Brief informateur : Eindverslag van de informateur mw. M.I. Hamer over haar informatiewerkzaamheden

Nr. 46
BRIEF VAN DE INFORMATEUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 september 2021

Hierbij bied ik u het eindverslag aan van mijn werkzaamheden als informateur.

Dit verslag bevat aan het slot enkele observaties waarvoor ik uw aandacht vraag, ook
met het oog op toekomstige formaties.

Hoogachtend,

Informateur, M.I. Hamer

Verslag

1. Context en motie

Toen ik op 12 mei jl. mijn werkzaamheden als informateur startte, trof ik een complexe
politieke situatie aan, mede door de impasse die was ontstaan na het Kamer debat op
1 april jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 64, item, 3) De formatie was toen al twee
maanden bezig. Niet voor niets kreeg mijn voorganger, informateur Tjeenk Willink,
op 6 april de opdracht om «in gesprekken met vertegenwoordigers van alle fracties
te verkennen op welke wijze de vorming van een kabinet kan plaatsvinden en hierbij
in het bijzonder te onderzoeken of en, zo ja, onder welke voorwaarden er voldoende
vertrouwen tussen partijen bestaat of weer kan ontstaan om een breed gedragen weg
uit de ontstane impasse vinden». Tjeenk Willink concludeerde in zijn eindverslag onder
meer: «een overgrote meerderheid van de fractievoorzitters wil in de komende fase van de
formatie de nadruk leggen op (…) de gemeenschappelijke aanpak van grote problemen
met als prioriteit het opvangen van de gevolgen van de coronacrisis. Overeenstemming
daarover kan aan herstel van vertrouwen tussen partijen bijdragen. De opdracht voor
de volgende fase in de formatie is op die gemeenschappelijke aanpak gericht.»

Vanuit deze conclusie kreeg ik op 12 mei jl. bij motie de opdracht van de Kamer om
(kort gezegd):

i) politieke overeenstemming te zoeken voor herstel- of transitiebeleid;

ii) te inventariseren welke (andere) urgente, grote thema’s met voorrang moesten worden
uitgewerkt ten behoeve van een regeerakkoord op hoofdlijnen

iii) na te gaan welke afspraken er bij voorrang gemaakt moesten worden om de democratische
rechtsorde te herstellen en te versterken

iv) op basis dan deze inhoud was mijn opdracht om vervolgens te onderzoeken welke partijen
bereid waren met elkaar de onderhandelingen over een coalitieakkoord te voeren;

Deze opdracht was dus sterk gericht op de inhoud en op de wens van de Kamer om vanuit
die inhoud te komen tot onderhandelingen over een coalitieakkoord. In lijn hiermee
ben ik in de eerste fase van mijn werkzaamheden met bovenstaande inhoud aan het werk
gegaan, en heb, mede op basis van vele gesprekken met de fractievoorzitters en op
basis van input van en expertise van vele partijen – zoals de motie met mijn opdracht
vroeg – op 22 juni jl. mijn eerste verslag opgeleverd met als bijlagen het herstel-
en transitiebeleid en de andere urgente, grote thema’s, alsmede een agenda voor het
herstel en de versterking van de democratische rechtsorde (Kamerstuk 35 788, nr. 37).

Uit de gesprekken die ik voerde over het laatste deel van mijn opdracht – te onderzoeken
welke partijen bereid zijn om met elkaar de onderhandelingen over een coalitieakkoord te voeren – bleek vervolgens dat de
enige zes partijen die gezamenlijk bereid waren om onderhandelingen over een coalitieakkoord
met elkaar te voeren, zonder elkaar hiervan bij voorbaat geheel uit te sluiten, de
volgende zijn: VVD, D66, CDA, PvdA, GroenLinks en ChristenUnie (zie voor een toelichting
hierover mijn verslag van 22 juni jl.). Het feit dat het proces van formeren zich
vrijwel direct tot deze zes partijen beperkte, gaf ook toen al aan hoe sterk de gepolariseerde
verhoudingen in onder andere de Tweede Kamer een rol spelen.

Op basis van de inhoudelijke inbreng op mijn eerste verslag van deze zes partijen
zag ik wel voldoende aanknopingspunten tot onderhandelingen over een coalitieakkoord
met verschillende combinaties uit deze zes partijen die tezamen een meerderheid konden
vormen. Deze combinaties stuitten echter elk op bezwaren bij een of meerdere van deze
zelfde zes partijen. Daardoor was wederom een impasse ontstaan. Ook dit heb ik in
mijn verslag beschreven.

Omdat dat geen eindpunt kon zijn in de complexe politieke verhoudingen, achtte ik
het van belang dat de twee grootste partijen, beide winnaars van de verkiezingen,
verantwoordelijkheid namen voor het vervolg van het proces en er door hen een stap
werd gezet om te komen tot een meerderheidscoalitie. Zij hadden daartoe ook bij mij
de wens uitgesproken. Mijn advies op 22 juni luidde daarom om de fractievoorzitters
van de VVD en D66, onder begeleiding van een door de Kamer aan te wijzen informateur,
te verzoeken uiterlijk binnen enkele weken een document op hoofdlijnen te laten schrijven,
daarmee alsnog de partijen aan te sluiten die nodig zijn voor een meerderheidsvariant,
zodat half augustus coalitie onderhandelingen met deze partijen kunnen worden gevoerd.
Ik heb mij vervolgens op verzoek van deze partijen bereid verklaard deze begeleiding
op me te nemen.

Vanuit deze context nam de Tweede Kamer op 23 juni jl. een motie-Rutte/Kaag (Kamerstuk
35 788, nr. 38) aan om mij tot informateur aan te wijzen. De opdracht in de motie luidde:

«om onder haar begeleiding de fractievoorzitters van de VVD en Democraten 66 uiterlijk
binnen enkele weken een document op hoofdlijnen te laten schrijven, zodat half augustus
coalitieonderhandelingen met partijen kunnen worden gevoerd, gericht op het vormen
van een meerderheidscoalitie»

De keuze om VVD en D66 samen aam een document te laten werken is op nadrukkelijk verzoek
van deze beide partijen gemaakt. Zij wilden samen het initiatief en de verantwoordelijkheid
nemen voor het vervolg van de formatie. In lijn met de wens van de Kamer en van de
indieners van de motie lag de focus van deze motie bovendien wederom op de inhoud.
Het startpunt was daarnaast de conclusie uit mijn verslag van 22 juni jl. dat er nog
zes partijen over waren die – in een nader te vast te stellen combinatie – bereid
waren om onderhandelingen te voeren gericht op het vormen van een meerderheidscoalitie:
VVD, D66, CDA, PvdA, GroenLinks en ChristenUnie. Bij het schrijven van het document
op hoofdlijnen door VVD en D66 is daarom afgesproken dat het in eerste instantie gericht
was op overeenstemming tussen deze twee liberale partijen, maar dat in een later stadium
aanpassingen konden plaatsvinden op grond van de gesprekken met de overige vier partijen.

Na de stemming over deze motie, die steun kreeg van de fracties van VVD, D66, CDA,
PvdA, GroenLinks, ChristenUnie, Volt, SGP en 50PLUS, heeft u mij op dezelfde dag ontvangen.
Daarna hebben wij enkele malen contact gehad over de voortgang van de informatie.
Op 9 juli en op 1 september heb ik gesproken met Z.M. de Koning.

2. 23 juni – 16 augustus: focus op de inhoud en totstandkoming document op hoofdlijnen

Ter uitvoering van de motie ben ik mijn werkzaamheden in deze tweede fase gestart
met het begeleiden van de VVD-fractie en de D66-fractie bij de totstandkoming van
een document op hoofdlijnen.

Op 23 juni ontving ik daarom de voorzitter van de VVD-fractie, M. Rutte, en de voorzitter
van de D66-fractie, S. Kaag, elk met twee leden, te weten S. Hermans en M. Harbers,
beiden VVD, en R. Jetten en S. van Weyenberg, beiden D66. In dit gesprek zijn afspraken
gemaakt over de werkwijze bij de uitvoering van de motie waarbij is benadrukt dat
deze zich – conform de motie – in eerste instantie op de inhoud van een gezamenlijk
document op hoofdlijnen richt. Ook werd uitgesproken dat dit document van beperkte
omvang en zonder financieel kader geenszins moest pretenderen volledig te zijn.

In de periode tussen 24 juni en 16 augustus heb ik op regelmatige basis de twee fractievoorzitters
gezamenlijk ontvangen, al dan niet tezamen met de secondanten Hermans en Jetten. Ook
heb ik de secondanten en de leden Harbers en Van Weyenberg zeer regelmatig gezamenlijk
ontvangen in aanwezigheid van de politiek secretaris van de VVD-fractie, B. Beukers,
en de politiek secretaris van de D66-fractie, H. Oosterhuis. Tezamen vormden zij het
schrijfteam voor het document op hoofdlijnen. Dit schrijfteam kwam ook op verschillende
momenten bijeen met de fractievoorzitters van VVD en D66.

Tijdens deze bijeenkomsten is gesproken over de inhoud voor het document op hoofdlijnen.
Daarbij fungeerden de in mijn eindverslag van 22 juni jl. met bijlagen (Kamerstuk35 788, nr. 37) geïdentificeerde zeven transities / grote onderwerpen en de democratische rechtsorde
het uitgangspunt, en is gebruik gemaakt van de verdere bevindingen in mijn eindverslag
met bijlagen van 22 juni jl., als ook van de input uit de gesprekken die ik in de
vorige fase van de informatie voerde. In aanvulling op de zeven thema’s en de democratische
rechtsorde is ook gesproken over de onderlinge samenwerking, de politieke bestuurscultuur
en de idealen en ambities van beide partijen. Per thema vonden één of meerdere sessies
plaats om elkaars standpunten te horen en te proberen deze tot elkaar te brengen.
Soms sloten de betreffende woordvoerders van de VVD-fractie en de D66-fractie bij
een thematische sessie aan. Ook hebben woordvoerders en het schrijfteam op verschillende
momenten en in verschillende samenstellingen zonder mijn aanwezigheid met elkaar gesproken.

Naast de bijeenkomsten over het document op hoofdlijnen «in wording» heb ik in deze
periode af en toe gesproken met de voorzitters van de andere vier fracties, te weten
die van CDA, PvdA, GroenLinks en de ChristenUnie. De motie met mijn opdracht behelsde
immers ook «(zo)dat half augustus coalitieonderhandelingen met partijen kunnen worden
gevoerd, gericht op het vormen van een meerderheidscoalitie». In deze gesprekken heb
ik hen bijgepraat over het proces en zij hebben mij op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen
in hun fracties.

In de korte periode (eind juli-begin augustus) dat er geen fysieke bijeenkomsten waren
is er door de twee partijen doorgewerkt aan het document op hoofdlijnen, veelal met
gebruik making van de huidige middelen van het op afstand werken. In die periode heb
ik diverse malen contact gehad met de secondanten Jetten en Hermans, onder andere
via video calls. Vanaf 9 augustus zijn onder mijn begeleiding de besprekingen hervat,
in de week van 9-13 augustus via digitale bijeenkomsten in aanwezigheid van de twee
fractievoorzitters en vanaf 16 augustus weer middels fysieke bijeenkomsten. Op 12 augustus
heb ik u op uw verzoek schriftelijk geïnformeerd over de voortgang (Kamerstuk 35 788, nr. 43).

Al deze gesprekken hebben in een zeer positieve sfeer plaats gevonden. Het gaf de
deelnemers energie om met elkaar te discussiëren over de grote uitdagingen waar we
voor staan en welke oplossingen dat vraagt.

Het werken aan het document had daarmee – naast het elkaar naderen op de inhoud –
ook het gewenste effect dat de politieke relatie na de gespannen start van de formatie
tussen de twee partijen werd verbeterd.

Op 16 augustus concludeerden de voorzitters van de fracties van VVD en D66 dat de
overeenstemming over het document op hoofdlijnen zodanig gevorderd was, dat de gesprekken
met de overige vier partijen conform de planning konden plaatsvinden. Daarbij werd
uitdrukkelijk gesteld dat het document op hoofdlijnen nog niet volledig afgerond was
en dat de gesprekken met de overige partijen aanleiding tot wijzigingen konden geven.

3. 17 augustus – 20 augustus: gesprekken met de overige vier partijen gericht op het
vormen van een meerderheidscoalitie

Met het besluit van de fractievoorzitters van VVD en D66 dat gesprekken met de overige
vier partijen konden plaatsvinden over het document op hoofdlijnen, was ook de fase
gekomen om na te gaan of, conform de motie, coalitie onderhandelingen met partijen
konden worden gevoerd gericht op het vormen van een meerderheidscoalitie. Daarbij
was het gegeven de mogelijkheden logisch de gesprekken te richten op de opties 1 en
5 van de mogelijke meerderheidsvarianten (zie bijlage 3). Optie 1 omdat dit de variant
is met de meeste zetels en een meerderheid in de Eerste en Tweede Kamer, en optie
5 omdat dit een voortzetting is van de huidige coalitie die zijn meerderheid had behouden.
Opties 2 en 3 zouden alleen mogelijk zijn als PvdA en GroenLinks toch afzonderlijk
aan de coalitie onderhandelingen wilden deelnemen. De andere opties waren al in de
eerste fase min of meer verlaten. Belangrijk deel van de gesprekken was om te onderzoeken
of op grond van de inhoud andere blokkades konden worden weggenomen en helderheid
kwam over een voorkeursoptie.

Op 17 augustus heb ik daarom samen met de fractievoorzitters van VVD en D66, als initiatiefnemers
van het proces, en hun secondanten de voorzitters van de overige vier fracties uitgenodigd
in het Johan de Witt-huis voor een bespreking van een ter plekke uitgereikte en weer
ingenomen samenvatting (hierna: de bouwstenen) van het document op hoofdlijnen. Deze
bouwstenen werden mondeling ingeleid door de voorzitter van de VVD-fractie en verder
toegelicht door de secondanten Hermans en Jetten. Hierbij werd de voorzitter van de
CDA-fractie vergezeld door zijn secondant P. Heerma, kwamen de voorzitters van de
fracties van PvdA en GroenLinks die dag twee maal gezamenlijk en kwam de voorzitter
van de ChristenUnie-fractie alleen. Op 18 augustus werden de besprekingen met CDA
en ChristenUnie vervolgd.

De fractievoorzitter van het CDA markeerde in de gesprekken dat het document op hoofdlijnen
positieve en negatieve punten bevat en het geen blauwdruk biedt voor het voeren van
onderhandelingen over een coalitieakkoord.

De voorzitters van de fracties van PvdA en GroenLinks zagen voldoende aanknopingspunten
in de bouwstenen voor verdere besprekingen. Een vervolgbijeenkomst vond nog dezelfde
avond plaats. Tijdens deze vervolgbespreking hebben de fractievoorzitters van PvdA
en GroenLinks ook een toelichting gegeven op hun onderlinge, reeds langer bestaande,
samenwerking en verteld dat zij met ambitie nadenken over en werken aan een verdergaande
vorm van onderlinge samenwerking. Dit wekte de interesse van de fractievoorzitters
van VVD en D66 en is daarna in verdere contacten uitgediept.

De fractievoorzitter van de ChristenUnie toonde zich weliswaar op onderdelen kritisch
op de inhoud, duidelijk was ook dat deze kritiek an sich geen reden was om de deur volledig dicht te doen en geen nader gesprek te willen
voeren. De verschillen van inzicht werden door het stuk helderder en daarmee bespreekbaar.
Ook deed hij suggesties voor aanvullingen, met name op het fiscale terrein.

Op 19 en 20 augustus heb ik met de fractievoorzitters van de VVD en D66 en hun secondanten
gesproken over de uitkomsten van de gesprekken met de overige vier partijen. Daarbij
is zowel stil gestaan bij de inhoud van het document op hoofdlijnen en de mogelijke
aanpassingen daarin, als bij de vraag met wie van deze vier partijen coalitieonderhandelingen
kunnen worden gevoerd, gericht op het vormen van een meerderheidscoalitie. Deze gesprekken
leidden niet tot een eindconclusie. Op 20 augustus heeft de fractievoorzitter van
de VVD aangegeven nog geen verandering te zien in zijn standpunt over onderhandelingen
met PvdA en GroenLinks, nadat in de loop van 20 augustus door PvdA en GroenLinks hun
nauwere samenwerking publiekelijk bekend was gemaakt. De fractievoorzitter van D66
was juist wel positief over de ontwikkelingen bij de PvdA en GroenLinks. Tevens heeft
zij aangegeven dat haar standpunt ten opzichte van de ChristenUnie ongewijzigd was.
Geconstateerd werd dat er nog geen zicht was op een meerderheidscoalitie.

4. 24-augustus – 31 augustus: vervolggesprekken gericht op het vormen van een meerderheidscoalitie

Indachtig deze tussenconclusie dat er nog geen zicht was op een meerderheidscoalitie,
heb ik besloten om de fracties zelf nogmaals los van elkaar te ontvangen. Op dinsdag
24 augustus ontving ik achtereenvolgens de fractievoorzitter van D66 met R. Jetten,
de fractievoorzitter van de VVD met S. Hermans, de fractievoorzitter van het CDA met
P. Heerma en de fractievoorzitters van de PvdA en GroenLinks gezamenlijk. Op woensdagochtend
25 augustus ontving ik tenslotte de fractievoorzitter van de ChristenUnie. In deze
gesprekken heb ik steeds verschillende varianten voor meerderheidscoalities voorgelegd
(zie bijlage en de in deel 5 weergegeven standpunten van de fracties). De fractievoorzitters
van de PvdA en GroenLinks hebben tevens hun aankondiging van vrijdag 20 augustus tot
verdergaande samenwerking nader toegelicht.

Op woensdagmiddag 25 augustus vond onder mijn begeleiding een nader gesprek over inhoudelijke
thema’s en de samenwerking in de afgelopen kabinetsperiode plaats tussen de fractievoorzitters
van de VVD, D66 en het CDA en hun secondanten, gevolgd door een soortgelijk gesprek
op woensdagavond tussen de fractievoorzitters van de VVD, D66 en de ChristenUnie.
Woensdagavond zond ik u mijn reactie op uw brief naar aanleiding van een verzoek om
informatie van een lid van uw Kamer en gaf daarin de laatste stand van zaken aan.

Naar aanleiding van al deze gesprekken heb ik op zondagavond 29 augustus met de secondanten
van VVD, D66 en CDA overlegd over de werkzaamheden van de komende week.

Op maandagochtend 30 augustus heb ik eerst de fractievoorzitters van de PvdA en GroenLinks
gezamenlijk ontvangen voor een toelichting door hen op de reacties van hun leden op
zaterdag 28 augustus op het aangekondigde besluit tot samenwerking en of deze mogelijk
effect konden hebben op de formatie. Op mijn verzoek hebben de fractievoorzitters
van de PvdA en GroenLinks deze uitkomsten ook op schrift gezet, zodat er geen verwarring
kon ontstaan over de formuleringen. Deze formuleringen zijn verwerkt in deel 5 van
dit verslag. Ook is mij nogmaals verzekerd dat zij niet zonder elkaar aan de coalitie
onderhandelingen deelnemen.

Vervolgens heb ik de fractievoorzitters van VVD en D66 als initiatiefnemers ontvangen
samen met hun secondanten om de balans op te maken. Aan het tweede deel van dit gesprek
namen ook de fractievoorzitter van het CDA en zijn secondant deel. In dit gesprek
heb ik verslag gedaan van de formuleringen van de fractievoorzitters van PvdA en GroenLinks.
Hierbij bleek dat de standpunten van de fracties van CDA en VVD inzake PvdA en GroenLinks
enerzijds en van D66 ten aanzien van de ChristenUnie anderzijds ongewijzigd waren.
Hierop volgde de conclusie dat deze standpunten dan nu formeel kenbaar gemaakt moesten
worden aan de betreffende fracties.

Op dinsdag 31 augustus vond daarom onder mijn begeleiding een gesprek plaats tussen
de fractievoorzitters van VVD en CDA met de fractievoorzitters van PvdA en GroenLinks.
In dit gesprek hebben de fractievoorzitters van VVD en CDA uiteengezet dat zij niet
bereid zijn met de PvdA en GroenLinks gezamenlijk de coalitie onderhandelingen te
voeren, ook niet nu deze fracties hebben aangekondigd hun samenwerking te intensiveren.
Er zijn van beide kanten onder meer argumenten gewisseld over de inschatting of potentiële
inhoudelijke verschillen te overbruggen waren én over de stabiliteit van een vijf
partijen kabinet met het gepercipieerde risico dat PvdA of GroenLinks als afzonderlijke
fractie tegen voorstellen kan stemmen (zie voor de standpunten per fractie ook onderdeel
5). Door de fractievoorzitters van VVD en CDA is gevraagd of PvdA en GroenLinks bereid
zouden zijn tot een verdeling van werkzaamheden die zou inhouden dat één partij zou
mee regeren en de andere partij in de oppositie zou werken aan de linkse beweging.
De fractievoorzitters van de PvdA en GroenLinks waren hier niet toe bereid, omdat
zij juist gezamenlijk willen deelnemen aan coalitie onderhandelingen. Op hun beurt
vroegen de fractievoorzitters van de PvdA en GroenLinks of CDA en VVD bereid waren
inhoudelijk verder te spreken, om zo helder te krijgen of potentieel inhoudelijke
verschillen te overbruggen zijn. Hiertoe waren de fractievoorzitters van VVD en CDA
niet bereid, waarbij het niet alleen om de inhoudelijke verschillen gaat. Daarmee
werd definitief duidelijk dat er geen bereidheid was tot coalitieonderhandelingen
van VVD, CDA, D66 met PvdA en GroenLinks. De fractievoorzitters van VVD en CDA gaven
daarna aan dat ze hoopten op een blijvende constructieve samenwerking.

Hierop volgde een gesprek tussen de fractievoorzitter van D66 met de fractievoorzitter
van de ChristenUnie, waarin de fractievoorzitter van D66 verwees naar haar eerdere
uitlatingen dat ze niet bereid is tot onderhandelingen met de ChristenUnie, onder
andere omdat D66 een zo progressief mogelijk kabinet wil en dit vernieuwing betekent
en gezien de fors uiteenlopende standpunten met de ChristenUnie op het gebied van
medische ethiek, emancipatie, en individuele vrijheden. De fractievoorzitter van de
ChristenUnie stelde daarop vast dat een meerderheidskabinet met de ChristenUnie daarmee
niet doenlijk is. Vervolgens hebben de fractievoorzitters van D66 en de ChristenUnie
gesproken over de mogelijkheden van een minderheidskabinet. De fractievoorzitter van
de ChristenUnie heeft aangegeven een minderheidskabinet constructief tegemoet te zullen
treden en het belangrijk te vinden dat deze getalsmatig toch over zoveel mogelijk
zetels beschikt (combinatie CDA/VVD/D66).

Afsluitend vond een gesprek plaats met de fractievoorzitters van VVD, D66 en CDA,
tezamen met hun secondanten. De precieze bevindingen en mijn conclusies uit deze gesprekken
vindt u hierna onder de delen 5 en 6.

5. Bevindingen

De opdracht die ik op 23 juni jl. bij motie-Rutte/Kaag ontving, luidde:

«om onder haar begeleiding de fractievoorzitters van de VVD en Democraten 66 uiterlijk
binnen enkele weken een document op hoofdlijnen te laten schrijven, zodat half augustus
coalitieonderhandelingen met partijen kunnen worden gevoerd, gericht op het vormen
van een meerderheidscoalitie»

In lijn met de wens van de Kamer en van de indieners van de motie lag de focus van
deze motie dus, net als in de fase hiervoor, op de inhoud. Mijn startpunt was daarnaast
de conclusie dat er nog zes partijen waren die – in een nader te vast te stellen combinatie
– in staat en bereid waren om onderhandelingen te voeren gericht op het vormen van
een meerderheidscoalitie, zonder elkaar bij voorbaat uit te sluiten: VVD, D66, CDA,
PvdA, GroenLinks en ChristenUnie.

Focus op de inhoud: document op hoofdlijnen

Het eerste deel van mijn opdracht heeft er toe geleid dat de voorzitters van de VVD
fractie en de D66 fractie overeenstemming bereikt hebben over een document op hoofdlijnen
(zie bijlage). Aan dit document is gedurende een periode van meerdere weken intensief
en met enthousiasme samengewerkt door een schrijfteam van de VVD en D66. Deze samenwerking
bracht niet alleen veel positieve energie, maar leidde ook tot meer wederzijds begrip
en bracht standpunten die soms inhoudelijk ver van elkaar lagen, nader tot elkaar.
Deze fase heeft mij gesterkt in mijn oordeel dat formeren vanuit de inhoud succesvol
kan zijn. Het document op hoofdlijnen is weliswaar geen regeerakkoord en is geschreven
vanuit een liberale visie, maar kent – juist ook omdat het qua opzet en inhoud volgt
uit mijn eerdere analyse over het transitiebeleid en de overige, urgente grote thema’s
– voldoende aanknopingspunten voor andere partijen om het gesprek aan te gaan. Dit
bleek ook uit de gesprekken die de fractievoorzitters van VVD en D66 over de bouwstenen
van het document (zie bijlage) hebben gevoerd met de fractievoorzitters van CDA, PvdA,
GroenLinks en ChristenUnie (zie ook p4).

Andere overwegingen dan de inhoud: de wie met wie vraag

Net als in de vorige fase van de formatie blijkt daarom dat er ondanks een voldoende
inhoudelijke basis, andere overwegingen en blokkades een rol spelen die voorkomen
dat vanuit de inhoud geformeerd kan worden. Helaas moet ik constateren dat deze andere
overwegingen niet zijn weg te nemen via het inhoudelijke debat. Het gesprek over de
inhoud wordt snel verlaten om het toch weer over de «wie met wie» vraag te hebben.

Deze andere overwegingen laten zich samenvatten in de positionering van partijen ten
opzichte van elkaar en de beeldvorming daarover, het gepercipieerde risico dat de
eigen visie en inhoud te veel ondergesneeuwd raken als niet aan bepaalde voorwaarden,
zoals een beperkt aantal partijen uit een bepaalde stroming, wordt voldaan, het benodigde
draagvlak in de fractie en partij en de visies op de stabiliteit van sommige meerderheidsvarianten.

De standpunten per fractie laten zich als volgt weergeven:

1. De voorzitter van de VVD-fractie stelt dat hij voorstander is van coalitieonderhandelingen
met D66, CDA en ofwel PvdA, ofwel GroenLinks, ofwel ChristenUnie, waarbij hij aantekent
dat de fractievoorzitter van de ChristenUnie-fractie een grote en ook toenemende aarzeling
heeft ten aanzien van deelname aan onderhandelingen en dit dus niet meer voor de hand
ligt. De voorzitter van de VVD-fractie is niet bereid tot onderhandelingen met de
fracties van PvdA en GroenLinks gezamenlijk. Dit standpunt berust op de gecombineerde
afweging dat zowel de inhoudelijke verschillen met PvdA en GroenLinks, als de instabiliteit
van een kabinet door een getalsmatig overbodige fractie te groot zijn, met de bijkomende
overweging dat er ruimte moet blijven voor politiek debat in het brede midden. De
aangekondigde samenwerking van de fracties van PvdA en GroenLinks leidt niet tot een
heroverweging van dit standpunt. De voorzitter van de VVD-fractie heeft een voorkeur
voor een meerderheidscoalitie, maar is bereid tot onderhandelingen over een minderheidscoalitie
uit de fracties VVD, D66 en CDA.

2. De voorzitter van de D66-fractie stelt dat haar voorkeurscoalitie blijft bestaan uit
VVD, D66, CDA, PvdA en GroenLinks. Zij is positief over de aangekondigde samenwerking
tussen de fracties van de PvdA en GroenLinks. De voorzitter van de D66-fractie is
ook bereid tot onderhandelingen met VVD, CDA en ofwel PvdA ofwel GroenLinks. Zij is
niet bereid tot onderhandelingen met VVD, CDA en de ChristenUnie, omdat D66 niet opnieuw
in een kabinet wil deelnemen met twee, op belangrijke punten behoudende confessionele
partijen en gezien de fors uiteenlopende standpunten met de ChristenUnie op het gebied
van medische ethiek, emancipatie, en individuele vrijheden. De voorzitter van de D66-fractie
is wel bereid tot onderhandelingen met VVD, PvdA, GroenLinks en de ChristenUnie. Zij
heeft een grote voorkeur voor een meerderheidscoalitie, maar is bereid tot onderhandelingen
gericht op een minderheidscoalitie.

3. De voorzitter van de CDA-fractie is bereid aan onderhandelingen over een coalitieakkoord
deel te nemen met ten hoogste drie andere partijen, nl. samen met de VVD, D66 en ofwel
de ChristenUnie, ofwel de PvdA, ofwel GroenLinks. De voorzitter van de CDA-fractie
is niet bereid tot onderhandelingen met de PvdA en GroenLinks gezamenlijk. Dit standpunt
berust op de afweging dat een coalitie met vier andere partijen rekenkundig onnodig
is voor een meerderheid in de Tweede Kamer. Een coalitie met VVD, D66, PvdA en GroenLinks
houdt daarnaast in dat het CDA onvoldoende ruimte heeft voor de realisering van de
inhoud van programmatische uitgangspunten omdat het dan gaat om een combinatie met
drie linkse partijen, drie liberale partijen en vier partijen die bij principiële
onderwerpen als het bijzonder onderwijs en medische ethiek een andere positie innemen
dan het CDA. De aangekondigde samenwerking tussen de fracties van PvdA en GroenLinks
heeft deze positie niet gewijzigd. De voorzitter van de CDA fractie heeft een voorkeur
voor een meerderheidscoalitie, en heeft daarvoor verschillende opties op tafel gelegd,
maar is ook bereid deel te nemen aan onderhandelingen over een minderheidscoalitie
uit de fracties VVD, D66 en CDA.

4. De voorzitters van de fracties van PvdA en GroenLinks zijn gaarne bereid gezamenlijk
deel te nemen aan onderhandelingen om te komen tot een kabinet dat kan rekenen op
een meerderheid in (beide) Kamer(s). Zij zullen een gezamenlijke onderhandelingsdelegatie
vormen voor de formatie, waarbij in een gezamenlijke fractie wordt overlegd over de
inzet en over het gevolg van mogelijke onderhandelingen. In het weekend van 28 augustus
is voor deze stap en voor verdere samenwerking tussen de fracties in het parlement
brede steun gebleken in de partijen.

Op korte termijn praten de fracties met elkaar verder over hoe ze deze samenwerking
verder vormgeven. De voorzitters van de fracties van PvdA en GroenLinks fracties zijn
bereid deel te nemen aan onderhandelingen gericht op een meerderheidscoalitie met
de VVD en D66, waarbij zij ook deelname van CDA en/of ChristenUnie kunnen steunen.
De voorzitters van de fracties van PvdA en GroenLinks zijn niet bereid tot een verdeling
van werkzaamheden die zou inhouden dat er wel wordt gebouwd aan een linkse beweging
en verdere samenwerking, maar één van hen deelneemt aan een kabinet met andere partijen.
De voorzitters van de PvdA en GroenLinks zijn geen voorstander van een minderheidscoalitie
en zullen zich kritisch opstellen jegens een minderheidscoalitie van VVD, D66 en/of
CDA.

5. De voorzitter van de ChristenUnie-fractie heeft een grote, toenemende aarzeling over
deelname van de ChristenUnie aan coalitieonderhandelingen. Hij vindt onderhandelingen
over een meerderheidskabinet van VVD, D66, CDA en PvdA en/of GroenLinks een goede
zaak. De ChristenUnie ziet daarnaast steeds meer in een minderheidskabinet en zal
dit constructief tegemoet treden, waarbij hij heeft aangegeven het belangrijk te vinden
dat deze getalsmatig toch over zoveel mogelijk zetels beschikt (combinatie CDA/VVD/D66).

6. Conclusie en advies

De opdracht die ik van de Tweede Kamer bij mijn aanwijzing als informateur ontving
was, zoals ook het geval was bij mijn voorganger, gebaseerd op een benadering van
onderhandelingen tussen partijen vanuit de inhoud. De uitwerking van de opdracht in
de eerste fase, die u aantreft in mijn vorige eindverslag met bijlagen, kreeg brede
steun in het debat in de Kamer daarover en leidde tot een vervolgopdracht in de motie
van 23 juni jl. Ook deze motie stelt de inhoud centraal door de opstelling van een
document op hoofdlijnen van VVD en D66. Hierbij is nadrukkelijk opgemerkt dat het
document is geschreven vanuit het oogpunt van twee liberale partijen. In dit document
zijn de hoofdelementen van de brede transities en de versterking van de democratische
rechtsorde overgenomen en op onderdelen uitgewerkt en aangevuld. In de gesprekken
met de andere vier partijen over de bouwstenen van dit document (een samenvatting
van het document waar op dat moment ook nog aan geschreven werd) werd duidelijk dat
deze inhoudelijk – in ieder geval op onderdelen – constructief werden ontvangen.

Tegen deze achtergrond meen ik dat er over de definitie en aanpak van de grote maatschappelijke
opgaven voldoende inhoudelijke overeenstemming kan worden gevonden bij partijen die
gerekend kunnen worden tot het brede midden, waaronder de partijen die beide moties
hebben gesteund. De bijlagen bij mijn vorige eindverslag en dit verslag bieden vanuit
de inhoud voldoende mogelijkheid voor een nader debat in de Kamer en voor overleg
tussen partijen om oplossingen te vinden voor de beschreven grote vraagstukken en
daarbij afspraken te maken over financiële kaders en regelingen.

Op basis van mijn bevindingen onder deel 5 moet ik echter helaas concluderen dat er
op dit moment geen coalitieonderhandelingen gestart kunnen worden die gericht zijn
op het vormen van een meerderheidscoalitie. Hoewel er op basis van de inhoud voldoende
aanknopingspunten zijn om tot een meerderheidscoalitie uit het brede midden te komen,
werpen de zes partijen uit dit brede midden op andere gronden dan de inhoud blokkades
dan wel voorwaarden op die onverenigbaar blijken.

Dit valt des te meer te betreuren indachtig het eindverslag van informateur Tjeenk
Willink (Kamerstuk 35 788, nr. 24) en zijn breed gedeelde pleidooi om de formatie niet te beginnen met de vraag «wie
met wie» en vervolgens te onderhandelen over regelingen, maar te starten met de inhoud
en de problemen die bij voorrang moeten worden aangevat. In deze benadering, met een
proces in stappen, konden de fracties zich in meerderheid vinden.

Uit eindverslag informateur Tjeenk Willink:

In de praktijk kunnen deze stappen in elkaar overlopen, of meer of minder samengenomen
worden.

a. Is er overeenstemming mogelijk over een duidelijke, met geobjectiveerde feiten onderbouwde
definitie van elk van de grote vraagstukken en hun oorzaken? Is er een gemeenschappelijk
doel dat moet worden bereikt (of een eerder gemaakte afspraak die moet worden nagekomen)
en welke belemmeringen staan het bereiken daarvan in de weg? Welke (internationale)
samenwerking is daarbij nodig? Die inventarisatie zou de opdracht aan een informateur
kunnen zijn. Daarover zou een politiek debat in de Kamer kunnen worden gevoerd. Voor
de feiten kan geput worden uit een breed scala van bestaande rapporten, kennis van
instituten en bevindingen van ambtelijke commissies.

b. Vervolgens zou de informateur kunnen inventariseren op welke (alternatieve) wijzen
de oorzaken van de problemen respectievelijk de belemmeringen zouden kunnen worden
weggenomen. Ook daarover zou een politiek debat in de Kamer kunnen worden gevoerd.

c. Op basis van die debatten kan duidelijk worden welke partijen aan de oplossingen voor
de geïnventariseerde problemen willen bijdragen en mogelijk een coalitie willen vormen.

Pas daarna zou moeten worden nagegaan of, behalve over het financieel kader, afspraken
over afzonderlijke (wettelijke) regelingen moeten worden gemaakt of dat dat aan het
te vormen kabinet kan worden overgelaten (regeerprogramma).

De stappen a en b hebben we met het eindverslag in de eerste fase gezet; tegelijkertijd
ging het debat in de Kamer over het eindverslag maar beperkt over de grote maatschappelijke
vraagstukken en transities. Met de opdracht aan VVD en D66 voor een document op hoofdlijnen
is getracht een start te maken met fase c.

De door Tjeenk Willink voorgestelde gefaseerde benadering kan alleen slagen als partijen
ook bereid zijn de inhoud voorop te stellen en dat is beperkt mogelijk gebleken. De
blokkades die de partijen in juni tot een impasse brachten zijn na de inhoudelijke
gesprekken echter toch weer de boventoon gaan vormen. Ondanks de gesprekken waarbij
partijen geprobeerd hebben tot elkaar te komen, is dit niet gelukt. Ook na een laatste
ronde waarin ik alle opties van een meerderheidskabinet nogmaals ben langsgelopen,
moet ik concluderen dat geen van deze opties op voldoende steun kan rekenen. Ook heb
ik moeten constateren dat er geen verandering in de standpunten is gekomen ten opzichte
van de situatie zoals beschreven in mijn eindverslag van 22 juni.

Mijn persoonlijke oordeel is dat dit zeer onbevredigend en op de inhoud onnodig is.
Met alle uitdagingen die ons land te wachten staat, met alle grote problemen en transities,
verdient ons land een stabiel kabinet met voldoende politiek draagvlak.

Er is daarom veel tijd genomen om met elkaar hierover in gesprek te gaan, omdat ook
de partijen vonden dat het een uiterste poging verdiende om met deze zes partijen,
die al jarenlang het politieke midden vertegenwoordigen, en in allerlei rollen – oppositie
en coalitie – de problemen in Nederland hebben aangepakt, toch tot een meerderheidscoalitie
te komen. Dit is helaas niet mogelijk gebleken. Het is daarom op dit moment zinloos
nogmaals alle varianten in een ronde langs alle partijen af te lopen. Het zou de formatie
nog verder vertragen en er is naar mijn mening in voldoende afgetast of er nog wijziging
van inzichten in deze fase zal komen.

Als er helaas geen meerderheidskabinet kan worden gevormd, komt automatisch een minderheidsvariant
in beeld. Mochten hierover succesvolle onderhandelingen worden gevoerd dan kan het
ook weer nieuwe kansen bieden voor het breed onderschreven pleidooi van informateur
Tjeenk Willink voor een meer open bestuurscultuur met meer ruimte voor dualisme. In
lijn daarmee ligt het voor de hand dat de onderhandelingen gericht op een minderheidscoalitie
zich richten op een regeerakkoord op hoofdlijnen.

Gegeven het voorgaande adviseer ik om een informateur van VVD-huize (de grootste partij)
aan te wijzen die, met inachtneming van dit verslag, coalitieonderhandelingen gaat
begeleiden waarbij het op dit moment voor de hand ligt deze te richten op het vormen
van een minderheidscoalitie uit een nader te bepalen combinatie van VVD, D66 en CDA,
waarbij deze minderheidscoalitie een constructieve en vruchtbare samenwerking moet
zoeken met de Staten-Generaal. Een minderheidscoalitie heeft immers per definitie
de steun nodig van andere partijen om tot een meerderheden in de Kamer te komen. Daarbij
ligt in ieder geval samenwerking met de andere drie partijen uit het brede midden
– de PvdA, GroenLinks en de ChristenUnie -voor de hand, omdat de zes partijen uit
het brede midden de afgelopen decennia altijd met elkaar hebben geregeerd, dan wel
hebben samengewerkt in akkoorden (Lenteakkoord, Pensioenakkoord, Klimaatakkoord).
Ook andere partijen zullen optimaal op onderwerpen en vanuit de inhoud betrokken moeten
worden.

Ik hoop dat u mij als informateur toe staat een paar observaties voor het vervolg
mee te geven:

• Het feit dat het niet tot een doorbraak voor een meerderheidsvariant heeft kunnen
komen beschouw ik als zeer zorgelijk. Onze parlementaire cultuur heeft altijd bestaan
uit de bereidheid van partijen om toch maar, soms met hele lange tanden, aan onderhandelingen
te beginnen. Vaak met de verwachting dat het mis zou lopen, maar soms ook met een
onverwachts positieve uitkomst. In deze formatie is het door een combinatie van factoren
nog steeds niet tot deze stap gekomen. Dit heeft te maken met de start van de formatie,
een beperkt aantal winnende partijen die de kar kunnen trekken, een gefragmenteerde
Tweede Kamer en een veelheid van partijen die andere partijen dan wel personen uitsluiten
al voor of tijdens de formatie. Hoe verklaarbaar al deze redenen ook zijn, opgeteld
leidt het tot een situatie die het vertrouwen van de burger in de politiek niet zal
vergroten.

• Daar waar de vorige informateur en ook ik nog vol goede hoop begonnen aan formeren
langs de lijn van de inhoud, is dit maar beperkt mogelijk gebleken. Het is mijns inziens
zeer wenselijk de ervaringen hiermee (zowel positief als negatief) van, onder meer,
de informateurs van de recente kabinetsformaties te benutten om lessen uit te trekken.

• Het risico dat «formeren is elimineren» uiteindelijk tot nul onder de streep van de
mogelijkheden voor een onderhandeling over coalitie vorming leidt en partijen niet
meer tot elkaar komen, was de afgelopen fase zeer groot. Het lijntje van het ontbreken
van een meerderheidsvariant naar de totstandkoming van een minderheidsvariant is dan
ook zeer broos. Het is de verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen zich dit
te realiseren en het vertrouwen van de kiezer niet verder te verkleinen. Deze verantwoordelijkheid
kan niet eenzijdig bij een nieuwe informateur worden gelegd. Uiteindelijk zullen partijen
het samen moeten doen.

• De afgelopen periode en zeker de laatste week heeft een wissel getrokken op de verhoudingen
tussen de zes partijen die er samen met andere partijen in de Kamer de afgelopen jaren
voor hebben gezorgd dat compromissen konden worden gesloten om oplossingen te realiseren.
Het is wenselijk dat er snel tot nieuwe werkbare relaties wordt gekomen waarbij het
in de parlementaire verhoudingen logisch is dat hierbij een extra taak op de schouders
van de grootste partij ligt.

• Wellicht is het gevolg van het feit dat partijen in het midden inhoudelijk meer naar
elkaar zijn toegegroeid een reden om steeds meer naar andere argumenten te zoeken
om een basis voor een coalitie te vinden. Het zou interessant zijn hierover het debat
met elkaar te voeren.

• Tijdens de gesprekken is er ook veel tijd besteed aan wat over elkaar in de media
is gezegd. Dit is uiteraard niet nieuw en heeft ook in eerdere onderhandelingen een
rol gespeeld. In zekere zin hoort het bij onderhandelingen en formaties. Maar gezien
de discussie over een open bestuurscultuur en het belang van het betrekken van de
burgers bij de politiek lijkt het mij toch interessant te kijken hoe een open informatievorm
naar buiten zich kan verhouden tot het voor het proces vereiste vertrouwen binnenskamers.

Met de aanbieding van dit verslag met bijlagen1 beschouw ik mijn werkzaamheden als informateur als beëindigd en heb ik mijn opdracht
afgerond. Ik dank u en de fractievoorzitters voor het in mij gestelde vertrouwen.
Gaarne ben ik bereid het debat over dit verslag bij te wonen en de leden van de Tweede
Kamer dan desgevraagd inlichtingen te verstrekken.

M.I. Hamer