Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Lee over de schade aan mens en milieu door de winning van mangaan in Zuid-Afrika

Antwoord van Minister De Bruijn (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking)
(ontvangen 3 september 2021).

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Mangaan is nodig voor elektrische auto’s en windmolens, maar de winning ervan schaadt
mens en milieu»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2 en 3

Kunt u een overzicht geven van de wereldwijde markt voor mangaan? Wat zijn de belangrijkste
leveranciers? Waar vindt de verwerking grotendeels plaats? Welke landen en sectoren
zijn de grootste eindgebruikers?

Welk deel van de wereldwijde mangaanwinning vindt plaats in Zuid-Afrika? Welk deel
van de Zuid-Afrikaanse mangaanproductie wordt ook in Zuid-Afrika verwerkt? Deelt u
de mening dat meer duurzame verwerking, en daarmee extra toegevoegde waarde, in lage-
en middeninkomenslanden waar grondstoffen gedolven worden wenselijk zou zijn? Wat
kan Nederland of de Europese Unie ondernemen om dit te bevorderen?

Antwoord 2 en 3

Het rapport van SOMO en ActionAid, getiteld «Manganese matters: A metal of consequence for people in South African communities
affected by mining and the global just transition» (hierna: «het rapport»), gebruikt data van UN Comtrade en andere bronnen om een
gedeeltelijk overzicht te geven van de wereldwijde markt van mangaan. Nederland heeft
geen eigen onderzoek beschikbaar naar de wereldwijde mangaanmarkt.

Relevante conclusies uit het rapport zijn:

• Een Amerikaanse bron geeft aan dat in 2020 het hoogste percentage van de globaal gewonnen
mangaan uit Zuid-Afrika kwam (28,11%), gevolgd door Australië (17,84%), Gabon (15,14%)
en Ghana (7,57%)2.

• 90% van de totale wereldhandel in mangaan is in de vorm van mangaanerts. Volgens het
rapport is 40% hiervan afkomstig uit Zuid-Afrika, en zijn Australië, Gabon, Brazilië,
en Ghana na Zuid-Afrika de grootste producenten en exporteurs van mangaanerts.

• Mangaan wordt gebruikt in allerlei toepassingen, waarvan staal de meest significante
is – 90% van de mangaanerts wordt verwerkt tot mangaan-legeringen voor staalproductie.
Omdat staal wereldwijd gebruikt wordt, wordt ook mangaan wereldwijd gebruikt. Ook
Nederland is een grote importeur van mangaanlegeringen voor de staalproductie3. Producten voor de bouw, machines en vervoer zijn de belangrijkste gebruikers van
mangaan. Mangaan is ook een hoofdbestanddeel van bepaalde veelgebruikte aluminiumlegeringen
en, in oxidevorm, van droge-celbatterijen. Als hoogwaardig erts kan mangaan gebruikt
worden voor niet-metallurgische doeleinden, zoals meststoffen voor planten, diervoeder
en kleurstoffen voor bakstenen4.

• De verwerking van mangaanerts tot legeringen vindt deels plaats in Zuid-Afrika zelf.
Het rapport geeft aan dat Zuid-Afrika de derde exporteur wereldwijd is van ferromangaan
en ook silicomangaan exporteert. Welk percentage van de mangaanerts in Zuid-Afrika
zelf verwerkt wordt tot mangaanlegeringen (of andere verwerkingen), is niet gegeven.
Ook andere geraadpleegde bronnen geven geen recent cijfer.

• Volgens het rapport vindt verwerking van mangaanerts in mangaanmetaal voor 94% plaats in China; China importeert hiervoor ook grote hoeveelheden mangaanerts
uit Zuid-Afrika. Ook in Zuid-Afrika wordt er mangaanmetaal geproduceerd, evenals in
Gabon en Indonesië5.

• Nederland importeert het grootste gedeelte mangaanmetaal vanuit Noorwegen (53,56%
in 2019)6, waar mangaanerts – voornamelijk afkomstig uit Zuid-Afrika (47,9% in 2019)7 – wordt gesmolten en verwerkt tot mangaanmetaal.

Mangaan is een van de essentiële grondstoffen die gebruikt worden in onder andere
hernieuwbare energietechnologie, en waarvoor de vraag in de toekomst verder zal stijgen8. Nederland onderschrijft het grote belang van verantwoorde, duurzame mijnbouw en
verwerking van dergelijke grondstoffen. Enerzijds moet een negatieve (lokale) impact
van mijnbouw op de Sustainable Development Goals tegen worden gegaan, anderzijds is
het zaak voor producerende landen om economische kansen van duurzame mijnbouw en lokale
verwerking te verzilveren. Nederland ondersteunt dit op verschillende manieren. Zo
steunt Nederland het Climate Smart Mining Initiative van de Wereldbank dat er op gericht is landen te ondersteunen deze kansen te verzilveren.
Ook draagt Nederland bij aan het Intergovernmental Forum on Mining, Minerals, Metals en Sustainable Development dat overheden helpt om het bestuur van de mijnbouwsector in landen te verbeteren,
onder meer met aandacht voor gender, milieu en het creëren van zogeheten «local content».
Zuid-Afrika is ook lid van dit vrijwillige partnerschap.

Ook de Europese Unie kan onder meer via het handelsbeleid, het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
en via interne regulering bijdragen aan verantwoorde en duurzame winning en verwerking
van grondstoffen in ontwikkelingslanden. De EU besteedt hier ook aandacht aan, bijvoorbeeld
in het Critical Raw Materials Action Plan9. De EU onderstreept daarin het belang van verantwoorde, duurzame winning van mineralen
en metalen en neemt dit mee in de partnerschappen die de EU wil opzetten met derde
landen, waaronder landen in Afrika. Ook onderneemt de EU stappen om internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen te stimuleren of verplicht te stellen in waardeketens.
De EU Conflictmineralenverordening (2017/821) bevat reeds een gepaste zorgvuldigheidsverplichting
voor Europese importeurs van goud, tin, wolfraam en tantaal. Het voorstel voor herziening
van de Batterijen-richtlijn en het aankomende wetgevende voorstel voor duurzaam ondernemingsbestuur,
met een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting voor bedrijven als kernpunt, zijn
eveneens relevant in dit verband. Zie ook het antwoord op vraag 11 en vraag 12.

Vraag 4

Wat is uw reactie op het in het Trouw-artikel aangehaalde rapport van SOMO en ActionAid,
«Manganese matters: A metal of consequence for people in South African communities
affected by mining and the global just transition»?

Antwoord 4

Ik heb met interesse kennis genomen van het rapport dat een gedegen analyse geeft
van de mangaanwinning in Zuid-Afrika, en de urgente problematiek die daaromheen speelt.
Net als de auteurs van het rapport ben ik me bewust van de grote risico’s op misstanden
en mensenrechtenschendingen in de winning van mineralen, ook in Zuid-Afrika. Het is
bekend dat de vraag naar mangaan, en diverse andere grondstoffen, de komende jaren
snel zal stijgen onder andere door de versnelling in de energietransitie die ook Nederland
ambieert. Dit mag niet ten koste gaan van gemeenschappen in mijnbouwgebieden. Onderzoek
dat inzicht geeft in de complexiteit van de productieketens en in de risico’s en misstanden
die verbonden zijn aan de winning, verwerking en handel in kritieke grondstoffen is
dan ook zeer van belang.

Vraag 5 en 6

Onderschrijft u de conclusie van de onderzoekers dat de mangaanwinning in de Noordkaap
in Zuid-Afrika gepaard gaat met mensenrechtenschendingen, dat vrouwen hierbij extra
hard geraakt worden, en dat de lokale gemeenschappen veelal leven in armoede, terwijl
de mijnbouwbedrijven grote winsten boeken?

Erkent u dat de mangaanmijnbouw in het gebied ook schadelijke milieueffecten veroorzaakt,
zoals lucht- en watervervuiling, met negatieve gevolgen voor de lokale volksgezondheid?

Antwoord 5 en 6

Het rapport wijst op mensenrechtenschendingen, genderongelijkheid en aanhoudende armoede
en geeft aan dat er schadelijke milieueffecten en negatieve effecten voor de lokale
volksgezondheid zijn geconstateerd. Nederland heeft geen eigen onderzoek gedaan om
dit te staven, maar ik neem kennis van deze ernstige bevindingen. Zie verder ook het
antwoord op vraag 8.

Vraag 7

Wat vindt u, in deze context, van de bevinding dat een bedrijf als South32, betrokken
bij de mangaanwinning, de afgelopen 5 jaar USD 1.900 miljoen heeft uitgekeerd aan
dividenden, terwijl slechts USD 93 miljoen werd gereserveerd voor investeringen in
lokale gemeenschappen?

Antwoord 7

Mijnbouwbedrijven kunnen een belangrijke positieve rol spelen door hun belastingafdrachten,
door het creëren van lokale werkgelegenheid, of bijvoorbeeld door het aanwenden van
infrastructuur voor de mijnbouw voor ook andere maatschappelijke doeleinden. Hierin
moeten bedrijven lokale wetgeving volgen en kunnen zij daarnaast uit eigen beweging
verdere stappen zetten. South32 maakt in deze context zijn eigen afwegingen. Nederland
ondersteunt via het Intergovernmental Forum on Mining, Minerals, Metals and Sustainable Development overheden in productielanden om hier effectief beleid op te formuleren.

Vraag 8

Wat onderneemt de Zuid-Afrikaanse overheid om misstanden rond de mangaanwinning in
de Noordkaap aan te pakken? Bent u bereid om zorgen over deze misstanden over te brengen
aan de Zuid-Afrikaanse overheid?

Antwoord 8

In Zuid-Afrika bestaan diverse wetten die duurzame en sociaal verantwoorde mijnbouw
in juridisch opzicht waarborgen. Zuid-Afrika heeft een goed ontwikkeld rechtssysteem
en een vocaal maatschappelijk middenveld. Zorgen die er bestaan over vermeende misstanden
in de winning van mineralen zijn onderdeel van het publieke debat en er wordt ook
regelmatig over gerapporteerd door de pers. Tevens vinden rechtszaken plaats tegen
(multinationale) ondernemingen die ervan worden beschuldigd misstanden toe te staan
bij hun bedrijfsactiviteiten. Op dit moment zie ik geen aanleiding om Zuid-Afrika
over de bevindingen van dit specifieke rapport apart aan te spreken.

Vraag 9 en 10

Deelt u de mening dat er nog onvoldoende wordt gedaan om schadelijke effecten voor
de lokale gemeenschappen te verminderen, en dat niet alleen de lokale overheid en
mijnbouwbedrijven zelf hier verantwoordelijkheid voor moeten dragen, maar ook de bedrijven
die het gedolven mangaan gebruiken als grondstof in hun eigen productieproces, waaronder
Nederlandse bedrijven?

Wat verwacht u in deze context van Nederlandse bedrijven die Zuid-Afrikaans mangaan
gebruiken bij het toepassen en naleven van de richtlijnen voor multinationale ondernemeningen
van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)?

Antwoord 9 en 10

Het kabinet verwacht van alle bedrijven, ongeacht welke sector, dat zij internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemen. Bedrijven worden geacht de internationale
normen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen, de UN Guiding Principes on Business and Human Rights en de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, te onderschrijven en daarnaar
te handelen. Dat betekent dat bedrijven risico’s in hun internationale ketens in kaart
moeten brengen, deze risico’s moeten voorkomen, aanpakken of stoppen en hierover moeten
communiceren. Ook voor bedrijven die mangaan gebruiken als grondstof in hun productieproces
geldt dat van hen verwacht wordt dat zij mogelijke misstanden in hun keten identificeren,
voorkomen, en/of aanpakken.

Vraag 11

Deelt u de conclusie van de onderzoekers dat wetgeving voor Internationaal Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen (IMVO), gericht op verplichtingen rond gepaste zorgvuldigheid,
een belangrijke rol kan spelen bij het tegengaan van misstanden in toeleveringsketens?

Antwoord 11

Ja. In 2020 heeft het kabinet nieuw IMVO-beleid gepresenteerd. Het nieuwe IMVO-beleid
bestaat uit een mix van vrijwillige en dwingende maatregelen. IMVO-wetgeving – bij
voorkeur op EU-niveau – is het kernelement van het nieuwe IMVO-beleid en is gericht
op de toepassing van gepaste zorgvuldigheid in lijn met de internationale raamwerken.
IMVO-wetgeving heeft als doel dat bedrijven gepaste zorgvuldigheid toepassen en hun
verantwoordelijkheid nemen om mensenrechten en milieu te respecteren. Dit moet bijdragen
aan het tegengaan van schendingen in toeleveringsketen.

Vraag 12

Wat is uw reactie op berichten dat er vertraging is opgetreden in Brussel om te komen
tot Europese IMVO-wetgeving? Kunt u inzicht geven in de redenen voor deze vertraging?
Wat onderneemt Nederland om dit proces weer te versnellen?

Antwoord 12

De Europese Commissie heeft aangegeven dat de publicatie van een wetgevend voorstel
op het gebied van duurzaam ondernemingsbestuur, inclusief een gepaste zorgvuldigheidsverplichting,
wordt uitgesteld naar het najaar van 2021. Een reden voor deze vertraging is door
de Commissie niet gedeeld. Wel berichten diverse media, waaronder Politico, dat de
aangekondigde vertraging mogelijk te maken heeft met aanbevelingen van de Raad voor
regelgevingtoetsing (Regulatory Scrutiny Board) in een effectbeoordeling van het Impact Assessment. Mijn voorganger heeft onlangs
bij de verantwoordelijke Commissaris Reynders (Justitie en Consumentenzaken) nogmaals
aangedrongen op spoedige publicatie van een ambitieus wetgevend voorstel.

Vraag 13

Herinnert u zich uw toezegging om de voortgang van de Europese ontwikkelingen in de
zomer van 2021 te wegen, en om bij onvoldoende voortgang over te gaan tot het invoeren
van nationale wetgeving?

Antwoord 13

Het kabinet heeft in de beantwoording op de feitelijke vragen over het BHOS-jaarverslag
2020 (Kamerstuk 35 830 XVII, nr. 10) aangegeven dat het wetgevende voorstel van de Europese Commissie met enkele maanden
is vertraagd. Het kabinet heeft in deze beantwoording in overweging gegeven om de
balans op te maken over de voortgang van de Europese ontwikkelingen nadat het wetgevende
voorstel op het gebied van duurzaam ondernemingsbestuur is gepubliceerd door de Europese
Commissie.

Vraag 14

Bent u bereid, gezien de vertraging op Europees niveau, over te gaan tot nationale
wetgeving? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 14

In de IMVO-beleidsnota (Kamerstuk 26 485, nr. 337) heeft het kabinet aangegeven in te zetten op IMVO-wetgeving, die bij voorkeur op
EU-niveau wordt ingevoerd. Voor de beïnvloeding van het aanstaande, wetgevende Commissievoorstel
werkt het kabinet momenteel bouwstenen uit. De Europese Commissie komt dit najaar
met een wetgevend voorstel op het gebied van duurzaam ondernemingsbestuur, inclusief
een gepaste zorgvuldigheidsverplichting. In de IMVO-beleidsnota is verder uiteengezet
dat, indien een effectief en uitvoerbaar voorstel Europees niet van de grond komt,
de bouwstenen klaarliggen voor de invoering van nationale bindende maatregelen.

Vraag 15

Hoe staat het met de uitwerking op nationaal niveau van bouwstenen voor IMVO-wetgeving?

Antwoord 15

De uitwerking van de bouwstenen voor een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting,
die primair als inbreng voor het Commissievoorstel dienen, gaat onverminderd door.
De conceptbouwstenen zijn ter advies voorgelegd aan de SER en het Adviescollege Toetsing
en Regeldruk (ATR). Het advies van het ATR heb ik op 2 juli 2021 met uw Kamer gedeeld
(Kamerstuk 2021Z12590). Na ontvangst van het SER-advies zal ook dat advies met uw Kamer gedeeld worden.
Beide adviezen worden benut om de bouwstenen af te ronden. Vervolgens zullen wij uw
Kamer informeren over de afgeronde bouwstenen voor IMVO-wetgeving.

Vraag 16

In hoeverre is er binnen het mvo-convenant voor de metaalsector aandacht besteed aan
het adresseren van risico’s in de mangaanketen? Wat zijn de behaalde resultaten op
dit vlak?

Antwoord 16

Mangaan valt binnen de reikwijdte van het convenant, die alle metalen en mineralen
omvat. De hulpmiddelen en handreikingen die door partijen zijn ontwikkeld kunnen op
alle metaal- en mineraalketens, inclusief mangaan, worden toegepast. Tot op heden
is er binnen het IMVO-convenant voor de metaalsector geen specifieke aandacht besteed
aan de mangaanketen.

Vraag 17

Ziet u meerwaarde in het opzetten van een mvo-convenant speciaal gericht op metalen
waarvan de verwachte vraag de komende jaren sterk toe zal nemen in de context van
de energietransitie?

Antwoord 17

In de IMVO-beleidsnota van 16 oktober 2020 (Kamerstuk 26 485, nr. 337) is aangegeven dat binnen de doordachte beleidsmix wordt ingezet op sectorale samenwerking.
De overheid blijft partij bij de huidige IMVO-convenanten voor de termijn waarvoor
deze convenanten zijn afgesloten en blijft met dezelfde inzet aan tafel zitten van
lopende onderhandelingen. De vernieuwde sectorale aanpak is ook bedoeld voor initiatieven
die opvolging geven aan (reeds)afgelopen IMVO-convenanten. Momenteel wordt onderhandeld
over een IMVO-convenant hernieuwbare energie, hierbij wordt ook gekeken naar de risico’s
voor mens en milieu in de waardeketens voor metalen die nodig zijn voor hernieuwbare
energie zoals windenergie. Mocht dit IMVO-convenant onverhoopt niet tot stand komen
of niet alle waardeketens dekken van metalen gericht op de energietransitie, dan kunnen
de desbetreffende sectoren, als zij binnen hun sector een dergelijk initiatief tot
stand willen brengen, een aanvraag indienen voor ondersteuning van sectorale samenwerking
zodra dit instrument gereed is.