Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Agnes Mulder over berichten dat tot 50 procent van de overwinst van subsidies voor windmolens in de portemonnee van ondernemers verdwijnt

Antwoord van Staatssecretaris Yeşilgöz-Zegerius (Economische Zaken en Klimaat) (ontvangen
28 juni 2021).

Vraag 1

Bent u bekend met de berichten «Tot 50 procent van de overwinst van subsidies voor
windmolens verdwijnt in portemonnee ondernemers»1 en «Van subsidie windturbines tot 50% overwinst ondernemer»2?

Antwoord 1

Ja. Ik ben op de hoogte van beide berichten alsmede het onderzoek waarnaar verwezen
wordt.

Vraag 2

In hoeverre herkent u het beeld dat in deze artikelen en het onderzoek door de Rijksuniversiteit
Groningen wordt geschetst met betrekking tot de hoogte van overwinsten bij wind op
land? Deelt u de conclusie van het onderzoek door de Rijksuniversiteit Groningen dat
veel investeerders in hernieuwbare energie minder subsidie nodig hebben dan zij ontvangen?
In hoeverre is er momenteel sprake van oversubsidiëring van wind op land? Bent u het
eens dat oversubsidiëring het draagvlak voor hernieuwbare energie ondermijnt en dat
hiermee gestopt moet worden als dat inderdaad zo blijkt te zijn?

Antwoord 2

Ik herken dit beeld niet. Het kabinet streeft naar kosteneffectieve uitrol van CO2-reducerende technieken, waaronder windenergie op land. Daartoe is de SDE+(+) erop
gericht om de onrendabele top van wind op land projecten af te dekken en overstimulering
zoveel mogelijk te beperken. Zoals het onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen
benoemt is er daarbij een afruil tussen het realiseren van kosteneffectiviteit en
doeltreffendheid. Een hogere mate van kosteneffectiviteit vertaalt zich in een lager
doelbereik en vice versa.

Voor de SDE+(+) hanteer ik daarom voor hernieuwbare energietechnieken het uitgangspunt
dat het merendeel van de projecten gerealiseerd moet kunnen worden met de betreffende
subsidiebedragen zoals door het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) berekend.
Dit betekent dat een deel van de projecten in potentie aanspraak kan maken op een
subsidiebedrag dat hoger ligt dan het benodigde subsidiebedrag en voor een (kleiner)
deel van de projecten het berekende subsidiebedrag in potentie te laag is. Het benodigde
subsidiebedrag wordt voorafgaand aan elke openstellingsronde van de SDE+(+) opnieuw
berekend door het PBL.

Het PBL doet hiertoe uitvoerig onderzoek naar de projectkarakteristieken en kosten
van wind op land, waarbij de meest actuele informatie wordt meegenomen. Om overstimulering
verder te beperken werkt de SDE+(+) als een tender, waardoor aanvragen voor een lager
subsidiebedrag meer kans maken op subsidie dan aanvragen voor een hoger subsidiebedrag.
Op deze manier worden projecten gestimuleerd om tegen een lager subsidiebedrag in
te dienen dan de maximale bedragen door PBL geadviseerd. Met deze systematiek scoort
de SDE+(+) goed op het beperken van overstimulering in vergelijking met andere subsidieregelingen.
Dit blijkt ook uit de evaluatie van de regeling door CE Delft3. Daarom wekt de regeling ook in de landen om ons heen veel belangstelling.

Desalniettemin blijf ik het van belang vinden om de kosteneffectiviteit van de regeling
te monitoren en waar mogelijk te verbeteren. Mede vanwege het belang van een betaalbare
energietransitie en voor maatschappelijk draagvlak. Daarnaast zal de regeling dit
jaar opnieuw worden geëvalueerd, waarbij de mate waarin overwinsten optreden en verder
kunnen worden beperkt ook zal worden onderzocht.

Vraag 3

Kunt u een inhoudelijke reactie geven op het in de artikelen genoemde onderzoek en
daarbij aangeven of alle relevante kosten, zoals aanloopkosten en niet-technische
kosten, in het onderzoek in voldoende mate worden meegenomen?

Antwoord 3

De onderzoeker maakt gebruik van een investeringsmodel en een Monte Carlo simulatie
om te bepalen wat het benodigde subsidiebedrag zou zijn voor potentiële investeringen
in wind op land projecten in Nederland. Een Monte Carlo simulatie houdt in dat de
onderzoeker herhaaldelijk het investeringsmodel uitvoert (2000 keer) met verschillende
startcondities. Dit zijn de parameters die volgens de onderzoeker erg per project
verschillen: vollasturen, economische levensduur, en het aandeel en rendement op eigen
vermogen.

Overige parameters, zoals de investeringskosten, liggen vast in het investeringsmodel
en worden dus wel meegenomen, maar niet gevarieerd. Daarbij wordt niet gekeken naar
de werkelijke investeringskosten van een project, noch naar de werkelijke onderhouds-
en bedrijfskosten van de met de SDE regeling ondersteunde projecten. Het onderzoek
laat hiermee met name zien dat er in potentie overstimulering kan plaatsvinden, Het
afleiden van de werkelijke mate van overstimulering is echter niet goed mogelijk.
In de aankomende evaluatie van de regeling zal dit punt daarom nader worden onderzocht.

Vraag 4

Wat is uw reactie op de verbeteringen die door deze wetenschapper worden voorgesteld
zoals het mee laten wegen van specifieke windsnelheid op de locatie en hoogte van
een molen en het instellen van een veilingsysteem waarbij investeerders inschrijven
voor een windpark tegen het laagste subsidiebedrag?

Antwoord 4

De onderzoeker concludeert dat overwinsten verder beperkt kunnen worden door de daadwerkelijke
windsnelheid op locatie mee te wegen in de berekening van het subsidiebedrag. Ik deel
de veronderstelling dat dit het risico op overstimulering verder kan beperken. Om
die reden is in een brief aan uw Kamer op 17 februari 2020 (Kamerstuk 31 239, nr. 312) aangekondigd om met ingang van de openstellingsronde in het najaar van 2020 de windviewer
te gebruiken voor het bepalen van de windsnelheid van projecten. Daarmee zou de gemeentelijke
indeling voor winsnelheden vervallen en de windsnelheid worden bepaald aan de hand
van KNMI data per coördinaten.

In de uitwerking van de onderliggende regelgeving bleek echter dat dit zou leiden
tot grote risico’s op fouten in de regelgeving, omdat alle betreffende windcoördinaten
opgenomen zouden moeten worden in de regeling.Er is geen goede manier gevonden om
dit risico te mitigeren, waarna is besloten van de eerdere systematiek uit te blijven
gaan (Kamerstuk 31 239, nr. 326). Daarbij speelde op de achtergrond mee dat een dergelijke aanpassing zou hebben
geleid tot een grote verzwaring van de uitvoeringslast. Deze was disproportioneel,
gelet op het feit dat dit slechts één van de relevante parameters is voor het bepalen
van het subsidiebedrag.

Daarnaast stelt de onderzoeker voor om de hoogte van de windturbine mee te nemen in
de berekening. Dit is eerder overwogen, maar niet meegenomen vanwege het volgende
dilemma. De SDE+(+) is erop gericht om de meest kosteneffectieve projecten op locatie
te realiseren, ongeacht de ashoogte van een windturbine. Als de ashoogte meegenomen
zou worden, geeft het de aanvrager een extra parameter om mee te optimaliseren. Oftewel,
de aanvrager kan een ashoogte kiezen die optimaal is voor het rendement van het project,
maar mogelijk niet voor de hoeveelheid energie. Het differentiëren naar ashoogte zou
daarom juist kunnen leiden tot overstimulering, minder kosteneffectiviteit en minder
doelbereik van de SDE+(+)-regeling.

Tot slot stelt de onderzoeker voor om een veilingsysteem in te voeren waarbij investeerders
concurreren om een windmolenpark te bouwen tegen het laagste subsidiebedrag. Dit wordt
opgevoerd vanwege de veronderstelde mismatch tussen het aantal investeerders en de
potentie van wind op land projecten, waardoor investeerders kunnen kiezen voor een
windmolenpark met de laagste kosten en de meest gunstige business case. Bij een dergelijk
veilingsysteem hoeft geen inschatting te worden gemaakt van de kosten en opbrengsten
van projecten, en hoe dit verschilt tussen projecten.

Tegelijkertijd is een dergelijke veiling alleen mogelijk als er een aparte regeling
komt voor windenergie, zonder concurrentie met de andere technieken. Dit kan negatieve
effecten hebben op de kosteneffectiviteit van het energie- en klimaatbeleid als andere
projecten goedkoper blijken of er maar een beperkt aantal biedingen in de tender wordt
gedaan. Daarnaast kan het zo zijn dat er budget onbenut blijft als er weinig aanvragen
voor windenergie zijn. Tegenover een mogelijk voordeel, staan daarmee verschillende
nadelen. Omdat de inschatting is dat dit per saldo leidt tot een verslechtering van
energie- en klimaatbeleid, kies ik hier niet voor.

Vraag 5

Deelt u de mening dat financiële middelen voor klimaatmaatregelen efficiënt en in
goed overleg met de omwonenden moeten worden ingezet? In hoeverre geeft dit onderzoek
aanleiding om bij de SDE++ nog scherper te letten op de kosteneffectiviteit van subsidies
voor wind op land?

Antwoord 5

Vanuit het perspectief van de burger als belastingbetaler is het van belang zoveel
mogelijk CO2 te reduceren binnen het beschikbare subsidiebudget. Om die reden worden technieken
in de SDE++ gerangschikt naar subsidieintensiteit, dat wil zeggen de subsidiebehoefte
per ton CO2-reductie. Hierdoor krijgen projecten met een lagere subsidie-intensiteit voorrang
en wordt zoveel mogelijk CO2 gereduceerd voor het beschikbare budget. Daarmee borgen we de efficiënte inzet van
SDE++-middelen en houden we de kosten zo laag mogelijk. Tegelijkertijd heeft de burger
als omwonende belang bij een goede balans tussen de ruimtelijke inpassing van windmolens
en de kwaliteit van de leefomgeving. Dit kan betekenen dat er door de ontwikkelaar
geïnvesteerd wordt in de kwaliteit van de leefomgeving, onder andere via gebiedsfondsen.
In sommige regio’s is er daarom behoefte aan lagere windmolens, die per vermeden ton
CO2 meer kosten maar een minder grote visuele impact hebben (hoewel er voor per opgewekte
kWh wel veel meer van nodig zijn, soms wel het dubbele aantal).

Het is dus van belang dat er met betrokkenen wordt overlegd over de inzet van klimaatmaatregelen.
Er wordt immers veel van burgers gevraagd, zeker als het gaat om klimaatmaatregelen
die direct invloed hebben op het dagelijks leven en de leefomgeving van mensen, zoals
hernieuwbare energieprojecten. Om deze reden hebben maatschappelijk draagvlak en participatie
ook een centrale plaats gekregen in het RES-proces en zijn in het Klimaatakkoord afspraken
gemaakt over hoe de omgeving van hernieuwbare energieprojecten bij de ontwikkeling
wordt betrokken. Mede door deze afspraken zijn er in de afgelopen ca. twee jaar veel
participatieprocessen gestart. Daarin wordt er in hoog tempo intensief geleerd over
de succesfactoren van burgerparticipatie. Decentrale overheden worden hierin actief
ondersteund, onder andere door NP RES en via www.energieparticipatie.nl. Samen met de decentrale overheden zoek ik daarbij naar een goede balans tussen kosteffectiviteit/betaalbaarheid
op nationaal niveau en regionaal draagvlak.

Tot slot bevestigt dit onderzoek het belang van het nauwlettend in de gaten houden
van de kosteneffectiviteit van de subsidies voor wind op land. Allereerst door in
samenwerking met PBL de resultaten van onderzoek nader te analyseren te en waar mogelijk
te gebruiken voor het verbeteren van de berekeningen en systematiek van de SDE+(+).
Tot slot zal dit onderwerp aan bod komen in de geplande evaluatie van de SDE+ dit
jaar.