Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 september 2020 [W12.20.0287/III] en de reactie van de initiatiefnemer d.d.
20 mei 2021, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 juli 2020
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Gijs van Dijk tot wijziging van
de Arbeidsomstandighedenwet in verband met het aangaan van een gesprek tussen werkgever
en werknemer over bereikbaarheid buiten werktijd (Wet op het recht op onbereikbaarheid),
met memorie van toelichting.

De initiatiefnemer signaleert dat een groeiend aantal mensen te maken krijgt met burn-out
en dat het werk een veelvoorkomende oorzaak is. Daarbij wijst hij op de rol die de
moderne technologie hierbij speelt, in het bijzonder doordat werknemers ook buiten
werktijd moeilijk van hun werk kunnen loskomen en altijd bereikbaar zijn. Om dit aan
te pakken, stelt hij voor om een gesprek tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid
buiten werktijd onderdeel te laten zijn van het beleid ter voorkoming van werkdruk.
Met dit voorstel wil de initiatiefnemer bevorderen dat het gesprek hierover tussen
werkgever en werknemer wordt gevoerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van burn-outpreventie
in de werksfeer en begrijpt dat in dat kader aandacht wordt besteed aan bereikbaarheid
buiten werktijd. Zij acht echter onvoldoende aangetoond dat het wettelijk voorschrijven
van een gesprek over bereikbaarheid opportuun en noodzakelijk is. De Arbowet bevat
reeds een bepaling over psychosociale arbeidsbelasting. Op grond daarvan moeten werkgevers
maatregelen treffen ter beheersing van de risico’s die daarmee samenhangen.

Daarnaast past een bepaling zoals de initiatiefnemer die voorstelt niet bij het systeem
van de Arbowet en bij het uitgangspunt van (gedeeltelijke) zelfregulering en maatwerk
dat hieraan ten grondslag ligt. Verder signaleert de Afdeling dat een voortdurende
bereikbaarheid weliswaar kan bijdragen aan een burn-out, maar dat dit niet de enige
oorzaak is. De Afdeling adviseert dan ook om in de toelichting duidelijker te motiveren
waarom dit voorstel een adequate reactie vormt op het door de initiatiefnemer geschetste
probleem. In verband met deze opmerkingen dient het initiatiefwetsvoorstel nader te
worden overwogen.

De initiatiefnemer heeft kennisgenomen van het advies van de Raad van State en dankt
de Afdeling advisering voor het advies. Naar aanleiding van het advies heeft de initiatiefnemer
de memorie van toelichting aangepast. Graag gaat de initiatiefnemer hieronder in op
de door de Afdeling advisering gemaakte opmerkingen. De initiatiefnemer is tevreden
om te zien dat de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) het
belang van burn-outpreventie en de rol van bereikbaarheid buiten werktijd onderkent.
De initiatiefnemer onderschrijft de conclusie van de Afdeling dat voortdurende bereikbaarheid
niet de enige oorzaak is van burn-outklachten. Burn-out is namelijk een containerbegrip
of een «veelkoppig-monster». Het is, volgens de initiatiefnemer, daarom belangrijk
dit probleem te ontleden. Permanente bereikbaarheid brengt grote fysieke en psychosociale
risico’s met zich mee en kan leiden tot een burn-out.1

De initiatiefnemer begrijpt uit de opmerkingen van de Afdeling dat zij aanvullende
informatie wensen over opportuniteit en noodzakelijkheid van het wetsvoorstel. Op
deze punten gaat de initiatiefnemer in de memorie van toelichting uitgebreid in en
heeft daarnaast aanvullende informatie toegevoegd. Uit onderzoek lijkt dat juist nu,
in een tijd waar veel mensen thuiswerken, zij vaker overwerken en daarnaast ook langer
doorwerken.2 Werk en privé lopen steeds vaker in elkaar over met alle gevolgen van dien.

Het is daarbij wetenschappelijk onbetwist dat de burn-out problematiek een directe
relatie heeft met een te hoge werkdruk. Werkdruk wordt in veel wetenschappelijke literatuur
aangeduid als het moeten uitvoeren van teveel taken in te weinig tijd. Wanneer de
scheidslijn tussen «werktijd en «eigen tijd» vervaagt, zal de hoeveelheid werk zich
ongebreideld kunnen vermeerderen. Met als gevolg dat meer mensen te maken zullen krijgen
met een burn-out. Inmiddels laat TNO in haar factsheet «Werkstress» zien dat 35% van
de werknemers werkstress als reden van verzuim opgeven. De kosten voor werkgevers
zijn hiervoor opgelopen tot € 3,1 miljard.3

Vanwege deze oplopende cijfers van het aantal mensen dat last heeft van toenemende
werkdruk en burn-out is het belangrijk maatregelen te nemen. Het is duidelijk dat
de huidige niet-wettelijke maatregelen nauwelijks effect sorteren. Zelfregulering
werkt onvoldoende en 80% van de bedrijven maakt geen gebruik van arbocatalogi.4 En als bedrijven wel gebruik maken van arbocatalogi zijn deze inhoudelijk vaak erg
mager ingevuld.

Om bovenstaande redenen is de initiatiefnemer van mening dat wettelijke maatregelen
om de voortdurende bereikbaarheid van werknemers bespreekbaar te maken op de werkvloer
van groot belang is. Als het gesprek tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid
buiten werktijd niet gaat plaatsvinden, zal de scheiding tussen werk en privé nog
verder vervagen, met als gevolg toenemende werkdruk en vervolgens het aantal burn-outklachten.
Oftewel door nu het gesprek op de werkvloer aan te gaan, kan deze almaar stijgende
tendens van oplopende werkdruk worden gekeerd. De initiatiefnemer vindt om die reden
dat het voeren van een gesprek het minste dat gedaan kan worden om het altijd bereikbaar
moeten zijn bespreekbaar te maken. Daarbij wijst de initiatiefnemer er bovendien dat
omringende landen reeds (wettelijk) actie ondernemen. Inmiddels heeft ook het Europees
Parlement de Europese Commissie opgeroepen met maatregelen te komen.5

Het feit dat de Afdeling stelt dat deze bepaling niet zou passen in bij het systeem
van de Arbowet en bij het uitgangspunt van (gedeeltelijke) zelfregulering duidt volgens
de initiatiefnemer op achterhaald denken. Inmiddels blijkt uit de beleidsdoorlichting
Artikel 1 Arbeidsmarkt van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat
zelfregulering op het terrein van arbeidsomstandigheden onvoldoende werkt. Volgens
deze beleidsdoorlichting is «van de branches waarin zelfregulering is toegenomen niet
bekend of de inspanningen die dit heeft gevergd in verhouding staan tot het resultaat.
De branches waarin het de sociale partners niet lukt zelfregulering te bevorderen
vergen extra controle door Inspectie SZW wat zelfregulering in de weg staat».6 Het aantal bedrijven dat een arbocatalogus heeft, is bovendien laag.7 Tevens laat de Arbovisie 2040 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
zien dat zelfregulering een minder prominent uitgangspunt wordt in het arbobeleid.8 De initiatiefnemer heeft op deze punten de memorie van toelichting aangevuld.

1. Inhoud van het voorstel

De Arbeidsomstandighedenwet verplicht werkgevers om, binnen het algemene arbeidsomstandighedenbeleid,
een beleid te voeren dat gericht is op voorkoming dan wel beperking van de zogeheten
psychosociale arbeidsbelasting. De initiatiefnemer stelt voor om een zin aan deze
bepaling toe te voegen, waaruit blijkt dat een gesprek tussen werkgever en werknemers
over de bereikbaarheid buiten werktijd onderdeel moet zijn van dit beleid.

Volgens de toelichting moet aantoonbaar worden gemaakt dat het gesprek is gevoerd,
bijvoorbeeld door een schriftelijk verslag. Hoe en met wie dit gesprek wordt gevoerd,
wordt aan de organisatie gelaten. Zo kan het gesprek plaatsvinden met vakbonden, de
ondernemingsraad, de personeelsvertegenwoordiging of met individuele werknemers. Als
uit de gesprekken blijkt dat bereikbaarheid buiten werktijd als (te) belastend wordt
ervaren, dan moet de werkgever hierop beleid voeren. De Inspectie SZW kan handhavend
optreden als het gesprek niet aantoonbaar is gevoerd. Als een werkgever afgesproken
maatregelen niet uitvoert, dan kan de Inspectie SZW daarop handhaven.

2. Keuze voor wetgeving

De Afdeling onderkent dat de mogelijkheid van permanente bereikbaarheid van werknemers
ook buiten werktijd een maatschappelijke ontwikkeling is, die zorgen oproept over
de belasting van werknemers. De vraag is echter of dit probleem zich op dit moment
al leent voor aanpak door middel van wetgeving en of dit middel effectief zou zijn.

De Arbeidsomstandighedenwet is een kaderwet met algemene bepalingen over het arbobeleid
in bedrijven. Inhoudelijke normen zijn te vinden in het Arbobesluit en de Arboregeling.
Binnen dit wettelijke kader hebben werkgevers en werknemers sinds 2007 meer mogelijkheden
en verantwoordelijkheden gekregen om zelf concrete invulling te geven aan de «doelvoorschriften»
van de Arbowet. Werkgevers en werknemers maken hierover afspraken die zij kunnen vastleggen
in een arbocatalogus.

Deze systematiek combineert kaderwetgeving met zelfregulering. De achtergrond daarvan
is dat deze mogelijkheden biedt voor maatwerk per sector of bedrijf, uiteraard binnen
de grenzen die de overheid stelt. Zo wordt bereikt dat overheidsinterventie niet verder
gaat dan noodzakelijk en wordt draagvlak voor arbobeleid bij werkgevers en werknemers
bevorderd. Zij dragen daarmee zelf een grotere verantwoordelijkheid voor de uitwerking
van de wettelijke doelbepalingen. Indien de wet wel precies zou voorschrijven welke
maatregelen moeten worden genomen, bestaat het risico dat betrokkenen slechts de wet
volgen («afvinken») en niet zelf te rade gaan welke arbeidsrisico’s in hun branche
of bedrijf van belang zijn en hoe deze het beste zijn te voorkomen of te beheersen.

Deze systematiek sluit aan bij het algemene wetgevingsbeleid, dat voorschrijft dat
overheidsinterventie beperkt wordt gehouden en zoveel mogelijk aansluit bij het zelfregulerend
vermogen in de maatschappij. De gedachte hierachter is dat als betrokkenen zelf verantwoordelijk
zijn voor het opstellen en uitvoeren van regels, dit de acceptatie ervan bevordert.9

De toelichting op het voorstel vermeldt terecht dat de Arbeidsomstandighedenwet reeds
een bepaling kent over voorkoming dan wel beperking van de psychosociale arbeidsbelasting.10 Dit artikel biedt voor werkgevers en werknemers – en voor hun vertegenwoordigende
organisaties – een aanknopingspunt om afspraken te maken over de factoren die ten
grondslag liggen aan psychosociale arbeidsbelasting. In het kader van de wettelijk
verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie11 moeten werkgevers, wanneer werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan psychosociale
arbeidsbelasting,12 de risico’s beoordelen en maatregelen treffen om psychosociale arbeidsbelasting te
voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, te beperken. Werkgevers en werknemers kunnen
concrete maatregelen nader uitwerken in arbocatalogi, die het uitgangspunt vormen
voor het toezicht en de handhaving door de Inspectie SZW.13

Zoals de initiatiefnemer ook onderkent, is sinds 2019 een aantal sectorcao’s afgesloten
met afspraken over bereikbaarheid.14 Zelfregulering vindt dus al plaats in enkele sectoren binnen het huidige wettelijke
regime. De initiatiefnemer heeft een groot aantal partijen over dit wetsvoorstel geconsulteerd.
Hieruit blijkt een bereidheid bij sociale partners om het vraagstuk omtrent voortdurende
bereikbaarheid nog meer ter hand te nemen. Zo is van de zijde van de werkgevers voorgesteld
om samen met werknemers in de Stichting van de Arbeid een handreiking te ontwikkelen
over bereikbaarheid en hierbij een aanpak voor het midden- en kleinbedrijf te ontwikkelen.15
Op deze wijze kunnen de sociale partners afspraken maken en goede voorbeelden verspreiden
onder hun leden hoe met de bereikbaarheid buiten werktijd om te gaan.

De Afdeling adviseert af te zien van de voorgestelde wettelijke regeling. Dit op grond
van hetgeen reeds wettelijk is geregeld in de Arbowet over psychosociale arbeidsbelasting,
de systematiek van de Arbowet met ruimte voor zelfregulering, de bereidheid daartoe
bij partijen en vanuit het oogpunt van evenredigheid en draagvlak. Indien de initiatiefnemer
besluit het wetsvoorstel verder in behandeling te brengen, adviseert de Afdeling om
in de toelichting in te gaan op de vraag waarom zelfregulering in de huidige praktijk
kennelijk niet voldoet. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord waarom wel
afdoende resultaat kan worden verwacht van een verplichting tot overleg tussen werkgever
en werknemer (zie ook opmerking 3b van dit advies).

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op over de inhoudelijke
motivering van het wetsvoorstel.

De initiatiefnemer is blij dat de Afdeling onderkent dat permanente bereikbaarheid
van de werknemer zorgen oproept over de belasting van de werknemer. De initiatiefnemer
constateert dat werknemers steeds vaker bereikbaar zijn buiten werktijd en dat dit
kan leiden tot burn-outklachten. De Nationale Enquête arbeidsomstandigheden (NEA)
2020 laat zien dat in 2020 bijna de helft van de werknemers (46%) vaak of altijd buiten
werktijd bereikbaar voor collega’s of klanten (via telefoon, mail, app, etc.) was.
Dit is vrijwel vergelijkbaar met de uitkomsten uit 2018 (47%). Jongere werknemers
tussen de 15 en 25 (49%) en mannen (49%) waren het vaakst buiten werktijd bereikbaar.16 Omdat bijna de helft van de werknemers aangeeft vaak of altijd bereikbaar te zijn
buiten werktijd, en dat dit gevolgen kan hebben voor de gezondheid van werknemers,
is de initiatiefnemer van mening dat wetgeving waarbij een gesprek tussen werkgever
en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd wordt geëntameerd een geschikte
manier is om de zorgwekkende trend van de toenemende belasting van werknemers tegen
te gaan. Zonder wetgeving voorziet de initiatiefnemer dat dit zeer belangrijke gesprek
over bereikbaarheid buiten werktijd alleen plaatsvindt in een beperkt aantal sectoren
en organisaties waar welwillende werkgevers aanwezig zijn die nut en noodzaak van
dit probleem inzien. Bij werkgevers die niets zien in een gesprek over bereikbaarheid
zal dit gesprek, zonder wetgeving, dan ook niet plaatsvinden.

Daarbovenop wordt de zienswijze, dat maatregelen moeten worden genomen om werknemers
buiten werktijd de mogelijkheid te kunnen geven onbereikbaar te zijn, gedeeld door
het Europees Parlement. Het Europees Parlement heeft in een aangenomen resolutie de
Europese Commissie opgeroepen stappen te zetten om te «waarborgen dat werkgevers de
nodige maatregelen nemen om werknemers de middelen te bieden gebruik te maken van
hun recht om offline te zijn».17 In deze resolutie wordt daarbij specifiek ingegaan op werknemers die niet vallen
onder een cao ook de bescherming te bieden van het recht om onbereikbaar te zijn.18 Daarbij heeft Eurocommissaris van Werkgelegenheid en Sociale Rechten Schmit al eerder
aangegeven dat werknemers niet als robots behandeld dienen te worden en dat om die
reden werknemers het recht zouden moeten krijgen om onbereikbaar te zijn.19

Het feit dat de Arbeidsomstandighedenwet, hierna Arbowet, zoals de Afdeling stelt,
een kaderwet is, doet niet af aan de urgentie om in gesprek te gaan met werknemers
over bereikbaarheid buiten werktijd en eventueel als werkgever en werknemers dat wensen
daar afspraken over te maken. Op basis van verschillende onderzoeken heeft de initiatiefnemer
de memorie van toelichting op het punt van zelfregulering aangevuld. De conclusie
hierbij is dat, op basis van deze onderzoeken, er kan worden gesteld dat de hoge mate
van zelfregulering die de Arbowet vraagt van werkgevers in de praktijk onvoldoende
werkt. Deze onderzoekers laten zien dat adequate maatregelen vaak alleen plaatsvinden
bij sectoren of werkgevers die nut en noodzaak inzien. Doordat werkgever en werknemers
zelf bepalen welke invulling zij geven aan de doelschriften leidt dit ertoe dat als
een van de partijen niet wil spreken over een onderwerp een gesprek, bijvoorbeeld
over bereikbaarheid buiten werktijd, hierover ook niet plaatsvindt. Zelfregulering
om afspraken te maken over bereikbaarheid buiten werktijd, zoals de Afdeling bepleit,
gaat volgens de initiatiefnemer niet werken bij werkgevers die geen nut en noodzaak
inzien van afspraken hierover. Dit is nu al te zien bij reacties van verschillende
advocatenkantoren op dit wetsvoorstel, waarbij sommige advocatenkantoren aangeven
«onbereikbaarheid lastig [is] in de advocatuur». Deze uitspraken laten de kern van
het probleem zien. Deze werkgevers zien de nadelen van het altijd bereikbaar moeten
zijn niet in en zullen dus hoogstwaarschijnlijk niet eigenstandig het gesprek aangaan
met (startende) werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd.20

De initiatiefnemer deelt de conclusie van de onderzoekers van de evaluatie van de
arbobeleidsagenda 2012 dat zelfregulering alleen werkt bij goedwillende werkgevers,
het arbobeleid ambitieuzer mag en dat er knopen moeten worden doorgehakt.21 Dit wetsvoorstel geeft invulling voor een ambitieus arbobeleid en zet hiermee een
stap op het gebied van arbo. Het altijd bereikbaar moeten zijn, is een actueel probleem
en kan verregaande gevolgen hebben voor werknemers. Als een gesprek niet wordt aangemoedigd,
zal het gesprek over bereikbaarheid buiten werktijd in veel organisaties mogelijk
niet plaatsvinden. Een gevolg hiervan kan zijn dat werknemers de druk van het altijd
bereikbaar moeten zijn blijven voelen met als risico op het krijgen van burn-outklachten
wat zelfs kan leiden tot uitval. Dat is een van de redenen dat de initiatiefnemer
van mening is dat dit wetsvoorstel nodig is.

De initiatiefnemer deelt de visie van de Afdeling dat maatwerk per bedrijf of sector
van belang is. Dat is ook de reden dat dit wetsvoorstel de invulling van de maatregelen
aan bedrijven of sectoren overlaat. Een gesprek over bereikbaarheid is een minimale
stap, met mogelijk zeer positieve gevolgen voor werknemers en werkgevers, om te nemen.
De initiatiefnemer kan zich voorstellen dat bij bepaalde organisaties, of binnen een
organisatie deze discussie niet aan de orde is. Als het probleem van het gevoel van
altijd bereikbaar moeten zijn buiten werktijd niet aanwezig is, is de uitkomst van
het gesprek tussen werkgever en werknemers eenvoudig. Wat betreft de initiatiefnemer
is dit wetsvoorstel geenszins bedoeld om voor te schrijven welke specifieke maatregelen
organisaties moeten nemen om bereikbaarheid buiten werktijd tegen te gaan. Over de
vrees van de Afdeling dat organisaties niet zelf te rade gaan welke arbeidsrisico’s
in hun branche of bedrijf spelen en hoe deze arbeidsrisico’s het beste zijn te voorkomen
of te beheersen, kan de initiatiefnemer aangeven dat organisaties nu al verplicht
zijn om de risico’s bij het werk te inventariseren, via de risico-inventarisatie en
-evaluatie (RI&E), en daar ook maatregelen tegen te nemen. Door aan te geven dat een
werkgever deze wetswijziging alleen maar zal «afvinken» en niets met de input van
werknemers zal doen, wekt de Afdeling de suggestie dat werknemers dit zo maar zouden
accepteren. De initiatiefnemer is van mening dat dit, verplichte, gesprek werknemers
juist in positie zet, indien noodzakelijk, om het probleem van bereikbaarheid buiten
werktijd aan te kaarten en bovendien gezamenlijk te komen tot aanvullende maatregelen
om bereikbaarheid buiten werktijd aan te pakken. Daarbovenop komt dat als dit probleem
door werknemers wordt geadresseerd, de werkgever, vanwege de RI&E, verplicht is om
maatregelen te nemen. Naast de voordelen voor werknemers kent deze wet ook voordelen
voor werkgevers. Het hoge percentage van mensen dat met een burn-out ziek thuis zit
is niet alleen voor deze mensen zelf een probleem maar ook voor veel werkgevers. Het
leidt tot hoge kosten, en moeilijke vraagstukken over vervanging van de zieke werknemers
omdat werknemers met een burn-out gemiddeld langdurig thuis zitten. Dus ook voor werkgevers
kan deze wetgeving als een van de middelen om de structurele werkdruk te verlagen
ook alleen maar positief uitwerken.

3. Inhoudelijke motivering

a. Probleemanalyse

De toelichting besteedt ruim aandacht aan twee maatschappelijke fenomenen. In de eerste
plaats aan de ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie en de gevolgen
daarvan voor de bereikbaarheid van mensen. In de tweede plaats aan de vele mensen
die last hebben van (overmatige) werk-gerelateerde stress («burn-out»). Het staat
buiten kijf dat beide fenomenen zich voordoen. Eveneens is het denkbaar dat een voortdurende
bereikbaarheid een rol zou kunnen spelen bij het ontwikkelen van een burn-out.

De toelichting geeft echter geen inzicht in de omvang van de invloed die deze factor
heeft in relatie tot andere factoren die kunnen leiden tot de ontwikkeling van een
burn-out. Daarnaast blijkt niet welke mogelijke wijzen van aanpak overwogen kunnen
worden, waarom de gekozen oplossing (het voeren van een gesprek) daartoe het meest
aangewezen is en welke resultaten daarvan kunnen worden verwacht die niet reeds op
basis van de bestaande voorzieningen kunnen worden bereikt.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De initiatiefnemer constateert met tevredenheid dat de Afdeling erkent dat er een
enorme toename is van de ontwikkeling in de informatie- en communicatietechnologie,
zoals het toenemende aantal werktelefoons en -tablets, en dat deze continue bereikbaarheid
een rol kan spelen bij het ontwikkelen van een burn-out. Vanwege het toenemend aantal
mensen dat last heeft van een burn-out door het gevoel te hebben permanent bereikbaar
te moeten zijn en de extra toename van thuiswerken, waardoor de grens tussen werk
en privé steeds meer vervaagt, is het volgens de initiatiefnemer van groot belang
dat er maatregelen worden genomen om het aantal burn-out gevallen te verminderen.
Hiertegen worden binnen organisaties al verschillende maatregelen genomen. Maar door
de komst van werktelefoons en – tablets hebben veel mensen het gevoel dat zij altijd
bereikbaar moeten zijn. Het gevolg van het gevoel hebben altijd bereikbaar te moeten
zijn, is dat dit zich kan ontwikkelen tot een burn-out. Om dit tegen te gaan, is het
van belang om via dit wetsvoorstel een kader te bieden om het gesprek tussen werkgever
en werknemers aan te gaan over continue (gevoel van) bereikbaarheid. Door dit gesprek
aan te gaan, kunnen werkgever en werknemers, indien noodzakelijk, zorgen voor meer
preventieve maatregelen om werkgerelateerde stress te verminderen.

Op de reactie van de Afdeling dat de toelichting onvoldoende inzicht geeft of altijd
bereikbaar zijn kan leiden tot de ontwikkeling van een burn-out geeft de initiatiefnemer
aan dat het welhaast onmogelijk is om een oorzaak aan te wijzen van een burn-out.
Zoals eerder aangegeven is een burn-out een «veelkoppig monster», waarbij er vaak
verschillende oorzaken zijn. Uit het, in de memorie van toelichting genoemde, onderzoek
van de Universiteit van Amsterdam naar «workplace telepressure» blijkt weldegelijk
dat er een verband bestaat tussen bereikbaarheid en werkdruk. Uit dit onderzoek blijkt
dat er bij werknemers druk wordt gevoeld om direct te antwoorden als die werknemer
een bericht binnenkrijgt. Het maakt dan niet uit wanneer dit bericht binnenkomt, tijdens
of na werktijd. Het onderzoek geeft ook aan dat werkgevers zich bewust moeten zijn
dat er druk bij werknemers kan bestaan wanneer zij berichten buiten werktijd versturen.
Ook wordt in dit onderzoek het belang van het los komen van werk genoemd en worden
werkgevers opgeroepen om het gesprek aan te gaan met werknemers over het reageren
op berichten die buiten werktijd worden verstuurd.22 Ook in recentere wetenschappelijke literatuur, zoals Barber et al23, worden eenzelfde conclusies getrokken, waarbij wordt aangegeven dat «workplace telepressure»
negatief kan uitpakken op een gezonde werk-privé-balans. Maar ook onderzoeken van
Eurofound24 en het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC)25 geven aan dat het altijd bereikbaar zijn grote fysieke en psychosociale risico’s
met zich meebrengt. Op dit punt heeft de initiatiefnemer om die reden ook de memorie
van toelichting aangevuld.

Naast «workplace telepressure» bestaat er ook «technostress». Technostress houdt in
dat een persoon «negatief effect op attitude, gedachten, gedrag, of lichamelijke fysiologie
dat direct of indirect veroorzaakt wordt door technologie» ervaart. Uit TNO-onderzoek
over technostress blijkt eveneens dat het belangrijk is voor werknemers dat er duidelijkheid
is over de verwachting van hun werkgever over e-mailgebruik en de reactietijd van
werknemers op berichten buiten werktijd. Wanneer de werkgever onduidelijk is over
de verwachting om te reageren op berichten na werktijd en bovendien collega’s antwoorden
op deze berichten, kan er de druk ontstaan om zelf ook direct buiten werktijd te antwoorden.
Een gevolg van deze druk is dat mensen te weinig rust ervaren in hun vrije tijd.26 Vanwege het feit dat verschillende onderzoeken uitwijzen dat het, gevoel van, altijd
bereikbaar moeten zijn fysieke en psychosociale risico’s met zich meebrengt, is de
initiatienemer van mening dat aandacht besteden aan bereikbaarheid buiten werktijd
van belang is voor de gezondheid van werknemers. Aangegeven onderzoeken en wetenschappelijke
literatuur bieden, wat de initiatiefnemer betreft, voldoende argumenten dat het altijd
bereikbaar moeten zijn schadelijke effecten heeft op de gezondheid van werknemers.
Om die reden vindt de initiatiefnemer het gewenst dat binnen een organisatie een gesprek
plaatsvindt tussen werkgever en werknemers over bereikbaarheid buiten werktijd.

De Afdeling vraagt zich verder af of de door de initiatiefnemer gekozen aanpak, het
voeren van een gesprek, de meest aangewezen oplossing is en welke resultaten dit gesprek
oplevert in vergelijking met bestaande voorzieningen. De initiatiefnemer is van mening
dat het voeren van een gesprek over dit belangrijke thema een kleine stap is met mogelijke
zeer positieve uitkomsten. Een gesprek is een laagdrempelig instrument om een belangrijk
onderwerp aan te kaarten. De initiatiefnemer heeft daarbij bewust geen verdergaande
maatregelen genomen, omdat het gesprek voor veel werknemers al een oplossing kan bieden.

Door het voeren van een gesprek tussen werkgever en werknemers wordt er stilgestaan
bij het probleem van voortdurende bereikbaarheid en kunnen er maatregelen genomen
worden als door werknemers wordt aangegeven dat zij dit als een probleem ervaren.
Bovendien verwacht de initiatiefnemer dat dit gesprek een preventief effect zal hebben
om werkgerelateerde stress te voorkomen. Ook zorgen eventuele afspraken over bereikbaarheid
buiten werktijd ervoor dat dit onderwerp altijd onder de aandacht blijft bij een organisatie.
De initiatiefnemer heeft daarbij bewust gekozen om geen verdere invullingen te geven
aan dit gesprek. Immers het gaat hier om maatwerk per organisatie. De uitkomsten van
deze gesprekken zijn namelijk per sector, organisatie of zelfs per afdeling verschillend.

Op het punt van de Afdeling of bestaande voorzieningen het probleem van bereikbaarheid
buiten werktijd kunnen oplossen, heeft de initiatiefnemer hierboven, en toegevoegd
in de memorie van toelichting, aangegeven dat de huidige werkwijze van zelfregulering
niet werkt. Alleen welwillende werkgevers die nut en noodzaak hiervan zien, zullen
maatregelen nemen. Werkgevers die niet bereid zijn om dit probleem aan te pakken of
het probleem niet zien, zullen niet eigenstandig dit probleem oppakken en hier een
oplossing voor zoeken.

b. Effectiviteit

Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de relatie tussen het wetsvoorstel en
het geschetste probleem. De vraag is in hoeverre de verplichting tot het voeren van
een gesprek tussen werkgever en werknemer bijdraagt aan een oplossing. De toelichting
verwijst naar voorbeelden van regelingen in andere landen en in cao’s, maar vermeldt
niet hoe die regelingen zijn vormgegeven. Het is volgens het wetsvoorstel niet nodig
dat het beoogde gesprek tot afspraken leidt.27 Het voorstel bevat geen enkele inhoudelijke norm. In dit verband ziet de Afdeling
een discrepantie tussen de inhoud van het wetsvoorstel en de citeertitel «wet op het
recht op onbereikbaarheid». Deze titel suggereert dat werknemers met deze wet een
(sociaal) grondrecht verwerven, terwijl het voorstel daar niet in voorziet.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en de citeertitel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De initiatiefnemer is van mening dat het bieden van een kader, via dit wetsvoorstel,
een goede manier is om het ervaren probleem van het gevoel van werknemers om altijd
bereikbaar te moeten zijn te kunnen verminderen. Door middel van een gesprek tussen
werkgever en werknemers wordt er ten eerste aandacht aan dit probleem besteed. Ten
tweede kan dit, als dit de conclusie uit het gesprek is, tot maatregelen leiden om
afspraken te maken over bereikbaarheid buiten werktijd. Uiteindelijk is het aan werkgever
en werknemers of er maatregelen worden genomen. Omdat er op dit moment weinig afspraken
worden gemaakt over bereikbaarheid buiten werktijd leidt dit wetsvoorstel er naar
verwachting toe dat er meer wordt gesproken over preventie van werkgerelateerde stress
van en bovendien tot meer afspraken over bereikbaarheid buiten werktijd. Daarbovenop
pleit ook Eurofound in haar onderzoek dat reguleren van telewerken, zoals via het
recht op onbereikbaarheid, mogelijk de enige manier is om de trend van een werkcultuur
waarbij sprake is van altijd bereikbaar te moeten zijn te keren.28

De initiatiefnemer kan zich vinden in het feit dat de titel «wet op het recht op onbereikbaarheid»
de suggestie kan wekken dat hier sprake is van een (sociaal) grondrecht. Dat is niet
het doel van dit wetsvoorstel. Ook wil de initiatiefnemer dat er op bedrijfs- of cao-niveau
afspraken worden gemaakt en de initiatiefnemer kiest er daarom bewust voor om geen
inhoudelijke norm te stellen. Om die reden schrapt de initiatiefnemer de citeertitel.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer Gijs van Dijk