Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

Nr. 6
MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Iedereen moet zeker kunnen zijn van ongestoorde vrije tijd. Vrije tijd is belangrijk
om na het werk te kunnen ontspannen. Maar ook voor kinderen of naasten te kunnen zorgen.
Ongestoorde vrije tijd is hiervoor van groot belang. Door de opkomst van de informatiesamenleving
is de verhouding tussen werkgever en werknemer in veel organisaties en bedrijven structureel
veranderd. De traditionele werktijd van 9 tot 17 uur als standaard voor veel Nederlandse
werkvloeren is verleden tijd. Werknemers kunnen hierdoor op verschillende tijden werken
om zodoende meer ruimte te hebben om werk en privé met elkaar te combineren. Dat biedt veel
voordelen voor zowel de werknemers als de werkgever. Echter, een nadelig gevolg hiervan
is dat de ruimte om volledig te kunnen ontspannen, zowel fysiek als psychisch, onder
druk kan komen te staan. Werknemers zijn bijna altijd bereikbaar en ze voelen de druk
om ook in vrije tijd te reageren op werkberichten. Dit wetsvoorstel beoogt daarom
te regelen dat werkgevers en werknemers, ter voorkoming van psychosociale arbeidsbelasting,
afspraken maken over niet bereikbaar te zijn buiten werktijd. Hiermee kunnen de risico’s
van psychosociale arbeidsbelasting, zoals stress en burn-outklachten, door het altijd
bereikbaar zijn worden beperkt.

De groei van de informatiesamenleving is versterkt door het gebruik van mobiele apparaten,
zoals smartphones of tablets. Deze mobiele apparaten bieden comfort en gemak en zijn
dus een aanwinst in menig huishouden. Afgelopen jaren zijn steeds vaker werktelefoons
en -tablets door de werkgever aan werknemers beschikbaar gesteld om ook thuis te kunnen
werken. Daardoor is het mogelijk om e-mails of berichten thuis te ontvangen. Buiten
kantoortijden bellen of een e-mail of WhatsApp-bericht naar collega’s of de baas versturen,
is nu al zeer gebruikelijk. Dankzij de opkomst van mobiele apparaten is het mogelijk
geworden om overal en op ieder tijdstip te werken. Een e-mail versturen of een rapport
bijwerken hoeft niet meer op kantoor te gebeuren. Mede hierdoor kunnen mensen bijvoorbeeld
thuis of op een andere locatie werken. Veel werknemers hebben hiermee de mogelijkheid
om zelf te kunnen bepalen waar en wanneer zij het beste kunnen werken. Voor veel werknemers
is dit een positieve ontwikkeling. Door de coronacrisis is dit nog verder versterkt,
vanwege het, voor veel beroepen, verplichte thuiswerken, is het percentage werknemers
dat thuiswerkt in Nederland toegenomen tot meer dan 50%.1

Maar door dit thuiswerken is het voor werkgevers en werknemers onduidelijker geworden
of iemand werkt of niet. Door de mogelijkheid om overal te kunnen werken vervaagt
de grens tussen werk en privé. Dat kent ook een keerzijde. Werknemers die thuiswerken
werken vaker over en langer door.2 Werkmails of telefoontjes blijven namelijk binnenkomen, ’s avonds, maar ook in het
weekend. De werkgever of collega’s verwachten daar vaak direct een reactie op.3 Een e-mail van de werkgever beantwoorden tijdens het avondeten of in de avond nog
even de laptop openklappen, is steeds meer sociaal geaccepteerd. Tijd om aandacht
te besteden aan familie, vrienden of gewoon bijkomen op de bank kan daardoor onder
druk komen te staan. Doordat we onze werktelefoons voor van alles gebruiken, en daardoor
aanlaten, zijn werknemers vrijwel ook altijd bereikbaar.

Het is daarom van belang dat werkgever en werknemers binnen hun bedrijfsorganisatie
in gesprek gaan over de bereikbaarheid van werknemers buiten werktijd. In Frankrijk
bestaat inmiddels al wetgeving hierover, waarbij werkgevers in overleg met werknemers
moeten gaan over het recht op onbereikbaarheid. Ook in Duitse bedrijven zijn er al
interessante en innovatieve maatregelen genomen om werknemer onbereikbaar te laten
zijn buiten werktijd.4 Ook in Nederland vinden de eerste gesprekken tussen werkgever en werknemers over
het recht op onbereikbaarheid plaats. Zo zijn er in de cao gehandicaptenzorg5, cao VVT-sector (verpleeghuizen, verzorgingshuizen en thuiszorg)6 en cao kinderopvang7 inmiddels afspraken gemaakt over het recht op onbereikbaarheid. Dit is een goede
stap, maar het is van belang dat dit gesprek over bereikbaarheid buiten werktijd niet
alleen in deze sectoren plaatsvinden.

Door het altijd bereikbaar zijn, staan mensen altijd «aan». Hierdoor kunnen mensen
stress ervaren. De grootste en groeiende groep die stressverschijnselen ervaren zijn
jongeren tussen de 25 tot 35 jaar oud.8 Als het gesprek tussen werkgever en werknemers nu niet wordt gevoerd, is er een kans
dat een hele generatie jongeren bij de start van het werkende leven al met stressklachten
aan het werk is. Dat is een ongewenste ontwikkeling. De initiatiefnemer ziet graag
dat de tijd die bedoeld is voor ongestoorde vrije tijd ook daadwerkelijk daarvoor
gebruikt kan worden. Zo kan iedere werknemer met meer plezier en energie aan de volgende
werkdag beginnen.

2. Achtergrond

Burn-out is beroepsziekte nummer één in Nederland.9 Op dit moment ervaren meer dan een miljoen werknemers stress of burn-outklachten.
Veel mensen zitten hierdoor langdurig ziek thuis. Burn-outklachten zijn een stress-gerelateerde
aandoening en kunnen uiteindelijk leiden tot een burn-out. Kenmerkend aan burn-outklachten
is emotionele en fysieke vermoeidheid, prikkelbaarheid en weinig tot niets kunnen
presteren. Deze klachten zijn vaak chronisch van aard.10 Een veelvoorkomende oorzaak van een burn-out is het werk.11 Oorzaken waardoor mensen meer kans hebben om burn-outklachten te krijgen, zijn: weinig
steun van collega’s en leidinggevende, een hoge werkdruk, weinig autonomie op het
werk en weinig sociale steun in het privéleven.12 Werkdruk en burn-outklachten zijn geen nieuwe verschijnselen, maar de groep werknemers
die hier last van krijgt, is sinds 2007 met vijf procent gestegen, zie grafiek 1.

Grafiek 1 Burn-outklachten werknemers in percentages over het jaar 2007 tot en met
2017

CBS Statline (2015, 9 april). Arbeidsomstandigheden werknemers; herkomst en arbeidsduur 2005–2013. Geraadpleegd van https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/71205NED/table?dl=3A4… &

CBS Statline (2018, 20 april), Psychosociale arbeidsbelasting (PSA)werknemers; bedrijfstak. Geraadpleegd van: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83157ned/table?dl=3A4…

Het CBS laat in haar onderzoek «Thuiswerken door werknemers en zelfstandigen» zien
dat werknemers die thuiswerken, vaker overwerken en bovendien langer doorwerken.13 En recentelijk onderzoek van Eurofound heeft daarbij laten zien dat het aantal mensen
dat nu thuiswerkt met 50% is toegenomen. Dus het risico dat door het verplichte thuiswerken
het aantal mensen dat burn-outklachten ervaart is alleen maar toegenomen.

Dit wordt duidelijk zichtbaar in een enquête die vakbond CNV onder 2.500 werknemers
heeft gehouden. Uit deze enquête blijkt dat van de 2.500 werknemers ruim een derde
van deze werknemers een hogere werkdruk ervaart, er bij 21% het ziekteverzuim is toegenomen
en 11% tegen een burn-out aanloopt.14 Dit heeft verschillende oorzaken, zoals onzekerheid over hun baan of een gebrek aan
beweging, maar ook doordat werk en privé door het vele thuiswerken door elkaar loopt.

Reeds in 2012 deed de FNV al een verkenning naar Techno-stress. Uit dit rapport blijkt
dat in 2012 al de druk op werknemers om altijd bereikbaar te zijn lijkt toe te nemen.
Veel werknemers geven daarbij aan bereikbaar moeten zijn voor hun baas of collega’s,
ook in hun vrije tijd, als onplezierig ervaren. Dit werd bevestigd door de web enquête
van de FNV.15

Deze uitkomsten worden bevestigd in verschillende peilingen. Werknemers geven namelijk
ook zelf aan dat zij het van belang vinden dat er afspraken worden gemaakt over bereikbaarheid
buiten werktijd. Een recente enquête onder onderwijspersoneel (599 personen) door
de Algemene Onderwijs Bond (AOb) laat zien dat een ruime meerderheid van bijna 60%
van de respondenten aangeeft dat bereikbaarheid buiten werktijd een nadelige invloed
heeft op de subjectieve beleving van werkstress. Slechts een kwart is het (in grote
mate) oneens met de stelling dat dit een nadelige invloed heeft op de beleving van
werkstress. De (voornaamste) motivatie om buiten werktijd om te kijken en reageren,
ligt bij de (al dan niet uitgesproken) verwachtingen van ouders, leerlingen en werkgever.
Het valt daarbij op dat in driekwart van deze gevallen deze verwachting wordt ervaren/beleefd,
maar niet als zodanig wordt uitgesproken. In een kwart van de gevallen is deze verwachting
daadwerkelijk uitgesproken.

Het zou volgens de respondenten veel helpen als er over bereikbaarheid buiten werktijd
afspraken worden gemaakt. Voor 61,5% van de respondenten zou dit de beleving van werkstress
ten goede komen. Een iets hoger percentage (63,5%) geeft aan dat het volledig niet
bereikbaar hoeven zijn buiten werktijd de beleving van werkstress ten goede zou komen.
Vermoedelijk hangt een (aanzienlijk) deel van de gepercipieerde werkstress dan ook
samen met de onduidelijkheid en het gebrek aan afspraken betreffende dit onderwerp.16 Daarbovenop geeft een peiling van Peil.nl uit 2017 zien dat een overgrote meerderheid
(70% van de deelnemers) voorstander is om afspraken met werknemers te maken over bereikbaarheid
buiten werktijd.17

Naast het persoonlijke leed kost dit de samenleving ook veel geld. De verzuimkosten
als gevolg van werkgerelateerde werkstress bedroegen in 2016 € 2,5 miljard en is in
2018 al opgelopen tot € 3,1 miljard.18 In 2015 gaf 16% van de werknemers aan dat werkstress de reden voor verzuim was. In
2018 was dat 20%19 en inmiddels is dat in 2019 al 35%.20 Wanneer enkel gekeken wordt naar psychische beroepsziekten werd in 2017 zelfs bij
74% van de meldingen overspannenheid of burn-out als oorzaak genoemd. De groep die
het meest last heeft van burn-outklachten zijn jongeren in de leeftijdscategorie 25
tot 35 jaar.21 In 2014 had nog 16,6% van die groep last van burn-out klachten. In 2019 is dat gestegen
naar 21%.22

Jongeren tot 35 jaar zijn eveneens de leeftijdscategorie die de meeste e-mails versturen.23 Door de komst van de smartphone kunnen werknemers op ieder moment van de dag bereikbaar
zijn. Wereldwijd worden er naar schatting per dag tussen 183 en 205 miljard e-mails
verstuurd. Hiervan wordt op ongeveer 75% binnen een uur gereageerd. Werknemers die
op kantoor werken besteden gemiddeld ongeveer tweeënhalfuur per dag aan het lezen
en beantwoorden van e-mails. In 2002 bekeek minder dan 10% van de werknemers zijn
werkmail buiten werktijd, nu is dat tegenwoordig al meer dan de helft van de werknemers.
Dit laat zien dat e-mailen een belangrijk onderdeel van het werk is geworden en dat
steeds meer werknemers buiten werktijd hun werkmail bekijken en beantwoorden.24

Door de opkomst van mobiele apparaten is het lezen en beantwoorden van een e-mail
of het sturen van een bericht eenvoudiger geworden. Het bezit van een mobiele telefoon
is van 2012 tot 2017 met meer dan 30% gestegen.25 Het is steeds gebruikelijker dat werknemers in verband met hun werk een werktelefoon
of -tablet ontvangen. Onderzoek van de Harvard Business School laat zien dat door
de opkomst van deze mobiele apparaten managers en professionals in Europa 82 uur per
week werken en in Noord-Amerika zelfs 88,5 uur per week aan het werk zijn.26 Bovendien gebruiken werknemers soms hun eigen privé telefoon voor werkdoeleinden.
Werknemers ervaren dat er continue werkgerelateerde berichten binnenkomen. Dit kan
vroeg in de ochtend of laat in de avond zijn. Verder laat Brits onderzoek zien dat
een gemiddelde werknemer elke dag ongeveer een uur en een kwartier in zijn eigen tijd
werkt vanwege de komst van mobiele telefoons of tablets.27 Het gevolg hiervan is dat werknemers minder goed loskomen van het werk. Dit kan een
negatief effect hebben op de werkbevlogenheid.28 Door deze toename van het aantal werkgerelateerde berichten buiten werktijd kunnen
werknemers «workplace telepressure» ervaren. Dat is de druk om gelijk te reageren
wanneer er een bericht binnenkomt. Dit geldt niet alleen tijdens het werk, maar ook
na werktijd.

Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam naar «workplace telepressure» toont de
druk aan die werknemers voelen om direct een bericht te antwoorden. Wanneer dit bericht
binnen komt, tijdens of na werktijd, maakt niet uit. Het onderzoek geeft aan dat werkgevers
zich bewust moeten zijn dat er druk bij werknemers kan bestaan wanneer zij berichten
buiten werktijd versturen. Ook wordt in dit onderzoek het belang van het los komen
van werk genoemd en worden werkgevers opgeroepen om het gesprek aan te gaan met werknemers
over het reageren op berichten die buiten werktijd worden verstuurd. Deels komt die
druk namelijk voort uit angst voor consequenties wanneer berichten niet worden beantwoord.
Daarbij benadrukt de onderzoekers hoe belangrijk het is voor werknemers om na werk
niet aan werk te hoeven denken. Werknemers die in hun vrije tijd het werk loslaten,
denken ook minder of niet aan werk en krijgen zo de tijd om te ontstressen en uit
te rusten. Bezig zijn met werkgerelateerde berichten in de vrije tijd verstoort dit
proces en kan zorgen voor een ophoping van stress die niet verwerkt kan worden. Dit
kan uiteindelijk voor een werknemer te veel worden en mogelijk tot een burn-out leiden.29

Ook in recentere wetenschappelijke literatuur, zoals Barber et al30, worden eenzelfde conclusies getrokken, waarbij wordt aangegeven dat «workplace telepressure»
negatief kan uitpakken op een gezonde werk-privé-balans. Door «workplace telepressure»
hebben werknemers minder de mogelijkheid om te kunnen herstellen van een werkdag.

Daarbovenop geven Eurofound31 en het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)32 aan dat het altijd bereikbaar zijn grote fysieke en psychosociale risico’s met zich
meebrengt. Allereerst omdat hierdoor werk en privé door elkaar kunnen lopen. 30% van
de werknemers die telewerken geeft aan elke dag of meerdere keren per week ook in
de vrije tijd te werken, terwijl dat voor werknemers op kantoor minder dan 5% is.
Ook geven telewerkers aan vaker geneigd te zijn om op onregelmatige tijden te werken.
Deze telewerkers geven daarnaast aan vaker last te hebben van werkgerelateerde stress
en te lijden hebben onder slaapstoornissen, stress en blootstelling aan het licht
van digitale schermen. Eurofound concludeert daarbij in een ander onderzoek dat het
reguleren van telewerken, zoals het recht op onbereikbaarheid, mogelijk de enige manier
is om de trend van een werkcultuur waarbij sprake is van altijd bereikbaar te moeten
zijn te keren. Regelgeving kan leiden tot een mentaliteitsverandering op de werkvloer
alsmede kan het een betere bescherming aan werknemers geven tegen de risico’s van
het altijd bereikbaar moeten zijn, zoals een burn-out. Deze maatregelen hebben effectieve
regelgeving nodig, zoals een sociale dialoog (het gesprek) tussen werkgever en werknemers
op bedrijfs- en sectorniveau om uitvoering en handhaving te waarborgen.33

Om bovenstaande redenen heeft het Europees Parlement, in een aangenomen resolutie,
de Europese Commissie opgeroepen stappen te zetten om te «waarborgen dat werkgevers de nodige maatregelen nemen om werknemers de middelen te
bieden gebruik te maken van hun recht om offline te zijn».34 In deze resolutie wordt daarbij specifiek ingegaan op werknemers die niet vallen
onder een cao ook de bescherming te bieden van het recht om onbereikbaar te zijn.35 Daarbij heeft Eurocommissaris van Werkgelegenheid en Sociale Rechten Schmit al eerder
aangegeven dat werknemers niet als robots behandeld dienen te worden en dat om die
reden werknemers het recht zouden moeten krijgen om onbereikbaar te zijn.36

Naast de «workplace telepressure» wordt er in de literatuur gesproken over «technostress».
Technostress houdt in dat een persoon «negatief effect op attitude, gedachten, gedrag,
of lichamelijke fysiologie dat direct of indirect veroorzaakt wordt door technologie»
ervaart.37 Onder technologie worden computers of andere mobiele apparaten verstaan. Uit dit
TNO-onderzoek blijkt eveneens dat het belangrijk is voor werknemers dat er duidelijkheid
is over de verwachting van hun werkgever over e-mailgebruik en de reactietijd van
werknemers op berichten buiten werktijd. Wanneer de werkgever onduidelijk is over
de verwachting om te reageren op berichten na werktijd en bovendien collega’s antwoorden
op deze berichten, ontstaat de druk om zelf ook direct buiten werktijd te antwoorden.
Een gevolg van deze druk is dat mensen te weinig rust ervaren in hun vrije tijd.

3. Arbeidsomstandighedenwet

De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) is een kaderwet en kent algemene bepalingen
over het arbeidsomstandighedenbeleid (arbobeleid) in bedrijven. Inhoudelijke normen
zijn te vinden in het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) en de Arbeidsomstandighedenregeling
(Arboregeling). Sinds 2007 hebben werkgevers en werknemers binnen dit wettelijke kader
meer mogelijkheden en verantwoordelijkheden gekregen om zelf concrete invulling te
geven aan de «doelvoorschriften» van de Arbowet. Deze afspraken leggen zij vast in
een arbocatalogus.

Het uitgangspunt van de Arbowet is dat werkgevers primair verantwoordelijk zijn voor
de arbeidsomstandigheden van hun werknemers. Iedere werkgever moet op grond van artikel
3 van de Arbowet zorgen voor de veiligheid en gezondheid van zijn werknemers en daartoe
een beleid voeren dat gericht is op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden. Artikel
3, tweede lid, van de Arbowet bepaalt daarbij in het bijzonder dat de werkgever binnen
het algemene arbeidsomstandighedenbeleid een beleid voert dat gericht is op voorkoming
en indien dat niet mogelijk is, beperking van psychosociale arbeidsbelasting (hierna
PSA). Deze bepaling is met ingang van 1 januari 2007 in de Arbowet opgenomen. De definitie
van PSA is opgenomen in artikel 1, derde lid, onderdeel e, van de Arbowet. Eén van
de factoren die in de arbeidssituatie stress teweeg brengt, is werkdruk.

Op grond van artikel 5 van de Arbowet moet de werkgever bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid
in een inventarisatie en evaluatie (hierna RI&E) schriftelijk vastleggen welke risico’s
de arbeid voor werknemers met zich mee brengt. Omdat werkdruk, net zoals seksuele
intimidatie, agressie en geweld en pesten, onder PSA valt, moeten werkgevers ook dit
risico in kaart brengen. Als er binnen een organisatie sprake is of kan zijn van werkdruk,
is de werkgever verplicht, als onderdeel van de RI&E, om een plan van aanpak op te
stellen met daarin maatregelen om de werkdruk te voorkomen of te verminderen.

De benodigde maatregelen voor het voorkomen dan wel beperken van psychosociale arbeidsbelasting,
waaronder werkdruk, dienen dus neergelegd te worden in de RI&E, bedoeld in artikel
5, eerste lid, van de Arbowet. In het plan van aanpak moet op grond van artikel 5,
derde lid, van de Arbowet ook staan binnen welke termijn deze maatregelen zullen worden
genomen. Deze maatregelen dienen passend te zijn bij de eigen organisatie of branche,
waarbij rekening wordt gehouden met maatregelen, die in het kader van beheersing van
PSA inmiddels zijn gaan behoren tot de stand der wetenschap. Dit is verwoord in artikel
2.15 van het Arbobesluit. De maatregelen die zijn opgenomen in het plan van aanpak
zullen uiteraard ook daadwerkelijk moeten worden uitgevoerd.

4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Uit onderzoek van de Universiteit van Amsterdam blijkt dat het gevoel van het altijd
bereikbaar te moeten zijn tot problemen kan leiden voor werknemers. Er wordt door
werknemers druk gevoeld om berichten te beantwoorden buiten werktijd. Deze druk kan
leiden tot stress en zelfs tot burn-outklachten.38

Het doel van dit wetsvoorstel is dat werkgever en werknemers, als onderdeel van het
arbobeleid, het gesprek voeren over de bereikbaarheid buiten werktijd. Dat dit gesprek
gevoerd is, moet aantoonbaar zijn, bijvoorbeeld door middel van een schriftelijk verslag.
Voorbeelden hiervan kunnen een OR-brief, een teamverslag of een persoonlijk verslag
zijn.

Omdat werkgevers verschillen in grootte, werkzaamheden of branche kunnen de uitkomsten
van de gesprekken tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd
verschillen. Ook met welke personen binnen de organisatie het gesprek over bereikbaarheid
buiten werktijd wordt gevoerd kan variëren. Dit wordt bepaald door de werkgever en
werknemers. Het gesprek dient in eerste instantie met werknemers gevoerd te worden,
maar kan eventueel ook door vakbonden, de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging
worden gevoerd. Bovendien kunnen er binnen een organisatie meerdere gesprekken plaatsvinden
met groepen werknemers, vanwege verschillen in hun werkzaamheden. De ene groep werknemers
dient bijvoorbeeld op bepaalde tijden beschikbaar te zijn en bij een andere groep
werknemers speelt dit niet.

Sommige organisaties hebben te maken met verruimde kantoortijden, ploegendiensten
of afdelingen in andere tijdzones. Ook zijn er functies, zoals bij de politie, brandweer
of defensie, waarbij bereikbaarheid cruciaal is vanwege plotselinge onvoorziene gevaarlijke
situaties en daarmee de openbare orde en veiligheid in het geding kan komen. Tevens
zijn er functies waarbij sprake is van consignatie of, specifiek in de zorg, bereikbaarheidsdiensten.
Ook in deze gevallen moeten werkgever en werknemers in gesprek gaan over bereikbaarheid
buiten werktijd en is het aan hen om zo nodig maatregelen te nemen.

Door middel van het gesprek moeten werkgever en werknemers het risico op werkdruk
door bereikbaarheid buiten werktijd aan de orde stellen en onderzoeken of er inderdaad
sprake is van dat risico. Als uit het gesprek tussen werknemers en werkgever blijkt
dat bereikbaarheid buiten werktijd als belastend wordt ervaren, dient dit risico,
volgens artikel 5, vierde lid, van de Arbowet, in de RI&E benoemd te worden. Als gevolg
hiervan zullen dan maatregelen moeten worden getroffen om de daaruit voortvloeiende
werkdruk zoveel mogelijk tegen te gaan. Dat heeft gevolgen voor de inrichting van
de werkzaamheden in de organisatie en daarvoor is, wanneer dit leidt tot een regeling
op het terrein van arbeidsomstandigheden op grond van artikel 27 van de Wet op de
ondernemingsraden, instemming van de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging
nodig. Echter, het is ook mogelijk dat uit dit gesprek blijkt dat het niet als belastend
wordt ervaren wanneer werknemers buiten werktijd worden benaderd, bijvoorbeeld omdat
het zelden of nooit voorkomt. In dat geval is er geen sprake van een risico dat in
de RI&E moet worden benoemd.

Omdat de Arbowet als een kaderwet kan worden gezien, en algemene bepalingen kent over
het arbobeleid in bedrijven, is er sprake van een hoge mate van zelfregulering. Onderzoekers
van de recente evaluatie van de arbobeleidsagenda 2012 concluderen dat zelfregulering
«ten dele is gelukt». Zij stellen dat de intentie van de arbobeleidsagenda was om
de rol van sociale partners te versterken en de rol van de overheid waar mogelijk
verder te beperken. Zij geven daarbij aan dat deze rolverdeling constant is gebleven
en dat zelfregulering in sommige branche is toegenomen. Maar zij stellen ook vast
dat «in andere branches sociale partners niet in staat [zijn] gebleken om adequaat
te sturen op gezond en veilig werken. Dat betekent dat een zelfregulerend instrument
zoals de arbocatalogus niet overal even goed werkt». Om die reden zien de onderzoekers
dat het gevolg daarvan is dat de overheid een sterkere rol op zich neemt om het niveau
van zelfregulering te waarborgen. Ook laten zij zien dat zelfregulering er toe leidt
dat wanneer sociale partners het niet eens worden over een oplossing het proces vervolgens
vastloopt.39 In de eindconclusie van deze evaluatie geven de onderzoekers aan dat zelfreguleringsinstrumenten
met name partijen bereiken die tóch al doordrongen zijn van het nut en noodzaak van
arbeidsomstandighedenbeleid. Werkgevers die niet doordrongen zijn van nut en noodzaak
van afspraken over bereikbaarheid buiten werktijd zullen dus naar alle waarschijnlijkheid
niet zelfstandig afspraken maken met hun werknemers mochten zij problemen ondervinden
met het altijd bereikbaar moeten zijn. Tevens zijn de onderzoekers van mening dat
de overheid zich steviger zou mogen opstellen om als voorvechter van het algemeen
belang een aantal knopen door te hakken. Ook verwijten de onderzoekers de overheid
een gebrek aan ambitie om voorloper in Europa te zijn op het gebied van gezond en
veilig werken.40

Ook uit de beleidsdoorlichting Artikel 1 Arbeidsmarkt van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid blijkt dat zelfregulering op het terrein van Arbeidsomstandigheden
onvoldoende werkt. Volgens deze beleidsdoorlichting is «van de branches waarin zelfregulering
is toegenomen [is] niet bekend of de inspanningen die dit heeft gevergd in verhouding
staan tot het resultaat. De branches waarin het de sociale partners niet lukt zelfregulering
te bevorderen vergen extra controle door Inspectie SZW wat zelfregulering in de weg
staat».41 Ook laat de Arbovisie 2040 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
zien dat zelfregulering een minder prominent uitgangspunt wordt in het arbobeleid.42

De Inspectie SZW heeft aangegeven dat op dit moment de stand der wetenschap ten aanzien
van dit onderwerp nog niet zodanig is ontwikkeld dat er heldere criteria zijn op basis
waarvan de te nemen maatregelen op dit specifieke terrein kunnen worden beoordeeld.
Maar het is wél mogelijk om na te gaan of de maatregelen die in het plan van aanpak
zijn opgenomen, ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Bij verdere ontwikkeling van de stand der
wetenschap kan ook de effectiviteit van de maatregelen worden getoetst. Daarbij is
ook van belang dat werknemers desgevraagd soms kunnen aangeven dat bepaalde omstandigheden
niet belastend te vinden, maar zij zelf niet altijd de gevaren van een verhoging van
de werkdruk goed kunnen inschatten.

De in dit wetsvoorstel opgenomen verplichting om een gesprek te voeren over deze materie
zal ertoe leiden dat er een ontwikkeling in gang wordt gezet die leidt tot een stand
der wetenschap ten aanzien van dit terrein. Dit is bijvoorbeeld mogelijk door nadere
invulling via arbocatalogi of ontwikkeling van leidraden of handreikingen.

Alternatieven voor wetgeving zoals bijvoorbeeld een, niet-bindende, richtlijn zijn
overwogen, maar niet geschikt bevonden om het probleem van de toenemende werkdruk
en burn-outklachten onder werknemers door het altijd bereikbaar moeten zijn, aan te
pakken. Recente onderzoeken over zelfregulering op het terrein van arbeidsomstandigheden
laten zien dat dit onvoldoende werkt. Daarbovenop laten deze onderzoeken zien dat
adequate maatregelen vaak alleen plaatsvinden bij sectoren of werkgevers die nut en
noodzaak inzien. Doordat werkgever en werknemers zelf bepalen welke invulling zij
geven aan de doelschriften leidt dit ertoe dat als een van de partijen niet wil spreken
over een onderwerp dat een gesprek, bijvoorbeeld over bereikbaarheid buiten werktijd,
hierover ook niet plaatsvindt. Een verplichting, via dit wetsvoorstel, om te komen
tot een gesprek over bereikbaarheid buiten werktijd tussen werkgever en werknemers
heeft daarbij naar verwachting meer effect. Dit sluit ook aan bij een van de conclusies
van de onderzoekers van de recente evaluatie van de arbobeleidsagenda 2012. Zij zien
«eerder een beweging naar meer overheidssturing plaats dan een beweging richting meer
en sterkere zelfregulering».43

5. Handhaving

Het doel van dit wetsvoorstel is dat werkgever en werknemers het gesprek aangaan over
bereikbaarheid buiten werktijd. De werkgever moet kunnen aantonen dat een gesprek
over bereikbaarheid buiten werktijd heeft plaatsgevonden. Dit kan bijvoorbeeld door
dit schriftelijk vast te leggen. Op die manier kan de Inspectie SZW nagaan of dit
gesprek inderdaad is gevoerd.

Indien de werkgever het gesprek met werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd
niet aangaat of de werkgever niet kan aantonen dat het gesprek heeft plaatsgevonden,
kan de werkgever een waarschuwing krijgen van de Inspectie SZW. Als, na het ontvangen
van deze waarschuwing, er nog steeds geen gesprek plaatsvindt of niet kan worden aangetoond
dat het gesprek heeft plaatsgevonden, dan kan een boeterapport worden opgesteld.

De Inspectie SZW handhaaft alleen door te controleren óf er een gesprek heeft plaatsgevonden
tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd. De inhoud van
het gesprek of eventuele afspraken worden niet door Inspectie SZW beoordeeld. Dit
vanwege de enorme variëteit aan afspraken die kunnen worden gemaakt. Wat werkbaar
is per bedrijf, is een kwestie van maatwerk.

Indien naar aanleiding van het gesprek tussen werknemers en werkgever maatregelen
door de werkgever zijn geformuleerd in het plan van aanpak, als onderdeel van de RI&E,
bekijkt de Inspectie SZW of deze maatregelen ook zijn uitgevoerd. Wanneer blijkt dat
dat (nog) niet is gebeurd, kan de Inspectie SZW een waarschuwing geven die zo nodig
kan worden gevolgd door opstelling van een boeterapport.

6. Europese regelgeving

Dit initiatiefwetsvoorstel raakt zijdelings Europese regelgeving met betrekking tot
de richtlijn organisatie van de arbeidstijd.44 Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd via de Arbowet en het Arbobesluit.
Dit wetsvoorstel staat los van deze implementatie.

Verder heeft dit wetsvoorstel raakvlakken met de richtlijn betreffende veiligheid
en gezondheid met betrekking tot het werken met beeldschermapparatuur.45 Deze richtlijn heeft met name betrekking op het werken met computers en geen betrekking
op modernere mobiele apparaten. Ook gaat deze richtlijn niet in op de risico’s van
het continue bereikbaarheid door mobiele apparaten. Dit wetsvoorstel kan dus als een
aanvulling worden gezien op de richtlijn.

Doordat dit wetsvoorstel een invulling vraagt van het beleid ter voorkoming of beperking
van werkdruk raakt dit wetsvoorstel de richtlijn met betrekking tot maatregelen ter
bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers
op het werk.46 In deze, met ingang van 1994, geïmplementeerde richtlijn is het onderwerp evaluatie
van risico’s een belangrijk onderdeel van het systeem van de richtlijn. De richtlijn
formuleert in artikel 6 algemene verplichtingen van de werkgever, waarin onder meer
is vastgelegd dat de maatregelen die genomen zijn voor de bescherming van de veiligheid
en de gezondheid van de werknemers moeten worden aangepast om rekening te houden met
gewijzigde omstandigheden en het streven naar verbetering van bestaande situaties.
Dit initiatiefwetsvoorstel geeft een verdere invulling hiervan.

7. Financieel

Alle werkgevers in Nederland zijn nu al verplicht om periodiek een gesprek te voeren
met de ondernemingsraad. Daarnaast zijn werkgevers nu ook al verplicht een RI&E met
een plan van aanpak te hebben en deze periodiek aan te passen. Werkgevers hebben hierdoor
al eerder onderzoek laten verrichten wat de gezondheidsrisico’s, zoals PSA, zijn.
Dit wetsvoorstel verplicht werkgevers tot het voeren van een gesprek met werknemers over de bereikbaarheid
buiten werktijd. De werkgever moet kunnen aantonen dat dit gesprek heeft plaatsgevonden,
bijvoorbeeld door hiervan een verslag te maken. Als uit het gesprek blijkt dat er
door werknemers problemen worden ervaren over de bereikbaarheid buiten werktijd dient
een extra aspect te worden toegevoegd aan de RI&E.

De eenmalige kosten voor het kennisnemen van het voeren van een gesprek, het gesprek
daadwerkelijk uitvoeren en, indien noodzakelijk, het aanpassen van de RI&E zal vermoedelijk
qua regeldrukkosten, eenmalig, voor alle bedrijven in totaal circa € 17,5 mln. bedragen.

Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de Inspectie SZW bij haar reguliere controles ook
de verplichtingen voor werkgevers die dit wetsvoorstel met zich meebrengt moet controleren.
Bedrijven moeten zodoende informatie aanleveren op basis waarvan de Inspectie SZW
kan controleren of er een gesprek met werknemers heeft plaatsgevonden en of dit tot
een juiste aanpassing in de RI&E heeft geleid. Dit leidt tot jaarlijkse extra administratiekosten
van circa € 20.000.

Tegenover deze eenmalige regeldrukkosten staan ook baten. Doordat het gesprek tussen
werkgever en werknemers over het bereikbaarheid buiten werktijd plaats gaat vinden,
is de verwachting dat hierdoor het onderwerp werkstress beter bespreekbaar wordt.
Het beter bespreekbaar maken van werkstress op de werkvloer kan ertoe leiden dat tijdig
actie wordt ondernomen en dit kan leiden tot een daling van het ziekteverzuim. Door
deze daling van het ziekteverzuim zullen ook de verzuimkosten voor werkgevers dalen.
Hierdoor is het mogelijk dat de kosten en baten tegen elkaar kunnen worden weggestreept.

8. Reacties internetconsultatie

Van 18 februari 2019 tot en met 31 maart 2019 heeft het conceptinitiatiefwetsvoorstel
ter consultatie voorgelegen op internetconsultatie.nl. Hierop zijn 37 reacties ontvangen.
Het grootste deel van de reacties onderstreept de urgentie en het belang van het doel
van het wetsvoorstel om een recht op onbereikbaarheid te introduceren. Veel respondenten
geven aan dat het van groot belang is om de zorgelijke ontwikkeling van het stijgende
aantal van stress- en burn-outgevallen aan te pakken. Tevens geven deze respondenten
aan dat het gevoel van continue bereikbaar te zijn een rol speelt in de toename van
het aantal stress- en burn-outklachten. Ook wordt er positief gereageerd op het voorstel
om, via maatwerk, per bedrijf afspraken te maken over het recht op onbereikbaarheid.
De initiatiefnemer dankt de respondenten voor de bijdrages en is bovenal verheugd
door het grote aantal positieve reacties.

Om de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel te vergroten, is het initiatiefwetsvoorstel
gewijzigd ten opzichte van de versie die ter consultatie heeft gelegen. De reden hiervoor
is de uitkomst van de uitvoerings- en handhavingstoets van de Inspectie SZW. Deze
wijziging komt ook tegemoet aan de vragen van verschillende respondenten over uitvoerbaarheid.

Verschillende organisaties, FNV, VNO-NCW/MKB-Nederland, De Nederlandse Veiligheidsbranche
en COBRA Management, geven aan dat het wetsvoorstel niet ingaat op uitzonderingssituaties,
zoals consignatiediensten, piketdiensten, hulpverleners en calamiteitendiensten. De
initiatiefnemer is het met deze organisaties eens dat werknemers die wacht-, consignatie-
of bereikbaarheidsdienst hebben niet onbereikbaar kunnen zijn tijdens deze diensten.
Omdat dit wetsvoorstel nu rekening houdt met de aard van de sector, het bedrijf of
de arbeidsverhouding, kunnen werkgever en werknemers zelf bepalen of en hoe zij eventuele
afspraken maken. Op dit punt is het wetsvoorstel aangepast.

Verder maken deze organisaties zich zorgen over internationale bedrijven waarbij collega’s
in andere tijdzones werken. Wat betreft de initiatiefnemer is het ook voor deze internationale
bedrijven mogelijk om afspraken over (on)bereikbaarheid te maken zonder dat het bedrijfsproces
schade oploopt. Bovendien laten internationale bedrijven in Duitsland, België en Frankrijk
al zien dat het mogelijk is om afspraken te maken over bereikbaarheid buiten werktijd.

Verder dienen, zoals FNV terecht in haar reactie aangeeft, flexwerkers (uitzendkrachten,
oproep- en invalkrachten die werken op nulurencontracten en min-max contracten) ook
zeker te kunnen zijn van afspraken over bereikbaarheid buiten werktijd. Binnen dit
wetsvoorstel dienen werkgevers in gesprek te gaan met werknemers over bereikbaarheid
buiten werktijd, hieronder vallen dus ook flexwerkers.

Het voorstel van VNO-NCW/MKB-Nederland om samen met werknemers in de Stichting van
de Arbeid een handreiking te ontwikkelen over bereikbaarheid en hierbij een aanpak
voor het midden- en kleinbedrijf te ontwikkelen vindt de initiatiefnemer een sympathiek
voorstel. Toch biedt een handreiking onvoldoende handvatten om ervoor te zorgen dat
het gesprek tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid daadwerkelijk wordt
gevoerd. Bovendien is het mogelijk dat een handreiking van bovenaf ervoor zorgt dat
het maatwerk per bedrijf wordt belemmerd. Er zijn, zoals VNO-NCW/MKB-Nederland zelf
terecht stelt, immers specifieke omstandigheden in sectoren of bij bedrijven aanwezig.
Daarom beoogt dit wetsvoorstel dan ook dat het gesprek tussen werkgever en werknemers
wordt gevoerd. Om deze redenen neemt de initiatiefnemer dit voorstel niet over, maar
moedigt, indien het midden- en kleinbedrijf daarom vraagt, het VNO-NCW/MKB-Nederland,
als lid in de Stichting van de Arbeid, aan om een handreiking over het recht op onbereikbaarheid
op te stellen. Deze handreiking kan er bovendien voor zorgen dat de goede praktijkvoorbeelden
van de gemaakte afspraken kunnen worden gedeeld.

Verschillende respondenten, waaronder VNO-NCW/MKB-Nederland, gaan in op de administratieve
gevolgen van dit voorstel, met name bij het midden- en kleinbedrijf. Omdat de werkgever
het gesprek aangaat met werknemers zullen de administratieve lasten eenmalig omhoog
gaan. Het voeren van dit gesprek en de verslaglegging daarvan neemt tijd in beslag.
Dit zijn echter eenmalige kosten en tegenover deze administratieve lasten staan, aldus
de initiatiefnemer, ook baten. Door het gesprek aan te gaan met werknemers over bereikbaarheid
wordt het onderwerp bereikbaarheid buiten werktijd bespreekbaar binnen het bedrijf. Het bespreekbaar maken van bereikbaarheid
buiten werktijd kan ertoe leiden dat tijdig actie wordt ondernomen en dit kan leiden
tot een daling van het ziekteverzuim. Een gevolg hiervan kan zijn dat ook het aantal
burn-out gevallen juist omlaag gaat. Dit heeft dan voor bedrijven, ook het midden-
en kleinbedrijf, als positief effect dat de, vaak forse, verzuimkosten omlaag gaan.

Voorts zijn er reacties binnengekomen van individuen en VNO-NCW/MKB-Nederland, die
stellen dat gesprekken over bereikbaarheid reeds hebben plaatsgevonden of plaatsvinden,
en er mogelijk zelfs al afspraken zijn. Ofwel stellen zij dat ze voorstander zijn
van eigen verantwoordelijkheid bij werknemer en werkgever om dergelijke afspraken
te maken. De initiatiefnemer erkent dat er in organisaties al sprake is van een informeel
dan wel formeel vastgelegd recht op onbereikbaarheid. De initiatiefnemer is hier tevreden
over en ziet hierbij dat verschillende organisaties al voorop lopen in de discussie.
Desalniettemin constateert de initiatiefnemer dat er veel organisaties zijn waarin
het gesprek over bereikbaarheid buiten werktijd nog niet wordt gevoerd. Het wetsvoorstel
verplicht ertoe dat dit gesprek in iedere organisatie gevoerd gaat worden.

Het Nederlands Instituut voor Psychologen (NIP) doet in zijn reactie de suggestie
in het voorstel op te nemen dat een wettelijk recht tot het inschakelen van een geregistreerde
psycholoog nuttig kan zijn bij het beoordelen van afspraken over bereikbaarheid. De
initiatiefnemer heeft sympathie voor het voorstel, maar wil het inschakelen van een
geregistreerde psycholoog aan werkgever en werknemers zelf laten.

Verder merkten een aantal individuen, VNO-NCW/MKB-Nederland en de Stichting MultiNationale
Ondernemingsradenoverleg op dat het wetsvoorstel veel mogelijkheden biedt voor inspraak
en instemming van medezeggenschapsorganen door de mogelijkheid te bieden om het gesprek
over bereikbaarheid buiten werktijd met de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging
te voeren. De initiatiefnemer is tevreden dat dit wetsvoorstel op dit vlak op een
groot draagvlak kan rekenen.

Verschillende respondenten merken op dat er ook een eigen verantwoordelijkheid voor
de werknemer zelf is. De respondenten vragen zich af of de werknemer zelf de keuze
kan maken om geen reactie te geven op berichten buiten werktijd van de werkgever,
collega’s of klanten. Natuurlijk speelt de eigen verantwoordelijkheid ook een rol
bij reageren op berichten buiten werktijd. Allereerst door zelf als werknemer een
reactie te verwachten van collega-werknemers buiten werktijd, terwijl deze reactie
niet noodzakelijk is. Desondanks ervaren vele werknemers druk om te allen tijde direct
te reageren op berichten buiten werktijd. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat over dit
onderwerp het gesprek tussen werkgever en werknemers wordt gevoerd.

Enkele individuele respondenten geven aan dat hiermee de keuzevrijheid van werknemers
wordt belemmerd om als werknemer flexibel de werktijd te bepalen. Als voorbeeld wordt
genoemd dat sommige werknemers liever ’s avonds werken. Dit wetsvoorstel laat de keuzevrijheid
aan werknemers, waarmee zijzelf kunnen bepalen wanneer zij werken wanneer zij die
vrijheid nu ook al hebben. Dus als dit, vanwege een betere werk/privébalans, ’s avonds
is, wordt dit niet door dit wetsvoorstel beperkt. Collega’s die niet ’s avonds willen
of kunnen werken, kunnen berichten van collega’s, die bijvoorbeeld wel ’s avonds werken,
als problematisch ervaren. Dit wetsvoorstel zorgt dat het gesprek tussen werkgever
en werknemers en werknemers onderling over bereikbaarheid plaatsvindt.

Tot slot zijn er verschillende reacties ontvangen van individuele respondenten die
pleiten voor een verregaander of alternatief beleid. Een respondent pleit voor een
verbod op communicatie na werktijd en daarbij als uitgangspunt «pas toe of leg uit».
De initiatiefnemer is dankbaar voor de suggestie, maar ziet zo’n verbod als een te
grote inmenging in de arbeidsrelatie. Een andere respondent pleit voor het invoeren
van een uitzondering voor mensen die meer verdienen dan de maximale inkomensgrens
uit de Wet Normering Topinkomens (WNT). Ondanks dat de initiatiefnemer met sympathie
naar dit voorstel kijkt, is hij van mening dat dergelijke uitzonderingen niet bij
wet moeten worden geregeld. Indien er overeenstemming tussen werkgever en werknemers
is uitzonderingen te maken binnen een bedrijf is dit mogelijk en kan dit onderdeel
zijn van het arbeidsomstandighedenbeleid. Tot slot is er een suggestie ontvangen ten
aanzien van verplichte uitbreiding van faciliteiten die werkgevers kunnen bieden aan
werknemers met een 40-urig contract, zoals onder werktijd naar de kapper te kunnen
gaan. De initiatiefnemer is van mening dat als de overheid dit gaat faciliteren zij
zich daarmee teveel mengt in de bedrijfssfeer van een organisatie en dit verder gaat
dan het doel van het wetsvoorstel.

9. Uitvoerings- en handhavingstoets Inspectie SZW

De Inspectie SZW geeft in haar uitvoerings- en handhavingstoets aan dat dit initiatiefwetsvoorstel
handhaafbaar en uitvoerbaar is. De jaarlijkse extra administratiekosten bij de Inspectie
SZW bedragen circa € 20.000.

10. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Voor een toelichting op het overgangsrecht zij verwezen naar de artikelsgewijze toelichting
bij artikel III. De beoogde inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is 1 januari 2022.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

De toevoeging aan artikel 3, tweede lid, van de Arbowet regelt dat de werkgever in
gesprek gaat met werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd. Daaruit vloeit voort
dat de werkgever ook zal moeten kunnen aantonen dat een dergelijk gesprek heeft plaatsgevonden.
Dat kan bijvoorbeeld door daar een verslag van op te stellen.

Artikel II

Dit wetsvoorstel bevat in dit artikel een evaluatiebepaling waarin staat dat deze
wet binnen vijf jaar geëvalueerd wordt op de doeltreffendheid en de effecten van deze
wet in de praktijk. Door dit wetsvoorstel binnen vijf jaar te evalueren kan bij verdere
ontwikkelingen van de stand der wetenschap, de effectiviteit van de maatregelen worden
getoetst en eventueel kan de wettekst worden aangescherpt.

Artikel III

Dit artikel voorziet in overgangsrecht en regelt dat in ieder geval binnen een jaar
na inwerkingtreding van deze wet binnen de organisatie wordt voldaan aan het voorgestelde
artikel 3, tweede lid, tweede zin, van de Arbowet. De termijn van een jaar is opgenomen
om werkgevers voldoende de tijd te geven om het gesprek met werknemers over de bereikbaarheid
buiten werktijd te voeren.

Artikel IV

Dit artikel regelt dat de datum van de inwerkingtreding van deze wet wordt geregeld
bij koninklijk besluit.

Gijs van Dijk