Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Snels en van der Lee over duurzaamheidsrisico’s van staatsobligaties

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën), mede namens de Ministers van Economische
Zaken en Klimaat en van Buitenlandse Zaken (ontvangen 28 mei 2021). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 2865.

Vraag 1

Bent u bekend met de berichten «National COVID debts: climate change imperils countries’
ability to repay»1 en «Beleggers vergeten klimaatrisico’s langlopende staatsleningen te prijzen»2?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Wat is uw reactie op de bevinding uit het genoemde onderzoek dat het grootste deel
van de onderzochte 200 landen niet transparant is over de duurzaamheidsrisico’s van
de in 2020 uitgegeven publieke schuld? Deelt u de mening dat het onwenselijk is dat
landen enerzijds wel benadrukken dat de financiële sector zelf meer openheid moet
geven over duurzaamheidsrisico’s, maar anderzijds landen dit zelf nauwelijks tot niet
blijken te doen?

Antwoord 2

Transparantie over de duurzaamheidsrisico’s is van groot belang. Dit geldt zowel voor
de private sector en daarbinnen specifiek de financiële sector, als voor de publieke
sector. Door transparant te zijn over duurzaamheidsrisico’s is voor investeerders
duidelijker waar zij in beleggen, en zodoende kunnen deze risico’s beter worden meegewogen
in investeringsbeslissingen. Daarmee kan transparantie ook een prikkel zijn voor landen
om tijdig duurzaamheidsrisico’s te adresseren, aangezien dit meeweegt in hun financieringskosten.
Daarom zet Nederland zich internationaal in voor ambitieuze stappen binnen deze beide
sporen. Zo steunt Nederland de verdere integratie van de impact van klimaatgerelateerde
risico’s in schuldhoudbaarheidsanalyses van landen door het IMF en de Wereldbank en
bepleit dat bij de vormgeving van steunprogramma’s voldoende aandacht is voor de macro-economische
risico’s van klimaatverandering en adaptatie- en mitigatiestrategieën. Wij zijn van
mening dat dit zal bijdragen aan de transparantie over en het adresseren van deze
risico’s via verstandig beleid, zoals kosteneffectieve klimaatmitigatie- en adaptatiestrategieën,
duurzame infrastructuur, budgettaire buffers en economische diversificatie.

Tegelijkertijd blijkt uit een recente studie van het IMF3 dat klimaatrisico’s nu al een negatieve invloed hebben op de kredietwaardigheidsbeoordelingen
van landen. Met name ontwikkelingslanden met weinig capaciteit om te investeren in
klimaatweerbaarheid worden hier disproportioneel door geraakt, terwijl landen met
grotere weerbaarheid tegen klimaatverandering profiteren van hogere kredietwaardigheidsbeoordelingen
en lagere financieringskosten. Dit onderstreept het belang van de openheid over de
duurzaamheidsrisico’s in combinatie met stevig beleid gericht op het verlagen ervan
en de ondersteuning van de meest kwetsbare landen daarbij.

Vraag 3

Wat is uw reactie op de in het onderzoek gedane bevinding dat Nederland internationaal,
ten opzichte van zo’n beetje alle peers, bijzonder laag scoort als het gaat om de mate waarin de investeringen in economisch
herstel groen zijn? Hoe kan het dat Nederland hier veel en veel lager scoort dan vergelijkbare
landen als Duitsland, Noorwegen, Denemarken en Finland? Deelt u de mening dat het
pijnlijk is dat Nederland zich volgens het onderzoek in het kwadrant van «missing
opportunities» bevindt? Deelt u de mening dat dit het belang van een groen herstel
en koerswijziging ten opzichte van het huidige economische model enkel nog meer onderstreept?

Antwoord 3

Het kabinet heeft kennisgenomen van de analyse door Oxford University en UN Environment,
die Nederland plaatst in het kwadrant dat Nederland kansen zou missen4. Dit resultaat is met name het gevolg van de karakterisering van het Nationaal Groeifonds
als «onbepaald» op basis van de gegevens die beschikbaar waren voor de publicatie
van de resultaten van de eerste ronde van het Nationaal Groeifonds5.

Buiten het Nationaal Groeifonds heeft Nederland ervoor gekozen om zich allereerst
te concentreren op steunmaatregelen om bedrijven en banen te beschermen gedurende
de coronacrisis. Dat betekent niet dat Nederland niet in klimaat investeert; het Rijk
investeert tot en met 2025 meer dan € 27 miljard rechtstreeks in de energietransitie.
Het Nationaal Groeifonds gaf reeds een voorwaardelijke toekenning aan het project
Groenvermogen en bevat geen projecten met substantiële klimaatrisico’s.

Daarnaast is er de zogenaamde Recovery and Resilience Facility (RRF). Dit zijn Europese
middelen bestemd voor herstel na corona. Ten minste 37% van de uitgaven gefinancierd
via het RRF moeten gaan naar klimaatgerelateerde investeringen. Zoals eerder aan uw
Kamer bericht, heeft dit kabinet ervoor gekozen om de invulling hiervan aan een volgend
kabinet te laten, om hen de ruimte te geven een groen herstelpakket in het kader van
het RRF volgens eigen richtlijnen in te vullen.

Wij zien dit dus niet als een «missed opportunity», maar als een kans voor een volgend
kabinet.

Vraag 4

Bent u het met de bevinding van het genoemde onderzoek eens dat het onwenselijk is
dat op de lange termijn beleggers plots geconfronteerd gaan worden met materialiserende
duurzaamheidsrisico’s en hierdoor een kapitaalvlucht kan ontstaan, juist op het moment
dat een land het kapitaal extra hard nodig zal hebben? Deelt u de mening dat dit nu
om handelen vraagt?

Antwoord 4

Ja, zoals dat ook in de meest recente «Verkenning markt voor groene financiering»6 uiteen is gezet is voor stabiliteit op financiële markten van belang dat de transitie
tijdig wordt ingezet. Daarmee wordt enerzijds voorkomen dat duurzaamheidsrisico’s
zich gaan materialiseren. Anderzijds zorgt dit er ook voor dat transitierisico’s (die
het gevolg zouden zijn van beleidswijzigingen) beperkt blijven. Daarom zorgt het Klimaatakkoord
voor heldere transitiepaden (o.a. door het beprijzen van CO2) en biedt daarmee investeringszekerheid. Dit geeft een impuls aan groene financiering.
Daarnaast hebben financiële instellingen zich gecommitteerd om klimaatgerelateerde
risico’s te adresseren in hun beleid. Toezichtraamwerken moeten ruimte bieden voor
de aanpak van deze nieuwe risico’s. DNB neemt hier internationaal het voortouw in,
onder andere met klimaatstresstesten.

Het kabinet ziet de materialiserende klimaatrisico’s in lage- en middeninkomenslanden,
die nu al met de gevolgen van klimaatverandering geconfronteerd worden en vaak moeite
hebben om transitie-investeringen te doen. Dit kan inderdaad een kapitaalvlucht uit
deze landen versterken. Met name internationale financiële instellingen hebben een
belangrijke rol om dit te voorkomen. Nederland heeft hiervoor aandacht gevraagd, onder
andere door tijdens de jaarvergadering 2020 van de Wereldbank en het IMF met gelijkgezinde
landen een ingezonden brief naar the Guardian te sturen met de oproep dit risico met urgentie te adresseren7.

Vraag 5

Hoeveel staatsschuld heeft Nederland op dit moment uitstaan die pas na 2060 afloopt?
Wat is de omvang van de sinds het begin van 2020 uitgegeven staatsschuld met een looptijd
langer dan 30 jaar?

Antwoord 5

Nederland heeft op dit moment geen staatsschuld uitstaan die pas na 2060 afloopt.
De omvang van de sinds het begin van 2020 uitgegeven staatsschuld met een looptijd
langer dan 30 jaar is momenteel € 8,1 miljard. Dit betreft een lening die afloopt
in het jaar 2052 en op 22 september 2020 voor het eerst is uitgegeven. De lening zal
in de nabije toekomst verder worden opgehoogd tot een minimaal gecommitteerd bedrag
van € 10 miljard om de verhandelbaarheid van de lening voor investeerders te bevorderen.

Vraag 6

Wat zijn volgens u de duurzaamheidsrisico’s waar beleggers met uitzettingen in de
langlopende Nederlandse staatsobligaties aan blootgesteld staan?

Antwoord 6

De overheidsfinanciën kunnen op verschillende manieren worden geraakt door duurzaamheidsrisico’s,
maar in de kern gaat het hier om het risico dat de Nederlandse overheid substantieel
minder inkomsten zou ontvangen en/of hogere uitgaven of verplichtingen kent. Een dergelijke
situatie kan bijvoorbeeld ontstaan als de Nederlandse productiviteit fors wordt geraakt
door een veranderend klimaat en/of bij hoge kosten van klimaatmitigatie of -adaptie.

De vergrijzingsstudie van het CPB uit 2019 gaat in op de houdbaarheidsrisico’s van
klimaatverandering.8 Het CPB geeft daarin aan dat klimaatverandering naar verwachting een negatief, maar
beperkt effect heeft op het Nederlandse bbp tot 2060. Ook het effect op het houdbaarheidssaldo
is naar verwachting beperkt. Belangrijke kanttekening is dat dergelijke effecten en
ontwikkelingen op de langere termijn altijd met onzekerheid zijn omgeven.

Die onzekerheid is ook van toepassing voor langlopende staatsobligaties die beleggers
in de boeken hebben. Vooralsnog schatten kredietbeoordelaars in dat klimaatrisico’s
geen directe impact hebben op de kredietwaardigheid van Nederland (zie ook het antwoord
op vraag 8), maar voor de lange termijn is de onzekerheid groter. Investeerders verlangen
om die reden doorgaans een hogere rente op langlopende leningen dan op kortlopende
leningen.

Uiteraard is de urgentie groot dat klimaatdoelstellingen op de lange termijn gerealiseerd
worden. Indien dit niet gebeurt kan dit bijvoorbeeld een hogere zeespiegel tot gevolg
hebben, waarvoor Nederland kwetsbaar is. Het Deltaprogramma houdt thans rekening met
een stijging van de zeespiegel als gevolg van een opwarming van de aarde met 2 graden
Celsius in 2100. Dit is in lijn met het Parijs Klimaatakkoord, waaraan de internationale
gemeenschap gebonden is.

Vraag 7

Is het gedegen rapporteren over de duurzaamheidsrisico’s van staatsobligaties door
landen wat u betreft onderdeel van het prudente begrotingsbeleid dat Nederland, ook
in Europees verband, voorstaat?

Antwoord 7

Ja, in Europees verband is Nederland voorstander van het ontwikkelen van manieren
om in begrotingen van lidstaten inzichtelijk te maken waar middelen aan uit worden
gegeven en het uitwisselen van best practices hiervan. Transparantie over klimaatrisico’s
en de wijze waarop deze bestedingen bijdragen aan klimaatdoelstellingen is daar onderdeel
van. De Europese Commissie is momenteel bezig met het in kaart brengen van de green
budgeting activiteiten van lidstaten9. Daarnaast heeft Nederland zich gecommitteerd aan het Green Budgeting Network van
de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), wat tevens kan
bijdragen aan het in kaart brengen van de duurzaamheidsrisico’s voor de overheidsfinanciën
en daarmee ook voor staatsobligaties. Het al dan niet opzetten van een green budgeting
raamwerk is aan de lidstaten zelf en geen onderdeel van de Europese begrotingsregels.
Voorts steunt Nederland de verdere integratie van de impact van klimaatgerelateerde
risico’s in schuldhoudbaarheidsanalyses van landen door het IMF en de Wereldbank,
zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2.

Vraag 8

Op welke manier heeft het Agentschap van de Generale Thesaurie in haar in 2020 uitgegeven
obligaties – nadrukkelijk niet enkel de groene obligaties dus – aandacht besteed aan
mogelijke fysieke en transitierisico’s? Klopt wat u betreft de bevinding uit het genoemde
onderzoek dat Nederland aan het effect van duurzaamheidsrisico’s op het risicoprofiel
van «reguliere» Nederlandse staatsobligaties geen aandacht besteedt?

Antwoord 8

Bij de uitgifte van obligaties stelt het Agentschap van de Generale Thesaurie meerdere
documenten op. Eén daarvan is het document (prospectus) met de juridische en economische
voorwaarden; een beschrijving van de Staat als debiteur of eventuele risico’s worden
hierin niet opgenomen. Daarnaast wordt bij het uitgeven van een nieuwe obligatie een
beleggerspresentatie beschikbaar gemaakt. In deze presentatie wordt een nadere toelichting
gegeven over de Staat als uitgevende instelling, waarin met name gekeken wordt naar
de stand van de Nederlandse economie en de Rijksbegroting. Het effect van duurzaamheidsrisico’s
op het risicoprofiel van «reguliere» staatsobligaties kwam in het verleden niet expliciet
ter sprake in deze beleggerspresentaties of de gesprekken die het Agentschap in dat
kader voerde met beoogde investeerders.

De laatste tijd is dit steeds meer aan het veranderen. In de eerste plaats is er veel
vraag naar groene obligaties. Het Agentschap besteedt nu ook in de gesprekken die
worden gevoerd in het kader van «reguliere» obligaties aandacht aan de groene obligatie
die de Staat heeft uitgegeven. In die context en in de rapportages die het Agentschap
over de groene obligatie publiceert komt ook het bredere klimaatbeleid van het kabinet
ter sprake.

Daarnaast beginnen steeds meer investeerders landen of entiteiten uit te sluiten als
ze niet voldoende doen aan het klimaat. De link tussen klimaatrisico’s en het kredietprofiel
van reguliere obligaties komt daarmee steeds meer naar de voorgrond. Kredietbeoordelaars
(zoals Moody’s, S&P en Fitch) werken tegenwoordig ook aan ESG-relevantiescores die
in kaart brengen wanneer klimaat- of andere maatschappelijke thema’s effect kunnen
hebben op de kredietwaardigheid van een uitgevende instelling. Het is overigens niet
vanzelfsprekend dat klimaatrisico’s zich ook direct vertalen naar een andere kredietbeoordeling.
Dat is afhankelijk van de transitierisico’s die er zijn om klimaatdoelstellingen te
halen en de impactrisico’s waaraan een land is blootgesteld als het klimaat verandert.
Vooralsnog hebben deze risico’s geen directe impact op de huidige kredietwaardigheid
van Nederland. Wel is de urgentie groot dat de risico’s nu gemitigeerd worden door
klimaatafspraken na te komen en de economie klimaatbestendig te maken.

Het Agentschap zal daarom ook in de toekomst proactief in de presentaties voor beoogde
investeerders aandacht besteden aan klimaatrisico’s en de wijze waarop Nederland deze
risico’s adresseert. Deze beleggerspresentaties publiceert het Agentschap op haar
website. Daarnaast is het Agentschap bezig in internationale schuldfora meer aandacht
te generen voor de klimaatrisico’s van publieke schuld en heeft het recent dit onderwerp
in de Working Party for Public Debt Management van de OESO geagendeerd.

Vraag 9

Heeft de Auditdienst Rijk op enig moment opmerkingen gemaakt over de manier waarop
Nederland (niet) over de duurzaamheidsrisico’s van haar uitgegeven schuld rapporteert?
Waarom wel/niet?

Antwoord 9

De Auditdienst Rijk heeft in recent gepubliceerde jaarverslagen geen opmerkingen gemaakt
over de manier waarop Nederland over duurzaamheidsrisico’s van uitgegeven schuld rapporteert.
De Auditdienst Rijk beoordeelt wel de daadwerkelijke besteding van uitgaven, waaronder
de groene uitgaven die onder de Nederlandse groene obligatie vallen, maar doet bij
ons weten geen uitspraken over de impact van (duurzaamheids)risico’s op de terugbetaalmogelijkheid
voor uitgegeven schuld. Dit is veelal aan kredietbeoordelaars en investeerders zelf,
zie ook ons antwoord op vraag 8.

Vraag 10

Is het rapporteren van duurzaamheidsrisico’s van uitgegeven publieke schuld door overheden
op enig moment onderdeel geweest van de agenda in internationale gremia, bijvoorbeeld
bij bijeenkomsten van de Coalition of Finance Ministers for Climate Action?

Antwoord 10:

In verschillende internationale gremia is gesproken over het belang van transparantie
over en het adresseren van duurzaamheidsrisico’s, onder meer met het oog op schuldhoudbaarheid
en de benodigde budgettaire ruimte voor klimaatbeleid en weerbaarheid. Zo is bij de
afgelopen voorjaarsvergadering van het IMF en de Wereldbank10 het verankeren van klimaatgerelateerde risico’s in het beleid besproken, waaronder
door de verdere integratie van de impact van klimaatgerelateerde risico’s in schuldhoudbaarheidsanalyses
van landen. Daarbij heeft Nederland aandacht gevraagd voor de macro-economische risico’s
van klimaatverandering bij de vormgeving van steunprogramma’s. Daarnaast heeft het
Agentschap van de Generale Thesaurie recent de klimaatrisico’s van publieke schuld
geagendeerd in een werkgroep van de OESO en zal het in de toekomst vaker aandacht
vragen voor dit onderwerp in verschillende internationale schuldfora.

De Coalition of Finance Ministers for Climate Action richt zich op de bijdrage van
Ministers van Financiën aan klimaatactie. Hierbij is onder andere aandacht voor de
integratie van het mitigatie en adaptatiebeleid bij het maken van macro financiële
planningen, budgettering en bij overheidsopdrachten. Manieren om financiële management
systemen op een objectieve manier in te richten worden onderzocht en ervaringen van
leden gedeeld. Het doel van de werkstroom die zich hierop richt is de ontwikkeling
van instrumenten die zorgen voor de integratie van klimaatafwegingen bij het budgetteringsproces,
macro financiële planning en publieke investeringsbeslissingen, door het in kaart
brengen van klimaatimpact en klimaatrisicomanagement. Daarnaast wordt onderzocht op
welke wijze landen kunnen komen tot een «whole of government approach» waarin klimaatafwegingen
worden meegenomen bij beleids-, plannings- en budgetteringsprocessen.

Vraag 11

In welke mate is er een perverse prikkel voor landen, zoals Nederland, om over de
duurzaamheidsrisico’s van hun staatsobligaties te rapporteren, als dit leidt tot hogere
rentes? En hoe gaan we voorkomen dat het beter inprijzen van risico’s er enkel voor
zorgt dat kwetsbare landen, die het meest onder fysieke risico’s zullen lijden, enkel
nog minder geld hebben voor de groene transitie?

Antwoord 11

Die perverse prikkel is aanwezig wanneer landen de risico’s niet adresseren. Duurzaamheidsrisico’s
zijn echter een realiteit waar landen adequaat mee om moeten gaan. Het kabinet is
van mening dat het mitigeren van duurzaamheidsrisico’s onderdeel uitmaakt van prudent
beleid. De link met het klimaat wordt steeds evidenter en landen kunnen er niet omheen
nu ook kredietbeoordelaars en in toenemende mate investeerders er aandacht voor vragen.
Zoals wij reeds aangaven bij vraag 2 denken wij dat landen erbij gebaat zijn om transparant
te zijn over de risico’s en de wijze waarop de risico’s worden aangepakt. Kwetsbare
landen moeten in dat kader kunnen rekenen op ondersteuning van de internationale gemeenschap,
met name via internationale financiële instellingen zoals de Wereldbank en het IMF,
niet in de laatste plaats omdat klimaatrisico’s reeds in grote mate materialiseren
in lage- en middeninkomenslanden.

Vraag 12

Hoe gaat u ervoor zorgen dat Nederland zelf en andere landen beter gaan rapporteren
over duurzaamheidsrisico’s van uitgegeven schuld, met inachtneming van de bijbehorende
dilemma’s? Deelt u de mening dat er een internationale harmonisatie zou moeten komen
zodat alle landen in gelijke mate gedegen over duurzaamheidsrisico’s rapporteren,
bijvoorbeeld geïnspireerd door het Task Force on Climate-related Financial Disclosures
(TCFD)-raamwerk? Gaat Nederland zich de komende tijd hard maken voor dergelijke internationale
afspraken? Zo ja, hoe? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 12

Zoals eerder aangegeven is dit thema al volop in ontwikkeling. Kredietbeoordelaars
kijken expliciet naar de relevantie van klimaatrisico’s voor kredietwaardigheid en
steeds meer investeerders doen dat ook. Daarnaast wordt in The Network of Central
Banks and Supervisors for Greening the Financial System (NGFS) de vergroening van
het financiële systeem besproken. Tegelijkertijd is het een onderwerp dat met veel
onzekerheid is omgeven en is het moeilijk voor landen om zelf op objectieve basis
en in gelijke mate te rapporteren. Daarvoor zijn de aannames en mogelijke scenario’s
te veel uiteenlopend. De Task Force on Climate-related Financial Disclosures vinden
wij een belangrijk initiatief voor de private sector, maar de beschreven principes
zijn niet direct toepasbaar op overheden. Op dit moment ligt de prioriteit dan ook
bij een goede verankering van duurzaamheidsrisico’s in schuldhoudbaarheidsanalyses
die er al zijn. Nederland is in dat kader actief voorstander van de verankering van
duurzaamheidsrisico’s in de analyses van het IMF en de Wereldbank. Dit soort analyses
kunnen landen belangrijke inzichten geven om klimaatrisico’s aan te pakken.

Daarnaast zijn we van mening dat landen zelf zo transparant mogelijk moeten zijn over
de risico’s en aan moeten kunnen geven hoe ze die risico’s mitigeren (zie ook onze
eerdere antwoorden op vragen 2 en 7). Als landen dit actief en zorgvuldig doen gaat
daar een belangrijk positief signaal vanuit ook richting de financiële markten die
investeerders vertrouwen moet geven. Het Agentschap van de Generale Thesaurie gaat
zoals gezegd hier proactief aandacht voor vragen in internationale schuldfora. Ook
gaat het Agentschap in haar eigen beleggerspresentaties aandacht besteden aan klimaatrisico’s
en de wijze waarop Nederland deze risico’s adresseert.

Vraag 13

Kunt u deze vragen een voor een beantwoorden en binnen drie weken retour sturen?

Antwoord 13

De vragen zijn één voor één beantwoord. Omdat er voor de beantwoording nadere afstemming
binnen verschillende ministeries vereist was is de termijn van drie weken niet gehaald.