Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

1. ALGEMENE INLEIDING

1.1 De Europese Unie en Japan

De relatie tussen de Europese Unie (hierna «EU» of «Unie») en Japan kreeg in de jaren
zeventig concreet vorm toen de EU een vertegenwoordiging opende in Tokio. Deze relatie
was in de jaren zeventig en tachtig vooral economisch van aard. Gedurende de verdere
integratie van Europa in de jaren negentig werd ook de relatie tussen de EU en Japan
verder verdiept door middel van de Gemeenschappelijke verklaring van Den Haag in 19911 en het instellen van een jaarlijkse EU-Japan top. Sinds 2001 hebben de EU en Japan
een strategisch partnerschap gebaseerd op een gezamenlijk actieplan voor samenwerking.2

De EU en Japan hebben als grote, volwassen economieën en gelijkgestemde democratieën
veel gemeenschappelijke belangen. De EU en Japan delen veel dezelfde waarden en staan
voor vergelijkbare uitdagingen, waarbij Japan een van de belangrijkste mondiale partners
is van de EU. Ook in internationale en multilaterale fora – zoals de Verenigde Naties
(VN), Wereldhandelsorganisatie (WTO), G7 en G20 – wordt nauw samengewerkt. In 2012
ontstond de wens om de politieke dialoog verder te versterken en de samenwerking op
een breed scala van terreinen te intensiveren door het strategisch partnerschap te
vernieuwen.

1.2 Geschiedenis en totstandkoming van de partnerschapsovereenkomst

Op 29 november 2012 werden de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger van
de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid via een Raadsbesluit gemachtigd
om met Japan de onderhandelingen te openen voor een partnerschapsovereenkomst. In
april 2013 zijn de onderhandelingen gestart over zowel een strategische partnerschapsovereenkomst
(hierna «SPA» of «de Overeenkomst») als een economische partnerschapsovereenkomst
(hierna «EPA»). Met betrekking tot de SPA vonden er dertien onderhandelingsronden
tussen de Europese Commissie, de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) en Japan
plaats, alvorens deze op 25 april 2018 te Brussel werden afgerond. De Overeenkomst
werd vervolgens, samen met de EPA3, op 17 juli 2018 ondertekend tijdens de EU-Japan top in Tokio. De Overeenkomst wordt
sinds 1 februari 2019 voorlopig toegepast tussen de EU en Japan (zie hieronder onder 1.6).

1.3 Doel en inhoud van de partnerschapsovereenkomst

De SPA is de eerste bilaterale kaderovereenkomst tussen de EU en Japan, waarmee uitdrukking
wordt gegeven aan de wederzijdse wens om het bestaande algemene partnerschap tussen
de partijen te versterken. Politieke en sectorale samenwerking wordt gestimuleerd
inzake kwesties die van gemeenschappelijk belang zijn, bijvoorbeeld op het gebied
van milieu en de cyberomgeving, en grote mondiale uitdagingen zoals de bestrijding
van de verspreiding van massavernietigingswapens, terrorisme, klimaatverandering,
armoede en besmettelijke ziekten.

Daarnaast wordt middels de Overeenkomst een duurzame rechtsgrondslag geboden voor
versterking van zowel bilaterale samenwerking als samenwerking in internationale en
regionale organisaties. In de Overeenkomst committeren de partijen zich aan de doelstelling
de internationale vrede en veiligheid te waarborgen, onder andere door middel van
het voorkomen van de verspreiding van massavernietigingswapens en door maatregelen
te nemen om de illegale handel in vuurwapens en lichte wapens aan te pakken. Bijdragen
worden geleverd aan internationale vrede en stabiliteit door het bevorderen van vreedzame
beslechting van geschillen. De Overeenkomst dient tevens ter bevordering van gedeelde
waarden en beginselen, in het bijzonder de democratie, de rechtsstaat, mensenrechten
en fundamentele vrijheden. Het partnerschap tussen de partijen wordt onder meer versterkt
door middel van dialoog op verschillende niveaus, waarbij eerbiediging van het internationaal
recht en de beginselen van wederzijds respect en gelijkwaardig partnerschap fundamenteel
zijn.

1.4 Beoordeling van de partnerschapsovereenkomst

De regering ondersteunt de doelstellingen van de Overeenkomst. De Overeenkomst zal
het partnerschap tussen de EU en Japan versterken en de politieke en sectorale samenwerking
intensiveren. De partijen zullen gezamenlijk bijdragen aan de bevordering van gedeelde
waarden en beginselen waarbij de nadruk onder andere ligt op democratie en de internationale
rechtsorde. Japan is een belangrijke partner voor de EU in de aanpak van mondiale
problemen. De EU en Japan herbevestigen middels deze Overeenkomst hun gezamenlijke
inzet op het gebied van internationale vrede, veiligheid en stabiliteit, waar zowel
Nederland als de gehele EU baat bij heeft. Daarnaast kunnen zowel de EU als Japan
ten aanzien van de sectorale samenwerking informatie, standpunten en best practices uitwisselen op het gebied van onder andere vervoer, industrie en energie. De Overeenkomst
biedt op die manier een duurzame rechtsgrondslag voor de versterking van de samenwerking
tussen de EU en Japan.

1.5 Aard van de partnerschapsovereenkomst

De onderhavige Overeenkomst heeft een gemengd karakter. Naast de Unie dienen daarom
ook de EU-lidstaten partij te worden bij de Overeenkomst. De EU heeft enkel die bevoegdheden
die door de lidstaten aan de EU zijn overgedragen in het Verdrag van Lissabon. De
artikelen 2 tot en met 6 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(hierna: VWEU) bakenen de EU-bevoegdheden af.

De Overeenkomst omvat verschillende onderwerpen die tot de exclusieve bevoegdheid
van de EU behoren, zoals handelspolitiek en douane (zie artikel 3 VWEU). Een exclusieve
bevoegdheid houdt in dat in het betreffende gebied enkel de EU regelstellend mag optreden.
Lidstaten mogen enkel regels stellen als die bevoegdheid aan hen is toegekend door
de EU of ter implementatie van EU-regels. Het gaat in deze met name om bepalingen
in de artikelen 28 (instandhouding visbestanden) en artikel 18 (douane) van de Overeenkomst.

De Overeenkomst bevat ook onderwerpen die onder de gedeelde bevoegdheid van de EU
en de lidstaten vallen (zie artikel 4 VWEU). Bij gedeelde bevoegdheden kunnen zowel
de Unie als de lidstaten regelstellend optreden. Artikel 2, tweede lid, VWEU schrijft
echter voor dat de lidstaten hun bevoegdheid slechts kunnen uitoefenen voor zover
de Unie haar bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend. Het gaat in onderhavige Overeenkomst
met name om bepalingen in de artikelen 15 (vervoer), 23 (milieu), 24 (klimaatverandering),
26 (energie), 27 (landbouw) en 32 (justitiële samenwerking). Hierbij dient echter
wel aangetekend te worden dat telkens wanneer de Unie interne EU-wetgeving vaststelt
op basis van een gedeelde bevoegdheid, de Unie op grond van artikel 3, tweede lid,
VWEU o.a. exclusief bevoegd wordt om internationale overeenkomsten te sluiten op deze
terreinen wanneer deze overeenkomsten die interne EU-wetgeving kunnen aantasten of
de strekking daarvan kunnen wijzigen. De omvang en de uitoefening van EU-bevoegdheden
is dus geen statisch gegeven, maar van rechtswege voortdurend in ontwikkeling.

Daarnaast bevat de Overeenkomst bepalingen op gebieden die niet tot de gedeelde of
exclusieve bevoegdheden van de Unie behoren. Het gaat dan bijvoorbeeld om parallelle
bevoegdheden die de lidstaten en de EU gelijktijdig kunnen uitoefenen (zie artikel 4,
derde lid, VWEU). In dit verband kan (o.a.) gewezen worden op artikel 11 (ontwikkelingsbeleid)
en 14 (wetenschap, technologie en innovatie).

Voorts bevat de Overeenkomst ondersteunende, coördinerende of aanvullende bevoegdheden
in de zin van artikel 6 VWEU. Met name gaat het dan om de artikelen 17 (industrie),
20 (toerisme), 31 (volksgezondheid), 40 (onderwijs, jeugd en sport) en 41 (cultuur).
Ten slotte bevat de Overeenkomst ook bepalingen die vallen onder het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Zie in dit verband onder andere de artikelen 3
(bevordering van vrede en veiligheid), 5 (massavernietigingswapens), 6 (conventionele
wapens) en 8 (terrorismebestrijding).

1.6 Voorlopige toepassing

Artikel 47, tweede lid, van de Overeenkomst bepaalt welke delen van de Overeenkomst
voorlopig toegepast zullen worden tussen de EU en Japan; deze bepalingen worden tevens
opgesomd in Besluit 2018/1197/EU van de Raad van 26 juni 2018 (PbEU 2018, L 216). De voorlopige toepassing betreft een voorlopige toepassing door de
EU en kan daarom ook alleen maar op die onderdelen van de Overeenkomst zien die onder
de EU-bevoegdheden vallen. Het is aan de Raad om een Besluit tot ondertekening en
voorlopige toepassing van deze internationale overeenkomst namens de Unie aan te nemen.
De lidstaten hebben via de Raad op 26 juni 2018 met het Besluit tot ondertekening
en voorlopige toepassing van de Overeenkomst ingestemd.

De EU kan onderdelen van de Overeenkomst met Japan die onder de EU-bevoegdheden vallen
voorlopig toepassen. Het karakter van een EU-bevoegdheid (exclusief, gedeeld, parallel,
ondersteunend, GBVB) is daarbij niet beslissend. De voorlopige toepassing geeft geen
indicatie welke bepalingen van de Overeenkomst onder de exclusieve EU-bevoegdheden
vallen. In Raadsbesluit 2018/1197/EU wordt het precieze karakter van de desbetreffende
bevoegdheden van de EU in het midden gelaten. Voor de vraag wanneer een bepaling aangelegenheden
betreft die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, wordt verwezen naar de vorige
paragraaf.

Met ingang van 1 februari 2019 worden, overeenkomstig artikel 47 van de Overeenkomst,
de volgende delen van de Overeenkomst voorlopig toegepast4:

• de artikelen 11, 12, 14, 16, 18, 20, 25, 28, 40 en 41;

• de artikelen 13, 15 (met uitzondering van het tweede lid, onder b), 17, 21, 22, 23,
24, 26, 27, 29, 30, 31 en 37, artikel 38, eerste lid, en artikel 39 voor zover zij
aangelegenheden betreffen waarvoor de Unie haar interne bevoegdheid al heeft uitgeoefend;

• de artikelen 1, 2, 3, 4, 5, eerste lid, voor zover zij aangelegenheden betreffen die
vallen onder de bevoegdheid van de Unie voor het bepalen en uitvoeren van een gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid;

• artikel 42 (met uitzondering van het tweede lid, onder c), de artikelen 43, 47, artikel 48,
derde lid, en de artikelen 49, 50 en 51 voor zover deze bepalingen zich beperken tot
het doel de voorlopige toepassing van de Overeenkomst te waarborgen.

2. ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING

De Overeenkomst bevat 51 artikelen. Hieronder volgt thematisch een toelichting met
betrekking tot de betreffende artikelen.

Toepassingsgebied en algemene beginselen (artikel 1)

In dit artikel wordt een viertal doelen van de afspraken in de Overeenkomst en de
algemene beginselen waarop de Overeenkomst berust beschreven: versterking van het
algemeen partnerschap tussen de twee partijen door het stimuleren van politieke en
sectorale samenwerking; het creëren van een grondslag voor versterking van bilaterale
en internationale samenwerking; het leveren van een bijdrage aan internationale vrede
en veiligheid, en aan bevordering van gedeelde waarden en beginselen. Dit zullen beide
partijen nastreven op basis van het beginsel van wederzijds respect, gelijkwaardig
partnerschap en de eerbiediging van het internationaal recht, door middel van dialoog
en samenwerking.

Democratie, rechtsstaat, mensenrechten en fundamentele vrijheden (artikel 2)

Artikel 2 benadrukt de inzet van beide partijen op het gebied van gedeelde waarden
en beginselen van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de fundamentele
vrijheden. In dat kader bevestigen de partijen de Universele Verklaring van de Rechten
van de Mens, alsook andere internationale mensenrechtenverdragen waarvan zij partij
zijn, te zullen eerbiedigen. De verplichtingen zoals beschreven in dit artikel vormen
een essentieel onderdeel van de grondslag van de samenwerking in het kader van de
Overeenkomst. Bij schending van deze verplichtingen kunnen op grond van artikel 43,
vierde lid, met spoed passende maatregelen worden genomen.

Vrede en veiligheid (artikelen 3 tot en met 9)

De artikelen 3 tot en met 9 zien op vrede en veiligheid. In het algemeen wordt afgesproken
om samen te werken om internationale en regionale vrede en veiligheid te bevorderen
en bij te dragen aan de vreedzame beslechting van (internationale) geschillen (artikel 3).
Ook worden afspraken gemaakt over samenwerking op het gebied van crisisbeheer en vredesopbouw
(artikel 4).

Daarnaast werken partijen samen om verspreiding van massavernietigingswapens en de
overbrengingsmiddelen daarvoor te voorkomen, onder andere in het kader van het Verdrag
inzake de niet-verspreiding van kernwapens, tot stand gekomen op 1 juli 1968 te Londen,
Moskou en Washington5 (artikel 5). De verplichtingen die door beide partijen zijn aangegaan in het kader
van het internationaal recht op het gebied van non-proliferatie en ontwapening zoals
omschreven in artikel 5, eerste lid, vormen eveneens (naast artikel 2, eerste lid)
een essentieel onderdeel van de Overeenkomst. Ook voor dit onderdeel biedt de Overeenkomst,
op grond van artikel 43, vierde lid, aan partijen de mogelijkheid om bij een schending
hiervan met spoed passende maatregelen te nemen.

Tevens wordt afgesproken samen te werken op de gebieden van coördinatie en overdracht
van conventionele wapens (artikel 6), bevordering van onderzoek en vervolging van
ernstige misdaden (artikel 7), terrorismebestrijding (artikel 8) en de bestrijding
van chemische, biologische, radiologische en nucleaire risico’s (artikel 9).

Internationale en regionale samenwerking (artikelen 10 tot en met 12)

De partijen zetten zich in voor doeltreffend multilateralisme, waarbij zij zullen
samenwerken en waar mogelijk hun standpunten coördineren binnen de Verenigde Naties
en andere internationale en regionale organisaties en fora (artikel 10). Ook spreken
zij af samen te werken aan de hervorming van de Verenigde Naties, met als doelstelling
onder andere meer efficiëntie, doeltreffendheid en transparantie.

Daarnaast worden algemene afspraken gemaakt met betrekking tot:

– Ontwikkelingssamenwerking (artikel 11): partijen spreken af de uitwisseling van standpunten
over hun respectievelijk beleid te bevorderen. Dit zullen zij onder andere doen door
het coördineren van specifieke beleidsmaatregelen op het vlak van duurzame ontwikkeling
en armoedebestrijding.

– Rampenbeheer en humanitair optreden (artikel 12): partijen spreken af samen te werken
op het gebied van rampenpreventie, schadebeperking, paraatheid, respons en herstel
bij rampen om het risico op rampen te verminderen en de weerbaarheid te verhogen.
Voor Japan is dit een belangrijk onderwerp vanwege de veel voorkomende natuurrampen
in het land.

Economische en financieel beleid (artikel 13)

Met betrekking tot economisch en financieel beleid spreken partijen af om uitwisseling
van informatie en ervaringen te verbeteren. Duurzame en evenwichtige economische groei
worden door beide partijen ondersteund. Daarbij werken zij samen aan de stimulering
van werkgelegenheid en de bestrijding van protectionisme. Ook verbeteren de partijen
de uitwisseling van informatie met betrekking tot financieel beleid en regelgeving,
met het oog op het vergroten van financiële stabiliteit en behoud van begrotingsdiscipline.
Intensievere samenwerking op dit gebied is wenselijk vanwege het belang van Japan
als partner voor het bevorderen van internationale handel en het vergroten van de
slagkracht van de WTO.

Sectorale samenwerking (artikelen 14, 15, 17, 20, 22, 25 tot en met 31, 40 en 41)

In de Overeenkomst worden afspraken gemaakt over wetenschap, technologie en innovatie
(artikel 14). Op basis van de eerdere Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap
en de regering van Japan betreffende samenwerking op het gebied van wetenschap en
technologie, tot stand gekomen op 30 november 2009 te Brussel6, spreken beide partijen af samenwerking op deze gebieden te intensiveren. Japan is
van oudsher een belangrijke speler op technologisch vlak en zal dit ook in de toekomst
blijven. Informatie-uitwisseling en het delen van ervaringen kan daarom voor de EU
en Nederland van belang zijn.

De Overeenkomst bevat verder bepalingen met betrekking tot sectorale samenwerking
op een breed scala aan onderwerpen, zoals vervoer (artikel 15), industrie (artikel 17),
toerisme (artikel 20), de informatiemaatschappij (artikel 21), consumentenbeleid (artikel 22),
stedelijk beleid (artikel 25), energie (artikel 26), landbouw en plattelandsontwikkeling,
visserij en maritieme aangelegenheden (artikelen 27 tot en met 29), werkgelegenheid
en sociale zaken en gezondheid (artikelen 30 en 31) en onderwijs, jeugd, sport en
cultuur (artikelen 40 en 41). Daarnaast is een tweetal bepalingen gericht op de verbetering
van concurrentievermogen (artikelen 17 en 20). Uitwisseling van informatie, standpunten
en beste praktijken is bij veel van de sectorale bepalingen de doelstelling.

Samenwerking inzake de ruimte (artikel 16)

Partijen spreken af de uitwisseling van standpunten en informatie over hun beleidslijnen
en activiteiten met betrekking tot de ruimte te verbeteren. Partijen streven naar
samenwerking op het gebied van onderzoek en vreedzaam gebruik van de ruimte. Ook zullen
partijen samenwerken met betrekking tot wederzijdse compatibiliteit van hun satellietnavigatiesystemen
bij onder andere aardobservaties, klimaatverandering, ruimtewetenschappen en veiligheidsaspecten
van de ruimteactiviteiten. De EU en Japan hebben beiden een geavanceerde ruimtewetenschappelijke
sector en een krachtige ruimtevaartindustrie. Bevordering van samenwerking op dit
gebied is dus in wederzijds voordeel.

Samenwerking op het gebied van douane en belasting (artikelen 18 en 19)

Beide partijen verbeteren de samenwerking op het gebied van douane door onder andere
doeltreffendere douanecontrole en naleving van de douanewet- en regelgeving (artikel 18).
Er wordt hierbij gezorgd voor een doeltreffende douanecontrole en naleving van de
douanewet- en regelgeving. Daarnaast is afgesproken dat beide partijen, met het oog
op goed bestuur in belastingzaken, streven naar verbetering van samenwerking met in
achtneming de internationaal vastgestelde belastingnormen (artikel 19).

Samenwerking op het gebied van milieu en klimaatverandering (artikelen 23 en 24)

Artikel 23 en 24 zien op samenwerking op het gebied van milieu en klimaatverandering.
Er wordt afgesproken dat beide partijen samenwerken aan de bevordering van uitwisseling
van standpunten, informatie en beste praktijken die betrekking hebben op milieubeleid
en -regelgeving, en het efficiënt gebruik van grondstoffen (artikel 23).

Met betrekking tot klimaatverandering erkennen beide partijen de noodzaak voor een
dringende, diepgaande en gestage vermindering van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen
(artikel 24). Het kader hiervoor is het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake
klimaatverandering, tot stand gekomen op 9 mei 1992 te New York.7 Ook voorziet de Overeenkomst in samenwerking inzake de uitvoering van de Overeenkomst
van Parijs, tot stand gekomen op 12 december 2015 te Parijs.8 Partijen streven naar verbetering van informatie-uitwisselingen en beleidscoördinatie
van vraagstukken zoals de beperking van klimaatverandering door verschillende maatregelen
zoals onderzoek en ontwikkeling van koolstofarme technologie en beperking van emissies.

De uitvoering van de Overeenkomst van Parijs en het behalen van de daarin afgesproken
doelstellingen is alleen mogelijk door middel van een mondiale aanpak. Japan is daarin
een belangrijke partner van de EU. Op het gebied van klimaat en duurzaamheid werken
de EU en Japan samen in met name de volgende sectoren: landbouw, innovatie, energie
(met name wind op zee en waterstof), adaptatie, hightech, circulariteit, water en
havensamenwerking.

Justitiële samenwerking (artikelen 32 tot en met 39)

Artikelen 32 tot en met 39 van de Overeenkomst zien op justitiële samenwerking. De
Partijen spreken af samen te werken op het gebied van justitie (artikel 32), bestrijding
van corruptie en georganiseerde criminaliteit (artikel 33), bestrijding van witwassen
en financiering van terrorisme (artikel 34), bestrijding van illegale drugs (artikel 35)
en cybervraagstukken (artikel 36). Daarnaast streven de partijen, binnen de kaders
van bestaande wet- en regelgeving, naar het inzetten van beschikbare beleidsinstrumenten
zoals de analyse van persoonsgegevens van passagiers voor het voorkomen en bestrijden
van terrorisme en zware criminaliteit (artikel 37). Ook bevat de Overeenkomst afspraken
over de bevordering van de dialoog met betrekking tot legale en irreguliere migratie,
mensenhandel, asiel en grensbeheer (artikel 38). Tot slot zal de samenwerking inzake
de bescherming van persoonsgegevens worden verbeterd (artikel 39).

Institutioneel kader (artikel 42)

Op basis van artikel 42 wordt een gemengd comité opgericht met vertegenwoordigers
van beide partijen, dat onder andere het algemene partnerschap coördineert, toezicht
houdt op de werking van de partnerschapsovereenkomst, prioritering in doelstellingen
kan aanbrengen en gebruikt kan worden ten behoeve van het uitwisselen van standpunten
en het oplossen van geschillen.

Slotbepalingen (artikelen 43 tot en met 51)

De Overeenkomst bevat een aantal praktische bepalingen ten behoeve van de uitvoering
van de Overeenkomst. Zo voorziet de Overeenkomst in duidelijke afspraken met betrekking
tot geschillenbeslechting (artikel 43). Ook verwijst de Overeenkomst naar nationale
wet- en regelgeving (artikel 44) en informatieverstrekking in het kader van veiligheidsbelangen
(artikel 46), en wordt een definitie van partijen gegeven (artikel 45). Daarnaast
dient de EU Japan in kennis stelt van elk verzoek van een derde land tot toetreding
tot de EU (artikel 49).

Tot slot bevat de Overeenkomst gebruikelijke bepalingen omtrent de inwerkingtreding
en voorlopige toepassing (artikel 47), beëindiging (artikel 48), territoriale toepassing
(artikel 50) en de authentieke teksten van de Overeenkomst (artikel 51).

3. EEN IEDER VERBINDENDE BEPALINGEN

Naar het oordeel van de regering bevat de Overeenkomst geen een ieder verbindende
bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die aan rechtssubjecten
rechtstreeks rechten toekennen of plichten opleggen.

4. KONINKRIJKPOSITIE

De Overeenkomst zal wat betreft het Koninkrijk alleen voor het Europese deel van Nederland
gelden. De geografische reikwijdte van de Overeenkomst is vastgelegd in artikel 50,
dat de reikwijdte, waar het de EU-partij betreft, beperkt tot «elk grondgebied waarop
het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie van toepassing zijn, onder de in die verdragen neergelegde voorwaarden».
Op grond van artikel 52, tweede lid, VEU en artikel 355, tweede lid, VWEU en de jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de Europese Unie vallen de Landen en Gebieden Overzee
(in casu de landen Aruba, Curaçao, Sint Maarten, en daarnaast Bonaire, Sint Eustatius en Saba)
buiten dat toepassingsbereik.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok