.
In het algemeen resulteert de vrachtwagenheffing in een verbeterde concurrentiepositie
van Nederlandse beroepsvervoerders ten opzichte van buitenlandse beroepsvervoerders.
Belangrijkste reden hiervoor is de verlaging van de MRB voor Nederlandse vervoerders.
Hogere kosten voor vervoer over de weg werken door in een kostenstijging voor productiesectoren.
In de sectoren waarin wegvervoer een groot aandeel heeft in de kosten bedraagt deze
stijging maximaal 0,08%. Dit kan doorwerken in een kleine stijging van de consumentenprijzen
(gemiddeld maximaal 0,02%). Daarnaast kan de heffing leiden tot een kleine afname
van werkgelegenheid. Ook hier gaat het om een marginaal effect (maximaal 0,01%). Daarbij
is het belangrijk om op te merken dat in deze resultaten nog geen maatregelen voor
de terugsluis voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector zijn meegenomen.81
6.3 Gevolgen voor het milieu
De prijsprikkel voor het gebruik van vrachtwagens draagt er naar verwachting aan bij
dat het laadvolume van vrachtwagens beter wordt gebruikt, de afwikkeling van goederenstromen
beter verloopt en goederen over kortere afstanden worden vervoerd. Met de terugsluis
in het wetsvoorstel is beoogd dat het vrachtverkeer stiller, schoner, zuiniger en
efficiënter wordt. Door de maatregelen in het meerjarenprogramma zal bijvoorbeeld
ook niet-fossiel rijden worden gestimuleerd. Hierdoor wordt onder meer bijgedragen
aan het klimaatbeleid.
Emissies: CO2, stikstof en fijnstof
Uit onderzoek blijkt dat er sprake is van CO2-reductie door invoering van een vrachtwagenheffing van 4%, bepaald ten opzichte van
de totale uitstoot van vrachtverkeer over de weg.82 De emissies PM2,5 en PM10 (fijnstof) nemen naar verwachting af met circa 4 tot 5%. Uitgedrukt in tonnen leidt
de invoering van de vrachtwagenheffing naar verwachting tot een CO2-reductie van het totale wegverkeer met circa 0,4 Mton. Inzet van middelen voor de
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector leidt tot een verwachte reductie
van circa 1,2 Mton.
De emissie van stikstof NO2 en NH3 daalt naar verwachting met 4 tot 5%, de emissie van NOx daalt met 0,4%, bepaald ten opzichte van de totale uitstoot van het vrachtverkeer
over de weg. De reductie van emissies van stikstof zijn groter als ook de impact van
terugsluis van middelen voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector wordt
meegenomen (reductie 13 tot 14%).
Het te beprijzen wegennet is zodanig gekozen dat wegen waarop uitwijk van vrachtverkeer
wordt verwacht in de nabijheid van een natuurgebied, aan dat wegennet zijn toegevoegd.
Zie ook paragraaf 2.2 van deze toelichting waarin nader wordt ingegaan op de keuze
van het wegennet. Mocht in de praktijk blijken dat er toch enige uitwijk plaatsvindt
naar niet beprijsde wegen, dan zullen maatregelen worden getroffen. Hiervoor zal na
invoering van de vrachtwagenheffing het vrachtverkeer worden gemonitord. In spoedeisende
gevallen kan een uitwijkroute snel via de spoedregeling worden opgenomen in het heffingsnetwerk.
6.4 Overige gevolgen
Gevolgen voor vervoer
De vrachtwagenheffing zorgt voor hogere kosten voor het vervoer van goederen over
de weg. Dit geldt in mindere mate voor vrachtwagens die voor lokale bevoorrading zorgen
en weinig gebruik maken van beprijsde wegen en vrachtwagens die heel weinig kilometers
rijden. Beide categorieën zijn klein.
Uit modelberekeningen volgt dat de invoering van een vrachtwagenheffing zal resulteren
in een lichte daling van het aantal vervoerde tonnen over de weg (met maximaal 0,6%).
Uit modelberekeningen volgt een mogelijke modal shift naar vervoer per spoor (toename
vervoerde tonnen per spoor maximaal 0,6%) en binnenvaart (toename vervoerde tonnen
door binnenvaart maximaal 1,7%). Daarnaast worden de goederen over de weg naar verwachting
over een minder lange afstand vervoerd. Door verbetering van de logistieke efficiency
is te verwachten dat er iets minder ritten nodig zijn om hetzelfde aantal goederen
te vervoeren. Daarnaast kunnen vervoerders voor een kortere route kiezen om de vervoerskosten
te minimaliseren. Al deze effecten samen leiden tot de verwachting dat het aantal
afgelegde vrachtkilometers in Nederland met 4,7% zal afnemen.83 De afname van 4,7% van de vrachtwagenkilometers heeft geen merkbare effect op de
congestie. Voor een belangrijk deel wordt dit veroorzaakt door het relatief kleine
aandeel vrachtwagens in de spits. Daarnaast ontstaat door minder vrachtverkeer «ruimte»
op de weg voor personenauto’s, met een lichte stijging van de door personenauto’s
afgelegde kilometers tot gevolg. Per saldo zorgt de verwachte daling van het vrachtverkeer
en de verwachte lichte stijging van personenverkeer niet of nauwelijks voor verandering
van de congestie.
Gevolgen voor wagenpark
De vrachtwagenheffing resulteert in een verschuiving naar meer gebruik van zwaardere
voertuigcombinaties zoals trekker met oplegger (+2 %) en minder gebruik van lichte
en middelzware vrachtwagens (-6%). Omdat in 2030 naar verwachting 99% van het wagenpark
Euroklasse VI is, zal de heffing nauwelijks leiden tot meer gebruik van EURO VI-vrachtwagens.
Het meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming kan daarentegen leiden tot
verduurzaming van het wagenpark, met een groter aandeel emissieloze voertuigen. Het
maatregelenpakket uit de terugsluis leidt naar verwachting tot een aandeel van 4%
(trekker-oplegger) tot 18% (middelzware vrachtwagens) elektrische voertuigen in het
vrachtwagenpark in 2030. Het aandeel waterstof aangedreven voertuigen is maximaal
1%.84
Gevolgen voor verkeersveiligheid
Het te beprijzen wegennet is zodanig gekozen, dat wegen waarop uitwijk van vrachtverkeer
wordt verwacht zoveel mogelijk aan dat wegennet zijn toegevoegd. Uit berekeningen
met verkeersmodellen blijkt dat door de invoering van vrachtwagenheffing het aantal
afgelegde kilometers op het onderliggend wegennet kan toenemen.85 Op basis hiervan wordt een toename van twee verkeersdoden per jaar verwacht.86 Uit het onderzoek naar de effecten op verkeer en vervoer volgt dat de gerapporteerde
mate van uitwijkend verkeer de bovengrens aangeeft.87 Bij de keuze voor een route over het onderliggende wegennet zullen immers ook traject
specifieke keuzes als rijcomfort een rol spelen. In de modelberekeningen zijn deze
overwegingen niet meegenomen.
Maatregelen uit het indicatief en adaptief maatregelenpakket voor innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector (zie paragraaf 4.5) zullen leiden tot een verbetering van de
logistieke efficiëntie. Met deze verbetering kan het berekende negatieve effect op
verkeersveiligheid worden voorkomen. In aanvulling daarop hecht de regering aan de
monitoring van de uitwijk van vrachtwagens op wegen waar de heffing niet van toepassing
is. Op basis van geconstateerde onwenselijke verkeersbewegingen kan bekeken worden
of een onderliggende weg moet worden toegevoegd aan het heffingsnetwerk zodat negatieve
effecten op verkeersveiligheid worden beperkt. Dit is toegelicht in paragraaf 2.11.
Gevolgen voor grensregio’s
De gevolgen voor bedrijven, milieu, vervoer en verkeersveiligheid zijn in grensregio’s
niet anders dan in de rest van de Nederland. In veel grensregio’s zijn relatief weinig
wegen waarop de vrachtwagenheffing geldt. Hetzelfde geldt voor sommige andere delen
van Nederland, zoals Friesland en het noordelijk deel van Noord-Holland. Die regio’s
hebben een licht concurrentievoordeel ten opzichte van regio’s met veel wegen waarop
de heffing geldt.
Voor de keuze van het wegennet waarop de heffing geldt en het gemiddelde tarief is
zo veel mogelijk aangesloten bij de situatie in Duitsland en België. Het heffingssysteem
dat gehanteerd gaat worden is ook in grote mate vergelijkbaar met de systemen in die
landen. Wanneer houders ervoor kiezen een dienstverleningsovereenkomst te sluiten
met een EETS-aanbieder kunnen zij via één overeenkomst in meerdere Europese landen,
waaronder Duitsland en België, tol betalen.
Maatschappelijke kosten- en baten analyse (MKBA)
Een vergelijking van maatschappelijke kosten en baten van een vrachtwagenheffing levert
een negatief saldo op. Kosten van het systeem, effecten voor vrachtverkeer en indirecte
effecten zijn de grootste negatieve posten. Opbrengsten door buitenlandse vervoerders,
effecten voor personenvervoer en het effect op de emissies van voertuigen zijn de
belangrijkste positieve posten. De MKBA van de heffing is aangevuld met een analyse
op hoofdlijnen van de indicatieve maatregelen voor innovatie en verduurzaming. Het
is niet mogelijk om de uitkomsten van beide MKBA’s bij elkaar op te tellen. Dit omdat
de heffing en de terugsluis een verschillende planhorizon hebben en niet op een vergelijkbaar
niveau zijn uitgewerkt. Ook de MKBA van de terugsluis laat een negatief saldo zien.
Ondanks de positieve milieueffecten van de terugsluis (onder andere 1,2 Mton vermindering
CO2 uitstoot), leidt dit niet tot welvaartseffecten in de MKBA. Hiervoor kunnen meerdere
oorzaken worden benoemd. In de uitgevoerde MKBA is «slechts» 60% van het budget voor
terugsluis aangewend voor maatregelen en kunnen de effecten van maatregelen maar tot
2030 worden meegenomen. Voorts weegt in de MKBA het verlies van accijnsinkomsten vanwege
de overstap van diesel-vrachtwagens op elektrisch aangedreven vrachtwagens relatief
zwaarder dan de milieuwinst door verduurzaming van het wagenpark.
6.5 Privacy Impact Assessment
Zoals in hoofdstuk 5 toegelicht is voor dit wetsvoorstel een Privacy Impact Assessment
(PIA) uitgevoerd. Voor de uitvoering van een PIA zijn de technische werking en de
verschillende datastromen en gegevensverwerkingen inzichtelijk gemaakt. Het document
is opgesteld aan de hand van het Model «Gegevensbeschermingseffectbeoordeling Rijksdienst».
De AVG is van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens die in het kader van
de vrachtwagenheffing worden verzameld. De AVG vereist dat gegevens rechtmatig, zorgvuldig
en transparant worden verwerkt.
In het PIA is bepaald wanneer verwerking van persoonsgegevens in de zin van de AVG
en UAVG aan de orde is. Verder is duidelijk gemaakt dat de voorgestelde verwerking
werkelijk noodzakelijk en ter zake doende is. Ook is vastgesteld dat persoonsgegevens
uitsluitend worden gebruikt voor het doel waarvoor ze verzameld zijn en dat, wanneer
de wet dat vereist, dit met instemming van de houder van een vrachtwagen gebeurt.
In het PIA zijn mitigerende maatregelen beschreven om geïdentificeerde risico’s tot
een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Dit betreft bijvoorbeeld eisen die aan dienstaanbieders
worden gesteld voor de verwerking van persoonsgegevens.
7. Advisering en consultatie
7.1 Inleiding
Met het oog op een zo groot mogelijk draagvlak en goede beleids- en wetgevingskwaliteit
is op veel manieren kennis en expertise betrokken bij de ontwikkeling van dit wetsvoorstel.
Ter voorbereiding van het wetsvoorstel voor de internetconsultatie, heeft vooroverleg
plaatsgevonden. Daarnaast is door verschillende partijen advies gegeven over (onderdelen
van) het voorstel en hebben toetsen plaatsgevonden op onder meer privacybescherming
en de gevolgen voor de rechterlijke macht. Tot slot hebben beoogde uitvoerders een
toets gedaan.
Op 26 juni 2019 is het conceptwetsvoorstel met de bijbehorende memorie van toelichting
gedurende een periode van zes weken (tot en met 7 augustus 2019) opengesteld voor
internetconsultatie. Hiermee startte de internetconsultatie in overeenstemming met
de motie Sienot c.s.88, voor de zomer van 2019. Er zijn in totaal 187 reacties binnengekomen. Een aantal
hiervan betreft dubbele en lege inzendingen. In totaal hebben 177 afzonderlijke respondenten
gereageerd.
7.2 Vooroverleg
Vervoerssector
Evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN), en de Stichting Vereniging Eigen
Rijders Nederland (VERN) vertegenwoordigen de vervoerssector. Met deze partijen is
veelvuldig overlegd over zowel de uitgangspunten voor de heffing als over de besteding
van de middelen voor innovatie en verduurzaming van deze sector. De bestedingsrichtingen
voor innovatie en verduurzaming zijn samen met de sector opgesteld.
Overheden
Voor andere overheden (provincies, gemeenten en waterschappen) is vooral de keuze
van het wegennet waarop de vrachtwagenheffing gaat gelden van belang in verband met
mogelijke uitwijk van vrachtverkeer. Samen met de regionale wegbeheerders is in beeld
gebracht waar eventuele uitwijk aan de orde zou kunnen zijn. Ook heeft overleg met
commissies van de Unie van Waterschappen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
en het Interprovinciaal Overleg plaatsgevonden. Op basis hiervan is een goed beeld
ontstaan van de wegvakken die aanvullend op het autosnelwegennet zouden moeten worden
toegevoegd. Enkele individuele gemeenten en een aantal provincies hebben een consultatiereactie
hierover ingediend.
7.3 Toetsen
MKB-toets
Vanaf 1 mei 2019 wordt de MKB-toets toegepast op nieuwe wetgevingsdossiers met substantiële
regeldruk-gevolgen voor het MKB.89 Omdat met het opstellen van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing is begonnen voor
1 mei 2019 (het beleidskader Vrachtwagenheffing dat op 9 november 2018 naar de Tweede
Kamer is gestuurd vormde het startpunt van het opstellen van het wetsvoorstel), hoeft
geen formele MKB-toets uitgevoerd te worden.
Toch is in een vroeg stadium, vóór het opstellen van het beleidskader, met diverse
typen bedrijven (onder andere uit het MKB) gesproken over ervaringen met het gebruik
van boordapparatuur, dienstverlening en het gebruik van andere systemen van kilometerheffing
in andere landen. Voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft Panteia
onderzoek gedaan naar ervaringen en tevredenheid van gebruikers van bestaande OBU’s
en dienstverlening.90 Het onderzoek is mede begeleid door evofenedex, TLN en VERN.
Panteia heeft in hetzelfde onderzoek op basis van de gebruikerservaringen in beeld
gebracht welke elementen meegenomen kunnen worden in het ontwerp van de Nederlandse
vrachtwagenheffing. Zo kan het systeem zo klantvriendelijk mogelijk worden vormgegeven.
De inzichten en uitkomsten van dit onderzoek worden gebruikt voor de uitwerking van
het systeem en liggen ten grondslag aan de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes.
Regeldruktoets (ATR)
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het wetsvoorstel beoordeeld op de
gevolgen voor de regeldruk en heeft bezien of deze gevolgen voldoende in beeld zijn91. ATR adviseert in zijn advies om nader in te gaan op de doelstellingen van de wet
en het nut en de noodzaak van het wetsvoorstel. Daarnaast vraagt ATR de overwogen
alternatieven beter te beschrijven. De regering is hieraan tegemoet gekomen door dit
in hoofdstuk 1 op een aantal plaatsen weer te geven. In paragraaf 1.2 zijn de beleidsdoelstellingen
uit het beleidskader Vrachtwagenheffing opgenomen. Door deze beter toe te lichten
en aan te geven welke overwegingen hierachter zitten, is de keuze in het regeerakkoord
beter onderbouwd en wordt tegemoet gekomen aan het advies van ATR. Hoofdstuk 1 is
ook uitgebreid met de overwogen alternatieven. Het met dit voorstel geïntroduceerde
systeem is hiermee, gegeven de Europese kaders, het meest doelmatige instrument. Ook
is duidelijk toegelicht dat de gekozen techniek moet passen binnen de Europeesrechtelijke
eisen en dat Nederland in verband met zijn concurrentiepositie het best kan aansluiten
bij de gekozen systemen in het buitenland.
Om tegemoet te komen aan het advies van ATR heeft in hoofdstuk 6 van deze toelichting
een actualisatie van financiële effecten plaatsgevonden. Hierdoor worden de precieze
gevolgen voor de regeldruk voor de vervoerssector als geheel en de dienstaanbieders
aangegeven.
Autoriteit persoonsgegevens
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft een advies uitgebracht over het wetsvoorstel92. Naar aanleiding hiervan zijn de bewaartermijnen in dit wetsvoorstel zo ver mogelijk
ingekort. Zo is de termijn voor het door de tolheffer bewaren van gegevens voor het
kunnen verifiëren van de bedragen die de dienstaanbieders moeten betalen teruggebracht
tot vier weken. De AP geeft aan dat de proportionaliteit van de gegevensverwerking
nader onderbouwd moet worden in de memorie van toelichting. Dit is gebeurd in paragraaf
5.3. Hiermee wordt onderbouwd dat de inbreuk gerechtvaardigd is omdat de gegevensverwerking
noodzakelijk is voor het kunnen uitvoeren van deze wet.
Daarnaast heeft de AP geadviseerd om gebruik van een zogenoemde «dikke» OBU in plaats
van een zogenoemde «dunne» OBU verplicht te stellen met het oog op dataminimalisatie.
De regering heeft er echter voor gekozen om geen dikke OBU voor te schrijven om (het
risico op) inbreuk op de persoonlijke levenssfeer verder terug te dringen. In een
dikke OBU vindt de berekening van het tarief plaats in de OBU zelf en zijn alle daarvoor
relevante gegevens (gebruikersgegevens en een digitale wegenkaart) in het apparaat
opgeslagen. In een dunne OBU worden de gegevens opgeslagen bij de dienstaanbieder.
De regering streeft er naar om de markt van EETS-aanbieders zo veel mogelijk te benutten
en de EETS-aanbieders die op dit moment actief zijn gebruiken dunne OBU’s. Deze keuze
sluit aan bij het regeerakkoord waarin is opgenomen dat een vrachtwagen de al in Nederland
aanwezige boordapparatuur moet kunnen gebruiken. Hier komen de nadelen van een dikke
OBU nog bij:
• bij wijzigingen in het wegennet waarop de vrachtwagenheffing geldt of de tarieven
worden gewijzigd moeten alle apparaten van een update worden voorzien;
• als dienstaanbieders grensoverschrijdend werken, moeten alle apparaten worden voorzien
van alle digitale kaarten van de landen waar zij actief zijn, terwijl niet alle apparaten
voldoende intern geheugen hebben;
• er ontstaat ongelijkheid tussen de landen waarin de EETS-aanbieders actief zijn omdat
in geen van de ons omringende landen een dikke OBU is voorgeschreven.
Als een dikke OBU zou worden voorgeschreven, zouden hierdoor de doelstellingen van
de EETS-richtlijn niet worden gehaald. Nederland loopt dan ook het risico dat EETS-aanbieders
niet tot de Nederlandse markt zullen toetreden en dat alle klanten bij de hoofddienstaanbieder
terecht moeten of dat EETS-aanbieders een zaak tegen de Staat beginnen omdat de technische
eisen voor een dikke OBU als onredelijk worden beschouwd. De meerkosten van een dikke
OBU ten opzichte van een dunne OBU zijn ongeveer € 75 tot € 100. Gezien deze meerkosten
en de andere nadelen van dikke OBU’s heeft de regering gekozen voor een dunne OBU.
De regering volgt het advies op om bij de evaluatie van deze wet ook de privacyaspecten
mee te nemen. Dit is aangevuld in paragraaf 2.11 van deze toelichting en in de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 34.
Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak is verzocht advies uit te brengen over het wetsvoorstel93. Het advies gaat vooral in op de rechtsbescherming tegen de vrachtwagenheffing. Daarnaast
adviseert de Raad om een aantal zaken nader te motiveren of toe te lichten.
De regering heeft onder andere naar aanleiding van dit advies gekozen voor een inningssysteem
zonder beschikking. Paragraaf 2.4 van deze toelichting is ten opzichte van de getoetste
versie volledig herschreven. Ook is de geadviseerde toelichting op de rechtsbescherming
opgenomen. Hierin worden ook de door de Raad voor de Rechtspraak geïdentificeerde
complicaties weggenomen.
Met de regeling zoals die nu in dit wetsvoorstel is opgenomen wordt de onduidelijkheid
vanwege samenloop met privaatrechtelijke rechtsbescherming weggenomen.
Wetgevingstoetsen beoogde uitvoerders
Voor de uitvoering van de publieke taken zijn het CJIB, de ILT, de RDW en Rijkswaterstaat
in beeld. Deze organisaties hebben een wetgevingstoets uitgevoerd94. Mede op basis van de inzichten die hieruit zijn gekomen en op basis van de verdere
uitwerking van het heffingssysteem wordt de taakverdeling nader vormgegeven.
Dienst Wegverkeer (RDW)
Op verzoek heeft de RDW als één van de beoogde uitvoerders van de wet een advies uitgebracht.
In overleg met de RDW is naar aanleiding van de toets een aantal definities van het
wetsvoorstel nader verduidelijkt in deze toelichting.
De RDW vroeg om een verheldering van het begrip «gebruik van de weg» in relatie tot
«rijden» als onderdeel van het belastbaar feit. Als reactie is overal in de wet en
in de toelichting consequent »rijden» gebruikt als wordt gedoeld op het «ingeschakeld
hebben van de boordapparatuur». Ook is verduidelijkt dat de weg gebruikt kan worden,
zonder dat van rijden sprake is (bijvoorbeeld voor parkeren of het gebruik maken van
een verzorgingsplaats).
Naar aanleiding van de toets van de RDW is in overleg bezien hoe de ontheffingen beter
verwoord kunnen worden. Zo is voor defensievoertuigen een vrijstelling opgenomen.
Daarmee is het zinsdeel «op hun naam staan» geschrapt. Dit geldt ook voor brandweerwagens
en politiewagens. Het gaat om het gebruik van deze voertuigen, want deze staan niet
consequent op naam van de betreffende organisaties.
Naar aanleiding van het advies van de RDW heeft in overleg met de RDW een aanscherping
plaatsgevonden van de artikelen die over gegevensbescherming gaan. Overeenkomstig
het advies is verduidelijkt wie verwerkingsverantwoordelijke is.
Ook is een grondslag voor een register toegevoegd zodat verzekerd kan worden dat alle
partijen over dezelfde gegevens kunnen beschikken. Met de waarborgen die zijn aangebracht
in het wetsvoorstel wordt voldaan aan de vereisten van bescherming van persoonsgegevens.
In reactie op de opmerkingen van de RDW over de (mogelijkheden tot) automatische boeteoplegging
merkt de regering op dat op zichzelf het constateren van de overtreding zonder meer
automatisch kan, maar het automatisch opleggen van de boete niet. Dit heeft te maken
met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op advies van de RDW zijn de beboetbare overtredingen
helderder geformuleerd.
De wens van de RDW om de schorsende werking van bezwaar in verband met de bestuurlijke
boete uit het wetsvoorstel te halen leidde tot bezwaar, ook bij het CJIB. De regering
heeft het wetsvoorstel op dit punt daarom niet aangepast.
Door het weghalen van de beschikking om de heffing vast te stellen werd ook aan een
aantal adviespunten van de RDW tegemoet gekomen.
Rijkswaterstaat (RWS)
RWS heeft een advies uitgebracht over het wetsvoorstel95. RWS ziet enige onduidelijkheden en heeft opmerkingen over het hybride karakter van
de wijze van inning zoals beschreven in het getoetste voorstel. Door het verwijderen
van de beschikking uit het wetsvoorstel is hieraan tegemoet gekomen.
Daarnaast heeft RWS opmerkingen gemaakt over de contractering, aanbesteding en de
inrichting van het technische systeem en de monitoring. Voor zover dit al tot wijzigingen
in het proces van uitvoering heeft geleid, is hoofdstuk 4 hierop aangepast.
RWS geeft aan dat de tolheffer financieel risico loopt wanneer de dienstaanbieder
niet aan de tolheffer betaalt en hiervoor niets is geregeld. In deze toelichting is
verder verduidelijkt dat de relatie tussen de Minister en de dienstaanbieder via een
overeenkomst loopt. Voor de houder is het van belang iets te regelen wanneer de dienstaanbieder
failliet zou gaan. Voor deze relatie is de grondslag in artikel 4 van dit wetsvoorstel
uitgebreid. Daarin worden nu ook regels opgenomen die de houder in staat stelt om
een andere overeenkomst met een andere dienstaanbieder te sluiten als de dienstaanbieder
failliet gaat of als er andere redenen zijn waardoor de dienstaanbieder zijn diensten
niet meer levert.
RWS wijst er op dat de verplichting om boordapparatuur ingeschakeld te hebben op wegen
waarvoor de heffing niet geldt, vooralsnog buitenproportioneel lijkt te zijn.
De regering merkt hierover het volgende op. Het verplicht aanzetten van boordapparatuur
is om veiligheidsproblemen te voorkomen. Er kan dan geen afleiding zijn vanwege het
in- en uitschakelen van de boordapparatuur. Ook wordt voorkomen dat onbedoelde overtredingen
bij aan- en uitzetten van de boordapparatuur plaatsvinden. Als dit anders wordt, nemen
handhavingslasten toe.
Op verzoek van RWS is een datum van indexatie van tarieven toegevoegd aan het wetsvoorstel.
Dit maakt duidelijk dat de indexering bij het begin van het kalenderjaar plaatsvindt.
RWS vraagt of gladheidsbestrijders, zandwagens, botsabsorbers en dergelijke onder
het wetsvoorstel vallen. In de (artikelsgewijze) toelichting zijn de begrippen ook
naar aanleiding van de toets door de RDW en reacties uit de internetconsultatie nader
verduidelijkt. Deze voertuigen vallen inderdaad onder de onder de vrachtwagenheffing.
Voorts merkt RWS op dat er een grondslag moet komen voor het verzamelen van monitoringsgegevens.
De regering is van mening dat dit niet nodig is omdat informatieverzameling anoniem
is; er worden voor het monitoren van de uitwijk geen kentekens (of andere persoonsgegevens)
geregistreerd.
RWS wijst op knelpunten tussen de tijdelijke tolheffing en dit wetsvoorstel omdat
de ontheffingsmogelijkheden van het onderhavige wetsvoorstel niet aansluiten op de
vrijstellingen van die wet. De regering merkt hierover op dat de vrijstelling en ontheffingen
van de vrachtwagenheffing aansluiten bij de motorrijtuigenbelasting. Wel geldt dat
voertuigen die een vrijstelling op grond van artikel 7 van de Wet tijdelijke tolheffing
Blankenburgverbinding en ViA15 hebben ook een ontheffing kunnen krijgen voor de vrachtwagenheffing.
Dit is technisch uitvoerbaar.
Inspectie leefomgeving en transport (ILT)
De ILT heeft advies uitgebracht over handhaafbaarheid96. Als de Minister ambtenaren van de ILT aanwijst als toezichthouders die deze nieuwe
taken moeten vervullen, zal hiervoor een nieuw, apart organisatieonderdeel nodig zijn.
Dit moet de komende tijd nader worden uitgewerkt.
Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)
Het CJIB vraagt in zijn advies onder meer om wat betreft de voorgestelde boeteverhoging
van 50% bij eerste aanmaning en boeteverhoging van 100% bij tweede aanmaning aan te
sluiten bij eventuele aanpassingen van Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen
(Wet Mulder)97. De regering zal hier zoveel mogelijk naar streven. Tot slot is een aantal kleine
suggesties voor het wetsvoorstel en deze toelichting overgenomen.
Belastingdienst
De Belastingdienst heeft advies uitgebracht over het vervallen van de huidige Wet
belasting zware motorrijtuigen en de wijziging van tarieven voor vrachtauto’s in de
Wet op motorrijtuigenbelasting 199498. De noodzakelijke aanpassingen kunnen tijdig in de systemen voor de autobelastingen
van de Belastingdienst worden verwerkt.
7.4 Consultatie
De provincies Gelderland, Drenthe, Overijssel, Friesland, Limburg, Zuid-Holland, Noord-Holland
en Noord-Brabant, 23 gemeenten en enkele regionale samenwerkingsverbanden hebben gereageerd
op het conceptwetsvoorstel. Er zijn 86 reacties van particulieren (een groot deel
hiervan betreft inzendingen van inwoners van de gemeente Mill en Sint Hubert in de
provincie Noord-Brabant) en 63 reacties van het bedrijfsleven en belangenorganisaties
binnengekomen. Gewezen wordt onder meer op voordelen voor verbetering van het milieu,
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. Hieronder worden de door respondenten
benoemde onderwerpen beschreven. Een gedetailleerdere reactie op de inbreng van respondenten
is separaat gegeven. Het verslag daarvan is tegelijkertijd met het aanbieden van het
wetsvoorstel aan de Tweede Kamer openbaar gemaakt99.
• Vrachtwagenheffing (algemene noties)
Een aantal respondenten vraagt om alternatieven voor de vrachtwagenheffing, zoals
een volledige afbouw van de MRB, de afschaffing van de BZM en het heffen van accijns.
Met het wetsvoorstel wordt de BZM afgeschaft. Zoals onder meer in paragraaf 3.2 van
deze toelichting beschreven kan de regering niet anticiperen op nieuwe Europese regels
over de volledige afbouw van de MRB. Deze regels zijn nog niet definitief. Andere
wijzen van heffing, zoals accijnsverhoging zijn te weinig effectief, zoals in hoofdstuk
1 van deze toelichting nader onderbouwd is. Naar aanleiding van de consultatiereacties
en de toetsen (zie hiervoor paragraaf 7.3) is in deze toelichting een betere verantwoording
neergelegd van de gemaakte keuzes.
Voor zover wordt gewezen op (eenmalige) kosten van de heffing wordt verwezen naar
paragrafen 6.1 en 6.2 waar de schatting van te verwachten kosten inmiddels is geactualiseerd.
Met respondenten is de regering het eens dat de heffing zo efficiënt mogelijk uitgevoerd
dient te worden. Voor zover respondenten vroegen om duidelijke voorlichting voordat
het systeem in werking treedt, wordt verwezen naar paragraaf 4.2 van deze toelichting.
Ook voor overige reacties die de uitvoering betreffen wordt verwezen naar hoofdstuk
4 van deze toelichting. Reacties over de uitbesteding worden bij de verdere uitvoering
betrokken. Eventueel worden in lagere regelgeving nog eisen gesteld. In dit wetsvoorstel
is hiervoor een grondslag gecreëerd.
• Wegennet
Naar aanleiding van de reacties op het heffingsnetwerk is een drietal correcties doorgevoerd.
Zo is de Waterlinieweg in Utrecht toegevoegd aan het heffingsnetwerk. Deze weg was
ten onrechte niet in het conceptwetsvoorstel opgenomen zoals dat in consultatie is
geweest. Experts van de gemeente, de provincie en het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat verwachten een grote kans op uitwijkverkeer vanwege de parallelligging
aan de A27. De Bovenste weg en de Weststadweg in Oosterhout zijn niet langer opgenomen
in het heffingsnetwerk omdat zowel de gemeente, provincie en de vertegenwoordigers
van de vervoerssector geen uitwijkend vrachtverkeer van substantiële omvang verwachten
op deze wegen. Daarnaast is er een technische correctie met betrekking tot ViA15 doorgevoerd.
Deze weg was abusievelijk niet volledig opgenomen in het kaartmateriaal en in de tekst.
Voor het overige konden verzoeken tot toevoeging dan wel afvoer van wegen, gelet op
de gehanteerde criteria voor het wegennet waarop de vrachtwagenheffing geldt niet
worden gehonoreerd. Zowel de modelberekening als expert judgement hebben daar – ook
bij nader inzien – geen aanleiding toe gegeven. Wanneer na invoering van de vrachtwagenheffing
alsnog blijkt dat het vrachtverkeer is toegenomen vindt een afweging plaats om maatregelen
te treffen. Een mogelijke maatregel is om de betreffende weg op te nemen in het heffingsnetwerk.
In spoedeisende gevallen, als bijvoorbeeld verkeersveiligheid in het geding komt,
kan door middel van een spoedprocedure een weg worden opgenomen in het heffingsnetwerk
(zie paragraaf 2.11). De regering is tegemoet gekomen aan de wens om de genoemde wegen
een periode te monitoren.
• Tarieven
Verschillende respondenten vroegen om differentiatie van de tarieven naar tijd, uitstoot
of locatie. Aan de reacties kan niet tegemoet worden gekomen omdat dit niet bijdraagt
aan de doelstelling van de vrachtwagenheffing en omdat het de complexiteit van de
uitvoering vergroot. Ook in de buurlanden worden de tarieven niet gedifferentieerd
op basis van tijd en locatie. Het uitgangspunt is om aan te sluiten bij de buurlanden.
Het algemeen deel van de toelichting is hierop aangepast. Zie hiervoor met name paragraaf
2.3.
De gehanteerde tariefdifferentiatie wordt mogelijk wel aangepast na wijziging van
de Eurovignetrichtlijn. Hierop kan de regering nu niet vooruitlopen omdat hierover
nog wordt onderhandeld. Ook is het volgens de Eurovignetrichtlijn niet mogelijk een
aparte tariefklasse in te voeren voor emissieloze voertuigen. De Eurovignetrichtlijn
staat wel een toeslag voor luchtvervuiling en geluid toe. Vanwege de complexiteit
is daar in dit wetsvoorstel van afgezien.
Naar aanleiding van reacties zijn voertuigen met een toegestane maximum massa van
exact 12.000 kg bij de vrachtwagenheffing ingedeeld in de middelste gewichtsklasse,
waardoor dit aansluit bij de situatie in België. Ook dit is verduidelijkt.
• Gegevensbescherming
Dienstaanbieders hebben aangegeven geanonimiseerde verplaatsingsgegevens onbeperkt
te willen bewaren voor andere diensten die zij aanbieden en data beschikbaar te willen
houden voor de overheid. Een belangenorganisatie in de vervoerssector benadrukt dat
de kentekenhouder eigenaar is en blijft van de verplaatsingsdata (in het wetsvoorstel
nu aangepast in «per houder geregistreerde kilometers en gegevens over waar die kilometers
gereden»). Het is daarom van belang dat dienstaanbieders toestemming vragen aan de
kentekenhouders voordat de data gebruikt worden voor andere doeleinden dan het innen
van de vrachtwagenheffing.
Tot slot vraagt een dienstaanbieder of dienstaanbieders verplicht worden gesteld om
ook anonieme vrachtwagenhouders toe te laten tot de dienstverlening van de dienstaanbieder.
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens
(hoofdstuk 9 van het wetsvoorstel).
Het doel van de gegevensverwerking is om ervoor te zorgen dat de vrachtwagenheffing
geïnd kan worden. Het wetsvoorstel voorziet in het beschikbaar stellen van verkeersgegevens
– ontdaan van privacygevoelige informatie – aan de overheid. Deze gegevens kunnen
worden benut voor beleidsdoeleinden en verkeersbeheer. Zie met name paragrafen 2.9
en 5.2.
Het wetsvoorstel verbiedt het aanbieden van aanvullende diensten door EETS-aanbieders
aan hun gebruikers niet. Wel moet hierbij de AVG in acht worden genomen. Dit betekent
onder meer dat gebruikers moeten instemmen met het databeleid van de betreffende EETS-aanbieder.
Het aanbieden van een account dat geschikt is voor anonieme houders kan niet gerealiseerd
worden. Prepaid betalen kan wel.
• Voertuigen
Respondenten wezen op de systematiek van ontheffingen en vroegen om toevoeging van
bepaalde categorieën van vrachtwagens. Ook werd om verduidelijking van begrippen,
zoals houder en vrachtwagen gevraagd.
De regering is van mening dat toezicht en handhaving van de vrachtwagenheffing niet
onnodig complex moet worden. Daarom is ervoor gekozen om aan te sluiten bij de huidige
vrijstellingsmogelijkheid van de MRB. Naar aanleiding van de consultatiereacties is
de ontheffing voor de betonpomp zonder mixer en de mobiele kranen herzien. De regering
heeft besloten om de heffing wel voor deze groepen voertuigen te laten gelden. Hierdoor
wordt beter aangesloten op de vrijstellingen die in de MRB worden gehanteerd.
Een weerslag van de overwegingen is in paragraaf 2.2 van deze toelichting te vinden.
• Betaling en invordering
Naar aanleiding van de toetsen en consultatiereacties heeft de regering besloten het
systeem van betalen en invorderen aan te passen, namelijk zonder tussenkomst van een
beschikking. De betalingsverplichting ontstaat van rechtswege indien aan de elementen
van het wetsvoorstel is voldaan. De regering is van oordeel dat hiermee de meeste
onduidelijkheden en bezwaren van respondenten zijn weggenomen. Het wetsvoorstel kan
hierdoor beter bijdragen aan de gestelde doelstellingen. Het wetsvoorstel beoogt het
heffingssysteem hiermee duidelijk, betrouwbaar en gebruiksvriendelijk voor gebruikers
te maken. De term betalingsplichtige sluit beter aan bij de terminologie van de Algemene
wet bestuursrecht.
In reactie op de inbreng is in deze toelichting een betere verantwoording neergelegd
van de gemaakte keuzes (zie voor betaling en invordering paragraaf 2.4).
• Boordapparatuur
Het is volgens respondenten belangrijk dat er een goede regeling is bij defecte boordapparatuur.
Ook zou bij een verloren, gestolen of defecte OBU het betreffende voertuig tijdelijk
moeten worden vrijgesteld van de heffing, totdat nieuwe boordapparatuur is geïnstalleerd.
In het wetsvoorstel is nu geregeld dat de OBU binnen een gestelde termijn moet worden
vervangen. Dit betekent niet dat men is vrijgesteld van de heffing, maar dat de verplichting
dat de vrachtwagen is uitgerust met naar behoren werkende en ingeschakelde boordapparatuur,
niet geldt gedurende een bij lagere regelgeving te bepalen termijn.
• Dienstaanbieders
Enkele indieners hebben vragen gesteld over de functionaliteiten van het systeem en
de rol van de markt bij de uitwerking. Met het oog op tijdige inwerkingtreding van
het stelsel is een uitgebreid accreditatieproces voor alle EETS-dienstaanbieders en
de aanbesteding van de hoofddienstaanbieder voorzien.
Inmiddels is gestart met de eerste verkenningen hiervoor. In oktober 2019 heeft daartoe
een informatiebijeenkomst voor marktpartijen plaatsgevonden.
Tijdens de marktconsultaties als onderdeel van de stelselimplementatie zal hierover
verdere toelichting worden gegeven.
• Terugsluis
Voor de terugsluis werden door respondenten suggesties gedaan voor doeleinden waarvoor
dit kan worden ingezet. Deze suggesties worden voor een deel meegenomen bij de verdere
uitwerking van de terugsluis. De regering geeft hierbij aan dat aandacht wordt besteed
aan de mogelijkheid om alle vervoerders, grote en kleine, hiervan te kunnen laten
profiteren. Paragraaf 4.5 van deze toelichting is hierop aangepast.
• Handhaving en strafbepaling
Voor de vervoerssector is het van belang dat toezicht en handhaving voor binnen- en
buitenlandse vrachtwagens goed georganiseerd is. Indieners wijzen erop dat de controlekans
van vervoerders die in overtreding zijn zo hoog mogelijk moet zijn en wensen een toelichting
over hoe de handhaving voor buitenlandse vrachtwagens is geborgd.
De regering reageert hierop als volgt. Bij het ontwerp van het toezicht- en handhavingssysteem
is gebruik gemaakt van de ervaring in het buitenland (waar onder België en Duitsland,
beide landen realiseren een nalevingspercentage van 99%), de ervaring vanuit toezicht
en handhaving van verkeersovertredingen en het ontwerp van toezicht en handhaving
in de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15.
Op verschillende manieren zal er in de uitvoering toezicht en handhaving plaatsvinden.
Dit is uitgebreid toegelicht in paragraaf 2.7 van deze toelichting. In paragraaf 4.2
van deze toelichting is naar aanleiding van de reacties aangevuld met de mogelijkheden
die Nederland al heeft en welke grondslag de Wet implementatie EETS-richtlijn beoogt
te bieden om ook kentekengegevens op te vragen bij een andere lidstaat.
Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de Minister om een boete op te leggen kan
een beleidsregel worden vastgesteld. Dit punt is aangepast in het wetsvoorstel.
8. Inwerkingtreding en notificatie
Inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Voor
de inwerkingtreding is het ook nodig dat de benodigde uitvoeringsregels gereed zijn.
Zoals eerder toegelicht zal de BZM vervallen en wordt de MRB verlaagd. De wijzigingen
die daarvoor nodig zijn zullen op hetzelfde tijdstip in werking treden. Daarnaast
zal voor de uitvoering voldoende gelegenheid moeten zijn om zich op de nieuwe regelgeving
voor te bereiden. Voor een zorgvuldige invoering kan het nodig zijn om onderdelen
op een later tijdstip in werking te laten treden. Artikel 36 van het wetsvoorstel
biedt die mogelijkheid.
Het wetsvoorstel moet in het kader van de Eurovignetrichtlijn (artikel 12) worden
genotificeerd bij de Europese Commissie omdat het om gedeeltelijke (her)implementatie
gaat. Die notificatie vindt plaats als het wetsvoorstel is aangenomen. Verder bevat
de Eurovignetrichtlijn een verplichting om het berekende maximumtarief voor de vrachtwagenheffing
te notificeren. Dat moet zes maanden voordat de regeling wordt toegepast en in die
zes maanden moet de Commissie ermee instemmen.
Artikelsgewijze toelichting
HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1 (begripsbepalingen)
boordapparatuur
De boordapparatuur is de apparatuur waarmee in ieder geval geregistreerd kan worden
hoeveel kilometers op welke weg gereden worden. Er wordt vooralsnog vanuit gegaan
dat dat plaats vindt met een zogenoemde on-board unit (OBU), maar het is denkbaar dat dat in de toekomst op andere wijze kan plaatsvinden.
De definitie sluit aan bij de definitie van Richtlijn (EU) 2019/520.100
dienstaanbieder
De regering streeft naar zoveel mogelijk inning van de vrachtwagenheffing door EETS-aanbieders,
mede om de interoperabiliteit tussen verschillende landen te vergroten. EETS-aanbieders
leveren ook diensten in andere landen en de verwachting is dat veel houders van een
vrachtwagen daarmee een contract zullen sluiten. De hoofddienstaanbieder, die alleen
nationaal werkt, is nodig voor de houder van een vrachtwagen die om welke reden dan
ook geen contract met een EETS-aanbieder kan of wil sluiten.
dienstverleningsovereenkomst
De dienstverleningsovereenkomst is de overeenkomst tussen de dienstaanbieder en de
houder van een vrachtwagen (betalingsplichtige) waarmee onder andere geregeld wordt
dat de houder de vrachtwagenheffing aan de dienstaanbieder betaalt en dat de dienstaanbieder
boordapparatuur aan de houder ter beschikking stelt.
euro-emissieklasse
In bijlage 0 van de Eurovignetrichtlijn (Richtlijn 1999/62/EG101) zijn maximum grenswaarden voor de euro-emissieklassen EURO 0 tot en met EURO V opgenomen.
In punt 4 van die bijlage is opgenomen dat toekomstige uitstootklassen van motorvoertuigen
als bepaald in Richtlijn 88/77/EEG en de daaruit volgende wijzigingen in aanmerking
kunnen worden genomen. De laatste wijziging is in Verordening (EU) nr. 595/2009102 opgenomen en voor zover relevant voor de vrachtwagenheffing, is daarin de maximum
grenswaarde voor EURO VI opgenomen. Aangezien het een maximumwaarde betreft, vallen
schonere voertuigen, zoals emissieloze voertuigen, ook onder deze klasse. In deze
regelgeving is niet voorzien in een aparte klasse voor emissieloze voertuigen.
fysieke leefomgeving
Voor het begrip fysieke leefomgeving wordt aangesloten bij artikel 1.2, tweede lid,
van de Omgevingswet. Dit artikel bevat een niet-limitatieve lijst van onderwerpen
die de fysieke leefomgeving omvat waaronder luchtkwaliteit, geluid en natuur.
hoofddienstaanbieder
De hoofddienstaanbieder is een dienstaanbieder, niet zijnde een EETS-aanbieder, die
de verplichting heeft om overeenkomsten te sluiten met alle belanghebbende gebruikers.
De hoofddienstaanbieder wordt speciaal door de tolheffer gecontracteerd.
houder
De houder van een vrachtwagen is in beginsel de Nederlandse of buitenlandse kentekenhouder.
Ook is er een kleine categorie van niet-gekentekende voertuigen waarvan de houder
degene is die de vrachtwagen feitelijk ter beschikking heeft. Deze definitie is in
grote lijnen ontleend aan artikel 1, eerste en tweede lid, van de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften (Wahv).
Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat leasemaatschappijen dus ook houder kunnen
zijn voor de vrachtwagens die tot hun wagenpark behoren.
kentekenregister
Het kentekenregister bevat de gegevens van de kentekenhouder en van het voertuig die
bij het kenteken van een vrachtwagen horen en wordt door de RDW beheerd.
vrachtwagen
De begripsomschrijving voor vrachtwagen is ontleend aan artikel 2, onder d, Richtlijn
1999/62/EG. De richtlijn geeft de mogelijkheid om tolgelden op te leggen aan voertuigen
of een samenstel van voertuigen die een toegestane maximum massa van meer dan 3.500
kg hebben. Hieronder vallen alle vrachtwagens van de categorieën N2 (met een toegestane
maximum massa van meer dan 3.500 kg) en N3, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel
b, onder ii en iii, in samenhang met Bijlage I van Verordening (EU) 2018/858103, maar ook de zogenoemde BE-trekker van categorie N1 van die bijlage, waarvan de opleggertrekker
een toegestane maximum massa van ten hoogste 3.500 kg heeft. De BE-trekker valt onder
de categorie opleggertrekker, bedoeld in artikel 1.1 van de Regeling voertuigen. De
BE-trekker heeft net als de andere oplegtrekkers carrosseriecode BC en is in het kentekenregister
als zodanig herkenbaar. De opleggertrekker is een motorvoertuig dat hoofdzakelijk
is ontworpen en gebouwd voor het trekken van opleggers. Voertuigen met een toegestane
maximum massa (tmm) van niet meer dan 3.500 kg die een aanhanger trekken door middel
van een trekhaak vallen niet onder het begrip vrachtwagen, want die voertuigen zijn
in tegenstelling tot de BE-trekker niet in hoofdzaak ontworpen en gebouwd voor het
trekken van een aanhangwagen. Het trekken van een aanhangwagen is bij een voertuig
met trekhaak optioneel.
Wat onder andere ook niet onder het begrip vrachtwagen valt zijn ambulances, bussen
en landbouw- en bosbouwtrekkers. Ook mobiele machines en motorrijtuigen met beperkte
snelheid die niet worden gebruikt voor het vervoer van goederen, zoals verreikers,
hoogwerkers, graafmachines en bulldozers vallen niet onder het begrip vrachtwagen.
vrachtwagenheffing
De vrachtwagenheffing is een heffing die verschuldigd is voor het rijden met een vrachtwagen
op bepaalde daartoe aangewezen wegen van het wegennet.
weg
Voor het begrip «weg» wordt verwezen naar artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet
1994. Daaronder worden verstaan alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of
paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende
paden en bermen of zijkanten.
wegbeheerder
De definitie voor wegbeheerder sluit aan bij de artikelen 18, eerste lid, en 149,
eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. In die artikelen is geregeld wie bevoegd
gezag is voor het nemen van verkeersbesluiten respectievelijk het verlenen van ontheffingen
voor wegen onder beheer van het Rijk, een provincie, een waterschap of voor andere
wegen.
wegvak
Met wegvak wordt gedoeld op een specifieke weg of deel daarvan.
HOOFDSTUK 2. VRACHTWAGENHEFFING
Artikel 2 (betalingsplichtige en belastbaar feit)
Eerste lid
In het eerste lid is bepaald dat de houder van een vrachtwagen onder de naam vrachtwagenheffing
een tarief per kilometer verschuldigd is voor de afstand die met een vrachtwagen wordt
gereden over een wegvak als bedoeld in de bijlage. De betalingsplicht ontstaat door
het rijden met een vrachtwagen over het betreffende wegvak. De vrachtwagenheffing
is een heffing die verschuldigd is aan de Minister.
Het wijzigen van de lijst van wegen die in de bijlage zijn opgenomen, zal in beginsel
alleen door een wetswijziging kunnen plaatsvinden. De keuze van het wegennet waarop
de vrachtwagenheffing geldt, is bepalend voor het belastbaar feit. Afhankelijk van
de wijziging van het wegennet zal er op meer of minder locaties vrachtwagenheffing
moeten worden betaald. Daarnaast is het in uitzonderlijke gevallen op grond van artikel
33 mogelijk om via een snelle procedure met het oog op de verkeersveiligheid, bereikbaarheid
of de toestand van de fysieke leefomgeving wegen te beprijzen of juist niet te beprijzen.
Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 33.
Tweede lid
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld om het exacte begin en het
einde van een wegvak te markeren op basis waarvan kan worden bepaald wat de gereden
afstand op het wegvak is. De regels hebben ook betrekking op tussenliggende op- en
afritten die op het wegvak aansluiten. Als een vrachtwagen bijvoorbeeld via een tussenliggende
oprit op een beprijsd wegvak komt te rijden en mogelijk bij een tussenliggende afslag
weer afslaat, zal ook bepaald moeten kunnen worden tussen welke punten de gereden
afstand bepaald moet worden.
Derde en vierde lid
De vrachtwagenheffing wordt geïnd met een elektronisch tolheffingssysteem. Daarop
is de Wet implementatie EETS-richtlijn van toepassing. Dat wetsvoorstel is van toepassing
op alle EETS-gebieden. In artikel 1 van de Wet implementatie EETS-richtlijn is de
tolheffer gedefinieerd als een publiek- of privaatrechtelijke entiteit. De tolheffer
is in het geval van de vrachtwagenheffing enerzijds de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat die als bestuursorgaan de heffing int (derde lid). Anderzijds is de
tolheffer de Staat die als rechtspersoon onder andere een overeenkomst sluit met een
dienstaanbieder (vierde lid).
Vijfde lid
Bij ministeriële regeling wordt de datum vastgesteld vanaf wanneer de vrachtwagenheffing
geheven wordt.
Artikel 3 (vrijstelling of ontheffing)
Het eerste lid, onder a, voorziet in een vrijstelling van de vrachtwagenheffing voor
vrachtwagens van defensie. Het betreft vrachtwagens die zijn voorzien van een registratienummer
dat behoort tot een gedefinieerde reeks militaire registratienummers die door de Dienst
Wegverkeer aan het Ministerie van Defensie beschikbaar is gesteld. Ook de vrachtwagens
van bevriende krijgsmachten, die bijvoorbeeld vanwege een oefening in Nederland verblijven
of door Nederland als transitieland rijden, vallen onder de in het eerste lid voorziene
vrijstelling. Het Ministerie van Defensie draagt er zorg voor dat de registratiereeksen
van die voertuigen voor de toezichthouder beschikbaar zijn en actueel worden gehouden.
Op grond van het eerste lid, onder b, geldt ook een vrijstelling voor vrachtwagens
die zich met een handelaarskenteken op de weg bevinden, voor zover die motorrijtuigen
onder het begrip vrachtwagen vallen. Op grond van artikel 3 van de Regeling handelaarskentekens
en -kentekenbewijzen is het vervoer van goederen met een motorrijtuig met een handelaarskenteken
in beginsel niet toegestaan, tenzij het goederenvervoer aantoonbaar gebeurt in het
kader van beproeving van aan het voertuig verrichte of te verrichten werkzaamheden.
De categorie motorrijtuigen die in de hierboven genoemde uitzonderingsgevallen toch
goederen mogen vervoeren en daarmee onder het begrip vrachtwagen vallen, worden uitgezonderd
van de vrachtwagenheffing. Feitelijk komt het erop neer dat alle vrachtwagens met
een handelaarskenteken geen vrachtwagenheffing hoeven te betalen.
Het eerste lid, onder c, voorziet in een vrijstelling voor vrachtwagens die vallen
onder het begrip motorrijtuig met beperkte snelheid, bedoeld in artikel 1.1 van de
Regeling voertuigen. Het gaat dan om vrachtwagens die slechts met beperkte snelheid
mogen rijden en zijn ingericht voor het op korte afstand van elkaar gelegen plaatsen
afleveren of ophalen van goederen. Het betreft bijvoorbeeld voertuigen, zoals zogenoemde
dumpers, die kunnen worden ingezet voor de aanleg en het onderhoud van wegen. Deze
vrachtwagens nemen slechts af en toe deel aan het verkeer op de weg en worden niet
door natuurlijke of rechtspersonen gebruik die het goederenvervoer als hoofdactiviteit
hebben.
Op grond van het eerste lid, onder d, geldt ook voor vuilniswagens, straatvegers en
rioolzuigers een vrijstelling als in de carrosseriecode van de vrachtwagen de aanvullende
cijfers 18 of 19 zijn opgenomen. Op grond van Bijlage 1, aanhangsel 2, van Verordening
(EU) 2018/858 zijn deze aanvullende cijfers gereserveerd voor de hier genoemde vrachtwagens.
Voor bepaalde motorrijtuigen die als vrachtwagen zijn aan te merken kan de houder
van een vrachtwagen op grond van het tweede lid verzoeken om een ontheffing van de
vrachtwagenheffing. Een verzoek om ontheffing is nodig omdat niet automatisch van
alle individuele voertuigen is te achterhalen of die valt in een van de categorieën
die kan worden vrijgesteld. Op de behandeling van het verzoek is titel 4.1 van de
Awb van toepassing. Voor de ontheffingen is zoveel mogelijk aangesloten bij de op
verzoek te verlenen vrijstellingen, bedoeld in artikel 72 van de Wet op de motorrijtuigenbelasting
1994. Artikel 7, vierde lid, in samenhang met artikel 6, tweede lid, onder a en b,
Richtlijn 1999/62/EG geven voor deze uitzonderingen de mogelijkheid.
In het tweede lid zijn de vrachtwagens opgenomen waarvoor de houder een ontheffing
kan krijgen van de vrachtwagenheffing. Dit betreft voertuigen gebruikt door politie
en brandweer (onderdeel a). Ook kan de houder verzoeken om ontheffing van de vrachtwagenheffing
voor oldtimer-vrachtwagens ouder dan 40 jaar die niet bedrijfsmatig worden gebruikt
(onderdeel b) omdat die slechts af en toe deelnemen aan het verkeer op de openbare
weg.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ook voorwaarden en beperkingen worden gesteld
aan de vrijstelling of ontheffing (derde lid). Bij ministeriële regeling kunnen regels
worden gesteld voor de bij het verzoek over te leggen gegevens (vierde lid).
Volledigheidshalve wordt nog verwezen naar de toelichting bij het begrip vrachtwagen,
bedoeld in artikel 1, waar motorrijtuigen worden genoemd die niet onder de reikwijdte
van Richtlijn 1999/62/EG vallen. Die motorrijtuigen vallen niet onder de vrachtwagenheffing.
HOOFDSTUK 3. TARIEVEN
Artikel 4 (registratie km’s met boordapparatuur)
Op grond van artikel 4, eerste lid, vindt de registratie van het aantal gereden kilometers
plaats door middel van boordapparatuur, bijvoorbeeld met een zogenoemde OBU. De houder
van een vrachtwagen kan verplicht worden een borg voor de boordapparatuur te betalen.
Op grond van het tweede lid moeten alle vrachtwagens voorzien zijn van boordapparatuur
die naar behoren werkt, die ingeschakeld is tijdens het rijden en hoort bij de vrachtwagen
waarvoor een dienstverleningsovereenkomst is afgesloten. Dit geldt op alle wegen in
Nederland, zodat een individuele vrachtwagenchauffeur niet telkens zijn registratieapparatuur
moet inschakelen als hij op een weg komt waar een vrachtwagenheffing wordt geheven.
Daarmee worden veiligheidsrisico’s voorkomen die kunnen ontstaan door het in- of uit
schakelen van de apparatuur tijdens het rijden. De kans op onbedoelde overtredingen
bij aan- en uitzetten van de registratievoorziening wordt daarmee ook voorkomen wat
bijdraagt aan de acceptatie van het systeem en zorgt voor een lagere belasting voor
de handhaving. De gegevens die worden verzameld doordat de boordapparatuur ingeschakeld
moet zijn, kunnen op grond van artikel 35 van de Wet implementatie EETS-richtlijn
in geanonimiseerde vorm worden gebruikt voor verkeersbeleid en ter verbetering van
het verkeersbeheer.
In het derde lid zijn gevallen opgenomen waarin de houder van de vrachtwagen onmiddellijk
met de dienstaanbieder contact moet opnemen. In dat geval gelden de verplichtingen
van de houder, bedoeld in het tweede lid niet en is er geen sprake van een overtreding
als bedoeld in artikel 13, eerste lid. Bij ministeriële regeling wordt een termijn
gesteld waarbinnen de verplichtingen, bedoeld in het tweede lid, niet van toepassing
zijn. Op grond van het vierde lid zijn de verplichtingen van de houder, bedoeld in
het tweede lid, ook niet als de dienstaanbieder bijvoorbeeld failliet gaat of om andere
redenen zijn diensten niet meer kan leveren. Ook voor die gevallen wordt bij ministeriële
regeling een termijn gesteld waarbinnen het tweede lid niet van toepassing is, zodat
er geen sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 13, eerste lid.
Artikel 5 (tarieven)
In artikel 5, eerste lid, zijn de tarieven voor de vrachtwagenheffing per kilometer
opgenomen. De tarieven zijn gedifferentieerd naar gewichtsklasse en de euro-emissieklasse
van de vrachtwagen. De tarieven gaan uit van een infrastructuurheffing als bedoeld
in artikel 7 ter, eerste lid, van Richtlijn 1999/62/EG.
Op grond van artikel 7 octies, eerste lid, van Richtlijn 1999/62/EG mag het hoogste
tarief niet meer zijn dan het dubbele van een vergelijkbaar voertuig dat aan de strengste
emissienormen voldoet. Met de keuze voor de opgenomen tarieven zal het gemiddelde
tarief uitkomen op € 0,149/kilometer.
De tarieven, bedoeld in artikel 5, worden op grond van het tweede lid ieder jaar aan
het begin van het jaar bij ministeriële regeling aangepast in verband met een inflatiecorrectie.
De inflatiecorrectie wordt bepaald met toepassing van de tabelcorrectiefactor. Voor
de tabelcorrectiefactor wordt aangesloten bij de berekening bedoeld in artikel 10.2
van de Wet inkomstenbelasting 2001. Artikel 10.1 van de Wet inkomstenbelasting 2001
heeft voor het tweede lid model gestaan.
Bij de inwerkingtreding van artikel 5 geldt op grond van het derde lid dat de inflatiecorrectie
van de voorafgaande jaren aan de inwerkingtreding bij de eerste wijziging worden meegenomen
in de berekening van de tarieven.
Artikel 6 (bedrag van de vrachtwagenheffing)
Het bij de houder in rekening te brengen bedrag van de vrachtwagenheffing per wegvak
wordt bepaald door het aantal geregistreerde kilometers op de aangewezen wegvakken,
bedoeld in de bijlage, te vermenigvuldigen met het van toepassing zijnde tarief per
gereden kilometer, bedoeld in artikel 5, eerste lid.
HOOFDSTUK 4. HEFFING EN INVORDERING
Artikel 7 (betaling zonder beschikking)
Op grond van artikel 2, eerste lid, is voor de betaling van de vrachtwagenheffing
sprake van een betalingsverplichting aan een bestuursorgaan. De consequentie hiervan
is dat er sprake is van een bestuursrechtelijke geldschuld in de zin van artikel 4:85
Awb. Dit betekent dat titel 4.4 Awb over bestuursrechtelijke geldschulden van toepassing
is. Doordat vanwege de EETS-richtlijn104 een dienstaanbieder tussen de Minister en de gebruiker is geplaatst, is voor de vrachtwagenheffing
gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de Awb biedt om te bepalen dat een geldsom
moet worden betaald zonder dat dit bij beschikking is vastgesteld (artikel 4:88 Awb)
en dat deze aan een ander dan de schuldeiser geschiedt (artikel 4:89 Awb). Het telkens
vaststellen van de heffing bij beschikking ligt niet voor de hand aangezien de vrachtwagenheffing
een geldschuld betreft die met grote regelmaat moet worden betaald. De keuze om voor
de inning geen beschikking te hoeven vaststellen en dat de houder via de dienstaanbieder
feitelijk van rechtswege moet betalen, vloeit voort uit het feit dat op grond van
artikel 6 de hoogte van het bedrag van de heffing wordt bepaald aan de hand van het
aantal door de dienstaanbieder geregistreerde kilometers vermenigvuldigd met het in
artikel 5, eerste lid, opgenomen tarief per kilometer.
Een dergelijk stelsel verhoudt zich goed met de verplichtingen die voortvloeien uit
de EETS-richtlijn. Op grond van die richtlijn moet een houder van een vrachtwagen
(een EETS-gebruiker) een overeenkomst afsluiten met een dienstaanbieder om toegang
te krijgen tot een gebied waar tol wordt geïnd met een elektronisch tolheffingssysteem
(zie onder andere artikel 2, zevende lid, EETS-richtlijn). De vrachtwagenheffing wordt
dus betaald aan de dienstaanbieder en niet aan de tolheffer (de Minister) (zie artikel
6, vierde lid, EETS-richtlijn). Op grond van artikel 10, tweede lid, EETS-richtlijn
geldt de betaling van het tolgeld door de houder aan zijn EETS-aanbieder als voldoening
van de betalingsverplichtingen van de houder aan de Minister.
Tussen de tolheffer en een EETS-aanbieder moet ook een overeenkomst worden gesloten.
Daarmee wordt onder andere de toelating van de EETS-aanbieder geregeld en de vergoeding
die de EETS-aanbieder krijgt voor het innen van de vrachtwagenheffing bij de EETS-gebruiker
(zie artikel 7, eerste lid, EETS-richtlijn). Ook moet die overeenkomst het mogelijk
maken dat de EETS-aanbieder de factuur voor het tolgeld rechtstreeks door de EETS-aanbieder
aan de EETS-gebruiker stuurt (artikel 6, vierde lid, EETS-richtlijn).
Naast de overeenkomsten die de inning regelen is een beschikking met mogelijkheden
van bezwaar en beroep in het stelsel van de EETS-richtlijn niet goed in te passen.
In het geval van een geschil ontstaat dan onduidelijkheid of tegen de beschikking
of tegen de factuur moet worden opgekomen. Ook wordt dan onduidelijk hoe de termijnen
van betaling en bezwaar en beroep zich tot elkaar verhouden en hoe de houder op de
hoogte wordt gesteld dat de er een beschikking is afgegeven die aan hem gericht is.
Hierbij wordt nog opgemerkt dat voor de vrachtwagenheffing ook een hoofddienstaanbieder
wordt gecontracteerd. Voor een toelichting op de hoofddienstaanbieder wordt verwezen
naar de toelichting op artikel 11. De hoofddienstaanbieder en de EETS-aanbieders worden
in dit wetsvoorstel gezamenlijk aangeduid als dienstaanbieder waarvoor dezelfde regeling
geldt voor de betaling en invordering van de vrachtwagenheffing.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet
van toepassing is op de vrachtwagenheffing omdat het geen rijksbelasting betreft die
door de rijksbelastingdienst wordt geheven.
Artikel 8 (dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder en houder)
Uit het eerste lid volgt dat de houder van een vrachtwagen niet zonder geldende dienstverleningsovereenkomst
met een dienstaanbieder op de weg mag rijden. Op grond van artikel 4, tweede lid,
is het ook verplicht om tijdens het rijden over de weg de boordapparatuur aan te hebben
staan. Dit betreft niet alleen de wegen die zijn opgenomen in de bijlage, maar alle
wegen. Deze verplichting geldt evenwel niet als de houder een vrijstelling of ontheffing
van de vrachtwagenheffing heeft.
Er is overwogen om deze verplichting alleen te laten gelden op wegen waar de vrachtwagenheffing
ook wordt geheven. Bij de uitwerking bleek dat echter op een aantal problemen te stuiten
die met name betrekking hebben op de veiligheid en de handhaving. Het risico dat een
vrachtwagenchauffeur vergeet om zijn boordapparatuur aan te zetten als hij een beprijsde
weg oprijdt, is in dat geval groot. Om een boete te voorkomen is de kans reëel aanwezig
dat hij alsnog rijdend zijn boordapparatuur zal aanzetten, waardoor gevaarlijke situaties
kunnen ontstaan die vergelijkbaar zijn met het gebruik van een mobiele telefoon in
de auto. Ook zal dit een toename van de lasten voor de handhaving betekenen. Daar
komt bij, dat verreweg het grootste deel van de vrachtwagens wel eens over een beprijsde
weg zal rijden, waarvoor de houder een dienstverleningsovereenkomst gesloten moet
hebben. Gezien deze overwegingen is gekozen voor de verplichting om een dienstverleningsovereenkomst
op alle wegen te laten gelden.
Als een houder via een zogenoemde reseller (een soort tussenpersoon) een dienstverleningsovereenkomst wil afsluiten, is dat
op zich mogelijk. Uiteindelijk moet wel duidelijk zijn dat er een dienstverleningsovereenkomst
tussen de dienstaanbieder en de houder tot stand is gekomen. Die dienstverleningsovereenkomst
heeft de houder immers nodig als hij met zijn vrachtwagen de weg op wil, want rijden
op Nederlandse wegen zonder dienstverleningsovereenkomst die is gesloten met de dienstaanbieder
is een overtreding.
De houder krijgt een factuur van de dienstaanbieder voor het bedrag dat hij moet betalen
over de periode die de dienstaanbieder en de houder onderling hebben afgesproken in
hun overeenkomst. Als de houder het bedrag van de factuur betaalt aan de dienstaanbieder,
wordt hij geacht te hebben voldaan aan zijn betalingsverplichting aan de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat (tweede lid).105 De houder blijft weliswaar de betalingsplichtige, maar op grond van deze bepalingen
en de dienstverleningsovereenkomst tussen houder en dienstaanbieder, betaalt de dienstaanbieder
de door de houder verschuldigde bedragen van de vrachtwagenheffing aan de Minister
(zie artikel 9, derde lid). De houder ontvangt van de dienstaanbieder een kwitantie
van de betaling als het bedrag door de dienstaanbieder ontvangen is. Deze verplichting
is ontleend aan artikel 7 undecies, derde lid, Richtlijn 1999/62/EG.
De houder dient op grond van het derde lid alle relevante documenten over te leggen
aan de dienstaanbieder die nodig zijn om het kenteken, de toegestane maximum massa
en de euro-emissieklasse vast te stellen. Bij AMvB wordt bepaald welke gegevens exact
overgelegd moeten worden. Bij gebrek aan gegevens zal het hoogste bedrag in rekening
worden gebracht. Een latere correctie van de gegevens heeft echter geen terugwerkende
kracht.
Het vierde lid bepaalt dat de dienstaanbieder in de dienstverleningsovereenkomst de
houder van de vrachtwagen de verplichting kan opleggen om zekerheid te stellen dat
er betaald wordt. Dit kan bijvoorbeeld door middel van een creditcard of een tankpas.
In feite maakt deze bepaling het mogelijk om een prepaid-abonnement te hebben.
In het vijfde lid wordt geregeld welke elementen de dienstverleningsovereenkomst in
ieder geval dient te bevatten. Dit betreft het ter beschikking stellen van boordapparatuur
(onderdeel a), dat de houder een factuur krijgt waarin het totaalbedrag van de heffing
en het aantal geregistreerde kilometers per dag is opgenomen (onderdeel b), dat de
houder in ieder geval giraal kan betalen (onderdeel c), het onderhouden van een klantenrelatie
door middel van bijvoorbeeld het inrichten van een klantcontactpunt met inbegrip van
een procedure voor klachtenafhandeling (onderdeel d), zorgen dat privacy en beveiliging
gewaarborgd zijn (onderdeel e), het door de dienstaanbieder verstrekken van een kwitantie
aan de houder als de houder betaald heeft (onderdeel f) en een beschrijving van de
verplichtingen van de houder om een overtreding te kunnen voorkomen (onderdeel g).
Als de houder vragen heeft over de factuur van de dienstaanbieder zal hij zich tot
de dienstaanbieder kunnen wenden en zullen eventuele geschillen tussen de dienstaanbieder
en de houder aan de civiele rechter worden voorgelegd.
In artikel 2, zesde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 zijn eisen opgenomen
die ten minste aan de factuur van de EETS-aanbieder worden gesteld. Deze bepaling
is van toepassing op de EETS-aanbieder en is in het zesde lid van overeenkomstige
toepassing verklaard op de hoofddienstaanbieder.
Artikel 9 (relatie Onze Minister en dienstaanbieder)
Eerste lid
Voor de Minister is het van belang te weten met wie de dienstaanbieder een dienstverleningsovereenkomst
heeft gesloten en welke dienstverleningsovereenkomst is opgeschort of beëindigd. Ook
is dat het geval als de OBU niet naar behoren werkt of is ontvreemd (artikel 4, derde
lid). Als een dergelijk geval zich voordoet, dient de dienstaanbieder dat onmiddellijk
aan de Minister door te geven. Op die manier is duidelijk voor welke vrachtwagens
de dienstaanbieder moet betalen of wie een overtreding begaat. Als de houder zich
in die gevallen toch op de weg begeeft, riskeert hij een boete (zie artikel 15). In
artikel 2, vierde lid, Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 zijn de gegevens opgenomen
die de EETS-aanbieder aan de tolheffer verstrekt. Door deze bepaling van overeenkomstige
toepassing te verklaren op de hoofddienstaanbieder geldt voor hem ook deze verplichting.
De dienstaanbieder heeft er belang bij om de melding onmiddellijk te doen. De houder
kan weliswaar een boete krijgen als de dienstaanbieder niet meldt, maar de houder
kan vervolgens eenvoudig aannemelijk maken dat hij zich aan zijn verplichtingen heeft
gehouden en heeft altijd de keuze om naar een andere dienstaanbieder over te stappen.
Daarnaast heeft de Minister op grond van de gegevens, bedoeld in artikel 21, vijfde
lid, de mogelijkheid na te gaan met welke vrachtwagen een overeenkomst is gesloten.
Dit is echter omslachtiger dan dat de dienstaanbieder dat direct zou doorgeven. De
dienstaanbieder kan daar via de overeenkomst tussen de Minister en de dienstaanbieder
op aangesproken worden waaruit ook mogelijke contractuele sancties zullen voortvloeien.
Beëindiging van het contract kan bijvoorbeeld plaatsvinden door ontbinding (artikel
6:265 e.v. van het Burgerlijk Wetboek (BW)), maar ook als de looptijd van de dienstverleningsovereenkomst
is verstreken.
Over de opschorting wordt nog het volgende opgemerkt. Op grond van artikel 6:262 BW
kan de dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder en de houder worden opgeschort.
De dienstaanbieder kan de nakoming van de dienstverleningsovereenkomst bijvoorbeeld
opschorten als de houder van de vrachtwagen:
– niet voldoet aan zijn betalingsverplichtingen jegens de dienstaanbieder, zoals die
voortvloeit uit de dienstverleningsovereenkomst;
– in voorkomend geval, geen of een ontoereikende zekerheid heeft gesteld voor de betaling;
– gebruik maakt van de boordapparatuur op een wijze die strijdig is met de gebruiksinstructie
die door de dienstaanbieder ter beschikking is gesteld;
– nalaat een defect aan de boordapparatuur te melden.
Als de dienstverleningsovereenkomst wordt opgeschort, wordt de verplichting voor de
dienstaanbieder om aan de Minister te betalen tijdelijk stopgezet. De opschorting
wordt beëindigd op het moment dat alsnog wordt voldaan aan de verplichtingen. Als
de dienstverleningsovereenkomst wordt opgeschort en de dienstaanbieder over de periode
dat de dienstverleningsovereenkomst is opgeschort het bedrag ter hoogte van de heffing
al aan de Minister heeft betaald, kan de dienstaanbieder dat bedrag als onverschuldigde
betaling terugvorderen.
Opschorting kan overigens niet zonder meer plaatsvinden. In geval van gedeeltelijke
of niet behoorlijke nakoming van de dienstverleningsovereenkomst is opschorting slechts
toegelaten, voor zover de tekortkoming haar rechtvaardigt (artikel 6:262 BW). Dit
betekent dat de opschorting niet in strijd met de redelijkheid en billijkheid mag
worden toegepast en onder omstandigheden kan het zelfs nodig zijn eerst een mededeling
te doen.106 Een voorafgaande ingebrekestelling is echter niet vereist.107 Zie voor opschorting verder de artikelen 6:262 e.v. BW.
Tweede lid
De registratie van de gereden kilometers vindt niet plaats door de Minister, maar
door de dienstaanbieder. De dienstaanbieder geeft de door hem geregistreerde kilometers
en bijbehorende tarieven dagelijks door voor de vrachtwagens waarvoor hij een dienstverleningsovereenkomst
heeft gesloten. Hierdoor weet de Minister welk bedrag de dienstaanbieder zal betalen.
Derde lid
De dienstaanbieder betaalt de door de houders verschuldigde bedragen aan de Minister.
De dienstaanbieder heeft na het doorgeven van de registratie, bedoeld in het tweede
lid, uiterlijk vier weken de tijd om te betalen. Deze termijn houdt verband met de
bankgarantie die van de dienstaanbieder geëist kan worden, die gelijk is aan ten hoogste
een gemiddeld maandbedrag dat de dienstaanbieder aan de Minister moet betalen.
Het eisen van een financiële zekerheid, bijvoorbeeld in de vorm van een bankgarantie,
kan worden geregeld in de overeenkomst tussen de Minister en de dienstaanbieder.
Vierde lid
In het vierde lid is opgenomen dat de Minister bevoegd is om de gegevens (van motorrijtuigen)
die op of aan de weg zijn verzameld met behulp van een technisch hulpmiddel geautomatiseerd
te verwerken ten behoeve van de heffing en invordering van de vrachtwagenheffing.
Meer in het bijzonder worden de gegevens verwerkt ter verificatie van doorgegeven
gegevens door de dienstaanbieder, zoals voor de EETS-aanbieders is geregeld in artikel
32 Wet implementatie EETS-richtlijn. Voor de hoofddienstaanbieder wordt artikel 32
Wet implementatie EETS-richtlijn van overeenkomstige toepassing verklaard in artikel
11 van het wetsvoorstel. Daarnaast kan de informatie in de accreditatiefase, bedoeld
in artikel 12 Wet implementatie EETS-richtlijn, worden gebruikt voor het controleren
van de gegevens die door de dienstaanbieder zijn aangeleverd. De gegevens zijn vastgelegd
met een technisch hulpmiddel. In de huidige toepassing zijn dergelijke technische
hulpmiddelen camera’s, infrarood apparatuur en DSRC apparatuur. Het verwerken met
behulp van een technisch hulpmiddel houdt in dat de vastgelegde gegevens worden opgehaald
en vervolgens onherstelbaar worden bewerkt zodanig dat personen onherkenbaar zijn.
Voor meer informatie over de wijze waarop de gegevens worden verwerkt zie de toelichting
bij artikel 14.
Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid kan verwerking van de vastgelegde gegevens voor het doel,
bedoeld in het vierde lid, plaatsvinden door die vastgelegde gegevens geautomatiseerd
te vergelijken met de gegevens die zijn ontvangen ten behoeve van de verificatie in
het kader van de heffing en invordering van de vrachtwagenheffing. Door de geautomatiseerde
vergelijking kan door de Minister worden gecontroleerd of de gegevens die de dienstaanbieder
doorstuurt, juist zijn. Concreet betreft deze verwerking de raadpleging van de vastgelegde
gegevens. Dit houdt in dat de vastgelegde gegevens meermaals worden gefilterd op relevantie
door ze geautomatiseerd met behulp van een (goed beveiligd) technisch systeem te vergelijken
met de gegevens ontvangen van de dienstaanbieder. Bij het ontwerp van het technische
systeem wordt rekening gehouden met gegevensbescherming zodat onder meer alleen persoonsgegevens
worden verwerkt die noodzakelijk zijn voor het specifieke doel van de verwerking.
Het raadplegen van de vastgelegde gegevens is daarmee proportioneel.
Artikel 10 (invordering via privaatrecht)
Het door de houder verschuldigde bedrag van de vrachtwagenheffing is een bestuursrechtelijke
geldschuld die met toepassing van artikel 4:88 Awb zonder beschikking betaald moet
worden. De geldschuld vloeit dus voort uit een wettelijk voorschrift. Doordat er vanwege
de EETS-richtlijn een dienstaanbieder tussen de tolheffer (de Minister) en de gebruiker
(houder) is gezet, vindt de betaling plaats op grond van een overeenkomst tussen de
houder en dienstaanbieder (artikel 8) en een overeenkomst tussen de dienstaanbieder
en de Minister (artikel 9). Zie voor een nadere toelichting de toelichting op artikel
7. Voor de betaling en de invordering is het daarom nodig om een deel van titel 4.4
Awb buiten toepassing te verklaren omdat dat anders tot verschillende complicaties
zou leiden.
Op grond van artikel 4:88, derde lid, Awb kan een beschikking worden gevraagd als
het bestuursorgaan aan de schuldenaar moet betalen. Om zeker te stellen dat ook die
gevallen onder de privaatrechtelijke relatie tussen de Minister en de dienstaanbieder
dan wel de dienstaanbieder en de houder vallen wordt dit artikel buiten toepassing
verklaard. Artikel 4:94 Awb voorziet in de mogelijkheid van uitstel van betaling en
artikel 4:94a Awb voorziet in de mogelijkheid om een geldschuld geheel of gedeeltelijke
kwijt te schelden. Ook dit zijn onderwerpen die op grond van de privaatrechtelijke
relatie tussen partijen overeen kan worden gekomen en artikel 4:94 Awb wordt daarom
buiten toepassing verklaard.
Zonder verdere uitzonderingen zouden de bepalingen van de afdelingen 4.4.2, 4.4.3
en 4.4.4 Awb van toepassing blijven op de invordering. Die afdelingen zien op de relatie
tussen de Minister en de schuldenaar, maar houden geen rekening met een dienstaanbieder
die daar overeenkomstig de EETS-richtlijn tussen wordt geplaatst waarbij de betaling
en invordering op grond van privaatrechtelijke overeenkomsten plaatsvindt. Daarom
worden deze afdelingen ook buiten toepassing verklaard.
Voor de factuur is de rechtsbescherming voor de houder beschreven in paragraaf 2.4
van het algemeen deel van de toelichting.
HOOFDSTUK 5. HOOFDDIENSTAANBIEDER
Artikel 11 (verplichtingen hoofddienstaanbieder)
Eerste lid
Het wettelijk regime voor de hoofddienstaanbieder en de EETS-aanbieder wordt in beginsel
geregeld in het wetsvoorstel implementatie EETS-richtlijn. In artikel 1 van dat wetsvoorstel
is bepaald dat de hoofddienstaanbieder een dienstaanbieder is met speciale verplichtingen.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt bepaald dat de hoofddienstaanbieder voor de
vrachtwagenheffing als speciale verplichting heeft dat hij met elke houder van een
vrachtwagen die daarom verzoekt, een dienstverleningsovereenkomst moet sluiten. Hij
krijgt daarvoor ook een andere vergoeding dan de EETS-aanbieders krijgen. Dit volgt
uit artikel 23, derde lid, van de Wet implementatie EETS-richtlijn.
Voor een goed begrip van het wetsvoorstel zijn in het algemeen deel van de toelichting
bij het onderhavige wetsvoorstel ook enkele passages gewijd aan de EETS-aanbieders.
Tweede lid
Op grond van artikel 12 van de Wet implementatie EETS-richtlijn moet de tolheffer
van een EETS-gebied een testomgeving tot stand brengen waarin de EETS-aanbieder of
zijn gemachtigde de werking van de boordapparatuur kan controleren. Op grond van artikel
32 van de Wet implementatie EETS-richtlijn moeten de EETS-aanbieders informatie doorgeven
aan de hand waarvan de tolheffer de tol kan berekenen en heffen, of de informatie
doorgeven aan de hand waarvan de tolheffer de berekening en heffing door de EETS-aanbieders
kan verifiëren. In artikel 33 van de Wet implementatie EETS-richtlijn worden EETS-aanbieders
verplicht om met tolheffers samen te werken om vermoedelijke overtreders van de verplichting
om wegentol te betalen te identificeren. De tolheffer kan bij een vermoeden van niet-betaling
van wegentol voertuiggegevens van een houder opvragen bij de EETS-aanbieder die de
houder als klant heeft en de EETS-aanbieder dient deze gegevens onmiddellijk ter beschikking
te stellen aan de tolheffer van het betreffende tolgebied. Artikel 11, tweede lid,
van het onderhavige wetsvoorstel bepaalt dat deze verplichtingen van overeenkomstige
toepassing zijn op de hoofddienstaanbieder.
HOOFDSTUK 6. TERUGSLUIS
Artikel 12 (meerjarenprogramma)
Op grond van het eerste lid stelt de Minister van Infrastructuur en Waterstaat telkens
voor vijf jaar een meerjarenprogramma vast. Het meerjarenprogramma is een financieel
programma, gericht op innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. Het programma
wordt niet vastgesteld voordat daarover eerst overleg heeft plaatsgevonden met de
vervoerssector. Er is voor een wettelijke verankering van de betrokkenheid van de
vervoerssector gekozen bij de voorbereiding van elk meerjarenprogramma omdat de maatregelen
primair op die sector gericht zijn. Ook andere belanghebbenden zullen worden betrokken.
Op grond van de artikelen 3:1 en 3:2 Awb is de Minister immers gehouden bij de voorbereiding
van het meerjarenprogramma de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te
wegen belangen te vergaren. Uiteindelijk stelt de Minister het meerjarenprogramma
vast.
Het tweede lid bepaalt dat, in lijn met het regeerakkoord108, de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden ingezet voor de verduurzaming
en de innovatie van de vervoerssector. Hoewel dat het uitgangspunt is, wil het niet
automatisch zeggen dat alle netto-opbrengsten naar het meerjarenprogramma gaan. Dat
is afhankelijk van de inhoud van het programma, dat efficiënt en effectief dient te
zijn. Daaruit vloeit voort dat de investeringsbehoefte hierbij leidend is. De netto-opbrengsten
bedragen de inkomsten van de vrachtwagenheffing verminderd met de compensatie van
de verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens, de compensatie van
de derving van de inkomsten uit het Eurovignet en derving van accijnzen en de kosten
van het systeem.
Om voldoende flexibiliteit te behouden zijn de formele vereisten over de inhoud van
het programma die in het derde lid zijn opgenomen zo beperkt mogelijk gehouden.
Het vierde lid bepaalt dat zichtbaar moet worden gemaakt in welke mate de maatregelen
uit het programma efficiënt en effectief bijdragen aan innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector. Voor afloop wordt de werking van het meerjarenprogramma op
grond van het vijfde lid geëvalueerd met het oog op de doeltreffendheid en doelmatigheid
(artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016). De evaluatie wordt gebruikt voor de
voorbereiding van een volgend meerjarenprogramma. Het zevende lid bepaalt dat de Minister
aan de hand van die evaluatie kan bepalen of er aanleiding is om op een bepaald moment
af te zien van het vaststellen van een nieuw meerjarenprogramma. Dat zal echter niet
plaatsvinden voordat hierover met in ieder geval de vervoerssector overleg heeft plaatsgevonden.
Volledigheidshalve wordt nog vermeld dat de terugsluis zal moeten voldoen aan de regels
voor aanbesteding, mededinging en staatssteun.
HOOFDSTUK 7. HANDHAVING
Artikel 13 (overtreding)
In het eerste lid is opgenomen in welke gevallen er sprake is van een overtreding.
Dat is het geval als een vrachtwagen over een weg in Nederland rijdt zonder goed werkende
boordapparatuur, zonder dat de boordapparatuur is ingeschakeld of niet hoort bij de
vrachtwagen waarvoor een dienstverleningsovereenkomst is afgesloten. Ook is er sprake
van een overtreding als de houder geen geldende dienstverleningsovereenkomst met de
houder heeft. Deze verplichtingen gelden niet als de houder een vrijstelling of ontheffing
van de vrachtwagenheffing heeft.
Met het tweede lid wordt buiten twijfel gesteld dat de overtredingen, bedoeld in artikel
13, eerste lid, vallen onder het niet-betalen van wegentol, bedoeld in hoofdstuk 11
van de Wet implementatie EETS-richtlijn. Dat maakt het mogelijk tussen lidstaten gegevens
uit te wisselen als een overtreder een buitenlandse kentekenhouder is (zie hiervoor
ook overweging 52 en artikel 2, punt 22, Richtlijn (EU) 2019/520)).
Voor zover er sprake is van het manipuleren van de boordapparatuur, wordt opgemerkt
dat computervredebreuk als zodanig strafbaar is gesteld in artikel 138ab van het Wetboek
van Strafrecht. Daarop staat een gevangenisstraf van ten hoogste 2 jaren of een geldboete
van de vierde categorie (€ 20.750,–).
Artikel 14 (toezicht en controle)
Op grond van het eerste lid worden door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
de toezichthouders aangewezen die belast zijn met het toezicht op de naleving van
de wet, de AMvB’s en ministeriële regelingen die daaronder hangen.
Voor artikel 14, tweede, derde en vijfde lid, heeft artikel 77a van de Wet op de motorrijtuigenbelasting
1994 model gestaan.
In het tweede lid is expliciet opgenomen dat de toezichthouder bevoegd is om op of
aan de weg met behulp van een technisch hulpmiddel vastgelegde gegevens van een motorrijtuig
te verwerken ten behoeve van het toezicht op en de handhaving van de Wet vrachtwagenheffing.
Op of aan de weg houdt in dat een technisch hulpmiddel op een vaste plek boven of
langs de weg of op wisselende locaties vanaf of langs de weg kan worden ingezet. Door
van een technisch hulpmiddel te spreken, wordt een zo toekomstbestendige en technologie-neutrale
vormgeving voorgesteld. In de huidige toepassing zijn dergelijke technische hulpmiddelen
camera’s, infrarood apparatuur en DSRC-apparatuur. Het verwerken met behulp van een
technisch hulpmiddel houdt concreet in dat de vastgelegde gegevens worden opgehaald
en vervolgens onherstelbaar worden bewerkt zodanig dat personen onherkenbaar zijn.
Vastgelegde gegevens van motorrijtuigen die geen vrachtwagens zijn, worden direct
verwijderd.
Onder vastgelegde gegevens wordt in het vierde lid voor de toepassing van dit artikel
verstaan: het kenteken, de locatie, de datum en het tijdstip van vastlegging en de
foto-opname van het motorrijtuig. Het gaat hierbij dus primair om het kenteken van
het betreffende motorrijtuig, de met de vastlegging van het kenteken samenhangende
gegevens en de informatie uit de boordapparatuur. Hiermee wordt de informatie bedoeld
in bijlage I, onderdeel 1, onder b, van Verordening (EU) 2020/204. Niet alle informatie
in dit onderdeel van de bijlage zal worden verwerkt door de toezichthouder, maar bijvoorbeeld
wel het identificatienummer en het tijdstip waarop de boordapparatuur is aangezet.
Bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld welke informatie uit de boordapparatuur
wordt verwerkt door de toezichthouder.
Daarnaast bepaalt het derde lid dat de aanwezigheid van een technisch hulpmiddel op
een duidelijke wijze kenbaar wordt gemaakt. Hierbij kan worden gedacht aan het (in
algemene zin) kenbaar maken door het verschaffen van informatie op een website of
door het gebruik van een technisch hulpmiddel waarbij zichtbaar is dat er gegevens
worden vastgelegd. Ten behoeve van de kenbaarheid wordt een cameraplan opgesteld en
gepubliceerd. Hiermee wordt voldoende kenbaarheid gegeven aan de inzet van een technisch
hulpmiddel.
In het vierde lid wordt geregeld dat de toezichthouder bevoegd is de gegevens bedoeld
onder a en b automatisch te verwerken om een overtreding op geautomatiseerde wijze
vast te stellen. Ten behoeve van deze automatische vaststelling kan de toezichthouder,
op grond van het derde lid onder a, de gegevens die de Minister heeft ontvangen van
de dienstaanbieder, bedoeld in artikel 32, eerste lid, onder b, Wet implementatie
EETS-richtlijn, de gegevens waar uit blijkt dat een dienstverleningsovereenkomst is
gesloten, opgeschort, of beëindigd, of een melding is gedaan door de houder bedoeld
in artikel 9, eerste lid, de informatie in gevallen in artikel 4, vierde lid, en de
gegevens waar uit blijkt of een ontheffing of vrijstelling (artikel 3) geldt, verwerken.
Op grond van het derde lid onder b, kan de toezichthouder de vastgelegde gegevens
verwerken. De gegevens die in het derde lid onder a worden genoemd kunnen automatisch
worden vergeleken met de vastgelegde gegevens om een overtreding op automatische wijze
vast te kunnen stellen.
In het vijfde lid wordt bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels worden gesteld over de inzet van een technisch hulpmiddel, bedoeld in het tweede
lid, de informatie uit de boordapparatuur die door de toezichthouder wordt verwerkt
(zie tweede lid), de verwerking van de vastgelegde gegevens en de wijze waarop de
vastgelegde gegevens worden verwerkt. Beoogd wordt de praktische aspecten op het niveau
van een ministeriële regeling vast te leggen omdat de voortgaande technische ontwikkeling
noopt tot een flexibele regeling die eenvoudig kan worden aangepast indien daartoe
aanleiding bestaat.
Op grond van het zesde lid zal een besluit tot de aanwijzing van de toezichthouders
worden medegedeeld in de Staatscourant.
Artikel 15 (bestuurlijke boete voor een overtreding)
Voor de overtredingen, bedoeld in artikel 13 kan de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat een bestuurlijke boete aan de houder opleggen. Op de bestuurlijke boete
is titel 5.4 Awb van toepassing. Tegen de bestuurlijke boete staat bezwaar, beroep
en hoger beroep open. In dit lid wordt tevens geregeld dat de Minister de vastgelegde
gegevens, bedoeld in artikel 14, tweede lid, mag gebruiken voor de handhaving. In
artikel 21, eerste lid, onder b, is de Minister ook verwerkingsverantwoordelijke voor
dit onderdeel van de gegevensstroom. De verwerking heeft betrekking op de gegevens
die na de filtering door de toezichthouder overblijven. Concreet gaat het bij de gegevens
die overblijven om de gevallen waarbij een overtreding als bedoeld in artikel 13 van
het wetsvoorstel is geconstateerd. De verwerking van de vastgelegde gegevens in deze
fase is proportioneel.
Op grond van artikel 5:41 Awb kan overigens geen bestuurlijke boete worden opgelegd
als de overtreding niet aan de kentekenhouder te verwijten is. Bijvoorbeeld in de
situatie dat iemand een melding als bedoeld in artikel 4, derde lid, heeft gedaan
bij de dienstaanbieder. Ook geldt dat op grond van artikel 5:46, derde lid, Awb een
lagere bestuurlijke boete kan worden opgelegd als er bijzondere omstandigheden zijn.
Het kan voorkomen dat een bepaald feit onder meerdere overtredingen als bedoeld in
artikel 13 is te plaatsen. In dat geval geldt op grond van het derde lid dat de ten
hoogste op te leggen boete de boete is van de overtreding waarvoor de hoogste boete
geldt.
Artikel 16 (hoogte bestuurlijke boete)
Op grond van het eerste lid is de ten hoogste op te leggen boete een bedrag van de
tweede categorie van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, dat wil
zeggen ten hoogste € 4.350,–. In een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81 Awb
zal de ten hoogste op te leggen boete verder worden uitgewerkt. Vooralsnog wordt gedacht
aan een boete van € 1.000,– voor de overtredingen die verband houden met het niet
naar behoren werken, waaronder manipulatie of ondeugdelijk gebruik, van de apparatuur.
Voor overtredingen als uitgeschakelde boordapparatuur of rijden zonder dat een dienstverleningsovereenkomst
is afgesloten wordt gedacht aan een boete van € 300,–. Voor het rijden met boordapparatuur
die niet bij de vrachtwagen hoort of het rijden met een dienstverleningsovereenkomst
die is opgeschort wordt gedacht aan een boete van € 200,–.
Op grond van het tweede lid wordt de bestuurlijke boete binnen twee weken nadat die
onherroepelijk is geworden, betaald.
Als er na de termijn van twee weken na het onherroepelijk worden van de boete niet
of niet geheel is betaald, wordt de oorspronkelijke boete van rechtswege met 50% verhoogd.
Deze verhoging wordt bekendgemaakt door de verzending van een aanmaning. Het verhoogde
bedrag moet binnen vier weken worden betaald na verzending van die aanmaning. Als
binnen die vier weken het gehele bedrag van de oorspronkelijk boete + 50% verhoging
niet geheel is betaald, wordt het inmiddels verhoogde bedrag (de oorspronkelijke boete
+ 50% verhoging) nog eens van rechtswege met 100% verhoogd. De totale hoogte van de
boete, na twee verhogingen, komt daarmee op het oorspronkelijke bedrag + 200%. Het
derde tot en met vijfde lid zijn in grote lijnen ontleend aan de artikelen 23 tot
en met 25 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna:
Wet Mulder). Er is gekozen voor een termijn van vier weken na elke verhoging om te
verzekeren dat ook buitenlandse weggebruikers voldoende tijd hebben om de boete te
ontvangen en een betaling te doen. Na de tweede aanmaning kan op grond van het zevende
lid in samenhang met artikel 4:117 Awb en artikel 5:10, tweede lid, Awb worden overgegaan
tot dwanginvordering.
De verhogingen van de bestuurlijke boete en een eventuele dwanginvordering kunnen
evenwel worden voorkomen als degene die de bestuurlijke boete moet betalen uitstel
van betaling wordt verleend, artikel 4:94 Awb. Gedurende het uitstel kan de Minister
dan niet aanmanen of invorderen.
Het zesde lid bepaalt dat er geen aanmaningskosten in rekening kunnen worden gebracht
bij de eerste en tweede verhoging van de boete. De aanmaningskosten zitten verwerkt
in de verhogingen.
Op grond van het zevende lid, kan de eerste aanmaning en de bijbehorende boete nog
niet worden ingevorderd bij dwangbevel. Dat kan pas na de tweede verhoging.
In het achtste lid is bepaald dat artikel 5:53 Awb niet van toepassing is, wat betekent
dat er van de overtreding niet steeds een proces-verbaal hoeft te worden opgemaakt
en dat de overtreder niet steeds in de gelegenheid wordt gesteld zienswijzen naar
voren te brengen. Dit zou een onevenredige last vormen bij het opleggen van de bestuurlijk
boete voor overtredingen als bedoeld in artikel 13.
Artikel 17 (stilhouden en voorlopige maatregelen)
In beginsel zullen opgelegde boetes voor overtredingen als bedoeld in artikel 13 worden
opgestuurd aan de houder. Een boete kan ook door de toezichthouder worden uitgereikt
als een overtreding als bedoeld in artikel 13 op de weg geconstateerd wordt en de
gegevens van de kentekenhouder niet te verifiëren zijn. Dit is relevant voor kentekenhouders
uit een land buiten de EU die een overtreding op grond van deze wet hebben begaan.
Er zal dan direct moeten kunnen worden gehandhaafd omdat er anders geen adequate mogelijkheid
is om de boete te innen.
De boete wordt door de Minister opgelegd, maar door de toezichthouder bekendgemaakt
door uitreiking aan de bestuurder. Het tweede lid, onder a, bepaalt dat de beschikking
in dat geval onmiddellijk betaald moet worden. Deze constructie is noodzakelijk omdat
de bestuurder niet in alle gevallen tevens de kentekenhouder zal zijn.
Uit het tweede lid, onder b, volgt dat de verhogingen van de boete, zoals die ook
worden toegepast bij een opgestuurde beschikking, ook van toepassing zijn op een boete
die bij stil houden is opgelegd. Die verhogingen treden echter pas in werking twee
weken nadat de beschikking onherroepelijk (zie ook artikel 19) is geworden.
Op grond van het derde lid kunnen motorrijtuigen van de hoofdweg naar een veilige
locatie, zoals een parkeerplaats, worden gedirigeerd en het verdere gebruik worden
belet. De bevoegdheid bestaat slechts als aan de kentekenhouder voor dat motorrijtuig
een bestuurlijke boete op grond van artikel 17 wordt uitgereikt door de toezichthouder.
Dit geldt ook voor een boete die onherroepelijk, maar niet in een land buiten de EU
ten uitvoer kan worden gelegd en niet in een andere lidstaat ten uitvoer kan worden
gelegd omdat de overtreding daar niet strafbaar is (zie ook artikel 32). Dit betekent
ook dat zodra een openstaande boete wordt voldaan het gebruik van het motorrijtuig
niet langer kan worden belet. Het vierde lid is overigens ook van toepassing op een
houder van een vrachtwagen die geregistreerd staat voor het niet voldoen van een hem
eerder opgelegde bestuurlijke boete.
Op grond van het vierde lid kan twaalf weken nadat het rijden met het motorrijtuig
is belet en de kentekenhouder zijn vrachtwagen niet heeft afgehaald, de vrachtwagen
in eigendom om niet worden overgedragen, verkocht of vernietigd. De kentekenhouder
wordt in dat geval geacht zijn recht daarop te hebben opgegeven. Het motorrijtuig
kan ook in eigendom om niet worden overgedragen, verkocht of vernietigd als de kosten
onevenredig hoog zijn in verhouding tot de waarde van het voertuig.
Het vijfde lid voorziet er in dat bij de beschikking tot het opleggen van de boete
wordt gewezen op de bevoegdheid tot het overbrengen door de toezichthouder van het
voertuig naar een door hem aangewezen plek en dat hij kan verhinderen dat het voertuig
wordt weggereden. Daarnaast wordt in de beschikking gewezen op de mogelijkheid voor
de Minister om het motorrijtuig om niet in eigendom te doen overgaan, te verkopen
of te vernietigen overeenkomstig het vierde lid.
Op grond van het zesde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld,
die van belang zijn voor de uitvoering van artikel 17.
Vergelijkbare regelingen zijn opgenomen in artikel 9, achtste lid, van de Invorderingswet
1990 en artikel 31 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.
Artikel 18 (kwijtschelden bestuurlijke boete)
De bestuurlijke boete voor een overtreding als bedoeld in artikel 13 wordt in ieder
geval kwijtgescholden als degene op wiens naam het kenteken in het kentekenregister
is opgenomen aannemelijk maakt dat zijn vrachtwagen bijvoorbeeld is gestolen en tegen
zijn wil is gebruikt. Hij kan daartoe bezwaar maken tegen de boete. Als hij kan aantonen
dat hij op het moment van overtreding geen houder van de vrachtwagen meer was, is
hij ook geen vrachtwagenheffing verschuldigd en wordt de bestuurlijke boete kwijtgescholden.
De nieuwe houder is degene die als betalingsplichtige voor de vrachtwagenheffing moet
worden gezien en is de boete alsnog verschuldigd.
HOOFDSTUK 8. BEZWAAR EN BEROEP
Artikel 19 (schorsende werking bezwaar en beroep tegen boete ex art. 15)
Door het maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen de beschikking tot oplegging
van de bestuurlijke boete op grond van artikel 15 wordt de werking van de beschikking
geschorst totdat die onherroepelijk is. Op grond van artikel 16, tweede lid, moet
de onherroepelijke beschikking binnen twee weken betaald worden.
De schorsende werking geldt niet voor de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke
boete die is uitgereikt bij stil houden van de vrachtwagen. In dat geval moet de boete
onmiddellijk betaald worden omdat de chauffeur van de vrachtwagen anders weg kan rijden
en is niet bekend aan wie de bestuurlijke boete moet worden gestuurd.
Artikel 20 (opkomen tegen beschikking die direct is ingevorderd)
Doordat de boete op grond van artikel 17, tweede lid, direct betaald moet worden nadat
deze bekend is gemaakt, kan de kentekenhouder pas gebruik maken van de mogelijkheid
om bezwaar te maken en beroep in te stellen nadat de boete is voldaan. Het artikel
bepaalt dat een dergelijk bezwaar of beroep zich ook richt tegen de inbewaringstelling
of het aanbrengen van bijvoorbeeld een wielklem. Als het bezwaar of beroep gegrond
wordt verklaard, ligt het voor de hand dat de boete wordt terugbetaald en, voor zover
van toepassing, het motorrijtuig wordt teruggegeven. De bevoegdheid tot het opleggen
van een bestuurlijke boete bij stilhouden is geregeld in artikel 17, tweede lid.
HOOFDSTUK 9. GEGEVENSBESCHERMING
Artikel 21 (bescherming persoonsgegevens, gebruikt door Onze Minister)
In het kader van de vrachtwagenheffing worden persoonsgegevens verwerkt. Dat is nodig
om bijvoorbeeld de vrachtwagenheffing in rekening te kunnen brengen of bestuurlijke
boetes op te kunnen leggen. Op het verwerken van persoonsgegevens is het regime van
de Algemene Verordening gegevensbescherming (AVG)109 van toepassing.
De artikelen 21, 22, 23 en 24 hebben betrekking op de verwerking van persoonsgegevens
die noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke
rust, artikel 6, eerste lid, onder c, AVG.
In artikel 21, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel wordt de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking
van persoonsgegevens die bij AMvB worden aangewezen en de vastgelegde gegevens, bedoeld
in artikel 14, tweede lid (voor zover de vastgelegde gegevens persoonsgegevens betreffen),
die worden gebruikt voor de heffing en invordering van de vrachtwagenheffing, waaronder
mede bedoeld de verificatie van de dienstaanbieders bedoeld in artikel 9, vierde lid,
en de registratie van de ontheffingen en vrijstellingen. Daarnaast is de Minister
verwerkingsverantwoordelijke voor de persoonsgegevens die worden gebruikt voor de
handhaving. De taken van de Minister kunnen worden gemandateerd. Daarbij kan ook de
verwerkingsverantwoordelijkheid worden meegemandateerd.
De bewaartermijnen zijn opgenomen in het tweede lid. In onderdeel a is aangesloten
bij de verjaringstermijn van vijf jaar die geldt voor geldvorderingen. Hier vallen
mede de persoonsgegevens onder waaruit blijkt dat, na vergelijking van de vastgelegde
gegevens en de gegevens ontvangen van de dienstaanbieder, de heffing niet op de juiste
wijze is berekend. Deze gegevens worden bewaard om de oorzaak van de discrepantie
te kunnen achterhalen en eventuele recidive aan te kunnen tonen.
De bewaartermijn van zeven werkdagen geldt voor de vastgelegde gegevens die zijn vergeleken
met de ontvangen gegevens van de dienstaanbieders en waarbij uit de vergelijking blijkt
dat de heffing op de juiste wijze is berekend door de dienstaanbieder. Hier wordt
geregeld dat de vernietiging van de vastgelegde gegevens in het technische systeem,
bedoeld in artikel 9, vijfde lid, zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen zeven
werkdagen plaatsvindt. Concreet betekent dit dat de vastgelegde gegevens die niet
relevant zijn voor het doel, genoemd in artikel 9, vierde lid, vrijwel direct worden
vernietigd. In een voorkomend geval waar extra filtering nodig is (bij ongeschikte,
dubbele of niet-bruikbare vastgelegde gegevens), vindt de vernietiging niet direct
(maar in ieder geval binnen zeven werkdagen) plaats. De voorgestelde bewaartermijnen
zijn proportioneel: de gegevens worden niet langer bewaard dan noodzakelijk is ten
opzichte van het doel van de desbetreffende verwerking.
Als het gaat om de betaling van een bestuurlijke boete (onderdeel b) moeten de gegevens
worden verwijderd nadat de onherroepelijke boete betaald is of dat de verjaringstermijn
van vijf jaar is verstreken (artikel 4:104 Awb). Ook worden op grond van onderdeel
b de gegevens die betrekking hebben op een bestuurlijke boete bewaard gedurende de
termijn dat de bestuurlijke boete kan worden opgelegd. In artikel 16, achtste lid,
wordt artikel 5:53 Awb buiten toepassing verklaard. In dat geval geldt op grond van
artikel 5:45, tweede lid, Awb een verjaringstermijn van drie jaar.
Op grond van het derde lid worden gegevens onmiddellijk verwijderd als blijkt dat
het gaat om een vrachtwagen die tegen de zin van de houder gebruikt is of waarvoor
de houder een vrijwaringsbewijs kan overleggen.
Het vierde lid bepaalt dat de persoonsgegevens waarvoor de Minister verwerkingsverantwoordelijke
is door de Minister beschikbaar worden gesteld om in een register worden opgenomen.
Dit register maakt het mogelijk dat de beoogde uitvoeringsorganisaties voor de vrachtwagenheffing
op een efficiënte wijze over de juiste gegevens kunnen beschikken voor de uitvoering
van hun taken. Daarover worden met de Minister aparte afspraken gemaakt.
De informatie die de Minister nodig heeft om de berekening van de tol die door de
dienstaanbieders is geheven te kunnen verifiëren, wordt op grond van het vijfde lid
niet langer dan zeven werkdagen bewaard.
Als de gegevens op grond van andere wetgeving langer bewaard moeten worden dan de
in dit artikel opgenomen termijn, geeft het zesde lid daarvoor de mogelijkheid. In
dat geval moeten de betreffende gegevens niet verwijderd worden.
Artikel 22 (bescherming persoonsgegevens, gebruikt door de toezichthouder)
In artikel 22, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel wordt de toezichthouder
aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens
die bij AMvB worden aangewezen en de vastgelegde gegevens, bedoeld in artikel 14,
tweede lid (voor zover de vastgelegde gegevens persoonsgegevens betreffen), die worden
gebruikt voor het toezicht op de naleving en het uitreiken van een bestuurlijke boete
bij het stilhouden van een vrachtwagen, bedoeld in artikel 17, tweede lid, en het
informeren van houders van een vrachtwagen die op grond van het kentekenregister geen
dienstverleningsovereenkomst met een dienstaanbieder lijken te hebben.
De bewaartermijnen zijn opgenomen in het tweede lid. Als het gaat om de betaling van
een bestuurlijke boete (onderdeel a) moeten de gegevens worden verwijderd nadat de
onherroepelijke boete betaald is en worden de vastgelegde gegevens die zijn opgehaald
en waar geen bestuurlijke boete voor wordt opgelegd, niet langer dan zeven werkdagen
bewaard. Voor deze bewaartermijn van zeven werkdagen gelden dezelfde waarborgen als
voor de bewaartermijn in artikel 21, tweede lid, onder a, onder 2° (zie de toelichting
bij dat artikel). De voorgestelde bewaartermijn is proportioneel: de vastgelegde gegevens
worden niet langer bewaard dan noodzakelijk is ten opzichte van het doel van de desbetreffende
verwerking. Op grond van onderdeel b worden de gegevens bewaard gedurende de termijn
dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. In artikel 16, achtste lid, wordt
artikel 5:53 buiten toepassing verklaard. In dat geval geldt op grond van artikel
5:45, tweede lid, Awb een verjaringstermijn van drie jaar. Onderdeel c bepaalt dat
de gegevens voor het informeren van een houder dat er geen dienstverleningsovereenkomst
is geregistreerd gedurende vier weken worden bewaard.
Het derde lid bepaalt dat de gegevens waarvoor de toezichthouder verwerkingsverantwoordelijke
is door de toezichthouder beschikbaar worden gesteld om in een register te worden
opgenomen. Als de gegevens op grond van andere wetgeving langer bewaard moeten worden
dan de in dit artikel opgenomen termijn, geeft het vierde lid daarvoor de mogelijkheid.
In dat geval moeten de betreffende gegevens niet verwijderd worden.
Artikel 23 (bescherming persoonsgegevens, gebruikt door de dienstaanbieder)
Het eerste lid bepaalt dat de dienstaanbieder als verwerkingsverantwoordelijke wordt
aangemerkt voor de verwerking van persoonsgegevens die hij gebruikt in het kader van
de dienstverleningsovereenkomst, het doorgeven van de gegevens, bedoeld in artikel
9, eerste lid, aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het verlenen van
diensten, bedoeld in artikel 8, vijfde lid en de verificatie, bedoeld in artikel 21,
vijfde lid.
Op grond van het tweede lid bewaart de dienstaanbieder de persoonsgegevens niet langer
dan voor die diensten nodig is.
Op grond van het derde lid is het voor de dienstaanbieder verboden de gegevens die
gebruikt worden voor de vrachtwagenheffing door te verkopen of te verstrekken aan
een derde. Dit is echter anders als een houder daarvoor toestemming heeft gegeven
(artikel 6, eerste lid, onder a, AVG).
Als de gegevens op grond van andere wetgeving langer bewaard moeten worden dan de
in dit artikel opgenomen termijn, geeft het vierde lid daarvoor de mogelijkheid. In
dat geval moeten de betreffende gegevens niet verwijderd worden.
Artikel 24 (register)
Op grond van het eerste lid wordt een register bijgehouden met gegevens die nodig
zijn voor een goede uitvoering van de vrachtwagenheffing. Dit register maakt het mogelijk
dat de beoogde uitvoeringsorganisaties voor de vrachtwagenheffing op een efficiënte
wijze over de juiste gegevens kunnen beschikken voor de uitvoering van hun taken.
Met een register werken alle uitvoeringsorganisaties met dezelfde gegevens en hoeven
deze gegevens door andere partijen niet meerdere keren te worden aangeleverd.
De Minister wijst een beheerder van het register aan (tweede lid). De beheerder is
verwerkingsverantwoordelijke voor de persoonsgegevens die in het register zijn opgenomen.
Het derde lid bepaalt dat de gegevens uit het register worden gebruikt voor de uitvoering
van de vrachtwagenheffing. De betreffende organisaties hebben geen beschikking over
alle gegevens die in het register zijn opgenomen, maar zij kunnen slechts beschikking
krijgen over de gegevens die nodig zijn voor de uitvoering van hun taak binnen het
kader van de vrachtwagenheffing.
In het vierde lid is opgenomen dat de bewaartermijnen die voor de Minister respectievelijk
de toezichthouder gelden op grond van artikel 21, tweede lid, en artikel 22, tweede
lid, ook gelden voor de beheerder van het register. Zodra de bewaartermijnen zijn
verstreken moeten de gegevens ook uit het register zijn verwijderd. Daarnaast is opgenomen
dat als de bewaartermijnen voor de toezichthouder en de Minister van elkaar verschillen
en op dezelfde gegevens van toepassing zijn, de langste termijn voor de beheerder
van het register geldt. In het vijfde lid is opgenomen dat bij ministeriële regeling
nadere regels kunnen worden gesteld over de inrichting en het beheer van het register
vrachtwagenheffing en het verstrekken van de gegevens.
HOOFDSTUK 10. WIJZIGING ANDERE WETTEN
Artikel 25 (wijziging Algemene wet bestuursrecht)
In artikel 25 wordt beroep bij de bestuursrechter met betrekking tot de betalingsverplichting
van de dienstaanbieder aan de Minister en de betalingsverplichting van de houder aan
de dienstaanbieder uitgesloten. De invordering van de vrachtwagenheffing vindt plaats
via privaatrechtelijke overeenkomsten. Zie daarvoor de toelichting bij artikel 10.
Beoogd is dat eventuele geschillen daarover kunnen worden voorgelegd aan de kantonrechter
(civiel recht). Met artikel 25 wordt buiten twijfel gesteld dat geschillen over de
facturen van respectievelijk de Minister aan de dienstaanbieder en de dienstaanbieder
aan de houder niet aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd.
Op grond van artikel 12, eerste lid, wordt een meerjarenprogramma vastgesteld. Het
is denkbaar dat iemand in het programma een besluit ziet en om die reden tegen het
programma beroep zou kunnen instellen. Hoewel tegen een programma geen bezwaar en
beroep openstaat, wordt met artikel 25 zeker gesteld dat ook beroep tegen de vaststelling
van het meerjarenprogramma wordt uitgesloten.
Artikel 26 (wijziging Invorderingswet 1990)
Dit betreft een technische wijziging in verband met het intrekken van de Wet belasting
zware motorrijtuigen vanwege de introductie van de vrachtwagenheffing.
Artikel 27 (wijziging Wegenverkeerswet 1994)
Met de wijziging van artikel 42, vierde lid, onder b, WVW 1994 wordt het mogelijk
gemaakt dat de gegevens die zijn opgenomen in het kentekenregister, worden gebruikt
voor een goede uitvoering van de Wet vrachtwagenheffing.
Artikel 28 (wijziging Wegenwet)
In beginsel moet een ieder geduld worden op de openbare weg en is een vorm van tolheffing
op een openbare weg zonder wettelijke grondslag niet toegestaan. De wijziging van
artikel 14, vijfde lid, van de Wegenwet maakt het mogelijk om de vrachtwagenheffing
te kunnen invoeren.
Artikel 29 (wijziging Wet belasting zware motorrijtuigen)
Met het voorgestelde artikel 29 wordt de Wet belasting zware motorrijtuigen (Wet BZM)
ingetrokken en wordt de heffing overeenkomstig artikel 17 van het Eurovignetverdrag110 beëindigd. De intrekking van de Wet BZM kan pas plaatsvinden op het moment dat de
vrachtwagenheffing daadwerkelijk wordt geheven. Dat zal met toepassing van artikel
36 plaatsvinden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Het vervallen van de belasting op zware motorrijtuigen maakt het ook noodzakelijk
de heffing van het gemeenschappelijk gebruiksrecht van het Eurovignetverdrag op te
zeggen of te beëindigen. Opzegging van het verdrag dient plaats te vinden aan het
eind van ieder kalenderjaar, terwijl een beëindiging van de heffing van het gemeenschappelijk
gebruiksrecht op elk willekeurig tijdstip kan ingaan. Voor de respectievelijke procedures
geldt een opzegtermijn dan wel een mededelingstermijn van negen maanden. Mede gezien
de grotere flexibiliteit is ervoor gekozen om te kiezen voor de beëindiging van de
heffing van het gemeenschappelijk gebruiksrecht (artikel 17 van het Eurovignetverdrag).
Opzegging van het verdrag kan dan op een later tijdstip plaatsvinden.
Artikel 30 (wijziging Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994)
De motorrijtuigenbelasting voor vrachtauto’s wordt verlaagd als gevolg van de introductie
van de vrachtwagenheffing. In de tabel worden de nieuwe tarieven vastgesteld. Het
aantal gewichtsklassen is uitgebreid ten opzichte van de huidige tabel, zodat zoveel
mogelijk de minimumtarieven van Richtlijn 1999/62/EG kunnen worden gevolgd.
Bij het bepalen van de tarieven zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:
1. De Europese minimumtarieven, bedoeld in bijlage 0 van Richtlijn 1999/62/EG.
2. De vaststelling van het MRB-tarief blijft mogelijk op basis van voertuiginformatie.
Registratie naar gebruik door de belastingplichtige of een fysieke controle door de
belastingdienst moet niet noodzakelijk zijn. Dit heeft gevolgen voor de tarieven van
vrachtauto’s met een koppelinrichting. Het is in de praktijk namelijk niet te bepalen
óf de vrachtauto daadwerkelijk met een oplegger rijdt en hoeveel assen deze oplegger
heeft. Om te voorkomen dat in de praktijk het MRB-tarief onder het Europese minimumtarief
kan uitkomen, is het tarief als volgt bepaald:
a. bij een vrachtauto met koppelinrichting bedraagt het maximum toegestane totaalgewicht
de som van het maximumgewicht dat de trekkende eenheid kan trekken en het maximum
toegestane gewicht van de trekkende eenheid;
b. de verschillende minimumtarieven van de richtlijn – onderscheidend naar het aantal
assen van de opleggertrekker – zijn samengevoegd, waarbij telkens het hoogste tarief
is gekozen en waarbij geborgd is dat de tarieven zich ook logisch tot elkaar verhouden.
3. In de richtlijn zijn sommige gewichtsklassen niet benoemd. Voor deze klassen geldt
een richtlijnconform tarief, dat zich logisch verhoudt tot de richtlijn en de overige
tarieven.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat de tarieven, genoemd in de voorgestelde tabel,
jaarlijks kunnen worden onderworpen aan de inflatiecorrectie, bedoeld in artikel 81a
van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994.
4. Op grond van artikel 28, tweede lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994
worden bedragen van € 5,– en minder niet geïnd. Voor zover de Europese minimumtarieven
per kwartaal lager zijn dan deze drempel, worden de tarieven op € 6,– gesteld.
Op dit moment vinden onderhandelingen plaats over een herziening van de Eurovignetrichtlijn.
Als die wijziging van kracht wordt, kunnen de tarieven aan die gewijzigde richtlijn
worden aangepast.
Artikel 31 (wijziging Wet overgang belastingheffing in euro’s)
Dit betreft een technische wijziging in verband met het intrekken van de Wet belasting
zware motorrijtuigen vanwege de introductie van de vrachtwagenheffing.
Artikel 32 (wijziging Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties
en beslissingen tot confiscatie)
De Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen
tot confiscatie voorziet onder andere in een procedure om de inning van boetes in
het buitenland mogelijk te maken. De reikwijdte van de wet is beperkt tot de inning
van geldelijke sancties voor strafrechtelijke overtredingen, verkeersovertredingen
als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet
Mulder) en de overtredingen als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet voor
zover het overtredingen betreft van hoofdstuk 2 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer.
In de EETS-richtlijn wordt dezelfde systematiek als in de CBE-richtlijn gehanteerd
en wordt voor de uitwerking bij de systematiek voor de uitwisseling van kentekengegevens
aangesloten. Op grond van de Cross Border Enforcement-richtlijn (Richtlijn (EU) 2015/413)
kunnen ten aanzien van bepaalde verkeersovertredingen kentekengegevens worden uitgewisseld
tussen de lidstaat van herkomst van de kentekenhouder en de lidstaat waar hij de overtreding
heeft begaan. In de Wahv is geregeld aan wie een verkeersboete kan worden opgelegd
en in artikel 8a Kentekenreglement is voorts geregeld aan wie kentekengegevens kunnen
worden verstrekt.
Met de voorgestelde wijziging worden ook boetes voor overtredingen die verband houden
met het niet betalen van tol onder de reikwijdte van de Wet wederzijdse erkenning
en tenuitvoerlegging gebracht. Dit is met name van belang voor free flow-systemen
(tolsystemen zonder slagboom). Ook vallen daarmee overtredingen waarmee een correcte
registratie van het aantal gereden kilometers wordt belemmerd of het ontbreken van
een dienstverleningsovereenkomst van de kentekenhouder met een dienstaanbieder die
de tol van de kentekenhouder int, onder de reikwijdte. Dat zijn immers overtredingen
die zorgen voor het niet betalen van tol.
In artikel 5, derde lid, van het Kaderbesluit 2005/214/JBZ is voorzien in de mogelijkheid
van erkenning en tenuitvoerlegging van deze beslissingen. De tenuitvoerleggingsstaat
kan daaraan wel de voorwaarde verbinden dat de beslissing ook betrekking moet hebben
op een naar het recht van de tenuitvoerleggingsstaat strafbaar feit, ongeacht de bestanddelen
of kwalificatie hiervan.
Op dit moment zou de onderhavige wetswijziging de erkenning en tenuitvoerlegging in
ieder geval in acht andere lidstaten mogelijk maken, waaronder de directe buurlanden
België en Duitsland. De inning vindt vervolgens plaats volgens de regelgeving van
die EU-lidstaat en ook de opbrengst vervalt aan de betreffende EU-lidstaat.
HOOFDSTUK 11. SLOTBEPALINGEN
Artikel 33 (spoedregeling)
Eerste lid
Het eerste lid maakt het mogelijk om in spoedeisende gevallen door middel van een
ministeriële regeling wegen toe te voegen aan de bijlage bij de wet waarin de wegen
zijn aangewezen waar de vrachtwagenheffing wordt geheven. Ook kan het tarief van bepaalde
in de bijlage opgenomen wegen op € 0,00 worden gesteld. Het gaat om gevallen waarbij
blijkt dat er als gevolg van de vrachtwagenheffing zodanige uitwijk van vrachtverkeer
plaatsvindt naar wegen waarop geen vrachtwagenheffing wordt geheven, waardoor de verkeersveiligheid,
de bereikbaarheid of de fysieke leefomgeving in het geding komt. In dat geval zal
adequaat gehandeld moeten kunnen worden teneinde de ontstane ongewenste situatie zo
snel mogelijk op te lossen.
Als gevolg van de invoering van de vrachtwagenheffing bestaat de kans dat vrachtwagens
uitwijken naar niet-beprijsde wegen. Dit zullen veelal wegen van het onderliggend
wegennet betreffen die in beheer bij regionale overheden zijn. Uit modelresultaten
gecombineerd met expert judgement van de wegbeheerders volgt dat deze uitwijk zich naar verwachting niet zal voordoen.
Na invoering van de vrachtwagenheffing zal dit zekerheidshalve worden gemonitord.
Over de wijze waarop de monitoring plaatsvindt, worden afspraken gemaakt met de regionale
wegbeheerders.
Mocht er na de start van de vrachtwagenheffing of na een wetswijziging substantiële
uitwijk ontstaan die tot spoedeisende gevallen op de weg leidt, zal direct moeten
kunnen worden ingegrepen. Het opstellen van een ministeriële regeling zal doorgaans
enige tijd in beslag nemen. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat de Minister
moet afstemmen met de wegbeheerder over de te nemen maatregelen gezien zijn lokale
kennis van de weg die het betreft. Of er sprake is van spoedeisende gevallen wordt
mede gebaseerd op monitoringsgegevens. Het zal niet altijd duidelijk zijn of een extra
toename van het verkeer is toe te schrijven aan de vrachtwagenheffing of dat er andere
oorzaken aan ten grondslag liggen, zoals het moment van de dag, weersomstandigheden,
wegwerkzaamheden, de opening van een bedrijventerrein en vakanties. In sommige gevallen
zal dus niet meteen duidelijk zijn of er sprake is van een spoedeisend geval. Als
de spoedeisendheid dusdanig is, dat het noodzakelijk is per direct maatregelen te
treffen kan de wegbeheerder vooruitlopend op de ministeriële regeling tijdelijke verkeersmaatregelen
nemen. Dat zijn maatregelen waarvoor geen verkeersbesluit vereist is en die maatregelen
mogen niet langer dan vier maanden duren (zie art. 34 e.v. Besluit administratiefrechtelijke
bepalingen inzake het wegverkeer (Babw)). Hierbij kan worden gedacht aan een vrachtwagenverbod
of een snelheidsverlaging. Dit zijn echter maatregelen die in het kader van de vrachtwagenheffing
veelal niet ideaal zijn. Een vrachtwagenverbod is bijvoorbeeld een te zwaar middel
bij veel uitwijkend verkeer omdat het niet gewenst is meteen al het vrachtverkeer
te verbieden. Een snelheidsverlaging treft niet alleen het uitwijkende vrachtverkeer,
maar ook het reguliere verkeer op die betreffende weg. Als een ministeriële regeling
gewenst is, wordt de voorbereiding daarvan in de tussentijd zo spoedig mogelijk gestart.
Met de ministeriële regeling wordt beoogd zo snel mogelijk een oplossing op maat te
kunnen bieden.
De bevoegdheid om in deze spoedeisende gevallen bij ministeriële regeling af te kunnen
wijken van de wet is slechts toegestaan gedurende een periode van achttien maanden
na invoering van de vrachtwagenheffing, na de inwerkingtreding van een wijziging van
de bijlage bij de wet of na een wijziging van het tarief, bedoeld in artikel 5, eerste
lid. Een wijziging van het tarief als gevolg van de jaarlijkse indexatie van de tarieven
vormt overigens geen grond om bij ministeriële regeling van de wet af te kunnen wijken.
Tweede lid
Een ministeriële regeling kan pas worden vastgesteld nadat is afgestemd met de wegbeheerder.
Als een wegbeheerder het gewenst vindt dat er een ministeriële regeling wordt vastgesteld,
kan hij de Minister van Infrastructuur en Waterstaat daarom verzoeken.
Derde lid
Het derde lid bepaalt dat er zo spoedig mogelijk nadat de ministeriële regeling die
is opgesteld vanwege spoedeisendheid in de Staatscourant is geplaatst, een wetsvoorstel
wordt ingediend bij de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel regelt het betrokken onderwerp
waarop via de van toepassing zijnde procedures wijzigingen aangebracht kunnen worden.
Als het voorstel door de regering echter wordt ingetrokken of de Tweede of Eerste
Kamer besluit om het voorstel niet aan te nemen dan wordt de ministeriële regeling
ingetrokken. Als het wetsvoorstel wordt aangenomen en tot wet wordt verheven, wordt
tegelijkertijd met de inwerkingtreding van die wet de ministeriële regeling ingetrokken.
Dit laat overigens onverlet dat als daar aanleiding voor is, de ministeriële regeling
tot die tijd nog kan worden gewijzigd.
Artikel 34 (evaluatie)
Op grond van artikel 11, eerste lid, van Richtlijn 1999/62/EG dient elke vier jaar
een verslag aan de Europese Commissie te worden gezonden over de tolheffing. Om dubbele
lasten te voorkomen wordt bij deze termijn aangesloten voor het informeren van de
Staten-Generaal over de doeltreffendheid en de effecten van de onderhavige wet in
de praktijk. De monitoringsgegevens die worden gebruikt voor het bepalen van de omvang
van het uitwijkend vrachtverkeer zullen ook bij de evaluatie worden betrokken om uitspraken
te kunnen doen over de invloed van het invoeren van een vrachtwagenheffing op de verkeersstromen.
Daarnaast zal ook worden gekeken naar de bescherming van de privacy.
Artikel 35 (overgangsrecht)
Het voorgestelde overgangsrecht voorziet in eerbiedigende werking van alle regels
ter zake van belastbare feiten die hebben plaatsgevonden voordat de Wet belasting
zware motorrijtuigen wordt ingetrokken.
Artikel 36 (inwerkingtreding)
Inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Hiervoor
is gekozen omdat de inwerkingtreding niet eerder kan plaatsvinden dan nadat ook de
benodigde uitvoeringsregels gereed zijn. De wet en de uitvoeringsregels zullen in
beginsel op hetzelfde tijdstip in werking treden. Voor een zorgvuldige inwerkingtreding
kan het aangewezen zijn om bepaalde onderdelen op een later tijdstip in werking te
laten treden. Artikel 36 biedt die mogelijkheid.
BIJLAGE. Wegvakken waar de vrachtwagenheffing wordt geheven, behorende bij artikel
2, eerste lid, van de Wet vrachtwagenheffing.
In de bijlage is een lijst met wegvakken opgenomen waar de vrachtwagenheffing wordt
geheven.
Transponeringstabel Richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van
17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen
aan zware vrachtvoertuigen (PbEG 1999, L 42), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn
2013/22/EU van de Raad van 13 mei 2013:
Bepaling EU-regeling
Bepaling in implementatie-regeling of bestaande regeling
(waar geen aanduiding van de regeling staat, wordt de Wet vrachtwagen-heffing bedoeld)
Omschrijving beleidsruimte
Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte
Artikel 1 (toepassingsbereik richtlijn)
Artikel 2, eerste lid
Artikel 2
(definities)
Behoeft geen implementatie
Artikel 3 tot en met 6
(motorrijtuigen-belasting)
Behoeft geen implementatie
Deze artikelen hebben betrekking op de motorrijtuigenbelasting en niet op tol.
De artikelen zijn reeds geïmplementeerd in bestaand recht.
Artikel 7, eerste lid
(heffen van tol op trans-Europees wegennet)
Artikel 2
Artikel 7, tweede lid
(geen tolgelden en gebruiksrechten voor hetzelfde traject, tenzij voor bruggen, tunnels
en bergpassen)
Behoeft geen implementatie
De Wet belasting zware motorrijtuigen (Eurovignet) wordt ingetrokken.
Door de intrekking van de Wet belasting zware motorrijtuigen is er geen sprake van
een vignet en tol.
Artikel 7, derde lid
(geen discriminatie)
Artikel 2
Artikel 7, vierde lid
(mogelijkheid voor vrijstelling toltarief)
Artikel 3
Artikel 7, vijfde lid
(tolgelden alleen voor voertuigen van maximaal 12 ton)
Behoeft geen implementatie
Dit is een facultatieve bepaling waar geen gebruik van wordt gemaakt.
Artikel 7 bis
(gebruiksrechten evenredig met gebruik infrastructuurvoorziening)
Behoeft geen implementatie
De Wet belasting zware motorrijtuigen (Eurovignet) wordt ingetrokken.
Dit artikel heeft betrekking op gebruiksrechten en niet op tol.
Artikel 7 ter, eerste lid
(infrastructuurheffing is gebaseerd op beginsel van terugverdienen infrastructuurkosten)
Artikel 5
Artikel 7 ter, tweede lid
(kosten zijn gerelateerd aan wegvak waar infrastructuurheffing wordt toegepast)
Artikel 2, eerste lid
Artikel 7 quater
(externe kostenheffing relateren aan milieu)
Behoeft geen implementatie
Dit artikel betreft externekosten-heffing en die wordt niet geheven.
Artikel 7 quinquies
(waarden bij nieuwe Euro-emissienormen)
Behoeft geen implementatie
Dit artikel betreft externekosten-heffing en die wordt niet geheven.
Artikel 7 sexies, eerste lid
(berekening toltarief)
Artikel 5, eerste lid
Artikel 7 sexies, tweede lid
(hoogte concessietoltarief)
Behoeft geen implementatie
Dit artikellid heeft betrekking op concessie-tolgelden en daar wordt niet in voorzien.
Artikel 7 sexies, derde lid
(tolheffing voor 10 juni 2008)
Behoeft geen implementatie
Dit artikellid heeft betrekking op tolheffing voor 10 juni 2008 en dat is hier niet
aan de orde.
Artikel 7 septies
(infrastructuurheffing in bergachtige gebieden)
Behoeft geen implementatie
Dit is een facultatief artikel waar geen gebruik van wordt gemaakt.
Artikel 7 octies, eerste lid
(variatie tarief Euro-emissieklasse)
Artikel 5, eerste lid
Artikel 7 octies, tweede lid
(tarief Euro-emissieklasse)
Artikel 8, derde lid
Artikel 7 octies, derde lid
(variatie infrastructuurheffing)
Behoeft geen implementatie
Dit is een facultatief artikel waar geen gebruik van wordt gemaakt.
Artikel 7 octies, vierde lid
(geen extra opbrengsten als gevolg van variatie eerste en derde lid)
Artikel 5, eerste lid
Artikel 7 nonies
(notificatie tolregeling)
Behoeft geen implementatie
Dit betreft een notificatie-verplichting.
Artikel 7 decies, eerste lid
(geen korting of heffing van het externekostenelement van tolheffing)
Behoeft geen implementatie
Dit artikellid betreft externekosten-heffing waar geen gebruik van wordt gemaakt.
Artikel 7 decies, tweede lid
(korting of verlaging infrastructuurheffing)
Behoeft geen implementatie
Dit artikellid is facultatief. Er wordt geen gebruik van gemaakt.
Artikel 7 decies, derde lid
(toegestane andere variaties van andere toltarieven bij specifieke projecten van groot
Europees belang als bedoeld in bijlage III van Besluit nr. 661/2010/EU)
Behoeft geen implementatie
Dit is een facultatieve bepaling waar geen gebruik van wordt gemaakt. Bovendien is
nr. 661/2010/EU ingetrokken.
Artikel 7 undecies, eerste lid
(bij tolheffing zo weinig mogelijk belemmeringen voor verkeers-doorstroming)
Behoeft geen implementatie
Feitelijke handeling.
Artikel 7 undecies, tweede lid
(geen ongerechtvaardigde benadeling van niet-reguliere gebruikers van het wegennet)
Artikel 4, eerste lid
Artikel 7 undecies, derde lid
(ontvangstbewijs voor betaalde tol)
Artikel 8, vijfde lid, onder f
Artikel 7 undecies, vierde lid
(mogelijkheid voor tolheffing via boordapparatuur)
Behoeft geen implementatie
Dit artikellid betreft externekosten-heffing en die wordt niet geheven.
Artikel 7 duodecies (compensatie voor tolheffing)
Artikel 30
Verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens.
Artikel 8 (lidstaten kunnen samenwerken bij heffen gebruiksrechten)
Behoeft geen implementatie
Dit artikel is facultatief. Er wordt geen gebruik van gemaakt.
Artikel 8 bis
(toezicht op transparante en niet-discriminerende tolheffing)
Artikel 14
Artikel 8 ter
(lidstaten kunnen gezamenlijk tol heffen)
Behoeft geen implementatie
Een facultatieve bepaling waar geen gebruik van wordt gemaakt.
Artikel 9, eerste lid en eerste lid bis
(geen beperkingen ten aanzien van andere heffingen of belastingen)
Behoeft geen implementatie
Er worden met dit wetsvoorstel geen beperkingen gesteld aan andere heffingen of belastingen.
Artikel 9, tweede lid
(gebruik inkomsten)
Artikel 12
Artikel 9 bis
(controle- en sanctieregeling voor inbreuken op nationale bepalingen)
Artikelen 13 tot en met 18
Artikel 9 ter tot en met 9 octies
(gedelegeerde handelingen EC en bevorderen van uitwisseling kennis tussen lidstaten)
Behoeft geen implementatie
Artikel 10
(de te hanteren wisselkoers voor de Euro)
Behoeft geen implementatie
Dit artikel bepaalt de te hanteren wisselkoers voor de Euro. De richtlijn geeft de
bedragen in Euro. In dit wetsvoorstel spelen andere valuta dan de Euro geen rol.
Artikel 10 bis
(herziening bedragen in de richtlijn)
Behoeft geen implementatie
Dit artikel heeft betrekking op het wijzigen van Bijlagen II en III van de richtlijn.
Artikel 11
(verdrag lidstaat aan EC en doeltreffendheid richtlijn)
Behoeft geen implementatie
Feitelijke handeling en gericht aan Europese instellingen.
Artikel 12, eerste lid, tweede alinea
(omzettings- en navigatieverplichting)
Aanhef
Artikel 12, tweede lid (notificatie)
Behoeft geen implementatie
Artikel 13
(inwerkingtredingsbepaling voor de richtlijn)
Behoeft geen implementatie
Artikel 14
(richtlijn is gericht tot de lidstaten)
Behoeft geen implementatie
Bijlage 0
(emissiegrens-waarden)
Artikel 5, eerste lid
Bijlage I
(maximumtarieven voor belastingen op voertuigen)
Behoeft geen implementatie
Deze bijlage heeft betrekking op belasting en niet op tolheffing.
Bijlage II
(maximumbedragen gebruiksrechten)
Behoeft geen implementatie
Deze bijlage heeft betrekking op gebruiksrechten en daar wordt in dit wetsvoorstel
geen gebruik van gemaakt.
Bijlage III
(kernbeginsel voor toedeling kosten en berekening van tolgelden)
Artikel 5
Bijlage III bis
(minimumeisen voor de toepassing van een externekostenheffing)
Behoeft geen implementatie
Deze bijlage heeft betrekking op externekosten-heffing en daar wordt in dit wetsvoorstel
geen gebruik van gemaakt.
Bijlage III ter
(maximale gewogen gemiddelde externekostenheffing)
Behoeft geen implementatie
Deze bijlage heeft betrekking op externekosten-heffing en daar wordt in dit wetsvoorstel
geen gebruik van gemaakt
Bijlage IV
(indicatieve bepaling van de voertuigklasse)
Behoeft geen implementatie
Dit is in samenhang met artikel 2, onder f, van de richtlijn een facultatieve bepaling
waar geen gebruik van wordt gemaakt.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
B. Visser, minister van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.