Inbreng verslag schriftelijk overleg : Inbreng verslag van een schriftelijk overleg over het Jaarverslag 2020 Adviescollege Toetsing Regeldruk (Kamerstuk 29515-457)

De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat over het jaarverslag
2020 Adviescollege Toetsing Regeldruk (Kamerstuk 29 515, nr. 457).

De fungerend voorzitter van de commissie, Azarkan

De adjunct-griffier van de commissie, Reinders

Inhoudsopgave

blz.

I

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

2

II

Antwoord/Reactie van de Staatssecretaris

7

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het jaarverslag
over 2020 van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Zij hebben naar aanleiding
hiervan een aantal vragen en opmerkingen.

De leden van de VVD-fractie lezen dat in zes van de tien formele adviezen er gerede
twijfel was of bedrijven, burgers en/of professionals in de praktijk wel de wettelijke
verplichtingen kunnen naleven. Hoe reflecteert de Staatssecretaris hierop? Wat zegt
dit volgens haar over de voorgelegde wetgeving?

De leden van de VVD-fractie lezen dat het aandeel adviezen waarin ATR helemaal geen
opmerkingen had, is gedaald van 27 procent in 2017 tot slechts tien procent in 2020.
Herkent de Staatssecretaris dit ook als een slechte ontwikkeling? Is zij bereid te
evalueren wat de achterliggende redenen zijn voor deze negatieve trend?

De leden van de VVD-fractie lezen dat het mandaat van het ATR is recent verlengd met
anderhalf jaar, tot 1 december 2022. Zijn er reeds plannen om het ATR een permanente
positie te geven?

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66 fractie hebben kennisgenomen van het jaarverslag over 2020 van
het ATR. Deze leden hebben nog enkele vragen die ze aan de Staatssecretaris willen
voorleggen.

De leden van de D66-fractie constateren dat het ATR in het jaarverslag stelt dat in
zes van de tien gevallen er bij het ATR gerede twijfel bestond of bedrijven, burgers
en/of professionals wettelijke verplichtingen in de praktijk wel echt kunnen naleven.
De aandacht voor de werkbaarheid laat volgens het ATR dan ook in een te groot aantal
gevallen te wensen over. Deze leden vinden dit een zorgelijk teken. Zij ontvangen
graag een reflectie van de Staatssecretaris op dit punt. Zij vragen de Staatssecretaris
op een rij te zetten om welke wetten het ging, en bij ieder van de voorstellen toe
te lichten hoe goede naleving (toch) in haar optiek mogelijk is, of mogelijk gemaakt
zal worden? Tevens horen deze leden graag van de Staatssecretaris op welke wijze de
bevindingen van het ATR worden meegenomen in toekomstige wetgeving.

De leden van de D66-fractie constateren dat er bij een kwart van de internetconsultaties
een Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK-document) ontbreekt,
en dat van de aanwezige IAK-documenten volgens de ATR 65 procent onvoldoende aandacht
besteedt aan eventueel minder belastende alternatieven en 77 procent onvoldoende inzicht
geeft in de maatschappelijke gevolgen van het voorstel. Deze leden ontvangen graag
een reflectie van de Staatssecretaris op deze punten. Hoe gaat de Staatssecretaris
borgen dat volgend jaar wel bij iedere internetconsultatie een IAK-document zit? Hoe
pakt de Staatssecretaris de andere twee verbeterpunten concreet op met het oog op
toekomstige wetgevingstrajecten?

De leden van de D66-fractie lezen dat het aantal wetsvoorstellen dat direct het dictum
«indienen» krijgt van de ATR de afgelopen jaren is afgenomen van 27 procent in 2017
tot 10 procent in 2020. Deze leden vragen of er een nadere duiding kan worden gegeven
aan deze ontwikkeling?

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de onderhavige stukken. Zij hebben
daarover de volgende vragen en opmerkingen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de kwaliteit van de wetgeving omhoog moet. Het
begint met de vraag of duidelijk is waarom wetgeving nodig is en welk maatschappelijk
effect zij beoogt. Tussen juni 2017 en januari 2021 plaatste het ATR in een kwart
van de adviezen kritische kanttekeningen bij de onderbouwing van nut en/of noodzaak
van de aan het ATR voorgelegde wetgeving. Wat vindt de Staatssecretaris van deze conclusie?
Herkent zij het regelmatig ontbreken van de onderbouwing van nut en noodzaak, bij
wetgeving afkomstig van haarzelf en andere bewindspersonen?

De leden van de CDA-fractie lezen dat het ATR het afgelopen jaar onderzoek heeft gedaan
naar de kwaliteit van de beantwoording van de vragen. De conclusie is dat de vragen
van het IAK niet goed aansluiten bij de intuïtie van beleidsmedewerkers. In het advies
doet het ATR een concreet voorstel voor een andere ordening en formulering van die
vragen, waarmee dit euvel wordt verholpen. Verder concludeert het ATR in navolging
van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) dat adequaat
toezicht op (het gebruik van) het IAK ontbreekt. De insteek van het kabinet is dat
bewindspersonen moeten worden verleid tot het gebruik van het afwegingskader, maar
niemand ziet erop toe of zij dat ook doen. De verantwoordelijkheid daarvoor is niet
belegd, met als gevolg dat de kwaliteit nogal eens te wensen overlaat. Deze leden
vragen de Staatssecretaris hierop te reflecteren. Wat vindt zij van het voorstel van
ATR met betrekking tot de ordening en formulering van vragen van het IAK?

De leden van de CDA-fractie lezen dat voor zowel ATR als de MKB-toets is het IAK het
uitgangspunt. Deze leden zijn bekend met de Ex Ante Regulatory Impact Assessment in
the Netherlands (2020), die de OESO heeft gedaan.1 Het betreft een analyse van het IAK en een vergelijking met de OESO-praktijk. Op
welke manieren zou het IAK kunnen worden versterkt, zodat beter kan worden toegezien
op de doelmatigheid, efficiëntie en proportionaliteit van nieuwe wet- en regelgeving?

De leden van de CDA-fractie lezen in recent onderzoek naar de ervaringen in het buitenland
met een «one-in, one-out» beleid blijkt dat dit beleid leidt tot een groter bewustzijn
bij beleidsmakers over de impact van regelgeving. Kan hieruit geconcludeerd worden
dat een one-in, one-out beleid leidt tot een betere ex-ante toetsing, in het bijzonder
op gevolgen en proportionaliteit? Indien niet, waarom niet?

De leden van de CDA-fractie lezen dat naar aanleiding van het OESO-rapport een plan van aanpak IAK is opgesteld. Dit heeft vier actielijnen, namelijk
het IAK vereenvoudigen, gebruiksvriendelijker maken, het vergroten van de bekendheid
en het stimuleren van een betere toepassing. De aanstelling van een externe toezichthouder
wordt momenteel verkend. Het plan van aanpak zet dus vooralsnog alleen in op het verleiden
van beleidsmakers om het IAK beter toe te passen. Acht de Staatssecretaris deze aanpak
voldoende in het licht van de gestage toename van kosten en complexiteit van regels
voor burgers, professionals en bedrijven? Wanneer is de verkenning naar een extern
toezichthouder gereed?

De leden van de CDA-fractie lezen dat de OESO onder andere aangeeft dat niet duidelijk
is wie voor een goed gebruik van het IAK in Nederland verantwoordelijk is. ATR is
een tijdelijk adviescollege met een mandaat tot 1 december 2022. Deze leden vragen
de Staatssecretaris te reflecteren op de rol en slagkracht van het ATR in het wetgevingsproces.
Acht zij het ATR bijvoorbeeld voldoende toegerust om de ontwikkelingen rond regeldruk
te monitoren en zelf onderzoeken te initiëren? Uit de evaluatie van Berenschot blijkt
dat ATR weinig capaciteit heeft om behalve over nieuwe ook te adviseren over bestaande
wetgeving. Hoeveel extra capaciteit zou nodig zijn om ook die taak voortvarend op
te pakken?

De leden van de CDA-fractie brengen ter herinnering dat het volgens de Comptabiliteitswet
(art. 3.1) vanaf 2018 verplicht is om elk beleids- en wetgevingsvoorstel met financiële
consequenties van onder andere een analyse met betrekking tot doeltreffendheid en
doelmatigheid te voorzien, als die naar het parlement wordt gestuurd. Heeft de Staatssecretaris
inzicht in welke mate dit gebeurt? Wie ziet toe op de naleving van deze verplichting?

De leden van de CDA-fractie lezen dat in de Europese Impact Assessments (IA) moet
worden beschreven wat de effecten van verschillende beleidsopties zijn voor het milieu,
de samenleving en de economie, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen en
het concurrentievermogen (zijn deze niet significant, dan moet dat uitdrukkelijk worden
vermeld). Deze leden zijn benieuwd hoe de Staatssecretaris staat tegenover de introductie
van een Nederlandse IA voor beleidsvoorstellen met impact op het bedrijfsleven, dat
apart wordt gepubliceerd en separaat naar de Kamer gestuurd, in plaats van verwerking
in de memorie van toelichting, met het Adviescollege Toetsing Regeldruk als een «Impact
Assessment Board» die toezicht houdt op de kwaliteit en integraliteit van een IA?
Zou dit meerwaarde kunnen hebben om tot kwalitatief betere wet- en regelgeving te komen? Zouden
planbureaus een rol kunnen hebben bij het opstellen van een dergelijke IA? Denkt de
Staatssecretaris dat toepassing van een IA samen met de MKB-toets, in een zo vroeg
mogelijk stadium, de uitvoerbaarheid van nieuwe regels voor kleine ondernemers ten
goede kan komen, omdat lastenluwe alternatieven serieus kunnen worden overwogen?

De leden van de CDA-fractie constateren dat de MKB-toets nu het karakter heeft van
een panelgesprek op een willekeurig moment in het wetgevingstraject. Op welke manier(en)
zou dit instrument kunnen worden verbreed en versterkt, zodat ondernemers, maar bijvoorbeeld
ook accountants en fiscalisten, eerder kunnen meepraten over (toekomstig) beleid en
eventuele. uitvoeringsproblemen in een vroeg stadium kunnen worden voorzien en verholpen?

De leden van de CDA-fractie lezen dat Berenschot concludeert dat het moeilijk is om
precies te achterhalen wat bewindspersonen met de adviezen van ATR hebben gedaan.
De aanbeveling van Berenschot is dat bewindspersonen expliciet rapporteren over wat
ze met de verschillende adviespunten uit een ATR-advies hebben gedaan. Is de Staatssecretaris
bereid deze aanbeveling over te nemen? Volgens Berenschot weten bewindspersonen steeds
vaker ATR in de pre-consultatiefase te vinden. De onderzoekers adviseren om de mogelijkheid
van vroege betrokkenheid nog meer onder de aandacht van beleidsmakers te brengen.
Op welke manier gaat de Staatssecretaris gevolg geven aan dit advies? Berenschot stelt
vast dat het feit dat ATR zijn werk in een vroege fase van het wetgevingsproces doet,
maakt dat zijn adviezen tijdens de parlementaire behandeling niet heel zichtbaar zijn.
Hoe zou dit kunnen worden verbeterd?

De leden van de CDA-fractie lezen dat het ATR heeft becijferd dat in 2019 de structurele
regeldrukkosten met 657,7 miljoen euro stegen en in 2020 met 635,7 miljoen euro. De
incidentele regeldrukkosten namen toe van 997,6 miljoen euro in 2019 naar 1.060 miljoen
euro in 2020. Kan de Staatssecretaris het verloop van de regeldrukkosten in de afgelopen
tien jaar weergeven, bijvoorbeeld in de vorm van een tijdlijn?

De leden van de CDA-fractie lezen dat verschillende organisaties ervoor pleiten de
Minister van Financiën verantwoordelijk te maken voor regeldrukreductie, zodat financiële
uitgaven kunnen worden afgewezen als blijkt dat er niet wordt voldaan aan afspraken
rond regeldruk(reductie). Hoe denkt de Staatssecretaris hierover?

De leden van de CDA-fractie lezen dat de wetgever in veel gevallen vaag blijkt over
de doelen die hij nastreeft, dat hij te optimistisch is over wat bedrijven, burgers
of professionals aankunnen en belangrijke omissies, waar in consultaties en toetsing
voorafgaand aan invoering al op is gewesten, pas na vijf jaar worden weggenomen (door
een nieuw kabinet). Deze leden lezen dat het gevolg is dat degenen die met de wetgeving
te maken krijgen, hun interne werkprocessen meerdere keren moeten aanpassen en dus
meer regeldruk ondervinden dan nodig zou zijn geweest. Zij lezen dat dat zelfs hun
vertrouwen in (de kwaliteit van) de wetgever kan ondermijnen. Hoe weegt de Staatssecretaris
deze constateringen?

De leden van de CDA-fractie lezen dat wet- en regelgeving is afkomstig van verschillende
bestuurslagen, zoals Rijk, provincies, gemeenten en de Europese Unie. Welke mogelijkheden
ziet de Staatssecretaris om nieuwe regelgeving integraal per regio of sector te publiceren
en communiceren? Is de Staatssecretaris bereid dit met de Vereniging Nederlandse Gemeentes
(VNG) en het Interprovinciaal overleg (IPO) te bespreken?

De leden van de CDA-fractie vinden een gelijk speelveld en eerlijke concurrentie voor
het Nederlandse bedrijfsleven van groot belang. Kan de Staatssecretaris toelichten
wat het kabinet in dat kader doet om Nederlandse aanvullingen op Europese regels zoveel
mogelijk te beperken?

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat naast het ATR er de Strategische commissie
betere regelgeving bedrijven (commissie-Van Straalen) is. Kan de Staatssecretaris
schetsen hoe beide zich tot elkaar verhouden? Bestaat er van de commissie ook een
jaarverslag of periodiek overzicht van adviezen en wat daarmee is gedaan?

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het jaarverslag
over 2020 van het ATR. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat is verantwoordelijk
voor het tegengaan van onnodige regeldruk voor bedrijven. De ATR kan een negatief
advies uitbrengen, waarop het ministerie kan ingrijpen. Kan worden aangegeven hoe
vaak dit is gebeurd in de huidige regeerperiode? Kan worden aangegeven wat de Staatssecretaris
doet met de negatieve adviezen van het ATR en in welke mate zij wordt gedwongen deze
serieus te nemen? Hoe beschouwt het ATR in deze haar eigen functie en doelmatigheid?
Beschikt zij over voldoende middelen en bevoegdheden om haar taak serieus uit te voeren?
Beschikt de Staatssecretaris over voldoende overzicht over alle ministeries om zich
in te zetten voor regeldrukvermindering? Welke redenen zijn voor of tegen het onderbrengen
van deze rol bij de Minister van Financiën?

De leden van de SP-fractie zijn van mening dat als winstmaximalisatie het DNA is van
een sector van publiek belang, wat eigenlijk een overheidsvoorziening moet zijn, dat
moraal zich niet laat reguleren. Zij ontvangen graag een reactie op deze stelling.

De leden van de SP-fractie lezen dat het met name gaat over regeldrukvermindering
voor bedrijven, en dat het ATR constateert dat een dergelijk mechanisme niet bestaat
niet voor burgers en professionals; een omissie die een volgend kabinet wellicht kan
herstellen. Er is immers met name het afgelopen jaar veel duidelijk geworden over
de gevolgen van beleid voor de samenleving, mede naar aanleiding van conclusies van
De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties en de Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag. Reeds in 2014 concludeerde Actal, de rechtsvoorganger van ATR,
dat het voor mensen moeilijk is om te bepalen waar ze recht op hebben en om te controleren
of ze dat ook krijgen, en dat dat zelfs voor professionals bijna niet te doen bleek.
Deze leden ontvangen graag een reactie op deze scheve verhoudingen van het proberen
tegen te gaan van regeldruk voor het bedrijfsleven enerzijds en individuen anderzijds,
met name in het kader van opmerkingen in het rapport over het overschatten van het
«doenvermogen» van burgers en professionals; dat wetswijzigingen niets doen aan de
complexiteit van het instrumentarium waarmee individuen moeten werken; en dat een
eenzijdige focus op kosten ertoe kan leiden dat niet wordt gekozen voor alternatieven
met een groter maatschappelijk effect, omdat deze alternatieven duurder zijn.

De leden van de SP-fractie vragen hoe IAK-documenten (volledig) zullen worden aangeleverd
ten behoeve van een fatsoenlijke internetconsultatie voor wetgeving. Hoe kan het dat
de ATR moet concluderen dat in 65% van de gevallen bij wetgeving onvoldoende aandacht
aan eventueel minder belastende alternatieven wordt besteed en 77% onvoldoende inzicht
biedt in de maatschappelijke gevolgen van voorstellen, waardoor het onduidelijk is
wat het in de praktijk zal betekenen. Moet er niet een mechanisme komen dat ervoor
zorgt dat de IAK-vragen goed worden beantwoord en de IAK-eisen worden nageleefd, waarvan
de ATR opmerkt dat het opmerkelijk is dat het niet al bestaat? Welke andere concrete
suggesties zijn er om hier wat aan te doen? Welke mogelijkheden zijn er om de rol
van de ATR in het wetgevingsproces te versterken, zodat hij volledig zijn taak kan
uitvoeren en beleid kan controleren op doelmatigheid, efficiëntie en uitvoerbaarheid?

De leden van de SP-fractie vragen waarom er geen harde reductiedoelstellingen zijn
voor het afnemen van regeldruk en of de Staatssecretaris kan leven met een percentage
van 25% en zo nee, waarom niet?

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het jaarverslag
2020 van het Adviescollege Toetsing Regeldruk. Zij hebben hier nog enige vragen bij.

De leden van de GroenLinks-fractie delen de benadering van het ATR dat regels het
maatschappelijk belang dienen en dat een kwantitatieve reductiedoelstelling dus niet
aan de orde is. Wel moeten regels goed gefundeerd zijn, met oog voor proportionaliteit
en het daadwerkelijk creëren van maatschappelijke meerwaarde. Zij vragen de Staatssecretaris
in deze context in te gaan op het geschetste dilemma van de spanning tussen complexiteit
en effectiviteit van wetgeving. In de datagedreven samenleving is de verleiding groot
om meer en meer in te zetten op het verzamelen van steeds meer data om beleidsrisico’s
te verkleinen. Zo kan men veronderstellen dat met meer data specifiekere regels gesteld
kunnen worden, waardoor vraagstukken gerichter aangepakt kunnen worden, en het aantal
burgers of bedrijven dat bijvoorbeeld onnodig toegang heeft tot een bepaalde regeling
kan worden verminderd. De paradox is echter dat we door deze dynamiek het risico lopen
om op systeemniveau de grip en controle juist te verliezen, door de enorme complexiteit.
Ziet de Staatssecretaris deze mogelijke tegenstelling ook? Hoe kunnen we zorgen dat
we hier een goede balans in vinden, en voorkomen dat de verleiding van data-gedreven
controle ons leidt tot onwerkbare complexiteit op systeemniveau?

De leden van de GroenLinks-fractie vragen de Staatssecretaris naar de reactie op het
onderzoek van de ATR naar het gebruik van het IAK, waaruit blijkt dat het IAK-document
vaak afwezig of ondermaats is en dat adequaat toezicht op het gebruik van het IAK
ontbreekt. Wat is reactie van de Staatssecretaris op de concrete suggesties van de
ATR op dit vlak? In hoeverre gaat de Staatssecretaris hier opvolging aan geven?

De leden van de GroenLinks-fractie vragen in dit kader ook naar de reactie op de conclusies
van het OESO-rapport over Regulatory Impact Assessments in Nederland en het Plan van
Aanpak voor de herziening van het IAK (Kamerstuk 31 865, nr. 184). Deze leden hebben het idee dat het Plan van Aanpak, dat vooral gericht is op hogere
gebruikersvriendelijkheid en bewustwording, niet goed aansluit bij de fundamentelere
kritiek van de OESO, die geen bewijs heeft gevonden dat het IAK enige impact heeft
op het besluitvormingsproces. Waarom wordt niet gekozen voor een grondigere herziening
van het IAK, om te komen tot een instrument dat nauwer aansluit bij het Regulatory
Impact Analysis model van de OESO of de Impact Assessments die de Europese Commissie
toepast, die breed kijken naar de economische, milieugerelateerde en sociale gevolgen
van beleidsvoorstellen?

De leden van de GroenLinks-fractie vragen tenslotte naar de huidige capaciteit en
begroting van het ATR en wat er nodig zou zijn aan extra middelen en capaciteit om
ook meer over bestaande wetgeving te kunnen adviseren. In hoeverre zou dit volgens
de Staatssecretaris van toegevoegde waarde kunnen zijn, en wordt een uitbreiding van
de capaciteit overwogen? Kan het kabinet ook ingaan op het huidige tijdelijke mandaat
van het ATR en mogelijke verlenging daarvan?

II Antwoord/Reactie van de Staatssecretaris