Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Ellemeet over de betrokkenheid van Frontex bij illegale pushbacks

Antwoord van Staatssecretaris Broekers-Knol (Justitie en Veiligheid), mede namens
de Minister van Buitenlandse Zaken (ontvangen 18 juni 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2020–2021, nr. 2930.

Vraag 1 en 2

Bent u bekend met het bericht «Het ene na het andere schandaal: wie controleert EU-grensbewaker
Frontex?»1

Wat is uw reactie op de bewijzen van journalisten en NGO’s die aantonen dat Frontex
zich schuldig heeft gemaakt aan illegale pushbacks van asielzoekers?

Antwoord 1 en 2

Ik heb kennis genomen van dit en andere recente berichtgeving over vermeende pushbacks
aan de EU buitengrenzen, waarbij ook de betrokkenheid van Frontex wordt gesuggereerd.
Om deze reden lopen er diverse onderzoeken naar Frontex. De Frontex Management Board,
waarin zowel de lidstaten als de Europese Commissie vertegenwoordigd zijn, heeft afgelopen
najaar een werkgroep ingesteld om onderzoek te doen naar de betrokkenheid van Frontex
bij de vermeende pushbacks in Griekenland. Over de uitkomsten bent u in het verslag
van het schriftelijk overleg n.a.v. de JBZ-Raad van 11 en 12 maart jl. geïnformeerd.2 Het finale rapport van de werkgroep is te vinden op de website van Frontex3. Ook heeft de Management Board naar aanleiding van dit rapport conclusies gepubliceerd4.

Daarnaast onderzoekt de Europese Ombudsman hoe het agentschap klachten over schendingen
van fundamentele rechten behandelt. Het Europees Parlement en OLAF – het Europees
Bureau voor Fraudebestrijding – doen beiden onderzoek naar vermeend wangedrag binnen
Frontex en de eventuele betrokkenheid van Frontex bij vermeende mensenrechtenschendingen
aan de EU-buitengrenzen. Deze onderzoeken zijn op dit moment nog niet afgerond.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de berichten over incidenten serieus worden onderzocht,
de Commissie en de lidstaten hierover volledig worden geïnformeerd en zo nodig gepaste
maatregelen worden genomen. Nederland benadrukt dit standpunt tijdens de vergaderingen
van de Management Board van Frontex. Het kabinet onderschrijft daarnaast de aanbevelingen
uit het onderzoek van de werkgroep van de Frontex Management Board (Werkgroep Fundamental
Rights and Legal and Operational Aspects of Operations, «FRaLO») en vindt het van
belang dat de Management Board openstaande incidenten blijft monitoren en waar nodig,
stappen onderneemt.

Vraag 3

Kunt u specificeren of er gedurende de periode van begin 2020 tot heden Nederlandse
grenswachten of middelen zijn ingezet bij Frontex operaties in Griekenland?

Antwoord 3

In de periode van 2020 tot heden zijn personeel en middelen vanuit Nederland ingezet
in Griekenland. Over de algehele inzet van Nederland in Frontex operaties in 2020
is uw Kamer vorig jaar geïnformeerd5 en over de algehele inzet in dit jaar wordt uw Kamer voor de zomer geïnformeerd.
In Griekenland werd in de periode van begin 2020 tot heden ongeveer 129 VTE ingezet
vanuit de KMar, DV&O, IND en de Politie. Dit bevat ook de inzet van Nederland in de
Rapid Border Intervention in Griekenland van vorig jaar. Daarnaast werden vanaf begin 2020 twee Nederlandse
patrouillevoertuigen aan de landgrens van Griekenland met Turkije ingezet. Vanaf 1 april
2020 tot en met heden worden er drie patrouillevoertuigen in dit gebied ingezet. Nederland
heeft in genoemde periode geen varende en/of vliegende middelen in Griekenland ingezet
en dit is in de nabije toekomst ook niet voorzien.

Vraag 4

Vindt u dat de controlemechanismen rondom het grensagentschap op dit moment voldoende
functioneren? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

Met de inwerkingtreding van de nieuwe Europese Grens- en Kustwacht Verordening (2019/1896)
is het mandaat van Frontex aanzienlijk uitgebreid, wat tevens betekent dat de functies
van de Management Board zijn uitgebreid. Wat het kabinet betreft, heeft dit als gevolg
dat de Management Board ook zijn rol als toezichthouder dient te versterken, met het
oog op goed beheer en effectieve uitvoering van het nieuwe mandaat. Dit ziet tevens
op het versterken van strategische sturing, de follow-up na incidenten en een sterkere
betrokkenheid van de Raad. Daar pleit het kabinet ook al enige tijd voor.6 De governance van Frontex staat op dit moment uitdrukkelijk op de agenda van de Management
Board van Frontex.

Samen met enkele andere lidstaten, is Nederland van mening dat ook de JBZ-Raad aangesloten
dient te blijven bij de uitkomsten van de verschillende lopende onderzoeken naar Frontex.
Eerder is er in de JBZ-Raad van januari jl. al gesproken over de berichtgeving rondom
pushbacks en de mogelijke betrokkenheid van Frontex.7

Vraag 5

Hoe ziet u de rol van Nederland in het waarborgen van fundamentele rechten in Frontex
operaties, mede gelet op de positie van Nederland in de Management Board van Frontex?

Antwoord 5

Voor het kabinet staat voorop dat grensbewaking door de lidstaten en met ondersteuning
van Frontex wordt uitgevoerd conform de geldende Europese en internationale wet- en
regelgeving. Verdragsrechtelijk is de Europese Commissie, als hoeder van de verdragen,
verantwoordelijk voor het tot de orde roepen van lidstaten die het EU Acquis niet
naleven.

De primaire verantwoordelijkheid van de bewaking van de Europese buitengrenzen ligt
bij de lidstaten. Zij kunnen hierin worden ondersteund door Frontex. Vanuit de Europese
grens- en kustwacht verordening (2019/1896) zijn er verschillende mechanismen om ervoor
te zorgen dat de grondrechten worden gewaarborgd in Frontex operaties, zoals een onafhankelijke
grondrechtenfunctionaris, een adviesforum, toezichthouders voor de grondrechten en
klachten- en rapportagemechanismen. Bovendien geldt dat in alle lidstaten (onafhankelijke)
toezichthouders zijn ingesteld, zoals Nationale Ombudsmannen en op Europees niveau,
de Europese Ombudsman.

Conform artikel 6 van de EGKW-Verordening legt Frontex verantwoording af aan het Europees
Parlement en de Raad. Daarnaast is de Management Board van Frontex belast met het
efficiënt controleren van de functies van het agentschap. Hierbij hoort ook dat bijvoorbeeld
de grondrechtenfunctionaris en het adviesforum regelmatig aan de Management Board
rapporteren. In het finale rapport van de werkgroep FRaLO worden bovendien een aantal
aanbevelingen gegeven om de rapportagemechanismen te verbeteren. Het kabinet onderschrijft
deze aanbevelingen. Frontex is momenteel bezig om deze aanbevelingen op te volgen
en rapporteert hierover aan de Management Board.

Graag verwijs ik u tevens naar het antwoord op vraag 2.

Vraag 6

Met hoeveel vertegenwoordigers en met welke frequentie neemt Nederland plaats in vergaderingen
van de Management Board van Frontex?

Antwoord 6

De samenstelling van de Management Board van Frontex volgt uit de Europese grens-
en kustwacht verordening (2019/1896). De Management Board is samengesteld uit vertegenwoordigers
van de hoofden van de grensautoriteiten van iedere lidstaat en landen die betrokken
zijn bij de uitvoering, toepassing en ontwikkeling van het Schengenacquis. Daarnaast
vaardigt de Europese Commissie twee vertegenwoordigers af. De Nederlandse vertegenwoordiger
is de Commandant van de Koninklijke Marechaussee (KMar). Om de continuïteit te waarborgen
hebben alle leden ook een plaatsvervanger. Alle leden van de Management Board zijn
zichtbaar op de website van Frontex.8 De Management Board komt volgens de reguliere planning ongeveer iedere twee maanden
bij elkaar. Mede vanwege onderhevige vermeende incidenten hebben vergaderingen de
laatste tijd frequenter plaatsgevonden.

Vraag 7

Wat is uw appreciatie van de conclusies van de Management Board op 5 maart 2021? Weergeven
deze conclusies ook de positie van het Nederlandse kabinet?9

Antwoord 7

Over de uitkomsten en de positie van het kabinet bent u in het verslag van het schriftelijk
overleg n.a.v. de JBZ-Raad van 11 en 12 maart jl. geïnformeerd.10

Vraag 8

Welke bronnen heeft de Management Board aangeschreven in haar onderzoek van de gemelde
incidenten?

Antwoord 8

De werkwijze van de werkgroep FRaLO van de Frontex Management Board is beschreven
in het finale rapport.11 De werkgroep FRaLO heeft op basis van haar mandaat gebruik gemaakt van verschillende
bronnen. Er is gebruik gemaakt van interne bronnen en documentatie van Frontex, hieronder
valt het zogenaamde Serious Incident Reporting mechanisme. Er hebben daarnaast verschillende online consultaties plaatsgevonden
met betrokken experts van lidstaten en met de uitvoerend directeur. Tevens is er gebruik
gemaakt van bronnen van andere lidstaten en zijn mediaberichten gebruikt. Tot slot
hebben het adviesforum, de grondrechtenfunctionaris, en het Fundamental Rights Agency een bijdrage geleverd aan het onderzoek.

Vraag 9

Op welke wijze zouden de «serious incidents reports» van mensenrechtenschendingen
waarover geen uitsluitsel kon worden gegeven in het rapport van de Frontex Management
Board Working Group verder moeten worden onderzocht?

Antwoord 9

De conclusies van de Frontex Management Board van 7 mei, gepubliceerd op de website
van Frontex12, duiden aan dat één van de vijf incidenten nog niet is afgesloten en dat de Management
Board dit laatste incident blijft monitoren. Zoals in het antwoord op vraag 7 beschreven,
vindt het kabinet het belangrijk dat de berichten over incidenten serieus worden onderzocht,
de Commissie en de lidstaten hierover volledig worden geïnformeerd en zo nodig gepaste
maatregelen worden genomen. Nederland heeft dit standpunt wederom tijdens de vergadering
van de Frontex Management Board van 7 mei benadrukt.

Vraag 10

Bent u bereid uw steun uit te spreken voor het instellen van een permanente werkgroep
welke zich richt op fundamentele rechten en governance van Frontex in de Management
Board? Zou Nederland onderdeel uit willen maken van deze werkgroep? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 10

In opvolging van het finale rapport van de werkgroep FRaLO en de recente berichtgeving,
wordt er tijdens de vergaderingen van de Management Board aandacht gegeven aan het
versterken van de strategische sturing en toezicht van de Management Board. Om de
rol van de Management Board te versterken wordt de optie verkend om een werkgroep
op te richten die zich hierop richt. In een eerste discussie tijdens de vergadering
van de Management Board op 7 mei heeft Nederland zich positief uitgelaten over de
totstandkoming van een werkgroep. Hierbij is het belang benadrukt van een duidelijk
mandaat en de synergie met reeds bestaande groepen en mechanismen.

Vraag 11

Onderschrijft u dat de directeur van Frontex activiteiten deels of volledig stop dient
te zetten indien er mensenrechtenschendingen worden vastgesteld en incidenten die
worden gemeld daarom volledig dient te onderzoeken?

Antwoord 11

Ingevolge artikel 46 lid 4 van Verordening 2019/1896 kan een activiteit van Frontex
inderdaad worden geschorst of beëindigd wanneer de uitvoerend directeur van oordeel
is, na raadpleging van de grondrechtenfunctionaris, dat er in verband met de betrokken
activiteit sprake is van schendingen van de grondrechten of de internationale verplichtingen
op het gebied van internationale bescherming, die ernstig zijn of waarschijnlijk zullen
voortduren. Krachtens Artikel 46 lid 6 worden deze beslissingen op naar behoren gemotiveerde
gronden genomen en worden deze niet gebaseerd op een enkel incident. Bij het nemen
van deze beslissingen houdt de uitvoerend directeur rekening met relevante informatie,
zoals het aantal en de inhoud van de geregistreerde klachten die niet door een nationale
bevoegde autoriteit zijn opgelost, rapporten over ernstige incidenten, verslagen van
coördinerend functionarissen, relevante internationale organisaties, en instellingen,
organen en instanties van de Unie op de onder deze verordening vallende gebieden.
Deze lijst is niet gelimiteerd en de uitvoerend directeur kan ook andere bronnen in
acht nemen, indien relevant in de specifieke situatie. De uitvoerend directeur motiveert
op basis van bovenstaande informatie het besluit en stelt vervolgens de Management
Board in kennis van dergelijke beslissingen.

Op basis van dit artikel is begin dit jaar door de uitvoerend directeur het besluit
genomen om de Frontex-operatie te stoppen in Hongarije.

Vraag 12, 13 en 14

Bent u bekend met het onderzoek van Lighthouse Reports waaruit blijkt dat Frontex
de Libische kustwacht assisteert bij het opsporen en terugduwen van migranten die
proberen uit Libië te vluchten?13

Klopt het dat Frontex informatie doorstuurt naar de Libische kustwacht, formeel dan
wel informeel? Zo ja, hoe beoordeelt u dit in het kader van relevante Europese wetgeving
en het VN-vluchtelingenverdrag?

Kunt u uitsluiten dat mensen zijn omgekomen op de Middellandse Zee omdat Frontex ervoor
koos de Libische kustwacht te informeren over in problemen geraakte schepen, terwijl
er koopvaardijschepen of schepen van NGO’s dichterbij waren?

Antwoord 12, 13 en 14

Het kabinet heeft kennisgenomen van het artikel in Trouw en volgt de zorgwekkende
berichtgeving nauwgezet. De primaire verantwoordelijkheid van de bewaking van de buitengrenzen
ligt bij de individuele lidstaten en het kabinet beschikt dan ook niet over eigenstandige
informatie om vast te stellen wat er aan die buitengrenzen gebeurt. Voor het kabinet
staat voorop dat grensbewaking door lidstaten, en met eventuele ondersteuning van
Frontex, te allen tijde wordt uitgevoerd conform de geldende EU en internationale
wet- en regelgeving.

Ten aanzien van deze specifieke berichtgeving heeft Frontex, tijdens de vergadering
van de Frontex Management Board van 7 mei, een toelichting verstrekt. Frontex gaf
aan samen te werken met de Libische Kustwacht in het kader van EU-missies. Conform
de Europese grens- en kustwachtverordening14 ondersteunt Frontex de EU-lidstaten, zoals Italië of Malta, bij het beheer van de
Europese buitengrens, waaronder op de zeegrens. In operaties op zee ondersteunt Frontex
lidstaten onder andere door de inzet van vliegtuigen en boten. Frontex geeft aan hierbij
te handelen conform de verordening15 voor de bewaking van de zeebuitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking
gecoördineerd door Frontex. Dit betekent dat wanneer de organisatie tijdens de uitvoering
van zijn taken constateert dat er sprake is van een noodsituatie op zee, Frontex de
verantwoordelijke autoriteiten, namelijk het reddingscoördinatiecentrum, van een lidstaat
of derde land waarschuwt om actie te ondernemen. De situatie kan zich voordoen dat
Frontex een dergelijke noodsituatie constateert in de Search and Rescue-zone van Libië.
Frontex waarschuwt dan de Libische autoriteiten, alsmede de autoriteiten van relevante
andere derde landen en/of lidstaten, en in het bijzonder de reddingscoördinatiecentra,
om een reddingsoperatie te starten. Indien de situatie daartoe noopt, kan er ook een
alarmsignaal worden afgegeven aan andere (commerciële) schepen die zich in de nabijheid
begeven.

Het kabinet onderschrijft dat het tegengaan van verlies van levens op de Middellandse
Zee en de internationaalrechtelijke plicht om mensenlevens op zee te redden te allen
tijde de uitgangspunten blijven.16 De verantwoordelijkheden voor SAR-operaties zijn in het internationaal zeerecht verankerd.17 Daaruit volgt de wettelijke taak van een kuststaat om SAR-operaties te coördineren
in diens SAR-zone: Search and Rescue. Deze verantwoordelijkheid geldt ook voor Libië.
De ontschepingen die volgen op reddingsoperaties in de Libische SAR-zone zullen logischerwijs
in hetzelfde land plaatsvinden. Om deze wettelijke taak effectief te kunnen uitvoeren
en het verlies van levens op zee te voorkomen is een goed functionerende kustwacht
noodzakelijk. Daarom kan samenwerking van de EU met de Libische autoriteiten ook nuttig
zijn: om de capaciteit van de kustwacht te versterken, maar ook om in gesprek te gaan
met de Libische autoriteiten wanneer er sprake is van incidenten. Dat doet de Europese
Unie dan ook.

Wat betreft ontscheping in veilige havens buiten Libië, is uw Kamer bekend dat het
kabinet, gezien de aanhoudende aantallen irreguliere migranten en vluchtelingen die
de levensgevaarlijke oversteek vanaf de Noord-Afrikaanse kust naar de EU ondernemen,
meermaals heeft opgeroepen tot duidelijke kaders en goede afspraken tussen alle betrokken
partijen om tot een normalisatie van de ontschepingspraktijk op de Middellandse Zee
te komen, inclusief het vaststellen van SAR-zones en veilige havens en de opbouw van
goed werkende kustwachten met voldoende capaciteit. De conclusies van de Europese
Raad van juni 2018 vormen hierbij het uitgangspunt.18 Deze normalisatie moet bijdragen aan een voorspelbaar en verantwoordelijk mechanisme
voor personen die tijdens een SAR-operatie zijn gered.19

Aan beide kanten van de Middellandse Zee moeten dezelfde uitgangspunten voor ontscheping
en daaropvolgende procedures worden toegepast op basis van nationale procedures met
respect voor internationale kaders. Hier ligt wat Nederland betreft een gedeelde verantwoordelijkheid
voor alle landen in het Middellandse Zeegebied. Dit geldt temeer gezien het feit dat
verreweg de meeste van deze SAR-operaties plaatsvinden in de SAR-zones van Noord-Afrikaanse
landen, soms op slechts geringe afstand van de kust. Het kabinet stelt zich op het
standpunt dat drenkelingen conform de bestaande internationaalrechtelijke kaders naar
de dichtstbijzijnde veilige haven dienen te worden gebracht, ook al is dat aan de
kant van waaruit men vertrokken is. Het non-refoulement principe is hierbij leidend.
Dit geldt ook voor de Frontexoperaties op de Middellandse zee.

Zoals uw Kamer welbekend roepen IOM en UNHCR al lange tijd op tot een duurzaam, voorspelbaar
ontschepingsmechanisme, inclusief de realisatie van veilige havens, voor het gehele
Middellandse Zeegebied.20 Verschillende lidstaten, waaronder Nederland, benadrukten tijdens de informele JBZ-Raad
van juli jl. de noodzaak om in dit kader met betreffende derde landen, UNCHR en IOM
nauwer samen te werken. Samen met een protocol met duidelijke gedragsregels voor niet-statelijke
actoren zou dit bijdragen aan de verdere normalisatie van de SAR-praktijk op de Middellandse
Zee, zowel aan de noord- als de zuidoevers.

Gelet op de zorgwekkende situatie in de Libische detentiecentra zet het kabinet zich
samen met de EU er ook voor in dat de situatie van migranten in Libië wordt verbeterd,
o.a. door grootschalige vrijwillige terugkeer vanuit Libië naar hun herkomstlanden
en het verbeteren van de situatie in de detentiecentra.

Vraag 15

Bent u bereid de Kamer schriftelijk te informeren over de wijze waarop de Management
Board verwacht de aanbevelingen uit de verschillende lopende onderzoeken naar Frontex
te implementeren?

Antwoord 15

Het kabinet kan uiteraard niet vooruitlopen op de uitkomsten van de verschillende
lopende onderzoeken van het Europees Parlement, de Ombudsman en OLAF, en alsmede de
wijze waarop de Frontex Management Board opvolging geeft aan deze onderzoeken. De
uitkomsten hiervan worden naar verwachting besproken in de Frontex Management Board.
Ten aanzien van het OLAF onderzoek heeft de Management Board een juridisch vastgelegde
rol in de opvolging. Het kabinet zal de Kamer te zijner tijd informeren over het Nederlandse
standpunt en de eventuele openbare conclusies van de Management Board.