Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Vestering over de noodzaak van een drastische vermindering van de stikstofuitstoot en de verwachting dat natuurherstelmaatregelen averechts werken

Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 28 mei
2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 2504.

Vraag 1

Kent u het bericht «Ecologen: Zonder stikstofreductie geen natuurherstel»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Beaamt u de conclusie van de ecologen dat hoe langer de stikstofuitstoot hoger dan
de kritische depositiewaarde (KDW) is, hoe erger de natuur achteruitgaat? Zo nee,
waar baseert u dit op?

Antwoord 2

Dat is in zijn algemeenheid inderdaad het geval. Of dat daadwerkelijk gebeurt, hangt
voor een belangrijk deel af van de effectiviteit van herstelmaatregelen.

Vraag 3

Deelt u het inzicht van de ecologen dat, in het belang van de natuur, de stikstofuitstoot
in 2030 minimaal met 50% verminderd moet worden, en in 2035 met minimaal 70%, om verdere
verslechtering van de staat van instandhouding te voorkomen? Zo ja, bent u voornemens
om de stikstofdoelen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering aan te scherpen?
Zo nee, waarom niet?

Vraag 3

Deelt u het inzicht van de ecologen dat, in het belang van de natuur, de stikstofuitstoot
in 2030 minimaal met 50% verminderd moet worden, en in 2035 met minimaal 70%, om verdere
verslechtering van de staat van instandhouding te voorkomen? Zo ja, bent u voornemens
om de stikstofdoelen in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering aan te scherpen?
Zo nee, waarom niet?

Voor dit moment constateer ik dat in de genoemde rapporten inschattingen worden gegeven.
Die wil ik serieus nemen. Tegelijkertijd is er op dit moment onvoldoende basis om
nu al met zekerheid te kunnen zeggen dat de in de Wsn opgenomen generieke doelstellingen
onvoldoende zijn, temeer omdat in de Wsn nu al ook wordt voorzien in aanvullend gebiedsgericht
maatwerk. Het is duidelijk dat de uit de Wsn voortvloeiende opgave al ambitieus is.
De genomen en te nemen reductiemaatregelen zetten een goede koers in.

Vraag 4

Heeft u zelf laten onderzoeken wat er ecologisch gezien nodig is om uit de stikstofcrisis
te komen? Zo ja, kunt u de resultaten van dit onderzoek delen met de Kamer? Zo nee,
waarom heeft u dit niet onderzocht?

Antwoord 4

Ik maak dankbaar gebruik van rapporten die door en in opdracht van andere organisaties
worden opgesteld. Daarnaast heb ik ook zelf opdracht gegeven aan de WUR om onderzoek
te doen naar dosis-effectrelaties ten aanzien van stikstof en biodiversiteit. Dat
rapport zal zeer binnenkort aan beide Kamers worden toegestuurd. Ik laat mij daarnaast
adviseren door de Taakgroep Ecologische Onderbouwing over onder andere de relatie
tussen bronmaatregelen en herstelmaatregelen. Zie verder het antwoord op vraag 3.

Vraag 5

Hoeveel extra stikstof is er in de afgelopen jaren geaccumuleerd als gevolg van het
Programma Aanpak Stikstof en wat is de ecologische schade die daarmee is aangericht?

Antwoord 5

Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. Alvorens ik hieronder de berekeningen
presenteer, wil ik benadrukken dat accumulatie van stikstof grotendeels het gevolg
is van depositie uit bronnen die al bestonden toen het PAS in werking trad. Die depositie
is dus niet veroorzaakt «als gevolg van het PAS» maar «ten tijde van het PAS». Wat
was dan wel de depositie «ten gevolge van het PAS»? Dan gaat het in feite om het netto-effect
van extra bronmaatregelen enerzijds en gerealiseerde «depositieruimte» anderzijds.
Juist op dit punt kunnen geen duidelijke conclusies worden getrokken, zo blijkt uit
de «Beleidsevaluatie van het PAS en het wetstraject voorafgaand aan het PAS» (Kamerstuk
35 334, nr. 133, Bijlage 969293). In die evaluatie wordt geconcludeerd: «De ontwikkeling van de stikstofdepositie
en stikstofemissie zijn nauwgezet gemonitord. De koppeling naar de brongerichte maatregelen
is hierbij echter niet goed gelegd, doordat de werking ervan in de praktijk niet systematisch
is gemonitord. [...] De bijdrage van de bronmaatregelen aan het reduceren van de stikstofdepositie
en stikstofemissie is vooralsnog niet hard aantoonbaar.» Ook is er geen overzicht
van de daadwerkelijke realisatie van door het PAS mogelijk gemaakte extra depositie
(ook niet van het vergunde deel daarvan). Daardoor is deze rekensom dus niet te maken.

Wat wél mogelijk is, is een schatting geven van wat de depositie ten tijde van het
PAS aan accumulatie van stikstof heeft opgeleverd. Volgens gegevens van het RIVM nam
de gemiddelde depositie in de jaren 2014–2018 op de relevante hexagonen met stikstofgevoelige
natuur af van 22,1 kg N/ha/j naar 20,5. In totaal is er gemiddeld gedurende die vijf
jaar 106,2 kg/ha gedeponeerd. Per hexagoon is dat echter zeer verschillend. De bandbreedte
(het 5- en 95-percentiel) is 55,6 tot 155,1 kg/ha.

Hoe stikstofaccumulatie werkt, is het beste bekend voor bossen. WEnR heeft op basis
van de RIVM-cijfers een berekening gemaakt van die accumulatie. Daarbij is de volgende
rekensom uitgevoerd: accumulatie = depositie min uitspoeling, opname en denitrificatie.
De drie laatste termen betreffen dus de «verliesposten» die van de depositie moeten
worden afgetrokken. Ze betreffen respectievelijk de uitspoeling naar het grondwater,
de opname door de vegetatie en de omzetting (door bacteriën) in stikstof die weer
in de atmosfeer terechtkomt. De uitkomst voor loofbossen is dat totaal over vijf jaar
12 kg N/ha is opgehoopt (bandbreedte: 0 tot 31). Voor naaldbossen (waartoe geen habitattypen
behoren) is dat gemiddeld 34 (bandbreedte: 14 tot 54). Daarbij is ervan uitgegaan
dat de depositiecijfers representatief zijn voor bossen, maar omdat bossen meer stikstof
invangen dan lage vegetaties, moet ervan worden uitgegaan dat de accumulatie hoger
zal zijn geweest.

De gangbare opvatting is dat bij heidevegetaties 70–90% van de depositie wordt vastgelegd
in organische stof in de bodem. Dat zou dus in totaal gemiddeld over vijf jaar circa
85 kg N/ha zijn. Of het terecht is om ervan uit te gaan dat bij heiden een veel grote
percentage accumuleert dan bij bossen (op vergelijkbare bodems), is nog niet opgehelderd.
Daar staat tegenover dat de invang van stikstof door lage vegetaties minder is dan
het hierboven genoemde landelijk gemiddelde.

De berekeningen hebben een sterk vereenvoudigd, generalistisch karakter en hebben
vooral betrekking op droge ecosystemen. Bekend is dat er in de praktijk verschillen
zijn die samenhangen met het bodemtype, de aard van de vegetatie / dominante boomsoort
en de waterhuishouding. Wat dat laatste betreft: voor natte ecosystemen zijn berekeningen
veel lastiger omdat er weinig bekend is over uitspoeling en een groter deel verdwijnt
door denitrificatie. Maar de gepresenteerde uitkomsten geven wel een orde van grootte
weer.

Wat de ecologische schade is die daarmee is aangericht, is niet in zijn algemeenheid
samen te vatten. Dat pakt per habitat en per locatie verschillend uit en is ook afhankelijk
van de uitvoering en de effectiviteit van herstelmaatregelen.

Vraag 6

Beaamt u dat door de huidige accumulatie van stikstof, de natuur minder goed in staat
is om verdere stikstofdepositie te verwerken en dat hierdoor de huidige KDWs niet
zonder meer zijn toe te passen, omdat deze KDWs gebaseerd zijn op een gezond systeem?

Antwoord 6

Accumulatie van stikstof in de bodem is meegenomen bij het vaststellen van KDW's.
Onder andere door die accumulatie ontstaan negatieve effecten voor habitats. Het in
de loop van de tijd minder goed kunnen verwerken van depositie is precies de reden
waarom gewaakt moet worden voor een te snelle conclusie dat een overschrijding van
de KDW geen kwaad kan in het geval er nog geen negatieve effecten zichtbaar zijn.
Die effecten kunnen namelijk met vertraging optreden. Maar dat betekent, aan de andere
kant, dus niet dat bij langdurige overschrijding de KDW lager gesteld zou moeten worden:
daar is bij het vaststellen van de KDW's al zoveel mogelijk rekening mee gehouden.

Vraag 7

Heeft u laten onderzoeken wat de ecologische gevolgen zijn van blijvend hoge stikstofdepositie?
Zo ja, kunt u de resultaten met de Kamer delen? Zo nee, hoe garandeert u dat nieuwe
activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie niet leiden tot verslechtering
van de staat van de natuur, ook als de depositie op papier niet toeneemt?

Antwoord 7

Er is geen nieuw onderzoek gedaan naar de ecologische gevolgen van blijvend hoge stikstofdepositie.
Het is genoegzaam bekend dat blijvende overschrijding, met name ernstige overschrijding,
grote risico's met zich meebrengt voor het behoud van de natuurwaarden.

De noodzakelijke daling zal van bronmaatregelen moeten komen en ten dele ook van het
afromen van 30% van de gerealiseerde capaciteit in het geval van extern salderen.

Volgens vaste jurisprudentie is geen vergunning vereist als de depositie niet toeneemt
ten opzichte van de referentiesituatie.

Vraag 8

Deelt u het inzicht dat de beste natuurherstelmaatregel in de meeste gevallen het
verminderen van de stikstofdepositie is?

Antwoord 8

Ja, in die zin dat die vermindering een eerste voorwaarde is, maar deze vermindering
zal in de regel gecombineerd moeten worden met herstelmaatregelen in de natuur zelf.

Vraag 9

Beaamt u dat het verminderen van de stikstofuitstoot het meest effectief kan door
het verminderen van het aantal dieren in de veehouderij?

Antwoord 9

Het doel van de landbouwmaatregelen uit de structurele aanpak stikstof is om, op een
kosteneffectieve manier, de stikstofemissies te reduceren en bij de bron aan te pakken.
In de meeste gevallen betekent dit een omslag naar een duurzamere landbouw. Daarom
wordt ingezet op maatregelen als het vergroten van het aantal uren weidegang of de
aanpassing van stallen. Krimp van de veestapel is in de structurele aanpak geen doel
op zich. Het kan wel een consequentie zijn van de te behalen doelen. Bijvoorbeeld
als gevolg van extensivering of omdat niet iedere veehouder de omslag naar een duurzame
landbouw kan maken. Daarom ondersteunt het kabinet de veehouders die overwegen te
stoppen om ook hun een redelijk handelingsperspectief te bieden.

Vraag 10

Deelt u het inzicht van ecologen dat veel natuurherstelmaatregelen niet effectief
zijn als de stikstofdepositie niet drastisch vermindert? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Alle herstelmaatregelen die zijn goedgekeurd voor toepassing onder het PAS (tot 2019)
en daarna, zijn grondig beoordeeld op effectiviteit. Zie daarvoor het rapport «Herstelstrategieën
stikstofgevoelige habitats» (digitaal raadpleegbaar op de webpagina https://www.natura2000.nl/meer-informatie/herstelstrategieen). Dat maatregelen helemaal níet effectief zijn als de stikstofdepositie niet drastisch
vermindert, is onjuist in het geval van de goedgekeurde herstelmaatregelen. Of ze
voldóende effectief zijn, is een andere vraag. Het is uit het genoemde rapport duidelijk
dat de effectiviteit per maatregel-habitat-combinatie wisselt: zo is een maatregel
gericht op alleen het verbeteren van de buffercapaciteit niet per definitie ook effectief
in het bestrijden van een te hoge voedselrijkdom van de bodem. En ook is duidelijk
dat herstelmaatregelen in de regel minder ingrijpend hoeven te zijn, met minder ongewenste
neveneffecten, en effectiever zijn als ze worden uitgevoerd bij geen of een geringere
KDW-overschrijding. Daarnaast hangt de effectiviteit ook af van de lokale omstandigheden
in het gebied: zowel de van nature aanwezige omstandigheden als ook de in het verleden
getroffen maatregelen.

Vraag 11

Welke natuurherstelmaatregelen, zoals kappen, verwijderen van exoten, maaien en begrazen,
zijn bewezen effectief in het voorkomen van verslechtering van de staat van de natuur,
welke maatregelen zijn bewezen effectief in het herstellen van de natuur en welke
maatregelen zijn niet bewezen effectief (graag uitgesplitst of een maatregel verslechtering
van de natuur voorkomt of herstel van de natuur bewerkstelligt)? Kunt u het bewijs
van de effectiviteit delen met de Kamer?

Antwoord 11

Zie hiervoor het rapport «Herstelstrategieën stikstofgevoelige habitats». Uit de tekst
van het rapport blijkt tot op zekere hoogte ook in hoeverre een maatregel niet alleen
het voorkómen van verslechtering als gevolg kan hebben, maar ook verbetering. Tegelijk
hangt dit ook sterk af van de lokale situatie (zie daarvoor het antwoord op vraag
10).

Vraag 12

Onderschrijft u dat sommige natuurherstelmaatregelen, zoals plaggen, baggeren en chopperen,
bij een te hoge stikstofneerslag zelfs schade toebrengen aan de (droge) natuur? Zo
nee, waarom niet? Hoeveel geld is er tot 2030 gereserveerd voor deze schadelijke activiteiten?

Antwoord 12

Natuurherstelmaatregelen zijn in het rapport Herstelstrategieën niet goedgekeurd als
ze schadelijk zijn. Veel maatregelen kunnen echter ook ongewilde schadelijke neveneffecten
hebben. Daarom is het belangrijk om dit soort maatregelen alleen toe te passen als
die neveneffecten in een concreet geval vermeden kunnen worden. Als er geen alternatieven
voorhanden zijn, kan de afweging gemaakt worden om een maatregel toe te passen onder
de voorwaarde dat de voordelen opwegen tegen de nadelen.

Er is geen geld gereserveerd voor schadelijke activiteiten.

Vraag 13

Deelt u de mening dat activiteiten die de natuur verslechteren, niet gekwalificeerd
moeten worden als natuurherstel- of beheermaatregel?

Antwoord 13

Ja, zie het antwoord op vraag 12.

Vraag 14

Beaamt u dat natuurherstel- en beheermaatregelen die de staat van de natuur verslechteren
onmiddellijk gestopt dienen te worden, omdat de natuur niet verder mag achteruitgaan
volgens de Vogel- en Habitatrichtlijn? Zo ja, per wanneer? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 14

Ja, als dat het geval zou zijn, maar daar heb ik geen concrete aanwijzingen voor.

Vraag 15

Bent u bereid om de schade door «natuurherstelmaatregelen» te herstellen? Zo ja, hoe
gaat u dit aanpakken en hoeveel belastinggeld zal dit gaan kosten? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 15

Dat is nu niet aan de orde, gezien de antwoorden op vragen 12, 13 en 14.

Vraag 16

Bent u bereid om waar nodig meetpunten toe te voegen aan het netwerk ecologische monitoring
om inzicht te krijgen over de effecten van Natura 2000-beheerplannen en natuurherstel-
en compensatiemaatregelen? Zo nee, waarom niet? Zo ja, per wanneer?

Antwoord 16

Inzicht krijgen in de bedoelde effecten kan het beste plaatsvinden door gerichte montoring,
niet door het landelijke meetnet uit te breiden. Die gerichte monitoring wordt geregeld
in de Natura 2000-beheerplannen en bij compensatiemaatregelen meegenomen in de vergunningvoorwaarden.
Voorts wordt er in het kader van het Programma bezien of verdere verbetering van de
monitoring noodzakelijk is.

Vraag 17

Klopt het dat er geen passende beoordeling gemaakt hoeft te worden voor natuurherstelmaatregelen,
omdat ervan uitgegaan wordt dat het resultaat van de maatregelen per definitie positief
is voor de natuur?

Antwoord 17

Een passende beoordeling is alleen voorgeschreven in geval een plan of project dat
niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, significante
gevolgen kan hebben voor zo'n gebied. Natuurherstelmaatregelen zijn nu juist bij uitstek
wél nodig voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Dat wil niet zeggen dat ervan
uitgegaan wordt dat het resultaat van de maatregelen per definitie positief is voor
de natuur, alleen is de passende beoordeling niet het geëigende instrument om dat
te toetsen. Het beheerplan is dat wel, omdat daarin, na een zorgvuldige afweging,
bepaald wordt met welke maatregelen verslechtering wordt tegengegaan en de instandhoudingsdoelstellingen
worden gehaald.

Vraag 18

Bent u bereid om, gezien het gegeven dat niet alle natuurherstelmaatregelen de natuur
altijd verbeteren, het uitvoeren van een passende beoordeling ook voor natuurherstelmaatregelen
verplicht te stellen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 18

Nee, om de reden die in het antwoord op vraag 17 is gegeven. Dat neemt niet weg dat
het borgen van een goede keuze en uitvoering van natuurherstelmaatregelen van groot
belang is. Daartoe is een lidstaat verplicht krachtens de leden 1 en 2 van artikel
6 van de Habitatrichtlijn. Daarom worden de maatregelen zorgvuldig voorbereid. Mochten
er signalen zijn dat dit tóch niet goed gebeurt, dan biedt artikel 2, vierde lid,
van de Wet natuurbescherming de mogelijkheid om hiertegen adequaat op te treden.

Vraag 19

Bent u bereid om het Programma Natuur te herzien op basis van het nieuwe rapport van
het Wereld Natuur Fonds en Natuurmonumenten en op basis van het advies van de ecologen?
Zo nee, waarom niet? Zo ja, per wanneer gaat u dit doen?2

Antwoord 19

Daar is momenteel geen reden toe. Uit onder andere het antwoord op vraag 12 blijkt
al dat via het Uitvoeringsprogramma Natuur alleen goedgekeurde herstelmaatregelen
worden toegepast en hoe daarbij de lokale omstandigheden betrokken worden. Nieuwe
wetenschappelijke inzichten over de effectiviteit en mogelijk schadelijke neveneffecten
van herstelmaatregelen worden verwerkt op de genoemde website met het rapport Herstelstrategieën
(zie bijvoorbeeld het meest recente addendum van 2020). Hiervoor is een zorgvuldig
wetenschappelijk proces ingericht, met inschakeling van de deskundigenteams van OBN
(https://www.natuurkennis.nl/over-obn/) en een internationale review.

Vraag 20

Kunt u deze vragen binnen de daarvoor gestelde termijn en per vraag beantwoorden?

Antwoord 20

Voor een gedegen beantwoording was uitstel nodig. Vervolgens heb ik binnen de termijn
van zes weken antwoord gegeven op deze vragen.