Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het afschrift van het antwoord aan de Eerste Kamer inzake de aangenomen motie van het lid Janssen c.s. over bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal over verlenging van de Tijdelijke maatregelen covid-19 (Kamerstuk 35 526, L)

Nr. 60
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 21 april 2021

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over de brief van
28 januari 2021 over het afschrift van het antwoord aan de Eerste Kamer over de aangenomen
motie van het lid Janssen c.s. over bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal over
verlenging van de Tijdelijke maatregelen covid-19 (Kamerstuk 35 526, L).

De vragen en opmerkingen zijn op 18 februari 2021 aan de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport voorgelegd. Bij brief van 20 april 2021 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Van Meenen

Adjunct-griffier van de commissie, Burger

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de Minister

Inleiding

Bij brief van 28 januari 2021 zond ik u een afschrift van mijn brief van dezelfde
datum aan de voorzitter van de Eerste Kamer over de uitvoering van de door de Eerste
Kamer aanvaarde motie van het lid Janssen c.s. inzake bepalende zeggenschap van de
Staten-Generaal bij verlenging van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna:
Twm).1 Bij brief van 18 februari 2021 legde de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
van uw Kamer mij hierover een aantal vragen en opmerkingen voor. Graag beantwoord
ik, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, deze opmerkingen en vragen. Aan het slot van deze brief
vraag ik uw aandacht voor een door de Eerste Kamer op 2 maart 2021 aanvaarde motie
van het lid De Boer c.s.2, die gaat over de uitvoering van de eerdere motie van het lid Janssen c.s. en waarin
de Eerste Kamer een voorkeur uitspreekt voor een specifieke variant.

De leden van de VVD-fractie gaven te kennen geen nadere vragen te hebben naar aanleiding
van het op 28 januari 2021 toegezonden afschrift.

De leden van de CDA-fractie gaven te kennen inhoudelijk geen reden te zien om nu wijzigingen
aan te brengen in de wetstechniek en verklaarden te blijven bij het standpunt dat
zij eerder in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Twm hebben ingenomen.

De leden van de SP-fractie en de SGP-fractie hadden enkele vragen en opmerkingen,
die hieronder worden beantwoord. Hun vragen en opmerkingen zijn hieronder cursief
weergegeven met steeds het antwoord daaronder in gewone typografie. In verband met
enkele onderlinge verwijzingen in de antwoorden zijn de vragen en opmerkingen van
een nummering voorzien.

Vragen en opmerkingen vanuit de SP-fractie

1. De leden van de SP-fractie danken de Eerste Kamer voor het genomen initiatief en
steunen van harte de bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal bij verlenging van
de Twm. Deze leden achten bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal passend bij
het voortduren van vergaande inperking van grondrechten. Kunt u uitleggen waarom uw
inhoudelijke reactie drie maanden op zich heeft laten wachten en waarom u zelf geen
initiatief heeft genomen om richting de Eerste Kamer te reageren op de aangenomen
motie en de Eerste Kamer te informeren over de wijze waarop u tot uitvoering van de
motie zult overgaan?

Mijn ambtgenoten en ik hadden graag eerder dan op 28 januari 2021 inhoudelijk op de
motie van het lid Janssen c.s. willen reageren, maar dat bleek helaas niet haalbaar.
In een nader schriftelijk overleg met de Eerste Kamer heb ik dat als volgt toegelicht:3

Na aanvaarding van de motie van het lid Janssen c.s. op 27 oktober 2020 heeft de vaste
commissie voor Justitie en Veiligheid van de Eerste Kamer mij op 19 november 2020
verzocht haar op de hoogte te stellen van de wijze van uitvoering van de motie en
het beoogde tijdpad.4 Bij brief van 1 december 20205 heb ik aangegeven dat een voorziening zoals in de motie wordt verzocht, majeure implicaties
heeft, zowel maatschappelijk als staatsrechtelijk, die door de regering in een zorgvuldig
en ordentelijk proces moeten worden gewogen. In verband met door de Tweede Kamer verworpen
amendementen die beoogden aan de Tweede Kamer onderscheidenlijk beide Kamers het recht
toe te kennen om verlenging van de Twm-covid 19 te blokkeren, meldde ik ook met de
Tweede Kamer in overleg te willen treden. Tevens heb ik in mijn brief van 1 december
2020 bericht dat voorbereidingen ter hand waren genomen om diverse modaliteiten ter
uitwerking van de motie in kaart te brengen, met het streven om die aan beide Kamers
voor het kerstreces toe te zenden. Bij brief van 24 december 20206 moest ik de Eerste Kamer helaas meedelen dat toezending voor het kerstreces niet
haalbaar was gebleken als gevolg van de vele werkzaamheden op het terrein van de covid-regelgeving.
Tijdens het kerstreces, op 8 januari 2021, bleek de Eerste Kamer bereid het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met een verduidelijking van
de tijdelijke grondslag voor het stellen van regels over de toegang tot en het gebruik
van voorzieningen voor personenvervoer (Kamerstuk 35 695) te behandelen. Op vragen van het lid Janssen heeft de Minister van Justitie en Veiligheid
tijdens dat debat toegezegd dat het kabinet nog in januari bij de Eerste Kamer schriftelijk
op de motie terug zou komen.7 Die toezegging is gestand gedaan via de brief van 28 januari 2021. De ambtelijke
capaciteit die kan worden ingezet voor de werkzaamheden rond covid-regelgeving, dus
ook voor het opstellen van de brief die de Eerste Kamer op 28 januari 2021 bereikte,
is niet oneindig. Dezelfde (wetgevings)ambtenaren die betrokken zijn bij dit onderwerp,
waren in de periode na aanvaarding van de motie tevens belast met onder meer: de voorbereiding
en opstelling van de vier onder de Twm vallende ministeriële regelingen, de inmiddels
14 wijzigingsregelingen, het hierboven genoemde spoedwetsvoorstel met Kamerstuk 35
695, de regelgeving met betrekking tot de avondklok (waaronder het wetsvoorstel voortduring
artikel 8 Wbbbg; Kamerstuk 35 722), alsmede de beantwoording van de schriftelijke
vragen vanuit de Tweede en Eerste Kamer over deze aangelegenheden en de ondersteuning
van de bewindspersonen bij de daarover met de Tweede en Eerste Kamer gevoerde debatten.
Tegelijkertijd vergde het doordenken van de modaliteiten zoals deze in de brief van
28 januari 2021 zijn beschreven, een zorgvuldige en gedegen voorbereiding, om de redenen
die in mijn eerdergenoemde brief van 1 december 2020 zijn uiteengezet. Zo is onder
andere nagegaan of er precedenten bestaan met betrekking tot parlementaire betrokkenheid
bij regeringsbesluiten die strekken tot verlenging van een tijdelijke wet en zijn
tussen de meest betrokken departementen de staatsrechtelijke en wetgevingstechnische
vraagstukken rond dit thema besproken.

2. Voornoemde leden vragen daarom of u de in de Eerste Kamer aangenomen motie eigenlijk
wel wilt uitvoeren. Daarom vragen zij om een duidelijke uitspraak.

In het onder 1 genoemde nadere schriftelijke overleg met de Eerste Kamer heb ik aangegeven
dat de voorkeur van de regering ernaar uitgaat om de motie uit te voeren door middel
van modaliteit 9 zoals deze in de brief van 28 januari 2021 aan de Eerste Kamer is
opgenomen.8 Deze modaliteit houdt in dat er een politieke toezegging wordt gedaan dat moties
van de beide Kamers inzake het (niet-)verlengen van de Twm zeer zwaar zullen wegen.
Het voordeel van deze modaliteit is dat deze zonder wetswijziging met onmiddellijke
ingang kan worden geëffectueerd. In het debat met de Eerste Kamer over de uitvoering
van de motie van het lid Janssen c.s. op 23 februari 2021 heeft de regering bij monde
van de Minister van Justitie en Veiligheid de voorkeur voor modaliteit 9 herhaald
en verder toegelicht.9

3. In een eerdere briefwisseling met de Eerste Kamer rond de uitvoering van de motie
werd door u gewezen op de grote maatschappelijke impact als gevolg van de uitvoering
van de motie. Kunt u uitleggen welke grote maatschappelijke impact u daarmee bedoelt?

Ik ga ervan uit dat deze leden hierbij doelen op het antwoord op de in het antwoord
op vraag 1 reeds genoemde brief aan de Eerste Kamer van 1 december 2020, waarin ik
aangaf dat een voorziening zoals in de motie van het lid Janssen c.s. wordt verzocht,
majeure implicaties heeft, zowel maatschappelijk als staatsrechtelijk, die door de
regering in een zorgvuldig en ordentelijk proces moeten worden gewogen. De majeure
maatschappelijke implicaties zien met name op de modaliteiten waarbij een van beide
Kamers een vetorecht kan uitspreken over verlenging van de Twm. Gebruikmaking van
dat vetorecht kan ertoe leiden dat de regering in een crisisituatie met lege handen
komt te staan.

4. Kunt u verklaren waarom het door de Tweede Kamer bij amendement geregelde blokkeringsrecht
voor de Tweede Kamer door u werd geduid als een verbetering van het wetsvoorstel en
waarom dit niet zou gelden voor de in de motie-Janssen c.s. voorgestelde bepalende
zeggenschap voor de Staten-Generaal?

Voor zover met de motie van het lid Janssen c.s. wordt gedoeld op een wettelijk blokkeringsrecht
voor beide Kamers van een periodieke verlenging van de Twm, is de verklaring hiervoor
dat het via het nader gewijzigd amendement van het lid Buitenweg c.s.10 geregelde «blokkeringsrecht», zoals dat is opgenomen in artikel 58c, tweede lid,
van de Wet publieke gezondheid (Wpg), daarvan op twee wezenlijke punten verschilt.

In de eerste plaats heeft het blokkeringsrecht in artikel 58c, tweede lid, Wpg steeds
betrekking op de specifieke maatregelen zoals die via een concrete ministeriële regeling
worden getroffen. Dat is een principieel verschil ten opzichte van een blokkeringsrecht
van een verlenging van de gehele wet als zodanig. Het eerste is een weliswaar uitzonderlijke,
maar wel vaker voorkomende wijze om te voorzien in parlementaire betrokkenheid bij
gedelegeerde regelgeving. Ook is een dergelijk blokkeringsrecht in incidentele gevallen
geregeld voor koninklijke besluiten die strekken tot inwerkingtreding van een bepaalde
wet (zie bijvoorbeeld artikel 23.10, tweede lid, Omgevingswet). Het creëren van een
dergelijk blokkeringsrecht ten aanzien van koninklijke besluiten die strekken tot
verlenging van een wet, kent echter geen precedenten. Dat is verklaarbaar, omdat uitoefening
van een dergelijke blokkeringsrecht een onomkeerbaar rechtsgevolg heeft, namelijk
dat er een definitief einde komt aan de gelding van de betreffende wet. Dat is een
zeer ingrijpende consequentie. Bij een blokkeringsrecht ten aanzien van gedelegeerde
regelgeving of een inwerkingtredingsbesluit is dat niet het geval, omdat de regering
na enige tijd, bijvoorbeeld omdat naar haar oordeel de omstandigheden zijn gewijzigd,
wederom een gedelegeerde regeling of een inwerkingtredingsbesluit in procedure kan
brengen.

In de tweede plaats kent artikel 58c, tweede lid, Wpg het blokkeringsrecht ten aanzien
van de ministeriële regelingen alleen toe aan de Tweede Kamer. Ook dat is een principieel
verschil. Dit aspect is bij de behandeling van het amendement van het lid Buitenweg
in de Tweede Kamer uitdrukkelijk aan de orde geweest. Daarbij is erop gewezen dat
het politiek primaat bij de Tweede Kamer ligt.11 Ik roep in herinnering dat een subamendement van het lid Hijink om dit blokkeringsrecht
ook toe te kennen aan de Eerste Kamer,12 destijds door de Tweede Kamer met ruime meerderheid is verworpen.13 Ook bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is hieraan ruim aandacht
besteed. De Eerste Kamer heeft hierover voorlichting aan de Afdeling advisering van
de Raad van State gevraagd. De Afdeling advisering achtte het in het licht van de
andere positie van de Eerste Kamer en mede gelet op de bij het vaststellen van ministeriële
regelingen te betrachten snelheid in de bijzondere omstandigheden die bij de bestrijding
van het virus aan de orde zijn, verdedigbaar dat het blokkeringsrecht alleen aan de
Tweede Kamer werd toegekend.14

Ik voeg hieraan toe dat toekenning aan beide Kamers of alleen aan de Tweede Kamer
van een wettelijk recht om verlenging van de Twm te blokkeren, bij de behandeling
van het wetsvoorstel Twm door de Tweede Kamer met ruime meerderheid is afgewezen.
Dit betrof het amendement van het lid Hijink15, dat ertoe strekte aan beide Kamers een dergelijk blokkeringsrecht toe te kennen,
en het amendement van de leden Van Haga en Baudet16, dat ertoe strekte aan de Tweede Kamer een dergelijk blokkeringsrecht toe te kennen.17 Eerstgenoemd amendement komt overeen met modaliteit 1, laatstgenoemd amendement met
modaliteit 2.18

5. De leden van de SP-fractie vragen welke, aan het dictum van de motie tegemoetkomende
modaliteiten, u bereid bent onverwijld uit te voeren.

Zie het antwoord op vraag 2.

6. Deze leden stellen voorts vast dat modaliteit 9 (toezegging) volkomen voorbij gaat
aan de in de motie verzochte bepalende zeggenschap voor de Staten-Generaal. Bent u
bereid tot een toezegging dat indien één der beide Kamers zich uitspreekt tegen verlenging
van de Twm er geen verlenging plaats zal vinden, aangezien alleen op deze wijze bij
toezegging recht kan worden gedaan aan de bepalende zeggenschap van ieder der Kamers.

Naar het oordeel van de regering past modaliteit 9 binnen de bandbreedte van de motie-Janssen
c.s. Deze modaliteit gaat uit van een zware politieke toezegging. Zeker in een situatie
waarin beide Kamers of een van beide Kamers in zeer grote meerderheid uitspreken of
uitspreekt dat de Twm of onderdelen daarvan niet moet of moeten worden verlengd, is
het weinig realistisch te veronderstellen dat de regering daarop geen acht zal slaan.
De door deze leden gevraagde toezegging kan ik derhalve doen, met dien verstande dat
een afweging zal moeten plaatsvinden indien een van beide Kamers zich uitdrukkelijk
uitspreekt tegen verlenging van de wet, terwijl de andere Kamer zich juist uitdrukkelijk
uitspreekt voor verlenging.

7. Bent u bereid, nu een inhoudelijke reactie op de motie drie maanden op zich heeft
laten wachten, de uitvoering van de motie met spoed op te pakken?

De uitvoering van de motie is gestart met de brief die op 28 januari 2021 aan de Eerste
Kamer en in afschrift aan de Tweede Kamer is gezonden en waarover u thans vragen stelt.
Met de Eerste Kamer hebben de Minister van Justitie en Veiligheid en ik hierover op
23 februari 2021 gedebatteerd. Naar aanleiding daarvan heeft de Eerste Kamer op 2 maart
2021 een motie van het lid De Boer c.s. aanvaard waarop ik inga aan het slot van deze
brief.

8. Deelt u de mening dat de praktijk rond wetgeving voor coronamaatregelen heeft aangetoond
dat snelheid en zorgvuldigheid uitstekend samen kunnen gaan en dat dit ook bij de
uitvoering van de motie van de regering mag worden gevraagd?

Ik deel de opvatting dat ook bij de uitvoering van de motie van het lid Janssen c.s.
snelheid en zorgvuldigheid hand in hand moeten en ook kunnen gaan. Naar ik meen is
dit, na een helaas enigszins trage start om de redenen die in het antwoord op vraag
1 zijn vermeld, thans ook daadwerkelijk het geval. Om de vaart erin te houden, maak
ik van de gelegenheid van deze brief gebruik om aan het slot van deze brief uw aandacht
te vragen voor de door de Eerste Kamer op 2 maart 2021 aanvaarde motie het lid De
Boer c.s., waarin de Eerste Kamer een voorkeur uitspreekt voor een specifieke variant
ter uitvoering van de eerdere motie van het lid Janssen c.s. en verzoekt om dit oordeel
over te brengen aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling en deze optie met die
Kamer te bespreken. Met de uitvoering van de motie het lid De Boer c.s. kon dus niet
eerder worden begonnen dan nadat er een nieuwe Tweede Kamer was samengesteld.

Vragen en opmerkingen vanuit de SGP-fractie

9. Deze leden constateren dat het aantal besmettingen flink is gedaald. Eveneens constateren
zij dat het hoge aantal besmettingen vraagt om maatregelen zoals in de Twm neergelegd.
Voornoemde leden constateren dat gelet op de ingrijpendheid van de op de Twm gebaseerde
maatregelen deze niet langer van kracht dienen te zijn dan noodzakelijk is en vragen
derhalve aandacht voor de mogelijkheid om delen van de Twm te laten vervallen indien
het aantal besmettingen voldoende gedaald is.

Zoals vermeld in de stand-van-zakenbrief covid-19 van 13 april 202119, is er sprake van een verder toegenomen prevalentie van besmettelijke personen, evenveel
als op de top van de golf van vorig jaar. Ik deel volledig de mening van deze leden
dat op de Twm gebaseerde maatregelen niet langer van kracht moeten zijn dan noodzakelijk
is. In dit verband wijs ik op het openingsplan dat ik als bijlage bij de stand-van-zakenbrief
van 13 april 2021 aan de Tweede en Eerste Kamer heb toegezonden. In juridische zin
wordt hetgeen deze leden naar voren brengen, in de eerste plaats verzekerd door artikel
58c, zesde lid, Wpg, op grond waarvan een krachtens hoofdstuk Va Wpg vastgestelde
ministeriële regeling zo spoedig mogelijk moet worden gewijzigd of ingetrokken als
naar het oordeel van de betrokken ministers die regeling of een onderdeel daarvan
niet langer noodzakelijk is voor de bestrijding van de epidemie van covid-19 of een
directe dreiging daarvan. In de tweede plaats is dit verzekerd door artikel 58b, tweede
lid, Wpg, waarin is vastgelegd dat maatregelen op grond van hoofdstuk Va Wpg slechts
kunnen worden getroffen als deze – kort gezegd – voldoen aan eisen van noodzakelijkheid,
rechtsstatelijkheid, subsidiariteit en proportionaliteit.

10. De aan het woord zijnde leden lezen dat enkel modaliteit 9 geen wetswijziging
vergt. Zij vragen of dit tevens de meest voor de hand liggende modaliteit is en of
hier automatisch gebruik van gemaakt wordt.

Naar het oordeel van de regering is modaliteit 9 inderdaad de meest voor de hand liggende
modaliteit. De regering zou hiervan graag gebruik maken als beide Kamers deze voorkeur
delen.

11. De leden van de SGP-fractie lezen in modaliteit 9 dat u een politieke toezegging
kunt doen dat moties van de beide Kamers inzake het (niet-)verlengen van de Twm zeer
zwaar zullen wegen. Kunt u aangeven of dit zwaarwegende belang zonder uitzonderingen
leidt tot het volgen van de uitkomst van deze moties? Zo nee, wat zijn uitzonderingen
waarbij de uitkomst van deze moties niet gevolgd wordt?

Zie het antwoord op vraag 6.

12. Voornoemde leden lezen dat u het van belang acht dat de modaliteiten, mede vanwege
de maatschappelijke en staatsrechtelijke implicaties daarvan, via een zorgvuldig en
ordentelijk proces kunnen worden gewogen. De opvattingen van fracties zullen hierin
een bijdrage leveren. Kunt u aangeven of de uitkomst van deze opvattingen direct door
u overgenomen wordt?

Indien een meerderheid van zowel de Tweede als de Eerste Kamer een eensluidende voorkeur
uitspreekt voor een bepaalde modaliteit, zal de uitvoering daarvan door de regering
worden bevorderd. Indien beide Kamers geen eensluidende voorkeur uitspreken, zal noodzakelijkerwijze
een weging moeten plaatsvinden of nader overleg moeten plaatsvinden.

13. De aan het woord zijnde leden constateren dat de Eerste Kamer een controlerende
rol heeft, daar passen bepaalde bevoegdheden bij. Zij zijn van mening dat een blokkeringsrecht
voor de senaat niet noodzakelijk is, maar dat zij beschikken over het gebruikelijke
arsenaal, zoals moties.

De regering deelt deze mening.

Aanvaarding door de Eerste Kamer van de motie-De Boer c.s.

Nadat de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van uw Kamer de inbreng voor
dit schriftelijk overleg had vastgesteld, vond op 23 februari 2021 in de Eerste Kamer
een debat plaats met de Minister van Justitie en Veiligheid en ondergetekende over
onder meer de uitvoering van de motie van het lid Janssen c.s. In dit debat is de
motie van het lid De Boer c.s. ingediend, waarin wordt uitgesproken dat de voorkeur
van de Eerste Kamer voor wat betreft bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal
bij verlenging van de Twm uitgaat naar de figuur van delegatie onder het vereiste
van goedkeuring bij wet (zoals bedoeld in aanwijzingartikel 2.40 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving).20 Deze motie is op 2 maart 2021 door de Eerste Kamer aanvaard.21

Het gaat hier om een subvariant van modaliteit 6, waarvoor wetswijziging noodzakelijk
is. Delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet overeenkomstig aanwijzing
2.40 van de Aanwijzingen voor de regelgeving betekent in dit geval dat in de Twm (hoofdstuk
Va Wpg) de volgende procedure zou worden vastgelegd. Nadat bij koninklijk besluit
een periodieke verlenging van de Twm (hoofdstuk Va Wpg of onderdelen daarvan) is geëffectueerd,
wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen acht weken, bij de Tweede Kamer een
wetsvoorstel ingediend dat strekt tot goedkeuring (bekrachtiging) van dit koninklijk
besluit. Als het wetsvoorstel door de Tweede Kamer of de Eerste Kamer wordt verworpen,
moet de regering onverwijld de verlenging stopzetten, door bij koninklijk besluit
de Twm (hoofdstuk Va Wpg of onderdelen daarvan) te laten vervallen.

In de motie van het lid De Boer c.s. is de regering verzocht het oordeel van de Eerste
Kamer over te brengen aan de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling, en deze optie nadrukkelijk
met de Tweede Kamer te bespreken, en vervolgens de Eerste Kamer te berichten.

Ter uitvoering van deze door de Eerste Kamer aanvaarde motie verzoek ik uw Kamer dan
ook om kenbaar te maken of zij deze voorkeur van de Eerste Kamer deelt. Vanzelfsprekend
sta ik open voor een nadere schriftelijke of mondelinge gedachtewisseling hierover.

Een afschrift van deze brief doe ik toekomen aan de voorzitter van de Eerste Kamer.