Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 733 Regels met betrekking tot de private buitengerechtelijke incassodienstverlening en wijziging van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de aanpassing van de cumulatieregeling voor buitengerechtelijke incassokosten (Wet kwaliteit incassodienstverlening)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
1.1 Maatregelen wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel reguleert de private buitengerechtelijke incassodienstverlening om
de kwaliteit ervan te verbeteren. In het regeerakkoord is opgenomen: «Bij incasso
worden misstanden effectiever bestreden. De maximale incassokosten die in rekening
mogen worden gebracht, worden gehandhaafd en er wordt bezien of het minimumbedrag
omlaag kan. Er komt een incassoregister waarin incassobureaus worden opgenomen, die
voldoen aan eisen met betrekking tot oprichting, bedrijfsvoering en opleiding. Indien
een incassobureau te vaak de fout ingaat, wordt het beboet en verliest het de registratie.»1
In vervolg hierop heeft het kabinet maatregelen aangekondigd die in wetgeving hun
beslag moeten krijgen.2 Het gaat om:
– het opzetten en inrichten van een incassoregister;
– het opstellen van eisen waaraan incassobureaus en opkopers van vorderingen moeten
voldoen, willen zij actief kunnen worden (en blijven) in de incassomarkt;
– het opzetten van een systeem van toezicht en handhaving bij het niet-naleven van de
wettelijke vereisten;
– het tegengaan van negatieve aspecten van verkoop van vorderingen en
– het ongewenste verdienmodel bij de cumulatie van termijnvorderingen tegengaan.
Dit wetsvoorstel realiseert deze maatregelen.
1.2 Achtergrond wetsvoorstel
De reden voor dit wetsvoorstel is het huidige functioneren van de private buitengerechtelijke
incassodienstverlening bij de inning van vorderingen. In 2015 concludeerde de Autoriteit
Consument en Markt (hierna: ACM) al dat consumenten financieel gedupeerd kunnen raken
door de handelwijze van sommige incassobureaus bij de inning van vorderingen en daar
emotionele stress van kunnen ondervinden.3 Ook uit vervolgonderzoek van onderzoeksbureau Panteia kwamen misstanden naar voren.4 Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 2.3. De Consumentenbond vraagt eveneens
sinds 2014 aandacht voor de bij hen gemelde klachten over incassobureaus.5 De maatregelen die met dit wetsvoorstel worden voorgesteld, worden genomen naast
initiatieven die door (markt)partijen worden ontplooid om de kwaliteit van incassodienstverlening
te vergroten. Zo heeft een deel van de markt zich onderworpen aan zelfregulering,
bijvoorbeeld via de Nederlandse vereniging voor gecertificeerde incasso-ondernemingen
(hierna: NVI). Ook primaire schuldeisers, die vaak incassodiensten afnemen, staan
een maatschappelijk verantwoorde incasso voor.6 Echter, ondanks deze vormen van zelfregulering blijkt uit diverse onderzoeken dat
de kwaliteit van incassodienstverlening kan worden verhoogd.
Het kabinet plaatst de incassodienstverlening onder meer in het licht van de schuldenproblematiek.
Het kabinet wil de schuldenproblematiek terugdringen met ruim veertig maatregelen
en initiatieven, die samen het Actieplan Brede Schuldenaanpak vormen.7 Met dit actieplan wil het kabinet problematische schulden voorkomen door preventie
en vroegsignalering. Als mensen toch in de problematische schulden terechtkomen, wil
het kabinet hen waar nodig en mogelijk ontzorgen en ondersteunen. Ook moeten mensen
met schulden kunnen rekenen op een zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso.
Dit moet voorkomen dat zij verder in de problemen raken als zij te maken krijgen met
invordering door schuldeisers. Mensen met schulden moeten erop kunnen rekenen dat
onnodige ophoging van schulden wordt voorkomen en het bestaansminimum wordt beschermd.
De signalen met betrekking tot misstanden in de private buitengerechtelijke incassodienstverlening
en incasso als factor binnen de schuldenproblematiek vormen samen de achtergrond voor
de in het regeerakkoord opgenomen maatregelen die met dit wetsvoorstel worden uitgevoerd.
1.3 Doel wetsvoorstel
Het doel van eerdergenoemde maatregelen is om de kwaliteit van de private buitengerechtelijke
incassodienstverlening te vergroten ten behoeve van de schuldenaar, de schuldeiser
en de incassodienstverlener zelf en daarmee ook de geconstateerde misstanden weg te
nemen. Om deze kwaliteit te waarborgen worden eisen gesteld waaraan incassodienstverlening
dient te voldoen. De misstanden in de markt waarbij incassobureaus consumenten confronteren
met onterechte vorderingen of verjaarde vorderingen en met onterechte kosten en niet
inzichtelijke kosten worden aangepakt via voorliggend stelsel. Een incassodienstverlener
moet voordat hij zich op de markt wil begeven, een registratie aanvragen. Die aanvraag
voor een registratie wordt inhoudelijk beoordeeld (zie verder de paragrafen 3.2 en
3.3). Als zijn aanvraag positief is beoordeeld en de dienstverlener in het register
is opgenomen, zal hij zich bij het aanbieden en verrichten van de incassodiensten
moeten houden aan kwaliteitseisen. Deze kwaliteitseisen zullen onder andere de opbouw
van de vordering en de specificatie daarvan en ook de inrichting van het incassoproces
en de administratie daarvan beslaan. Verder zal aan de geconstateerde misstand dat
incassobureaus consumenten op ontoelaatbare wijze onder druk zetten om hun vorderingen
te voldoen, worden gewerkt door eisen te stellen aan het personeel van de incassodienstverleners
die in contact staan met de schuldenaren. Hier wordt echter ook breder invulling aan
gegeven door regels te stellen die zien op de informatievoorziening aan schuldenaren
en schuldeisers en door een klachtenregeling verplicht te stellen. Tevens wordt een
bijdrage aan de kwaliteit geleverd door de eis dat een incassodienstverlener overzichtelijke
correspondentie (waaronder de rekeningen met daarin de openstaande vorderingen) stuurt,
de schuldenaar inzicht heeft in de grondslag van de vordering. In paragraaf 3.4 wordt
uitgebreid ingegaan op deze kwaliteitseisen. Doel van de kwaliteitseisen is daarbij
dat de hoogte van incassokosten die worden geïnd conform de wettelijke regels is,
de schuldenaar weet met wie hij te maken heeft en ook de markt van de incassodienstverlening
rekening houdt met de positie van de schuldenaar. Het wetsvoorstel beoogt bij te dragen
aan een fatsoenlijke bejegening van schuldenaren en schuldeisers. Verder beoogt het
wetsvoorstel te borgen dat de incassodienstverlener zorg draagt voor een goede informatieverstrekking
en er contact is op tijdstippen die volgens maatschappelijke normen acceptabel zijn.
Tot slot moet de incassodienstverlener goed vindbaar en bereikbaar zijn, zodat de
schuldenaar en de schuldeiser makkelijk contact kunnen opnemen. Met eisen die eraan
bijdragen dat de hiervoor genoemde verbeteringen worden bereikt, worden de belangen
van schuldenaren en schuldeisers beschermd en wordt de betrouwbaarheid van incassodienstverleners
voor zowel schuldenaren als schuldeisers vergroot.8 Daarnaast wordt door middel van dit wetsvoorstel een ongewenste stapeling van incassokosten
bij termijnbetalingen tegengegaan. Het voorstel beoogt uiteindelijk als gevolg van
kwalitatief betere incassodienstverlening, de positie van schuldenaren en schuldeisers
ten opzichte van incassodienstverleners te verstevigen. De private buitengerechtelijke
incassodienstverlening moet een zuivere branche zijn, waarin er – tegen redelijke
kostenvergoeding – voor wordt gezorgd dat het betalen van rekeningen en zorgvuldig
handelen hand in hand gaan.
1.4 Hoofdlijnen wetsvoorstel
Met dit wetsvoorstel komen er specifieke bepalingen voor het mogen verrichten en aanbieden
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden (zie voor afbakening en reikwijdte paragraaf
3.2). Het voorstel introduceert ten eerste een registratieplicht in een incassoregister
voor het verrichten en aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. Opname
in het register volgt als een incassodienstverlener voldoende aannemelijk heeft gemaakt
dat en op welke wijze hij zal voldoen aan de bij of krachtens de wet gestelde normen
en heeft kunnen aantonen dat hij, net als eventuele bestuurders van de onderneming,
voldoende betrouwbaar is. Voor gerechtsdeurwaarders en advocaten wordt een uitzondering
van de registratieplicht voorgesteld. Dat houdt in dat er voor deze beroepsgroepen
geen verplichting is om, voorafgaand aan het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden, een registratie aan te vragen. Het wetsvoorstel behelst tevens
eisen waar incassodienstverleners naast de registratieplicht aan moeten voldoen. Op
de naleving van deze eisen wordt toezicht gehouden. Om bij gebleken tekortkomingen
bij in het register opgenomen dienstverleners te kunnen optreden, kent het wetsvoorstel
eveneens bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden. Voorgesteld wordt verder om het
verrichten of aanbieden van incassodiensten zonder registratie aan te merken als economisch
delict.9 Ook worden, in artikel 18 van dit voorstel, civielrechtelijke gevolgen verbonden
aan incassohandelingen door een niet geregistreerde incassodienstverlener.
Ten aanzien van gerechtsdeurwaarders10 en advocaten wordt weliswaar geen verplichting gecreëerd om, voorafgaand aan het
verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden, een registratie
aan te vragen. Echter, zij zullen bij het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden wel zijn gehouden aan de bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde
materiële normen (zie daarover uitgebreid paragraaf 3.4). Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel
een aanpassing van de huidige cumulatieregeling in artikel 6:96 van het Burgerlijk
Wetboek (hierna: BW) voorgesteld. Hiermee wordt beoogd om ongewenste stapeling van
buitengerechtelijke incassokosten bij termijnbetalingen tegen te gaan.
1.5 Opbouw memorie van toelichting
Het algemeen deel van deze toelichting is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 gaat in
op de huidige situatie. In hoofdstuk 3 wordt een uiteenzetting gegeven van het voorgestelde
register. Er wordt ingegaan op het systeem van registratie, inclusief de grondslagen
die het mogelijk maken om eisen te stellen waaraan partijen zich te houden hebben,
de bijzondere positie van gerechtsdeurwaarders en advocaten in het voorgestelde systeem,
het toezicht op de bedrijven die zijn ingeschreven als verrichter of aanbieder van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden en de handhavingsmogelijkheden bij gebleken
overtredingen. Tot slot wordt in dat hoofdstuk ingegaan op de verhouding tot andere
regelgeving, waaronder de Dienstenrichtlijn en de wetgeving rondom gereglementeerde
beroepsgroepen die het wetsvoorstel raken (Gerechtsdeurwaarderswet en Advocatenwet).
Hoofdstuk 4 gaat in op de voorgestelde aanpassingen bij de cumulatie van buitengerechtelijke
incassokosten bij termijnbetalingen. In hoofdstuk 5 komt het voorgestelde overgangsrecht
aan de orde. In hoofdstuk 6 worden de regeldrukeffecten beschreven en in de hoofdstukken
7, 8 en 9 worden de uitvoerings- en financiële consequenties in kaart gebracht. Hoofdstuk
10 gaat in op de voorbereiding van het wetsvoorstel. In hoofdstuk 11 worden de consultatiereacties
beschreven.
2. Huidige situatie
2.1 Juridisch kader incassodienstverlening
Incassowerkzaamheden of incassobureaus zijn op dit moment niet gedefinieerd in wetgeving.
Voor incassodienstverleners gelden geen specifieke regels en daarmee dus ook geen
wettelijke kwaliteitseisen. Incassowerkzaamheden moeten worden uitgevoerd binnen bestaande
wettelijke kaders voor zover die van toepassing zijn, zoals de Wet handhaving consumentenbescherming
(hierna: Whc), het BW en de Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft). Sinds 1 juli
2012 zijn in het Besluit vergoeding voor buitengerechtelijke incassokosten (hierna:
Bik) regels gesteld over de maximale hoogte van buitengerechtelijke incassokosten
en de wijze waarop deze in rekening kunnen worden gebracht. Deze regels gelden voor
de incasso van een vordering, ongeacht of de schuldeiser deze zelf incasseert of daarvoor
een incassobureau inschakelt.
Gerechtsdeurwaarders en advocaten zijn beroepsbeoefenaren die in de praktijk ook incassowerkzaamheden
uitvoeren. Bij deze werkzaamheden zijn zij in beginsel gehouden aan de beroepsregels
die zijn gesteld bij en krachtens respectievelijk de Gerechtsdeurwaarderswet en de
Advocatenwet. In geval van overtreding van deze regels kunnen zij door de toezichthouder
worden aangesproken en tuchtrechtelijk ter verantwoording worden geroepen. In het
uiterste geval kan dat leiden tot schrapping uit hun beroepsregister.
In paragraaf 1.2 werd er al aan gerefereerd: een deel van de incassomarkt heeft zich
vrijwillig onderworpen aan zelfregulering, onder meer via de NVI. Leden van de NVI
hebben zich onderworpen aan de eisen van het «Incasso Keurmerk», waarop ook wordt
toegezien.11 Ook op andere wijzen is sprake van zelfregulering. Zo bestaat er een keurmerk »Sociaal
Verantwoord Incasseren» (hierna: keurmerk SVI) waaraan incassobureaus en gerechtsdeurwaarders
zich kunnen verbinden indien zij voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen.12 Genoemde partijen ontplooien daarnaast initiatieven om de kwaliteit van hun leden
te bevorderen. Echter, ondanks deze vormen van zelfregulering blijkt uit diverse onderzoeken
dat de kwaliteit van incassodienstverlening kan worden verhoogd (zie paragraaf 2.3).
2.2 Aard en omvang incassodiensten
Incasso van vorderingen tot betaling van een geldsom is een alledaags fenomeen voor
veel burgers en bedrijven. Uit onderzoek uitgevoerd in opdracht van de ACM in 2014
blijkt dat in dat jaar van de Nederlandse bevolking van 18 tot en met 75 jaar 7,8%
te maken heeft met incassodiensten.13 Een kwart van hen heeft in dat jaar regelmatig te maken met incassotrajecten, terwijl
het voor een derde van hen juist de eerste keer is. Een kwart van de rekeningen betreft
een bedrag tot en met € 250, voor bijna een op de vijf rekeningen ligt dit bedrag
boven de € 1.000. Voor bijna de helft van de gevallen wordt de betalingsachterstand
veroorzaakt door het ontbreken van geld op de rekening om aan de betalingsverplichting
te voldoen.
In 2012 heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC)
een onderzoek gedaan naar de incassomarkt. De uitkomsten van dat onderzoek zijn in
2018 geactualiseerd en daaruit komt het volgende beeld naar voren. Op basis van voorlopige
cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) uit 2018 blijkt dat
Nederland 535 «kredietinformatie- en incassobureaus» telt.14 Uit onderzoek van Panteia blijkt dat er in dat jaar 3.432 mensen in dienst zijn bij
440 incassobureaus.15Van deze bedrijven zijn 24 lid van de NVI 16 en 21 zijn aangesloten bij het keurmerk SVI.17 Alle incassodienstverleners hebben in 2018 gezamenlijk tussen de 6,5 en 8,8 miljoen
vorderingen geïnd. De waarde van deze vorderingen ligt tussen de 14,6 en 20,4 miljard
euro.18 Verder zijn er rond de 18.000 advocaten werkzaam in Nederland, waarvan circa 170
advocaten zich gespecialiseerd incassoadvocaat noemen. Daarnaast zijn er bijna 800
gerechtsdeurwaarders en circa 160 gerechtsdeurwaarderskantoren. Aannemelijk is dat
veel gerechtsdeurwaarders zich ook met niet-gerechtelijke incassowerkzaamheden bezighouden.19
2.3 Problemen met incassodiensten
Zoals in paragraaf 1.1 naar voren is gebracht, heeft dit wetsvoorstel tot doel om
de kwaliteit van buitengerechtelijke incassodienstverlening te verhogen. Dat is nodig.
Schuldeisers schakelen vaak derden in voor het incasseren van openstaande vorderingen.
Die derden vervullen een belangrijke functie bij het incasseren van die openstaande
vorderingen en komen daarmee in aanraking met zowel schuldenaren als schuldeisers
(als opdrachtgever). Onderzoek laat zien dat de kwaliteit van de incassodienstverlening
verhoogd kan worden. De ACM ontvangt regelmatig meldingen van consumenten over private
incassotrajecten. Naar aanleiding van die meldingen deed zij in 2015 onderzoek naar
de aard en omvang van consumentenproblemen bij incassotrajecten, dat heeft geleid
tot het in paragraaf 1.2 genoemde onderzoeksrapport. De ACM concludeerde dat consumenten
financieel gedupeerd kunnen raken door en emotionele stress ondervinden van de handelwijze
van sommige incassobureaus, waarbij vooral consumenten met een lage opleiding of laag
inkomen worden geraakt. Zij zag ook drie concrete problemen:
1. er zijn incassobureaus die consumenten confronteren met onterechte of verjaarde vorderingen;20
2. er zijn incassobureaus die consumenten confronteren met onterechte kosten of niet
inzichtelijke kosten; en
3. er zijn incassobureaus die consumenten op ontoelaatbare wijze onder druk zetten om
hun vorderingen te voldoen. Zij dreigen met bevoegdheden die zij niet hebben, beweren
stellig dat consumenten (proces)kosten moeten betalen en bejegenen consumenten agressief.
Ook later verricht onderzoek door onderzoeksbureau Panteia laat zien dat er sprake
is van de door ACM geconstateerde misstanden,21 hoewel uit het laatste onderzoek valt op te maken dat de omvang moeilijk te kwantificeren
is.
Wanneer schuldenaren problemen ervaren bij de incasso van vorderingen kan ook sprake
zijn van opgekochte vorderingen.22 Zoals in de kabinetsreactie van 25 november 2019 op het rapport «Onderzoek recht
op terugkoop verkochte vorderingen» is aangegeven, kunnen schuldeisers er baat bij
hebben dat vorderingen door incassodienstverleners op een economisch renderende wijze
worden verhandeld en dat deze op een innovatieve, doelmatige en klantvriendelijke
wijze worden geïnd. De mogelijkheid om vorderingen (gedeeltelijk) te verkopen, geeft
bijvoorbeeld aan een zorgverlener de gelegenheid zich volledig te richten op zijn
werk in de zorg en kan dus efficiënt zijn.23
Tegenover dat economische voordeel staat dat het voor een schuldenaar bij een opvolgende
schuldeiser vaak ingewikkelder is om overzicht over zijn schulden te behouden of weet
hij niet (meer) dat een vordering is verkocht of is hij zich niet van het bestaan
van de vordering bewust totdat de opvolgende schuldeiser zich bij hem meldt. Dat schuldenaren
dergelijke problemen ervaren, wordt bevestigd in het eerder genoemde rapport «Onderzoek
recht op terugkoop verkochte vorderingen».24 Dat onderzoek is verricht naar aanleiding van de motie-De Lange c.s.25 De motie verzocht om de mogelijkheid voor een schuldenaar te onderzoeken om een opgekochte
vordering door incassobureaus terug te kopen voor het bedrag waarvoor de vordering
is overgenomen van de oorspronkelijke schuldeiser. Het doel van het onderzoek was
om inzicht te verkrijgen in de aard en omvang van de problemen die schuldenaren ervaren
bij de inning van verkochte vorderingen, de economische waarde van verkochte vorderingen
en de veronderstelde gedragseffecten die zich kunnen voordoen, zowel bij schuldeisers,
opkopers als schuldenaren. Partijen die vorderingen opkopen zijn, net als incassobureaus,
niet de partij met wie de schuldenaar een contractuele relatie is aangegaan voor bijvoorbeeld
het afnemen van een product of dienst. Deze partijen staan daardoor op grotere afstand
van de schuldenaar. Dit kan ertoe bijdragen dat deze partijen vorderingen innen met
minder oog voor de relatie met en de positie van de schuldenaar.
3. Register, kwaliteitseisen en civielrechtelijke consequenties
3.1 Algemeen
In dit hoofdstuk worden een aantal onderwerpen uit het wetsvoorstel meer uitgebreid
behandeld. Eerst wordt ingegaan op de afbakening en reikwijdte van het wetsvoorstel
en de registratieplicht. Daarna wordt ingegaan op de organisatie rondom het register:
de aanvraag, de inschrijving, het openbaar maken van gegevens in het register, het
toezicht op de naleving (inclusief de samenwerking met andere relevante toezichthouders)
en de handhaving. In paragraaf 3.4 komen de inhoudelijke kwaliteitseisen aan bod waaraan
incassodienstverleners zich hebben te houden. De voorlaatste paragraaf staat in het
teken van de civielrechtelijke consequenties voor niet geregistreerde incassodienstverleners.
De laatste paragraaf gaat in op de verhouding van dit voorstel tot andere relevante
wetgeving.
3.2 Registratieverplichting: afbakening en reikwijdte
3.2.1 Diensten die onder het wetsvoorstel vallen
Artikel 2 van het wetsvoorstel bepaalt de reikwijdte van de normering van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden. Buitengerechtelijke incassowerkzaamheden worden in artikel 1
gedefinieerd als activiteiten ter verkrijging van voldoening buiten rechte van een
vordering tot betaling van een geldsom. Om te voorkomen dat de wet van toepassing
is op de eigen invordering van eigen vorderingen stelt artikel 2 dat de reikwijdte
van de wet is beperkt tot werkzaamheden die horen bij incasso op het moment dat een
dienstverlener namens een ander of na overdracht een vordering tot betaling van een
geldsom incasseert in het kader van de uitoefening van een daarop gericht beroep of
bedrijf in de buitengerechtelijke fase (ook wel genoemd: buiten rechte). Voor deze
werkzaamheden valt te denken aan het opnemen van contact, verstrekken van inlichtingen,
versturen van een betalingsherinnering, aanmaning of ingebrekestelling, behandelen
van verweer, (proberen te) treffen van een betalingsregeling en in ontvangst nemen
van betalingen. Bij het aanbieden stelt de dienstverlener zijn diensten (tegen betaling)
ter beschikking.26 Dit wetsvoorstel heeft uitsluitend betrekking op private partijen die vanuit commercieel
oogpunt die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden en ziet
dus niet op overheidsorganen die vorderingen incasseren (zie ook de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2 op dit punt). De grondslag van de op geld waardeerbare vordering
die wordt geïnd, doet niet ter zake, als de vordering maar wordt geïnd door de dienstverlener
die de private buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt. Van
de reikwijdte zijn uitgesloten de dienstverlener of verkoper die zelf de dienst of
het product heeft geleverd en zijn vordering int. Bedrijven die vorderingen kopen
en dan incasseren, vallen wel onder de reikwijdte van de wet.
Het wetsvoorstel beoogt de kwaliteit van de dienstverlening in Nederland te verhogen.
De incassodiensten moeten dus zijn gericht op een natuurlijke persoon die zijn woonplaats
in Nederland heeft. Daarom zullen de voorgestelde regels komen te gelden voor dienstverleners
die in Nederland actief zijn, ongeacht waar zij gevestigd zijn. Ook buitenlandse partijen
moeten in het register zijn geregistreerd voordat zij ten aanzien van in Nederland
woonachtige natuurlijke personen buitengerechtelijke incassowerkzaamheden mogen verrichten
of aanbieden. Tot slot gelden de verplichtingen uit dit wetsvoorstel niet voor incassodienstverleners
die hun buitengerechtelijke werkzaamheden uitsluitend verrichten of aanbieden om betaling
te verkrijgen van niet-natuurlijke personen.
3.2.2 Natuurlijke personen
In dit wetsvoorstel wordt uitgegaan van het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden met betrekking tot voldoening door natuurlijke personen. Dat
betekent dat dat de regels ook gelden jegens natuurlijke personen handelend in de
uitoefening van beroep of bedrijf. Met deze keuze wordt aangesloten bij de problematiek
die oorspronkelijk tot deze regulering leidt. Onder schuldenaren op deze markt kunnen
ook (doorgaans kleine) ondernemingen vallen, die door de reikwijdtebepaling ook onder
de bescherming die de wet beoogt te bieden vallen. Te denken valt aan eenmanszaken
en vennootschappen onder firma, waar mensen – anders dan bijvoorbeeld bij besloten
vennootschappen – persoonlijke aansprakelijkheid dragen en schuldeisers een beroep
kunnen doen op hun privévermogen. Het gehanteerde criterium om kwetsbare schuldenaren
te beschermen ligt zodoende in het al dan niet dragen van persoonlijke aansprakelijkheid
en het getroffen kunnen worden in het eigen vermogen. Met de omvang van het vermogen
en de kapitaalkracht van een rechtspersoon wordt hierbij geen rekening gehouden. Dit
is immers een omstandigheid die per rechtspersoon kan verschillen en die lastig te
hanteren is bij het afbakenen van de te beschermen groep. Ook voor natuurlijke personen
geldt dat hun financiële positie kan verschillen.
Gekozen is daarom voor het objectieve criterium van het zijn van een natuurlijk persoon.
3.2.3 Incassodienstverlener
Artikel 3 van dit wetsvoorstel regelt de inschrijving in het incassoregister. In het
incassoregister worden bedrijven geregistreerd die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verrichten of aanbieden en bedrijven die erop zijn gericht vorderingen te kopen en
vervolgens te incasseren. Reden om daarvoor te kiezen en niet voor registratie van
de individuele medewerkers is dat de incassobranche bestaat uit verschillende soorten
bedrijven met elk een eigen bedrijfsvoering. Er zijn incassobureaus met één medewerker
die alle werkzaamheden uitvoert, en incassobureaus met duizenden medewerkers die elk
een ander deel van de werkzaamheden uitvoeren. De verdeling van verschillende functies
over de medewerkers is niet bepalend voor de kwaliteit van de dienstverlening van
een incassobureau. Het incassotraject van dienstverleners die vorderingen incasseren
is over het algemeen een aaneenschakeling van activiteiten die mogelijkerwijs door
verschillende personen worden uitgevoerd. Er kan niet, zoals bij gerechtsdeurwaarders
en advocaten, een specifieke functionaris binnen een organisatie worden aangewezen
die de verantwoordelijkheid draagt voor de incassowerkzaamheden van het bedrijf. Om
die reden wordt voorgesteld om het bedrijf als verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verantwoordelijk te stellen voor naleving van de wettelijke eisen.
3.2.4 Aanvrager, bestuurder, leidinggevende en medewerker
In het wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen de aanvrager, bestuurder,
leidinggevende en medewerker. In dit wetsvoorstel staat het verrichten of aanbieden
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden centraal. Om die werkzaamheden te mogen
uitvoeren, moet een bedrijf een aanvraag tot inschrijving in het register indienen.
De aanvrager is als bedrijf voornemens de werkzaamheden te verrichten of aan te bieden.
Het bedrijf staat met naam en – als het bijvoorbeeld een eenmanszaak betreft – voornaam
of voornamen vermeld in het register. Ook de handelsnaam wordt vermeld. Daarnaast
is het adres vermeld waar men kantoor houdt, alsmede het telefoonnummer waarop men
bereikbaar is en overige contactgegevens. Het register bevat tevens de naam en voornaam
of voornamen van de bestuurders. De antecedenten van het bedrijf dat de aanvraag doet
en van de bestuurder worden nagegaan op grond van artikel 7, eerste lid, onderdeel
a, van het wetsvoorstel. Ook de antecedenten van een nieuwe bestuurder worden bij
diens aantreden nagegaan (artikel 8). Als bestuurder wordt aangemerkt de officiële
bestuurder van een bedrijf, maar ook degene die (feitelijk) het beleid van een verrichter
of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden bepaalt of mede bepaalt.
Ten aanzien van medewerkers die in contact staan met schuldenaren of schuldeisers,
bijvoorbeeld telefonisch of in persoon, en hun leidinggevenden wordt voorgesteld dat
zij enkel werkzaamheden voor een verrichter of aanbieder kunnen uitvoeren nadat zij
een verklaring omtrent gedrag (hierna: VOG) hebben overgelegd. Voor een bestuurder
geldt die verplichting niet, vanwege het feit dat zijn antecedenten worden nagegaan
bij de aanvraag of bij wijziging van de registratie.
3.2.5 Positie gerechtsdeurwaarders en advocaten
Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor gerechtsdeurwaarders en advocaten, voor zover
zij (ook) buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden. Deze wet
is slechts van toepassing op gerechtsdeurwaarders en advocaten voor zover zij daadwerkelijk
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten, in dat geval dienen advocaten
en deurwaarders te voldoen aan de inhoudelijke eisen die worden gesteld aan het verrichten
of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
Voor de schuldenaar of de schuldeiser moet het niet uitmaken met wat voor incassodienstverlener
hij te maken heeft, zolang maar wordt voldaan aan alle normen die worden gesteld aan
de dienstverlening. Ook vanuit het perspectief van incassodienstverleners, niet zijnde
gerechtsdeurwaarders of advocaten die de gereguleerde werkzaamheden verrichten, is
het wenselijk om te streven naar een gelijk speelveld voor het verrichten of aanbieden
van incassodiensten. Om dat gelijke speelveld te bevorderen, is het van belang dat
ook gerechtsdeurwaarders en advocaten voldoen aan de inhoudelijke eisen die worden
gesteld aan het verrichten of aanbieden van incassodiensten. Wel is het zo dat de
twee beroepsgroepen reeds vergaand gereguleerd zijn bij en krachtens de Gerechtsdeurwaarderswet
respectievelijk de Advocatenwet. Ook zijn toetredingsvereisten gesteld aan deze beroepsgroepen.
Het zijn weliswaar geen toetredingsnormen om buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
aan te mogen bieden of te verrichten – die normen bestaan immers nog niet – maar vanuit
het oogpunt van zowel proportionaliteit en subsidiariteit als doelmatigheid moeten
de reeds bestaande drempels voor de toegang tot deze beroepsgroepen wel in ogenschouw
worden genomen bij verdere regulering. Daarom worden zij in artikel 4 van dit wetsvoorstel
uitgezonderd van de registratieplicht.
Voor gerechtsdeurwaarders en advocaten die na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden willen gaan verrichten of aanbieden, zijn
de uit dit wetsvoorstel voortvloeiende materiële normen onverkort van toepassing.
Het gaat om buitengerechtelijke incassowerkzaamheden gericht op consumenten en niet
op bedrijven, zie in dat kader de toelichting op de reikwijdte (paragraaf 3.2.1).
Indien er een strijdigheid is of kan ontstaan met bepaalde beroepsnormen zal de beroepsbeoefenaar
daarin een keuze moeten maken. De kwaliteitseisen vanuit de incassoregelgeving zijn
complementair van aard en slechts van toepassing indien de beroepsbeoefenaar buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht. Dat kan betekenen dat hij in een bepaald geval geen
buitengerechtelijke incassodiensten kan verrichten of aanbieden, omdat de kwaliteitseisen
een strijdigheid kunnen opleveren met de geldende beroepsnormen.
Op de naleving van de bij en krachtens dit wetsvoorstel gestelde regels zal toezicht
worden uitgeoefend. Vanwege het feit dat gerechtsdeurwaarders en advocaten een geheel
eigen stelsel van toezicht kennen, en om onnodige lasten te voorkomen, wordt het toezicht
op de naleving van deze wet belegd bij dezelfde toezichthouders die reeds zijn aangewezen
op grond van Gerechtsdeurwaarderswet en de Advocatenwet. Daarbij is gekeken naar de
wijze waarop het toezicht op de naleving en de bevoegdheid tot het opleggen van sancties
is vormgegeven op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van
terrorisme (hierna: Wwft).
Heel concreet betekent dit dat het toezicht op naleving van dit wetsvoorstel door
gerechtsdeurwaarders plaatsvindt door het Bureau Financieel Toezicht (hierna: BFT)
en door advocaten plaatsvindt door de lokale deken. Aansluiten bij het bestaande toezichtsysteem
op grond van de genoemde beroepswetten heeft ook het voordeel dat het toezicht op
de beroepsbeoefenaren in één hand blijft, voortbouwt op de aanwezige kennis en ervaring,
en niet te zeer versnipperd raakt. Wel is van belang dat er tussen de op grond van
dit wetsvoorstel bevoegde toezichthouders onderling alsmede met de Minister voor Rechtsbescherming
als registerhouder wordt samengewerkt en er over de interpretatie van de wettelijke
normen wordt gesproken. Dit is verder uitgewerkt in artikel 19 van het wetsvoorstel.
3.3 Proces registratie
3.3.1 Aanvraag
Een bedrijf kan een aanvraag tot registratie indienen bij «Onze Minister», de Minister
voor Rechtsbescherming.27 Hiermee wordt het proces van registratie in gang gezet. De aanvrager verstrekt bij
de aanvraag onder meer een uiteenzetting hoe ervoor wordt gezorgd dat zal worden voldaan
aan de inhoudelijke wettelijke eisen, bijvoorbeeld over kwaliteit en integriteit van
het personeel. Daarnaast verstrekt de aanvrager de naam of namen waaronder de incassowerkzaamheden
worden verricht of aangeboden, de voornaam of voornamen van de verrichter of aanbieder
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden en, voor zover van toepassing, de naam
en voornaam of voornamen van de bestuurders, indien en voor zover deze niet reeds
volgen uit het handelsregister. Deze namen kunnen overigens naderhand worden gewijzigd
(artikel 8). Ten slotte moet informatie worden verschaft over gronden die ertoe kunnen
leiden dat een aanvraag niet wordt toegewezen (artikel 5, eerste lid, onderdeel b).
Een bedrijf dat bijvoorbeeld weet dat een van zijn bestuurders failliet is verklaard
of recent betrokken was bij een bedrijf waarvan de registratie is doorgehaald, dient
dit te melden. Gebeurt dat niet en wordt een aanvraag toegewezen, dan kan dit naderhand
tot doorhaling leiden (artikel 10).
3.3.2 Weigering inschrijving en doorhalen
Uit artikel 7 volgt dat een registratie onder meer wordt geweigerd indien gelet op
de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van een bestuurder, naar redelijke
verwachting niet zal worden voldaan aan de regels ter zake de kwaliteit van de dienstverlening,
naamgebruik of het personeel of bij het verrichten of aanbieden niet zal worden gehandeld
in overeenstemming met hetgeen van een goede verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht. Zie hierover
uitgebreider de artikelsgewijze toelichting. Daarnaast wordt de aanvraag geweigerd,
indien er financiële problemen zijn (zoals een faillissement), het bedrijf van de
aanvrager door de strafrechter is stilgelegd of een bestuurder van de aanvrager van
de strafrechter een beroepsverbod heeft gekregen, of als een eerdere registratie wegens
foute informatieverstrekking of bij wijze van handhaving de laatste vijf jaar is doorgehaald.
De aanvrager zal bij de aanvraag tot registratie alle benodigde informatie moeten
verschaffen. Hieronder wordt ook verstaan informatie die kan leiden tot een situatie
op grond waarvan de inschrijving buiten behandeling wordt gelaten of wordt geweigerd.
De aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het verstrekken van alle benodigde informatie.
De Minister controleert of de aangeleverde informatie correct is en maakt hiervoor
gebruik van diverse openbare en gesloten bronnen.
Naast de bevoegdheid om een aanvraag te beslissen, heeft de Minister voor Rechtsbescherming
ook de bevoegdheid om een registratie door te halen (artikel 10). Die bevoegdheid
is gebaseerd op andere gronden dan de bevoegdheid tot doorhalen in het kader van handhaving,
die is neergelegd in artikel 17. Naast doorhalen op verzoek van de verrichter of aanbieder
of, bijvoorbeeld bij een eenmanszaak, vanwege diens overlijden, haalt de Minister
voor Rechtsbescherming de registratie ook door indien is gebleken van onjuiste of
onvolledige gegevens of bescheiden waar het besluit op de aanvraag tot registratie
op was gebaseerd en op die aanvraag anders zou zijn beslist als hij wel bekend was
geweest met de juiste of volledige gegevens of bescheiden.
3.3.3 Gegevens openbaar
Het register wordt openbaar en kosteloos raadpleegbaar voor een ieder via in ieder
geval een daartoe geschikte website. Het doel van registratie na een inhoudelijke
toets is het creëren van kwalitatieve private buitengerechtelijke incassodienstverlening:
alleen geregistreerde bedrijven mogen incassowerkzaamheden uitvoeren. Gelet op de
doelstelling van het wetsvoorstel vervult een voor iedereen toegankelijk register
een belangrijke informatiefunctie in de samenleving. Door de openbare aard van het
register kan het de schuldeiser helpen bij het selecteren van een bedrijf dat inhoudelijk
is getoetst, een registratie bezit en dus gerechtigd is om in opdracht van de schuldeiser
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden uit te voeren. Daarnaast kunnen schuldenaren
het register gebruiken om informatie over het bedrijf te verkrijgen en te controleren
of het bedrijf buitengerechtelijke incassowerkzaamheden mag uitvoeren als zij over
een vordering worden benaderd. Met dezelfde reden kan het register behulpzaam zijn
voor vertegenwoordigers van schuldenaren, zoals (schuld)hulpverleners. Door het register
voor iedereen raadpleegbaar te maken, draagt het register dus bij aan transparantie
op de markt, waardoor zowel schuldeisers als schuldenaren zicht hebben op incassobedrijven
die zijn geregistreerd op basis van wettelijke criteria. Niet alle gegevens zijn voor
iedereen in te zien. Voor een aantal gegevens is dat niet noodzakelijk of weegt het
privacy- of bedrijfsbelang zwaarder. Dit betreft de persoonlijke gegevens van de bestuurders
en gegevens betreffende opgelegde bestuursrechtelijke sancties. Van schorsing en doorhaling
van een registratie worden slechts beperkt gegevens verstrekt. Voor de toezichthouder
en organisaties waarmee wordt samengewerkt (de ACM en de Autoriteit Financiële Markten
(hierna: AFM) is het volledige register wel in te zien indien en voor zover dit noodzakelijk
is bij de taakvervulling (artikel 19, vijfde lid).
3.3.4 Toezicht op de naleving en handhaving van de wettelijke eisen
In dit wetsvoorstel krijgt de Minister voor Rechtsbescherming de bevoegdheid ambtenaren
aan te wijzen die belast worden met de taak om toe te zien op de naleving van de normen
die zullen gaan gelden bij het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.28 Het BFT en de deken worden op grond van dit wetsvoorstel belast met het toezicht
op gerechtsdeurwaarders respectievelijk advocaten. Het is van belang dat deze toezichthouders
onderling samenwerken en informatie uitwisselen, bijvoorbeeld ten aanzien van meldingen
van schuldenaren. Artikel 19 voorziet in een regeling om daar invulling aan te geven.
Op dit moment werken toezichthouders overigens al samen op terreinen waar hun bevoegdheden
overlap vertonen.29 Het kabinet verwacht dat deze succesvolle samenwerking met de komst van dit wetsvoorstel
kan worden voortgezet. Er komt ook een mogelijkheid voor de Minister voor Rechtsbescherming
om handhavend op te treden door bestuursrechtelijke sancties op te leggen. Het gaat
om verschillende reparatoire (herstel) sancties, te weten de last onder dwangsom,
schorsing en doorhaling van de registratie, en om een punitieve sanctie, te weten
de bestuurlijke boete (zie daarover uitgebreider het artikelsgewijze deel van de toelichting).
3.3.5 Handhaving bij niet bevoegde dienstverleners
De Minister voor Rechtsbescherming krijgt ten aanzien van bedrijven die zonder registratie
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden de mogelijkheid een
last onder dwangsom op te leggen.30 Dit in het kader van bestuursrechtelijke, reparatoire handhaving van de registratieverplichting.
Het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden zonder de
vereiste registratie is overigens gekwalificeerd als een overtreding in de zin van
de Wet op de economische delicten (hierna: Wed).
3.4 Eisen aan incassodienstverlening
Op basis van de doelstellingen die staan vermeld in paragraaf 1.1 worden kwaliteitseisen
gesteld aan incassodienstverleners. Daarbij worden in de wet een aantal basisnormen
opgenomen welke nader worden uitgewerkt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.
Deze kwaliteitseisen richten zich op de incassodienstverlener. Dat is enerzijds het
bedrijf van waaruit buitengerechtelijke incassowerkzaamheden worden verricht of aangeboden
en anderzijds individuele beroepsbeoefenaar advocaat of gerechtsdeurwaarder. Bij de
uitwerking van de kwaliteitsnormen zal rekening worden gehouden met de aard en de
omvang van de incassodienstverlening. Van een bedrijf waarvan het werk louter of voor
het grootste deel bestaat uit het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden wordt meer verwacht dan van een beroepsbeoefenaar die een enkele
keer per jaar een minnelijke incasso wil afspreken als onderdeel van andere reguliere
werkzaamheden. De basisnormen gelden voor alle incassodienstverleners. Het gaat om
de volgende kwaliteitseisen:
1. de vakbekwaamheid/kennis van wettelijke normen voor medewerkers die incassowerkzaamheden
verrichten of aanbieden
Personen die belast zijn met het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
en de personen die aan deze werkzaamheden leiding geven dienen over de nodige vakbekwaamheid
en kennis te bezitten om hun werkzaamheden en verantwoordelijkheden goed uit te kunnen
oefenen. Dit houdt onder meer in dat diegene die in contact staan met schuldenaren
en schuldeisers kennis hebben van de geldende wet- en regelgeving rondom buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden, waaronder de bepalingen van deze wet en de AVG. Ook dienen zij
te weten hoe in hun werkzaamheden om te gaan met schuldenaren met problematische schulden.
De personen die deze werkzaamheden verrichten en aanbieden dienen vakbekwaam te zijn
en deze vakbekwaamheid periodiek te onderhouden, bijvoorbeeld door het volgen van
cursussen. Bij de verdere uitwerking hiervan in lagere regelgeving zal rekening worden
gehouden met de aard en de omvang van de incassodienstverlening. De vakbekwaamheid
dient te beantwoorden aan de mate van de omvang van het verrichten of aanbieden van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
2. Opbouw en specificatie van vorderingen is inzichtelijk
De verrichter of aanbieder zorgt ervoor dat de opbouw van de vordering en de specificatie
op een begrijpelijke wijze inzichtelijk zijn gemaakt voor de schuldenaren en schuldeisers.
Dit betekent dat voor schuldenaren duidelijk zal moeten zijn wat de herkomst en hoogte
is van de oorspronkelijke vordering, wat de hoogte is van de rente en (indien van
toepassing) de incassokosten die conform de wettelijke eisen aan de schuldenaar in
rekening worden gebracht, al dan niet verhoogd met BTW. Indien van toepassing moet
ook helder zijn op welke betaaltermijnen de vordering betrekking heeft en binnen welke
termijn de betaling verricht moet worden. Voor de schuldeiser moet in duidelijke bewoordingen
en met een onderbouwde specificatie de kosten van de overeengekomen werkzaamheden
inzichtelijk worden gemaakt. Opkopers moeten zich daarom bij de koop ervan vergewissen
wat de incasso-activiteiten zijn geweest van de primaire schuldeiser tot aan het moment
van eigendomsoverdracht en of aan de vereisten van het BW voor overdracht wordt voldaan.
zie o.a. artikel 3:84 en artikel 3:94 BW.
3. Informatieverplichting en omgang met schuldenaar en schuldeiser
De verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verstrekt
alle relevante informatie aan schuldenaren en schuldeisers en is in de communicatie
en omgang met deze betrokken partijen transparant, ondubbelzinnig, herkenbaar en correct.
Dit betekent in de praktijk dat leidinggevenden en medewerkers die zijn belast met
het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden de schuldenaar
en schuldeiser van de nodige informatie, ten aanzien van hun rechten en plichten,
zullen moeten voorzien. Dit houdt onder meer in dat de incassodienstverlener over
een heldere website beschikt waar alle nodige informatie op terug te vinden is zoals
de identiteit van de incassodienstverlener, het WKI-nummer en bij een advocaat of
deurwaarder dat hij is ingeschreven bij de NOvA respectievelijk de KBvG, het bezoek-,
post- en emailadres, het telefoonnummer dat tijdens kantooruren bereikbaar is, de
betaalmogelijkheden en hoe eventueel een betalingsregeling getroffen kan worden, de
klachten- en geschillenregeling, en de instanties waar mogelijk naar verwezen kan
worden zoals schuldhulpverleners en bewindvoerders. Ook in brieven en e-mails wordt
deze informatie opgenomen en verwezen naar de website. De incassodienstverlener dient
alle gemaakte afspraken met zowel schuldenaren (betalingsregelingen, kwijtschelding
of uitstel van betaling) als schuldeisers (o.a. over kosten, overeengekomen te nemen
maatregelen) schriftelijk te bevestigen. Ook stuurt de incassodienstverlener een ontvangstbevestiging
van een onderbouwde betwisting van een vordering die door de incassodienstverlener
in behandeling wordt genomen.
In de omgang met schuldenaren en schuldeisers stelt een incassodienstverlener zich
correct op. Dit betekent onder meer dat diegene die zijn belast met het uitvoeren
van incassowerkzaamheden alleen contact zoeken op tijden die volgens maatschappelijke
normen acceptabel zijn, de vorm van het contact niet intimiderend of dreigend is en
niet dreigt met bevoegdheden of maatregelen die (nog) niet ingezet kunnen worden.
Tot slot geeft een incassodienstverlener zich rekenschap van de positie van de schuldenaar
door oog te hebben voor een schuldenaar die onderbouwd laat zien reeds onder het bestaansminimum
te zitten en indien nodig te wijzen op instanties die de schuldenaar zouden kunnen
helpen. Ook biedt de incassodienstverlener waar mogelijk betalingsregelingen aan die
maatschappelijk verantwoord zijn. Dit houdt in dat de overeengekomen betalingsregeling
wordt ingezet om de schuldenaar tevens bevrijdend te laten betalen op de hoofdsom.
4. Deugdelijke administratie
De verrichter of aanbieder beschikt over een deugdelijke administratie. Dit betekent
dat een zodanige administratie wordt gevoerd dat te allen tijde het aantal vorderingen
en de stand van het incassoproces inzichtelijk is. Naast dat het totale aantal vorderingen
overzichtelijk gedocumenteerd is, heeft de verrichter of aanbieder het overzicht van
de vorderingen per schuldenaar. Met dit soort overzichten kan geanticipeerd worden
op eventuele problemen die kunnen ontstaan voor een schuldenaar die meerdere schulden
tegelijk moet betalen. Dit kan behulpzaam zijn bij het treffen van betalingsregelingen
en bij het verwijzen naar de gemeentelijke schuldhulpverlening voor het oplossen van
schulden. Verder is het belangrijk dat de verrichter of aanbieder er voor zorgt dat
de bedrijfsvoering zodanig is ingericht dat er een duidelijke organisatiestructuur
met verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is en dat er eenduidige
rapportagelijnen zijn. Tot slot is het van belang dat er een adequaat systeem van
informatievoorziening, communicatie en interne controleprocedure is. Verder is de
bedrijfsvoering afgestemd op de aard en omvang van de verrichter of aanbieder en diens
werkzaamheden en is deze op een inzichtelijke wijze vastgelegd. De verrichter of aanbieder
zorgt ervoor dat hij beschikt over procedures en maatregelen om de vertrouwelijkheid
en integriteit van informatie en de voortdurende beschikbaarheid en beveiliging van
geautomatiseerde gegevensverwerking te waarborgen. De organisatie-inrichting en van
de procedures en maatregelen dienen actueel te zijn. Hierbij wordt voorzien dat eventuele
gesignaleerde tekortkomingen binnen een redelijke termijn worden opgeheven.
5. Klachten- en geschillenregeling
De verrichter of aanbieder is voorzien van een klachten- en geschillenregeling. Dit
betekent dat de incassodienstverlener enerzijds dient te beschikken over een eigen
klachtenregeling en anderzijds aangesloten is bij een geschilleninstantie. Klachten
over incassodienstverleners zien vaak op de wijze van bejegening of het onvoldoende
inzicht geven in de hoogte of specificatie van de vordering. Dit soort klachten behoren
in eerste instantie door de verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
zelf opgelost te worden. Komt men er niet uit, of komt men niet tot een bevredigende
oplossing dan ligt vervolgens een behandeling door een geschillencommissie voor de
hand. Een procedure bij de geschillencommissie is laagdrempelig en klachten worden
over het algemeen ook sneller afgehandeld. Dit is een voordeel voor de schuldenaar
en de schuldeiser, maar ook voor de incassodienstverlener omdat daarmee op snellere
en effectievere wijze geschillen kunnen worden beslecht.
Naast bovengenoemde inhoudelijke eisen die zien op de incassodienstverlening, dienen
alle medewerkers die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden feitelijk verrichten
of aanbieden, betrouwbaar en integer te zijn. Het gaat hier om de medewerkers die
contact hebben met schuldenaren of schuldeisers. Bedrijven en beroepsbeoefenaars moeten
van hen een VOG hebben. Per onderneming zal verschillen welke functiegroepen dat zijn.
In de informatie die wordt gegeven bij de aanvraag zal moeten worden aangegeven welke
functiegroepen dit betreft, zodat dit bij de registratie kan worden bekeken en zodat
de toezichthouder zijn toezicht goed kan uitoefenen. Ook de aanvrager en bestuurder
worden getoetst op betrouwbaarheid (artikel 7, eerste lid, onderdeel a).
De kwaliteitseisen neergelegd in en uitgewerkt via artikel 13 van het wetsvoorstel
geven een invulling aan de wijze waarop incassodiensten moeten worden uitgevoerd.
Die eisen zijn op zichzelf niet slechts voorbehouden aan de ingeschreven dienstverleners
wanneer zij buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden. Die
eisen geven eveneens een invulling aan hoe een private schuldeiser zich bij het innen
van openstaande vorderingen heeft te gedragen jegens een schuldenaar op grond van
de eisen van redelijkheid en billijkheid neergelegd in artikel 6:2 BW.
3.5 Rechtsbescherming
Op grond van het wetsvoorstel kunnen diverse besluiten in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb) worden genomen. Genoemd kunnen worden de beslissing op
een aanvraag tot (wijziging van) inschrijving in het register, beslissingen tot schorsing
of doorhaling van een registratie, en besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom
of een bestuurlijke boete. Tegen deze besluiten staat de reguliere bestuursrechtelijke
rechtsgang open, zoals die in de Awb is geregeld. Dat wil zeggen dat bezwaar openstaat
bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, vervolgens beroep kan worden
ingesteld bij de rechtbank en daarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. De bezwaar- en (hoger)beroepstermijnen bedragen zes weken.
Het maken van bezwaar en het instellen van beroep heeft geen schorsende werking, behalve
bij bepaalde, min of meer ingrijpende besluiten die strekken tot oplegging van een
bestuurlijke boete (artikel 16, vijfde lid). Voor besluiten waarbij het maken van
bezwaar en het instellen van (hoger) beroep geen schorsende werking heeft, kan volgens
de regels van de Awb schorsing worden gevraagd via het vragen van een voorlopige voorziening
aan de voorzieningenrechter van de rechtbank of de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State.
3.6 Civielrechtelijke consequenties
Voorgesteld wordt dat een schuldenaar geen incassokosten verschuldigd is voor werkzaamheden
van een niet-geregistreerd bureau. De schuldeiser wordt geacht het register te raadplegen
voordat hij zijn incassodiensten uitbesteedt. Op het moment dat hij in zee gaat met
een niet-geregistreerde incassodienstverlener, weet hij dat deze dienstverlener verboden
incassoactiviteiten uitoefent. De incassokosten voor werkzaamheden die door een niet
geregistreerd bureau worden gemaakt zijn niet bevoegd gemaakt en zijn niet verschuldigd.
Daarnaast zal een schuldenaar niet verplicht zijn te betalen aan een niet-geregistreerd
bureau, waarbij de wettelijke rente niet langer doorloopt vanaf het moment dat een
betalingsverzoek door een niet-geregistreerd bureau wordt gedaan. Voor een schuldeiser
wordt het daarmee erg onaantrekkelijk om met een niet-geregistreerd bureau in zee
te gaan. Tevens wordt een prikkel gecreëerd om het register te raadplegen, zowel de
schuldenaar als schuldeiser hebben hier belang bij. Eventueel ten onrechte betaalde
incassokosten en wettelijke rente kunnen als onverschuldigde betalingen worden teruggevorderd.
3.7 Verhouding tot relevante wetgeving
3.7.1 Dienstenrichtlijn
Dit wetsvoorstel valt onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten
op de interne markt (PbEU 2006, L 376) (hierna: de Dienstenrichtlijn), zoals deze
in Nederland onder andere is geïmplementeerd door middel van de Dienstenwet. Daar
is het wetsvoorstel ook aan getoetst.
Het verbod om buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te verrichten of aan te bieden
zonder dat men daarvoor beschikt over een registratie, moet worden beschouwd als een
vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn. In overweging 7 van de Dienstenrichtlijn
wordt aangegeven dat de Dienstenrichtlijn een algemeen rechtskader biedt dat geschikt
en bestemd is voor een grote verscheidenheid van diensten. De Dienstenrichtlijn is
volgens artikel 2, eerste lid, van toepassing op de diensten van dienstverrichters
die in een lidstaat zijn gevestigd. Daarbij wordt een «dienst» in artikel 4, eerste
lid, van de Dienstenrichtlijn, net als in artikel 1 van de Dienstenwet, gedefinieerd
als elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding
geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie (hierna: VWEU) en een «dienstverrichter» in artikel 4, tweede lid,
van de Dienstenrichtlijn, net als in artikel 1 van de Dienstenwet als iedere natuurlijke
persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel
48 van het VWEU, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht.
De reikwijdte van de Dienstenrichtlijn wordt beperkt door de in artikel 2 van de Dienstenrichtlijn
genoemde gronden. Incassodiensten zijn niet expliciet uitgezonderd van de reikwijdte
en vallen ook niet onder het begrip «financiële diensten» van artikel 2, tweede lid,
onder b, van de Dienstenrichtlijn.31 Voor de beantwoording van de vraag of het reguleren van diensten in overeenstemming
is met de Dienstenrichtlijn, is het van belang om inzichtelijk te hebben in hoeverre
de verplichtingen uit dit wetsvoorstel van toepassing zijn op incassowerkzaamheden
die door bedrijven uit andere lidstaten worden verricht. Indien de voorgenomen maatregelen
alleen betrekking hebben op in Nederland gevestigde dienstverleners, hoeft alleen
aan de bepalingen uit hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn getoetst te worden. Omdat
ook verrichters en aanbieders van incassodiensten uit andere lidstaten onder dit wetsvoorstel
vallen, wordt echter ook aan hoofdstuk IV van de Dienstenrichtlijn getoetst.
De betreffende voorschriften moeten op grond van artikel 16, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn
non-discriminatoir zijn, wat betekent dat er in de voorschriften geen direct of indirect
onderscheid mag worden gemaakt naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats
van hun statutaire zetel. Verder moeten de voorschriften noodzakelijk zijn met het
oog op de openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of de bescherming van
het milieu. Ook moeten de voorschriften evenredig zijn, wat betekent dat ze geschikt
moeten zijn voor het behalen van het doel en niet verder mogen gaan dan nodig is om
dat doel te bereiken en dat dit doel niet met andere, minder beperkende maatregelen
kan worden bereikt. Ten slotte dienen de voorwaarden opgesteld in de artikelen 16,
tweede lid, 9, 10, 11 en 12 van de Dienstenrichtlijn in acht te worden genomen. Eventuele
toegestane inbreuken hierop dienen gerechtvaardigd te zijn. Artikel 16, tweede lid,
van de Dienstenrichtlijn omvat een niet-limitatieve lijst waar, zoals is bepaald in
artikel 16, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, van kan worden afgeweken indien dit
gerechtvaardigd is vanwege redenen in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid,
de volksgezondheid of de bescherming van het milieu.
Specifiek geldt dat artikel 16, tweede lid, onderdeel b, van de Dienstenrichtlijn
betrekking heeft op eisen die dienstverrichters uit andere lidstaten verplichten om
een administratieve procedure voor een registratie of inschrijving te doorlopen voordat
zij feitelijk mogen beginnen met het verrichten van hun diensten. Dergelijke voorafgaande
controles zijn alleen in uitzonderlijke gevallen gerechtvaardigd, wanneer wordt aangetoond
dat toezicht of controle achteraf niet toereikend zou zijn of niet tijdig genoeg zou
kunnen plaatsvinden om ernstige schade te voorkomen.32 De verplichting om voor het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
te beschikken over een registratie wordt noodzakelijk geacht in verband met de openbare
orde. Buitengerechtelijke incassodienstverlening betreft dienstverlening aan deels
(zeer) kwetsbare groepen mensen. Dit wordt onder meer aangetoond met eerder in deze
toelichting aangehaald onderzoek van de ACM uit 2015 naar handelspraktijken van incassobureaus.
Er zijn misstanden aangetroffen in de markt; deze betreffen het confronteren van debiteuren
met onterechte vorderingen, onterechte of niet inzichtelijke kosten en ontoelaatbare
druk om vorderingen te innen. Dit heeft vooral consequenties voor (kwetsbare) schuldenaren.
In het bijzonder worden schuldenaren met een lage opleiding of laag inkomen hierdoor
geraakt. Schuldenaren kunnen financieel gedupeerd raken door en emotionele stress
ondervinden van de handelwijze van incassobureaus. Problematische schulden kunnen
een ontwrichtend effect hebben op schuldenaren en hun omgeving. Door vooraf te bezien
op welke wijze wordt voldaan aan de eisen uit dit wetsvoorstel, wordt een passende
bijdrage geleverd om het doel van het wetsvoorstel – een kwalitatief goede dienstverlening
– te bereiken. Dit komt de incassodienstverleners zelf ten goede, maar eveneens de
schuldenaar die te maken krijgt met de dienstverlener en de schuldeiser. Er is voorzien
in een wederzijds erkenningsclausule.33 Naast de hiervoor genoemde reden van algemeen belang die een rechtvaardiging inhoudt
voor het in dit wetsvoorstel voorgeschreven stelsel, is het voorgaande EU-kader afgezet
tegen de voorgestelde regelgeving in dit wetsvoorstel. Het stelsel zoals voorgesteld
heeft geen discriminerende werking. Het leidt niet tot een ongelijke behandeling van
binnenlandse dienstverleners en dienstverleners uit andere landen, de eisen gelden
onverkort voor alle dienstverleners, ongeacht herkomst. Hierbij is wel bijzondere
aandacht uitgegaan naar beroepsgroepen die – deels – buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verrichten, te weten gerechtsdeurwaarders en advocaten. Zij zullen bij de uitoefening
van incassodiensten ook gehouden zijn aan de inhoudelijke eisen die voor aanbieders
en verrichters van buitengerechtelijke incassodiensten zullen gaan gelden. Omdat zij
echter bij de uitoefening van hun werkzaamheden zijn gebonden aan strenge (gedrags)regels,
die deels overlap vertonen met de eisen die op grond van dit wetsvoorstel worden voorgeschreven
voor incassodienstverlening, is bepaald dat er bij het formuleren van inhoudelijke
eisen voor gerechtsdeurwaarders en advocaten rekening gehouden wordt met de regels
die zijn gesteld bij of krachtens de Gerechtsdeurwaarderswet of de Advocatenwet. Omdat
gerechtsdeurwaarders en advocaten al zijn opgenomen in een openbaar raadpleegbaar
register en zij gebonden zijn aan normen ten aanzien van inschrijving in hun register
en ten aanzien van de beroepsuitoefening, worden zij niet ook nog eens verplicht om
zich vooraf te registreren voor het mogen verlenen of aanbieden van incassodiensten.
Het toezicht op de naleving van het onderhavige wetsvoorstel wordt belegd bij de instanties
die nu al belast zijn met het toezicht op gerechtsdeurwaarders en advocaten op grond
van de Gerechtsdeurwaarderswet (het BFT) en de Advocatenwet (de lokale dekens). Ook
worden deze instanties belast met het opleggen van bestuurlijke sancties in geval
van gebleken overtredingen van regels bij en krachtens het onderhavige wetsvoorstel.
Met de bijzondere positie van buitenlandse advocaten is rekening gehouden (artikelen
4, eerste lid, onderdeel b, en 11, eerste lid, onderdeel c).
Verder is de beoogde uitwerking van het stelsel evenredig. Om de kwaliteit van de
incassodienstverlening kwalitatief te verbeteren, is de voorgestelde interventie gerechtvaardigd.
Zelfregulering heeft er, zoals eerder uit de toelichting naar voren is gekomen, niet
voor gezorgd dat alle marktpartijen zich hebben gebonden aan de regels die in dat
verband zijn voorgeschreven. Juist omdat het gaat om dienstverlening aan deels kwetsbare
groepen, zoals mensen die te maken hebben met schuldenproblematiek, is het doelmatiger
om vooraf te toetsen of aan normen wordt voldaan. Het incassoregister vervult een
poortwachtersfunctie doordat bij toetreding tot de markt de kwaliteit van de incassoactiviteiten
wordt getoetst. Na toetreding wordt het niveau van de kwaliteit gemonitord door het
toezicht van de toezichthouder. Ex-posttoezicht alleen is in deze situatie onvoldoende
toereikend, omdat de schade de schuldenaar of schuldeiser al is toegedaan wanneer
de incassodienstverlener een sanctie wordt opgelegd. Deze doelgroep vraagt om een
sluitend systeem waarin vóóraf zo veel mogelijk wordt voorkomen dat de kwaliteit van
de incassodienstverlening ontoereikend is. Hierdoor worden schuldenaren en schuldeisers
niet onnodig de dupe van malafide marktpartijen. Door vooraf te reguleren zal er een
preventieve werking bestaan die zal bijdragen aan het terugdringen van de schuldenproblematiek.
Daarom is geoordeeld dat er een eenmalige toets nodig is. Ingeschreven partijen krijgen
in beginsel voor onbepaalde tijd een registratie. Dit is conform artikel 11 van de
Dienstenrichtlijn (artikel 33 van de Dienstenwet). Anders gezegd: er ontstaat geen
verplichting voor de beheerder van het register om de registratie te verlengen. Wel
zal er door middel van een toezichtsysteem op worden toegezien dat geregistreerde
partijen zich ook doorlopend houden aan de gestelde eisen op grond waarvan zij in
het register zijn opgenomen.
De specifieke eisen waaraan partijen die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
willen verrichten of aanbieden, moeten voldoen, beletten dat de bevoegde instanties
hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. De bevoegde instantie
heeft op grond van artikel 5, derde lid, van het wetsvoorstel, dertien weken de tijd
om op een aanvraag te beslissen, hetgeen voldoet aan artikel 13, derde lid, van de
Dienstenrichtlijn. Dit geldt ook voor de tijdelijke verlengingsmogelijkheid van artikel
28, tweede lid, van het wetsvoorstel. Met toepassing van artikel 28 van de Dienstenwet
is de zogenoemde lex silencio positivo niet van toepassing. Er wordt dus niet van
rechtswege geregistreerd, indien de beslistermijn wordt overschreden. Dit wordt overeenkomstig
artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd door dwingende redenen
van algemeen belang, te weten de bescherming van de openbare orde, bescherming van
afnemers van diensten en consumentenbescherming. Verwezen wordt naar hetgeen hiervoor
is overwogen over de rechtvaardiging van voorafgaande toetsing. De kosten die samenhangen
met de behandeling van de aanvraag en de afgifte worden doorberekend. De verdere vormgeving
van de aanvraagprocedure is conform artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn:
de procedures en formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting
niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Artikel 29 van de Dienstenwet is met betrekking
tot de ontvangstbevestiging van toepassing en artikel 13, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn
met betrekking tot de onvolledige aanvraag. Een weigeringsbesluit op grond van artikel
5 van het wetsvoorstel zal met redenen worden omkleed (artikel 10, zesde lid, en 13,
zevende lid, van de Dienstenrichtlijn).
Bij de aanvraag moet worden aangetoond op welke wijze een aanvrager zal voldoen aan
de eisen uit dit wetsvoorstel. De materiële eisen waaraan incassodienstverleners moeten
voldoen, zijn afzonderlijk beoordeeld in het licht van de Dienstenrichtlijn, omdat
elke eis op zichzelf een beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt. Er
is geen strijdigheid met de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn. Conform artikel
10 van de Dienstenrichtlijn zijn de eisen niet-discriminatoir en gelden ze voor alle
partijen die de incassowerkzaamheden willen uitoefenen. De eisen zijn gerechtvaardigd
in het licht van de hiervoor genoemde dwingende reden van algemeen belang en leiden
tot een goed functionerende buitengerechtelijke incassodienstverlening, waarvan, naast
de dienstverleners zelf, zowel schuldeisers als schuldenaren profijt hebben. De eisen
worden voorgesteld om het doel van het wetsvoorstel – en daarmee de rechtvaardiging
voor een beperking van het vrij verrichten van diensten – te bereiken. Specifiek wordt
het nodig geacht voor zowel schuldenaar als schuldeiser om te weten dat men te maken
heeft met een geregistreerde incassodienstverlener en daarom voor te schrijven dat
in het handelsverkeer wordt gewerkt met de naam van de dienstverlener zoals bekend
in het incassoregister (artikel 11). Deze naam of namen kan een incassodienstverlener
zelf aandragen. Blijken zij al uit het handelsregister, dan wordt geen extra last
opgelegd (artikel 5, eerste lid, onderdeel c). Om te bevorderen dat de gereguleerde
diensten worden verricht door betrouwbare medewerkers, wordt in artikel 12 een VOG
voorgeschreven voor medewerkers die de gereguleerde werkzaamheden richting de schuldeiser
of schuldenaar uitvoeren of daarover de leiding hebben, die op het moment van overleggen
niet ouder is dan drie maanden. Het wordt niet proportioneel geacht een doorlopende
VOG voor te schrijven. Artikel 13 geeft een opsomming van kwaliteitseisen waaraan
incassodienstverleners moeten voldoen. Deze eisen, die nader uitgewerkt worden in
lagere regelgeving zien op:
– de vakbekwaamheid van personen die zijn belast met het verrichten of aanbieden van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden;
– de opbouw en specificatie van een vordering;
– de omgang met en informatievoorziening aan schuldenaren en schuldeisers;
– de inrichting van het incassoproces en de administratie daarvan en
– behandeling van een klacht of geschil.
De rechtvaardiging voor deze normen wordt gevonden in de noodzaak om de kwaliteit
van de dienstverlening te verbeteren. Door de vakbekwaamheid van personen die incassowerkzaamheden
verrichten te reguleren, is duidelijk aan welke regels men in ieder geval moet voldoen
om incassowerkzaamheden professioneel uit te kunnen voeren. Voorts heeft de ACM geconstateerd
dat rekeningen niet altijd duidelijk zijn voor de schuldenaar. Het is van belang dat
het voor de schuldenaar duidelijk is welke rekeningen open staan en waar deze op zijn
gebaseerd. Dit komt het overzicht van de schuldenaar ten goede die daardoor weet waarover
een incassobureau hem benadert. Vanwege dit belang wordt deze eis aan de incassodienstverlener
gesteld. In het verlengde hiervan worden eisen gesteld aan de omgang met en de informatie
aan schuldenaren en schuldeisers, wat onmiskenbaar bijdraagt aan een kwalitatief goede
dienstverlening. Het is van belang dat zowel schuldenaren als schuldeisers zorgvuldig
worden benaderd en actief worden geïnformeerd over hun rechten en plichten, ook als
het bijvoorbeeld gaat om oplossen van schulden door bijvoorbeeld schuldhulpverlening.
De inrichting van het incassoproces en de administratie daarvan moeten bijdragen aan
een overzichtelijk incassoproces. De ordentelijke administratie moet eveneens bijdragen
aan een overzichtelijk verloop van het incassoproces ten behoeve van schuldenaren
en schuldeisers. Ten slotte is het van belang dat bij ervaren klachten of geschillen
schuldeisers en schuldenaren daar melding van kunnen doen en dat kenbaar is hoe de
klacht- en geschilregeling bij de dienstverlener eruit ziet.
De eisen zijn in algemene zin evenredig (vanwege het algemeen belang): zoals blijkt
uit andere delen van de toelichting is er steeds een duidelijke link met het doel
van het wetsvoorstel, namelijk een betere incassodienstverlening, die niet alleen
ten goede komt aan de dienstverleners zelf, maar ook aan kwetsbare burgers en schuldeisers.
De eisen worden duidelijk en ondubbelzinnig gesteld, zijn objectief en worden door
middel van wet- en regelgeving vooraf openbaar gemaakt. Via het Nederlandse systeem
waarbij wet- en regelgeving via in ieder geval een publieke website openbaar wordt
gemaakt zijn de regels gemakkelijk vindbaar en daarmee wordt dus voldaan aan de eis
van transparantie en toegankelijkheid. De criteria op basis waarvan registratie plaatsvindt,
worden nader uitgewerkt in lagere regelgeving en daarbij voldoen aan de vereisten
van de Dienstenrichtlijn. Met deze criteria zal worden gewaarborgd dat buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden op de juiste wijze worden uitgevoerd met het oog op het te bereiken
doel. Wat betreft de evenredigheid van het stelsel is het uitgangspunt bij de uitwerking
van de betreffende eisen dat die proportioneel en betaalbaar zijn. De aanvraag voor
een registratie wordt getoetst. Per eis zal worden bekeken of de aanvrager aan dat
stelsel zal voldoen. Op basis daarvan zal er een besluit worden genomen over de registratieaanvraag.
Eisen die overwogen zijn maar omwille van de evenredigheid niet worden gesteld aan
een registratie zijn met name het verplichten van een derdengeldrekening of het stellen
van liquiditeitseisen aan de dienstverlener.
3.7.2 Richtlijn NPL
Er zijn onderhandelingen gaande over een richtlijn voor verkoop van niet-presterende
leningen van banken (COM(2018)135). Het voorstel beoogt opstapeling van niet-presterende
kredieten op de balansen van banken aan te pakken door een kader te scheppen voor
secundaire markten voor deze kredieten. Een krediet is niet-presterend als er langer
dan negentig dagen geen aflossing heeft plaatsgevonden of terugbetaling onwaarschijnlijk
lijkt. Het voorstel regelt uitwisseling van informatie tussen de kredietverstrekker,
de koper van het niet-presterende krediet en de toezichthouder. Daarnaast stelt het
voorstel eisen aan de beheerders van deze kredieten. Kredietbeheerders die aan de
eisen voldoen, kunnen deze dienst grensoverschrijdend aanbieden. Bij de onderhandelingen
is aandacht voor de verhouding van de regels voor beheerders van niet-presterende
kredieten tot de eisen die gesteld worden aan partijen die moeten worden opgenomen
in het incassoregister.34
3.6.3 Gerechtsdeurwaarderswet
Gerechtsdeurwaarders vormen in Nederland een wettelijk afgebakende beroepsgroep. Zij
vallen onder het regime van de Gerechtsdeurwaarderswet en kennen een eigen publiekrechtelijke
beroepsorganisatie met verordenende bevoegdheden, de Koninklijke Beroepsorganisatie
van Gerechtsdeurwaarders (hierna: KBvG). In de verordeningen van de KBvG zijn beroepskwaliteitsnormen
vastgelegd die voor iedere gerechtsdeurwaarder bindend zijn. Een gerechtsdeurwaarder
oefent een bijzonder ambt uit, bijvoorbeeld bij het leggen van een loonbeslag of het
uitbrengen van een dagvaarding, maar is tegelijkertijd ook ondernemer. Wanneer een
gerechtsdeurwaarder incassodiensten verleent of aanbiedt, doet hij dat als ondernemer.
Andere handelingen dan ambtshandelingen die hij verricht vallen ook – omdat hij nu
eenmaal de hoedanigheid van gerechtsdeurwaarder bezit – onder het stelsel van de Gerechtsdeurwaarderswet.
Het BFT en de tuchtrechter toetsen het handelen van gerechtsdeurwaarders.
3.7.4 Advocatenwet
Advocaten vormen evenals gerechtsdeurwaarders een wettelijk afgebakende beroepsgroep.
Zij vallen onder het regime van de Advocatenwet. De Nederlandse orde van advocaten
(hierna: NOvA) is in dit geval de publiekrechtelijke beroepsorganisatie met verordenende
bevoegdheden. In de Advocatenwet en de verordeningen op de advocatuur zijn beroepskwaliteitsnormen
vastgelegd die voor iedere advocaat en dus ook voor advocaten die buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verrichten, bindend zijn. De deken en de tuchtrechter toetsen
het handelen van de incassoadvocaten aan deze beroepsethische normen.
3.7.5 Wet handhaving consumentenbescherming
De ACM en de AFM hebben bevoegdheden op basis van de Whc. De Whc bevat geen specifiek
op incassobureaus toegesneden bepalingen. Bepaalde normen uit de Whc zijn niettemin
mede van toepassing op incassobureaus. Te denken valt aan het in artikel 8.8 Whc opgenomen
verbod op het verrichten van oneerlijke handelspraktijken als bedoeld in afdeling
3A van titel 3 van Boek 6 BW. Er is sprake van een oneerlijke handelspraktijk als
een handelaar in strijd handelt met de vereisten van professionele toewijding en het
vermogen van de gemiddelde consument om een geïnformeerd besluit te nemen merkbaar
kan worden beperkt, waardoor de gemiddelde consument een besluit over een overeenkomst
neemt of kan nemen dat hij anders niet had genomen (artikel 6:193b, tweede lid, BW).
Er mag gesproken worden van professionele toewijding bij het normale niveau van bijzondere
vakkundigheid en van zorgvuldigheid dat redelijkerwijs van een handelaar ten aanzien
van consumenten mag worden verwacht, in overeenstemming met de op hem rustende verantwoordelijkheid,
voortvloeiend uit de voor die handelaar geldende professionele standaard en eerlijke
marktpraktijken (artikel 6:193a, eerste lid, onderdeel f, BW).
Een oneerlijke handelspraktijk kan voor, tijdens of na het tot stand komen van een
overeenkomst worden gepleegd. Bijzondere vormen van de oneerlijke handelspraktijken
zijn de agressieve en misleidende handelspraktijken. De Whc bevat een lijst met handelspraktijken
die onder alle omstandigheden aangemerkt kunnen worden als agressief of misleidend.
Zo is het onder alle omstandigheden een agressieve handelspraktijk om hardnekkig en
ongewenst aan te dringen per telefoon, fax, e-mail of andere afstandsmedia, tenzij,
voor zover wettelijk gerechtvaardigd, wordt beoogd een contractuele verplichting te
doen naleven. Daarnaast is het onder alle omstandigheden misleidend om te beweren
aan een gedragscode gebonden te zijn en daarnaar te handelen wanneer dit niet het
geval is. In dat kader zou het afdwingen van onterechte vorderingen onder omstandigheden
te kwalificeren zijn als een agressieve handelspraktijk als bedoeld in artikel 6:193i,
aanhef en onderdeel c, BW.
Wanneer de ACM of de AFM constateert dat een handelaar handelt in strijd met de professionele
toewijding, kan er sprake zijn van een inbreuk in de zin van de Whc (artikel 1.1,
aanhef en onderdeel f, Whc). Van een inbreuk wordt gesproken als het een overtreding
van de in de bijlage bij de Whc genoemde wettelijke bepalingen (waaronder voornoemde
bepalingen met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken) betreft die schade toebrengt
of kan toebrengen aan de collectieve belangen van consumenten. De AFM is bevoegd wanneer
het gaat om financiële diensten en activiteiten, en de ACM is verantwoordelijk voor
niet-financiële diensten en activiteiten (artikel 2.2 en 3.1 Whc). Indien de ACM of
de AFM van oordeel is dat er sprake is van een inbreuk, kan zij een last onder dwangsom
en/of een bestuurlijke boete opleggen (artikel 2.9 Whc).
De normen uit de Whc maken geen onderdeel uit van de voorwaarden die het wetsvoorstel
stelt aan inschrijving in het incassoregister, maar uiteraard dienen incassodienstverleners
zich wel te houden aan die normen. Artikel 19 van het wetsvoorstel bevat bepalingen
over de onderlinge verhouding van werkzaamheden tussen, onder meer, de ACM en de toezichthouders
op grond van dit wetsvoorstel.
3.7.6 Wet op het financieel toezicht
Als een kredietaanbieder de vordering overdraagt aan een incassobureau, dan is het
mogelijk dat een incassobureau een vergunning als bemiddelaar van de AFM nodig heeft.
Dit is in principe het geval indien het incassobureau de kredietaanbieder assisteert
bij het beheren van de kredietovereenkomst. Na het verkrijgen van een vergunning van
de AFM dient een onderneming doorlopend aan bepaalde wettelijke verplichtingen te
voldoen.
Een bedrijf dat incassoactiviteiten wil verrichten, dient zich volgens dit wetsvoorstel
in te schrijven in het incassoregister. Als deze partij ook krediet verleent of bemiddelt
in krediet ten aanzien van consumenten is zij ook verplicht om een vergunning van
de AFM aan te vragen. Deze verplichtingen bestaan naast elkaar. De AFM heeft geen
verplichting om te controleren of een vergunning in de zin van dit wetsvoorstel vereist
en verstrekt is.
Dit wetsvoorstel stelt eisen aan de personen die werkzaam zijn bij een bedrijf dat
is geregistreerd in het incassoregister. Zo worden bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur vakbekwaamheidseisen gesteld. Voor financiële dienstverleners gelden al
vakbekwaamheidseisen op grond van de Wft. Deze zullen naast de regels op basis van
dit wetsvoorstel blijven bestaan. Dat betekent dat bedrijven die in het incassoregister
zijn ingeschreven en tegelijkertijd een vergunning van de AFM bezitten, aan verschillende
vakbekwaamheidseisen moeten voldoen. Dit wetsvoorstel voorziet ook in een grondslag
voor nadere regelgeving over een klachten- of geschillenregeling voor geregistreerde
bedrijven. In het Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft is ook voorzien
in regels hieromtrent. In lagere regelgeving zal ervoor zorg worden gedragen dat deze
eisen naast elkaar kunnen bestaan.
Dit wetsvoorstel voorziet in toezicht op en handhaving van naleving van de regels
in dit wetsvoorstel. Waar sprake is van regels die inhoudelijk overeenkomen met regels
van andere regimes, zoals de Wft, kunnen voor eenzelfde handeling meerdere toezichtsregimes
gelden. Het kan voorkomen dat één handeling leidt tot overtreding van meerdere regels.35 Het is mogelijk dat op deze regels verschillende toezichthouders bevoegd zijn om
maatregelen te nemen. De toezichthouders kunnen op grond van dit wetsvoorstel onderling
afspraken maken over het uitwisselen van signalen over de gedragingen van incassodienstverleners
(artikel 19).
De boetehoogtes van dit wetsvoorstel verschillen van de maximale boetehoogtes in de
Wft. De bepalingen die met de boetes worden gehandhaafd, dienen een verschillend doel,
waar verschillend gewicht aan wordt toegekend. Een verschil in maximale boetehoogte
voor eenzelfde handeling is daarom verklaarbaar. Bij het opleggen van een boete wordt
op grond van beide wetten bovendien de individuele situatie van de overtreder in ogenschouw
genomen. De toezichthouders maken altijd een eigen afweging bij het uitoefenen van
hun bevoegdheden.
4. Ongewenste cumulatie van incassokosten
Zoals hiervoor opgemerkt, is bij brief van 8 februari 2019 aangekondigd dat de ongewenste
cumulatie van incassokosten bij termijnbetalingen die volgen uit duurovereenkomsten
zal worden tegengegaan.36 In artikel 6:96, zevende lid, BW is bepaald dat indien de schuldenaar voor meerdere
opeisbare vorderingen kan worden aangemaand, dit in één aanmaning, de zogenoemde veertiendagenbrief,
moet plaatsvinden.37 De openstaande hoofdsommen worden dan voor de berekening van de kosten bij elkaar
opgeteld. Wanneer echter na iedere niet betaalde termijn een aanmaning wordt verstuurd,
mogen over elke termijn afzonderlijk incassokosten worden gerekend. Zo kan sprake
zijn van een ongewenst verdienmodel waar de schuldenaar de dupe van kan worden. Om
die ongewenste situatie aan te pakken is een aantal in de brief van 8 februari 2019
genoemde opties bestudeerd:
1. een verplichting om alle openstaande termijnen samen te voegen voor de berekening
van de incassokosten, ook als er reeds een aanmaning is verstuurd;
2. de introductie van een cumulatiestaffel (gecombineerd met het samenvoegen van openstaande
vorderingen); en
3. het maximeren van het bedrag aan incassokosten dat per consument per periode in rekening
mag worden gebracht, bijvoorbeeld door een specifiek percentage te gebruiken.
Met betrekking tot de eerste optie is gekeken naar het samenvoegen van openstaande
vorderingen over een bepaalde periode als er al veertiendagenbrieven zijn verzonden.
De som van de openstaande termijnvorderingen is daarbij bepalend voor de berekening
van de incassokosten. Ten aanzien van de tweede optie is een cumulatiestaffel bezien,
waarbij het minimumtarief van € 4038 uit een oplopend tarief bestaat (bijvoorbeeld € 10 bij de eerste, € 10 bij de tweede
en € 20 bij de derde openstaande termijn), waardoor er een betaalprikkel ontstaat.
Tevens worden openstaande vorderingen samengevoegd zoals bij de eerste optie. Bij
de derde optie is aan de hand van een percentage het bedrag berekend dat een schuldenaar
over elke onbetaalde termijn aan incassokosten kwijt is. Het percentage wordt afgezet
tegen de totale som aan termijnbetalingen per jaar. Het bedrag dat theoretisch in
één jaar open zou kunnen staan bij vorderingen ontstaan uit duurovereenkomsten, is
bepalend voor de maximale hoogte van de incassokosten.
Deze opties bleken op fundamentele bezwaren te stuiten. De eerste twee opties zorgen
er weliswaar voor dat door de samenvoeging van openstaande vorderingen de stapeling
van de incassokosten wordt voorkomen, maar deze maken de uitleg daarvan en de uitvoerbaarheid
zeer complex. Dit omdat de incassokosten worden berekend over de openstaande totale
hoofdsom. Als in deze varianten wordt overgegaan tot deelbetalingen, kan de openstaande
hoofdsom wijzigen, waardoor het bedrag aan incassokosten kan wijzigen en er een herberekening
daarvan dient plaats te vinden. De derde optie is eenvoudiger toe te passen, omdat
een vooraf vastgesteld percentage van het termijnbedrag aan incassokosten wordt berekend.
Deze optie kent ook een aantal bezwaren. Bij lage termijnbedragen kunnen slechts heel
geringe kosten per termijn in rekening worden gebracht. Bovendien moet steeds vooraf
duidelijk zijn hoe hoog de termijnbetaling is. In geval van variabele termijnbetalingen,
zoals bij telefoonrekeningen, is dat niet bekend.
Rekening houdend met de nadelen van deze onderzochte opties is ook gekeken naar een
variant van het samenvoegen van vorderingen. In dit voorstel worden bij een nieuwe
onbetaalde vordering de oorspronkelijke termijnbedragen in een periode van zes maanden
samengevoegd. De bijbehorende incassokosten worden dan over de openstaande vorderingen
waarvoor eerder is aangemaand in die periode berekend. Vanwege de complexiteit van
dit voorstel – die ook naar voren is gebracht in de consultatie (zie voor een uitgebreide
bespreking en de verwerking van de consultatiereacties hoofdstuk 11) – is ook hier
niet voor gekozen.
Bij de totstandkoming van een nieuwe regeling is vervolgens vastgehouden aan een aantal
uitgangspunten:
1. Schuldenaren worden niet geconfronteerd met onevenredige buitengerechtelijke incassokosten.
2. Anderzijds krijgen schuldeisers voor het verkrijgen van voldoening buiten rechte redelijke
kosten vergoed.
3. De regeling dient om ongewenste cumulatie van incassokosten bij lage(re) termijnbedragen
tegen te gaan.
4. Bij openstaande vorderingen kan het bij termijnbetalingen zowel gaan om opeenvolgende
vorderingen als om vorderingen die in de betreffende periode niet opeenvolgend zijn.
5. De normering van de hoogte van de incassokosten zoals neergelegd in het BIK verandert
op zichzelf niet.
6. De regeling moet zo eenvoudig mogelijk, niet multi-interpretabel en niet te complex
zijn.
Dit wetsvoorstel geeft daarvan een uitwerking door een bepaling te introduceren waarin
bij termijnbetalingen beneden € 266,67 de incassokosten afhankelijk zijn van het aantal
na aanmaning niet tijdig betaalde termijnen binnen een periode van zes maanden. Er
wordt bij elke nieuwe aanmaning zes maanden teruggekeken voor het in rekening brengen
van incassokosten. In de huidige situatie kan – indien telkens afzonderlijk wordt
aangemaand – iedere maand € 40 aan incassokosten worden gerekend. Op grond van dit
wetsvoorstel kan voor de eerste gemiste termijn € 40 aan incassokosten worden gerekend.
Voor de termijnen erna die binnen zes maanden vallen geldt echter dat telkens € 20
aan incassokosten kan worden gerekend. Die bedragen worden overigens bij algemene
maatregel van bestuur vastgesteld.
Gemiste betalingen waarvoor is aangemaand binnen zes maanden
Voorgestelde hoogte incassokosten
1e termijn
€ 40
2e termijn
€ 20
3e termijn
€ 20
4e termijn
€ 20
5e termijn
€ 20
6e termijn
€ 20
De voorgestelde optie geldt enkel voor termijnbedragen van maximaal € 266,67 per maand.
Dit is het bedrag waarvoor het minimumbedrag van € 40 aan incassokosten geldt en dat
zijn bij uitstek de gevallen waarin de incassokosten na cumulatie onevenredig hoog
kunnen worden (doordat voor iedere termijn van lager dan € 266,67 een bedrag van € 40
in rekening kan worden gebracht).
In geval bij de eerste aanmaning voor meerdere termijnbedragen wordt aangemaand, geldt
dat maximaal € 40 aan incassokosten in rekening mag worden gebracht. Bij elke tweede
en volgende aanmaning binnen een periode van zes maanden voorafgaand aan de aanmaning
is dit een bedrag van maximaal € 20. Indien in een aanmaning voor twee of meer gemiste
termijnen wordt aangemaand wordt teruggerekend vanaf de laatste gemiste termijn waarvoor
wordt aangemaand. Als na de laatste aanmaning waarbij tijdige betaling is uitgebleven
zes maanden is verstreken zal wederom € 40 aan incassokosten mogen worden gerekend.
Bij duurovereenkomsten kan ook sprake zijn van wisselende termijnbedragen: de ene
maand valt de vordering hoger uit dan de andere maand.39 Indien een termijnbedrag hoger uitvalt dan € 266,67 geldt de algemene cumulatiestaffel
van het Bik en wordt een percentage van de vordering als maximum aan incassokosten
aangehouden. Deze gemiste termijn telt wel mee voor de terugkijktermijn van zes maanden.
De schuldeiser heeft immers incassokosten, die bovendien meer dan € 40 bedragen, kunnen
rekenen. Uitgangspunt van de voorgestelde regeling is enerzijds dat incassokosten
voor de schuldenaar niet onevenredig hoog oplopen en anderzijds dat de schuldeiser
geregeld incassokosten kan rekenen en een redelijke vergoeding voor zijn werkzaamheden
krijgt. Hierbij past dat voor een opvolgende, binnen zes maanden, gemiste termijn
van lager dan € 266,67, € 20 aan incassokosten mag worden gerekend en niet € 40.
Met deze rekenmethode wordt tegemoet gekomen aan de wens cumulatie van incassokosten
te beperken. Het maximumbedrag aan incassokosten komt per zes maanden op € 140 (€ 40
+ 5x € 20 euro) uit, waar dit onder de huidige regeling € 240 (6 x € 40) kan zijn.
Anderzijds is de berekening eenvoudiger dan in het eerdere voorstel nu in een periode
van zes maanden alleen gekeken wordt naar de gemiste termijnbetalingen en er niet
wordt samengevoegd. Omdat bij elke aanmaning die niet tot tijdige betaling leidt kosten
in rekening kunnen worden gebracht ontstaat er voor de schuldenaar een prikkel te
betalen. Voor de schuldeiser betekent dit dat tegenover iedere aanmaning die niet
tot tijdige betaling leidt een vergoeding staat.
Van de regeling kan niet ten nadele van de consument schuldenaar worden afgeweken
(maar wel ten voordele). Schuldeisers houden de mogelijkheid om hun eigen berekeningswijze
toe te blijven passen, zolang dit niet tot hogere kosten leidt voor de schuldenaar.
5. Overgangsrecht
Het wetsvoorstel voorziet in overgangsrecht. Als dit wetsvoorstel van kracht wordt,
hebben verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden een
registratie nodig. Het wetsvoorstel voorziet erin dat zij niet vanaf het moment van
inwerkingtreding strafbaar zijn indien de activiteiten worden voortgezet. De verboden
die zijn opgenomen in de artikelen 4, 11, eerste lid, aanhef en onderdeel a, en artikel
12, tweede lid, zijn gedurende een jaar na inwerkingtreding van de wet niet van toepassing
op degene die voor het tijdstip van inwerkingtreding buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verrichtte of aanbood. In die periode wordt wel van hen verlangd dat dat zij de eisen
naleven die losstaan van de registratie en de kwaliteit van de incassodienstverlening
verhogen. Daarbij speelt mee dat aanbieders en verrichters van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden reeds bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel geruime tijd
kennis hebben kunnen nemen van de eisen die worden gesteld aan het verrichten of aanbieden
van de diensten. Daarnaast is voorzien in een bepaling die het mogelijk maakt om delen
van het wetsvoorstel niet gelijktijdig in werking te laten treden. Hier zal in ieder
geval gebruik van worden gemaakt voor een latere inwerkingtreding van artikel 18 van
dit wetsvoorstel dat de civielrechtelijke verhouding ten opzichte van een niet geregistreerde
of geschorste incassodienstverlener regelt. Omdat huidige incassodienstverleners zoals
hierboven omschreven een overgangsregime wordt gegund voor registratie, kan pas na
verloop van die overgangstermijn worden ingestaan voor de kenbaarheid voor burgers
van alle onder deze wet toegestane incassodienstverleners. Artikel 18 van het voorstel
zal daarom eerst 18 maanden na inwerkingtreding van de registratieplicht, als het
overgangsrecht op grond van artikel 28 van het voorstel is uitgewerkt, in werking
treden.
Voor de voorgestelde aanpassing in artikel 6:96 BW is niet voorzien in overgangsrecht.
Verwezen wordt naar de artikelsgewijze toelichting.
6. Regeldrukeffecten
6.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt beschreven wat de regeldrukeffecten zijn. Om de kwalitatieve
en kwantitatieve gevolgen voor de regeldrukeffecten van dit wetsvoorstel in kaart
te brengen, moeten de regeldrukkosten – die voortvloeien uit informatieverplichtingen
en inhoudelijke verplichtingen – worden berekend. De berekeningen en genoemde bedragen
kunnen gezien worden als een indicatie van de verwachte kosten en de daarbij gebruikte
aantallen als een schatting van de betrokken partijen en het aantal registraties.
Het wetsvoorstel bevat een aantal verplichtingen die verrichters of aanbieders van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden correct moeten naleven en wettelijke voorschriften
waaraan zij moeten voldoen. De regeldrukkosten voor hen bestaan uit de investeringen
en inspanningen om te voldoen aan de informatieverplichtingen en inhoudelijke verplichtingen
die uit het wetsvoorstel voortvloeien.40 De regeldruk wordt in eerste instantie uitgedrukt in tijdbelasting, maar vervolgens
zo veel mogelijk gekwantificeerd en naar euro’s omgerekend. Bij de berekening van
de regeldrukkosten voor het bedrijfsleven wordt gebruikgemaakt van de standaard uurtarieven
per beroepsgroep. Deze tarieven zijn gebaseerd op CBS-statistieken voor uurlonen naar
beroepsgroep in het bedrijfsleven. Het gemiddelde uurtarief van het bedrijfsleven
bedraagt € 51, conform de tarieven voor leidinggevenden, managers, hoogopgeleide medewerkers,
administratief personeel, technici en ander middelbaar opgeleid personeel uit het
Handboek Meting Regeldrukkosten. Het aantal verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden komt naar huidige schatting neer op 535. Bij elk van de hierna
beschreven regeldrukgevolgen wordt aangegeven welke handelingen verrichters of aanbieders
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden moeten verrichten om aan de wettelijke
verplichtingen te voldoen. Tevens wordt aangegeven wat daarbij de overwegingen zijn
en welke kosten deze handelingen met zich meebrengen.
6.2 Aanvraag tot inschrijving in het incassoregister
Op grond van dit wetsvoorstel moeten verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden een aanvraag tot inschrijving in het incassoregister indienen
om buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te (blijven) verrichten of aan te (blijven)
bieden. Zonder registratie in het register mogen zij geen buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
(meer) verrichten of aanbieden. De verplichting tot inschrijving in het register resulteert
in een verzwaring van de regeldruk voor verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden. Bij de indiening van de aanvraag moet de aanvrager namelijk
een aantal gegevens verstrekken, waaronder een uiteenzetting over hoe hij ervoor zal
zorgen dat voldaan wordt aan de bij of krachtens de artikelen 11, 12 en 13 gestelde
regels, de naam of namen waaronder hij buitengerechtelijke incassowerkzaamheden wenst
te verrichten of aan te bieden, het adres waar hij kantoor houdt, een telefoonnummer
en overige contactgegevens en voor zover van toepassing ook de naam en voornaam of
voornamen van de bestuurders. Bij algemene maatregel van bestuur wordt aan de wijze
van indiening van de aanvraag en de betaling van het bedrag dat is verschuldigd voor
de behandeling van de aanvraag nadere invulling gegeven. Bij inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel worden naar schatting 535 aanvragen ingediend.
In de uiteenzetting vermeldt de aanvrager onder andere het naamgebruik van de buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden. Buitengerechtelijke incassowerkzaamheden mogen conform dit wetsvoorstel
slechts worden verricht of aangeboden onder de naam die vermeld staat in het register,
dan wel door een gerechtsdeurwaarder of advocaat. Tevens vermeldt de aanvrager in
de uiteenzetting hoe hij ervoor zal zorgen dat hij niemand te werk stelt, die belast
zal worden met het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
(of met de leiding hierover), zonder de overlegging van een VOG van deze persoon.
Ook wordt geen bestuurder te werk gesteld wiens gegevens niet in het register staan
vermeld. De aanvrager dient ten slotte in de uiteenzetting te vermelden hoe hij ervoor
zal zorgen dat hij aan de kwaliteitseisen zal voldoen, voor zover hierover bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld.
De inschatting is dat verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
tussen 8 – 12 uur (gemiddeld 10 uur) kwijt zullen zijn voor het maken van de uiteenzetting.
Voor het indienen van de algehele aanvraag (dus ook de uiteenzetting) wordt uitgegaan
van een tijdsinspanning van 10 – 14 uur (gemiddeld 12 uur). Bij deze inschatting wordt
ook de aanvraag van een VOG in ogenschouw genomen. Elke werknemer dient namelijk een
VOG aan te vragen en vervolgens te overleggen. Bij de berekening van de regeldrukkosten
voor verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden is uitgegaan
van een uurtarief van € 51 (zie hiervoor). De regeldrukkosten worden wat betreft de
aanvraag tot inschrijving geschat op 12 uur x € 51 per uur x 535 verrichters en aanbieders
= € 327.420.
Ten aanzien van de bezwaar- en beroepsprocedure wordt de inschatting gemaakt dat de
eerste tranche van aanvragen van de huidige incassobranche (535 aanvragen) eenmalig
tot ongeveer 17 bezwaarschriften en 2 beroepsprocedures zal leiden. Hierna is de inschatting
dat jaarlijks sprake zal zijn van 5 bezwaarschriften en 1 beroepsprocedure. De verwachting
is dat zowel de bezwaar- als beroepsprocedure ongeveer 2 uur in beslag zal nemen,
een bedrag van 2 x € 51= € 102,–. De regeldrukkosten voor het eerste jaar zullen dan
voor de bezwaarschriften 17 x € 102= € 1.734 bedragen. Voor de beroepsprocedure zal
dat een bedrag van 2 x € 102 = € 204 zijn. De jaarlijkse regeldrukkosten zullen respectievelijk
voor beroep en bezwaar een totaal zijn van 5 x 102-= € 510 en € 102.
Op grond van artikel 4, tweede lid, worden gerechtsdeurwaarders en advocaten voor
de verplichting tot inschrijving in het incassoregister uitgesloten. Deze beroepsgroepen
hoeven niet ingeschreven te zijn in het register. Wel zullen gerechtsdeurwaarders
en advocaten gehouden zijn aan de materiële normen van het wetsvoorstel.
6.3 Inzage in het incassoregister
Invoering van het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat slechts ingeschreven verrichters
of aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden deze werkzaamheden mogen
verrichten. Zoals eerder aangegeven geldt voor gerechtsdeurwaarders en advocaten geen
registratieplicht. Schuldeisers en schuldenaars kunnen het register raadplegen om
te controleren welke verrichter of aanbieder is geregistreerd en informatie te verschaffen
over wie deze buitengerechtelijke incassowerkzaamheden mag verrichten of aanbieden.
Op grond van artikel 3, vierde lid, geeft Onze Minister via in ieder geval een website
aan een ieder inzage in een gegeven, schorsing en doorhaling. Deze openbare informatie
maakt het voor schuldeisers mogelijk om met bonafide incassobureaus in zee te gaan.
Er worden geen kosten in rekening gebracht voor inzage in het register. Naar verwachting
zal de inzage beperkte tijd in beslag nemen.
6.4 Naleving van de kwaliteitseisen
De kwaliteitseisen die voortvloeien uit het wetsvoorstel moeten worden nageleefd door
de geregistreerde verrichter of aanbieder. Uit de registratieaanvraag moet blijken
hoe de verrichter of aanbieder ervoor zorgt dat er wordt voldaan aan de kwaliteitseisen.
Naleving van de kwaliteitseisen houdt feitelijk gezien ook een inspanning in, die
per eis kan verschillen.
Naar verwachting zal de geregistreerde verrichter of aanbieder een bepaalde inspanning
kwijt zijn om aan deze kwaliteitseisen te voldoen. Hoe groot die inspanning is, zal
ook afhangen van de verdere invulling die bij algemene maatregel van bestuur aan de
eisen wordt gegeven en de aard en de omvang van de incassowerkzaamheden. Tevens moet
hierbij vermeld worden dat de daadwerkelijke verzwaring van de regeldruk als gevolg
van de kwaliteitseisen mee kan vallen. Sommige kwaliteitseisen brengen namelijk als
zodanig voor een deel van de huidige incassodienstverleners geen extra regeldrukkosten
met zich mee. Het gaat hierbij om regeldrukkosten die de verrichters of aanbieders
ook zouden maken zonder de opgelegde verplichtingen die uit deze wet voortvloeien.
In de huidige situatie houdt een beperkt aantal incasso-onderneming zich immers al
aan bepaalde kwaliteitsnormen. De omgang met en informatievoorziening aan schuldenaren
en schuldeisers, de vakbekwaamheid van personen en de inrichting van het incassoproces
en de administratie daarvan, zijn eisen die over het algemeen ook zonder invoering
van de wet in acht genomen kunnen worden.
6.5 Doorgeven wijziging, doorhaling registratie en opheffing schorsing
Een registratie kan krachtens artikel 8, eerste lid, op aanvraag worden gewijzigd
met betrekking tot de contactgegevens of om een bestuurder toe te voegen of te verwijderen.
Een registratie kan ook worden gewijzigd ter toevoeging of verwijdering van een naam,
waaronder buitengerechtelijke incassowerkzaamheden worden verricht of aangeboden.
De geregistreerde verrichter of aanbieder zal de eventuele wijziging aan de registerhouder
moeten doorgeven. In dit geval is de regeldruk gelegen in de tijd die een verrichter
of aanbieder kwijt is om een wijziging door te geven. Naar verwachting zal het doorgeven
van een wijziging dertig minuten in beslag nemen. In geld uitgedrukt komt dat neer
op 30 minuten x € 51 per uur = € 25,50. De inschatting is dat er per jaar 100 wijzigingen
zullen plaatsvinden. Dit betekent regeldrukkosten per jaar van € 25,50 x 100 = € 2.550.
Tevens kan op verzoek van de verrichter of aanbieder een registratie door de registerhouder
worden doorgehaald. Een verzoek tot doorhaling zorgt voor een extra inspanning voor
de geregistreerde verrichter of aanbieder, die bezien wordt op 1 uur. De geschatte
regeldrukkosten hiervoor zijn dan 1 uur x € 51 per uur = € 51. De inschatting is dat
er per jaar 25 doorhalingen zullen plaatsvinden. Dit betekent regeldrukkosten per
jaar van € 51 x 25 = € 1.275. Op grond van artikel 9, vierde lid, kan de schorsing
van de registratie op verzoek van de verrichter of aanbieder worden opgeheven. De
tijdsinspanning voor het verzoek tot opheffing van de schorsing wordt op 1 uur geschat.
De geschatte regeldrukkosten zijn dan 1 uur x € 51 per uur = € 51. De inschatting
is dat er per jaar 25 opheffingen zullen plaatsvinden. Dit betekent regeldrukkosten
per jaar van € 51 x 25 = € 1.275. Hiermee komen de ingeschatte totale kosten per jaar
voor wijzigingen, doorhalingen en opheffing uit op € 2.550 + € 1.275 + € 1.275 = € 5.100.
6.6 Toezicht
De kosten van toezicht vallen eveneens onder de regeldrukkosten. Het kan hierbij gaan
om de tijd die nodig is bij een inspectiebezoek, het uitwisselen van informatie of
aanvullende kosten omdat normen strenger worden geïnterpreteerd.
Deze kosten zullen mede afhangen van de hoeveelheid signalen die de toezichthouder
ontvangt ten aanzien van verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
Bij de berekening van de kosten zal door de toezichthouder een onderscheid worden
gemaakt in twee categorieën verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
Verrichters of aanbieders zonder (veel of ernstige) signalen en verrichters of aanbieders
met (veel of ernstige) signalen. De inschatting is dat globaal genomen de eerste categorie
80% van de markt zal beslaan en de ander 20%.
De toezichthouder is voornemens een periodieke doorlichting bij de verrichters of
aanbieders uit te voeren. Een dergelijke doorlichting zal naar verwachting bestaan
uit de volgende regeldrukelementen:
1. Het maken van een afspraak tussen de verrichter of aanbieder met de toezichthouder
en het doornemen van de verstrekte informatie door de toezichthouder (gemiddeld een
half uur).
2. Een interview met de bestuurder van de verrichter of aanbieder (gemiddeld een half
uur).
3. Het kort interviewen van een aantal medewerkers (gemiddeld één uur).
4. Het zelfstandig inzien en bestuderen van systemen en bestanden, waarbij de bestuurder
(dan wel een medewerker) de toezichthouder wegwijs moet maken in het systeem (gemiddeld
anderhalf uur).
5. Het terugkoppelen van de bevindingen en zo nodig het maken van afspraken bij geconstateerde
gebreken (gemiddeld een half uur).
Gemiddeld genomen zal een doorlichting naar verwachting vier uur tijd in beslag nemen
voor een verrichter of aanbieder. Verrichters of aanbieders zonder (veel of ernstige)
klachten zullen naar verwachting te maken hebben met één doorlichting per drie jaar.
Dit betekent per jaar één uur en twintig minuten per verrichter of aanbieder.
De regeldrukkosten voor een verrichter of aanbieder zonder (ernstige) klachten/gebreken
worden wat betreft toezicht per jaar geschat op één uur en twintig minuten x € 51
per uur (= € 63,75) x 428 verrichters en aanbieders (80% van 535) = € 21.840,75
Voor wat betreft de verrichters of aanbieders met (veel of ernstige) klachten en/of
die na doorlichting ernstige gebreken hebben, zullen te maken krijgen met geïntensiveerd
toezicht. Dit betekent dat er boven de periodieke (driejaarlijkse) doorlichting, extra
doorlichtingen zullen plaatsvinden. Afhankelijk van de ernst van de gebreken zal dit
één a twee extra doorlichtingen per drie jaar kunnen zijn. Deze doorlichting zal compacter
worden ingericht nu de toezichthouder enkel naar de (eerder) geconstateerde tekortkomingen
zal kijken. Een verrichter of aanbieder zal gemiddeld genomen met een extra doorlichting
naar verwachting 2 uur tijd kwijt zijn in die drie jaar. Dit betekent veertig minuten
per jaar voor een verrichter of aanbieder. Voor de verrichters of aanbieders die twee
extra doorlichtingen doormaken besteden vier uur tijd aan extra doorlichting over
drie jaar. Dit is één uur en twintig minuten per jaar extra bovenop de reguliere doorlichting.
De inschatting is dat van de categorie van 20% van de markt (verrichters of aanbieders
met (veel of ernstige) klachten) ongeveer 71 verrichters of aanbieders (2/3 van 107)
te maken zullen krijgen met twee extra doorlichtingen over drie jaar en dat ongeveer
36 verrichters of aanbieders (1/3 van 107) naast een reguliere doorlichting nog één
extra doorlichting meemaken.
Dit betekent dat verrichters of aanbieders die te maken krijgen met één reguliere
doorlichting en twee extra doorlichtingen in totaal 2 uur 40 minuten in drie jaar
besteden aan het toezichtsonderdeel. De regeldrukkosten voor deze verrichters of aanbieders
wordt per jaar geschat op twee uur en veertig minuten x € 51 per uur (= € 140,25)
x 71 verrichters en aanbieders = € 9.957,75.
Voor wat betreft de verrichters of aanbieders die te maken krijgen met één reguliere
doorlichting en één extra doorlichting in totaal 2 uur in drie jaar hieraan besteden.
De regeldrukkosten voor deze categorie wordt per jaar geschat op 2 uur x € 51 per
uur (€ 102) x 36 verrichters en aanbieders = € 3.672.
De regeldrukkosten worden wat betreft het toezicht geschat op een totaal van € 21.840,75
+ € 9.957,75 + € 3.672= € 35.479,50.
6.7 Regeling ongewenste cumulatie van incassokosten
Ten aanzien van de nieuwe regeling met betrekking tot het berekenen van de incassokosten
bij termijnbedragen onder € 266,67 (hoofdstuk 4) worden eenmalige regeldrukkosten
verwacht. Deze kosten bestaan enerzijds uit kosten voor bestudering van de nieuwe
regeling in geval van toepassing ervan. Hierbij is het goed om te weten dat het een
aanscherping van een reeds bestaande regeling betreft en dat partijen die incassokosten
in rekening willen brengen, ook nu al kennis moeten hebben van de wettelijke regeling
ervan. Ook zal de opzet voor standaardbrieven, e-mails en – bij grotere partijen –
het belscript van de klantenservice en de communicatie op de website moeten worden
aangepast. Daarnaast kunnen er kosten zijn die verband houden met mogelijke aanpassingen
van ict-systemen waarmee de incassokosten worden berekend. Nu in de incassopraktijk
met verschillende systemen wordt gewerkt kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven
wat de inspanningen zullen zijn om de wijziging in het systeem door te voeren. Echter,
ingeschat wordt dat partijen geen nieuw systeem hoeven aan te schaffen, maar kunnen
volstaan met een aanpassing van het systeem waarmee zij nu werken. Voor het doorvoeren
van de wijziging zal bij partijen die een eigen IT-afdeling hebben geen externe partij
hoeven te worden ingeschakeld. Bij partijen die niet zelf hun systeem onderhouden,
maar die gebruik maken van een softwareleverancier, zal een update van het systeem
nodig zijn. Hiervoor zullen eenmalig kosten in rekening worden gebracht.
7. Uitvoeringslasten registratieplicht, toezicht op de naleving en handhaving
7.1 Algemeen
Met het wetsvoorstel wordt de private buitengerechtelijke incassodienstverlening gereguleerd.
Verrichters en aanbieders van deze buitengerechtelijke incassowerkzaamheden worden
geconfronteerd met deze regelgeving. Naar schatting zullen in ieder geval gelet op
de huidige markt 535 verrichters en aanbieders hiervan effecten ondervinden.41 Daarnaast zullen ook gerechtsdeurwaarders en advocaten effecten ondervinden van dit
wetsvoorstel voor zover zij buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten of
aanbieden.
Het voorstel introduceert een registratieplicht in een incassoregister voor het verrichten
en aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. In deze paragraaf wordt
ingegaan op de uitvoeringslasten die samengaan met het register enerzijds en het toezicht
op de naleving en de handhaving anderzijds.
7.2 Uitvoering rondom het register
Een incassodienstverlener kan een aanvraag tot registratie indienen bij de Minister
voor Rechtsbescherming – de facto bij de Dienst Justis. De Dienst Justis is de screeningsautoriteit
van Nederland. Bij de strategische verkenning naar de uitvoering van dit wetsvoorstel
door de Dienst Justis is gekeken of de nieuwe taken kansen en mogelijkheden bieden
voor de Dienst Justis die in overeenstemming lijken met de huidige missie, visie en
businessarchitectuur van de Dienst Justis.
Opname in het register volgt als de aanvrager voldoende aannemelijk heeft gemaakt
dat en op welke wijze hij zal voldoen aan de bij of krachtens de wet gestelde normen
en bovendien heeft kunnen aantonen dat hij en eventuele bestuurders voldoende betrouwbaar
zijn. Door het introduceren van de registratieverplichting wordt een toetredingsdrempel
opgeworpen. Verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
kunnen door de registratieverplichting minder eenvoudig deze markt betreden. De verwachting
is dat incassobedrijven die niet aan deze kwaliteitseisen kunnen/willen voldoen van
de markt worden geweerd.
Voor gerechtsdeurwaarders en advocaten wordt een uitzondering van de registratieplicht
voorgesteld. Dat houdt in dat er voor deze beroepsgroepen geen verplichting is om,
voorafgaand aan het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden,
een registratie aan te vragen. Wel zijn ze gehouden aan de bij of krachtens deze wet
gestelde materiële normen. Op de naleving van de bij en krachtens deze wet gestelde
regels zal toezicht worden uitgeoefend door dezelfde toezichthouders die reeds zijn
aangewezen op grond van de Gerechtsdeurwaarderswet en de Advocatenwet. Concreet betekent
dit dat het toezicht op naleving van de onderhavige wet door gerechtsdeurwaarders
plaatsvindt door het BFT en door advocaten plaatsvindt door de lokale deken.
Voor wat betreft de eisen die gekoppeld zijn aan de mogelijkheid om als verrichter
en aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden werkzaam te zijn, zijn in
de memorie van toelichting de grote lijnen uitgewerkt. De verdere inhoudelijke uitwerking
en vaststelling van de normen zal bij lagere regelgeving plaatsvinden.
7.3 Toezicht op de naleving en handhaving
De Inspectie Justitie en Veiligheid zal in het eerste jaar dat het wetsvoorstel in
werking is getreden starten met een ingroeimodel voor het toezicht op de naleving
om inzicht te krijgen op de omvang en aard van de misstanden en bij welk soort bedrijven
zich de meeste risico’s voordoen. Hierna zal de structurele vorm van toezicht worden
bepaald. Uiteraard gebeurt dat in overleg met de Dienst Justis en andere relevante
toezichthouders (AFM, ACM, BFT en de deken). De deken en het BFT hebben deze toezichthoudende
taak voor zover advocaten respectievelijk gerechtsdeurwaarders buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verrichten.
Het toezicht van de Inspectie richt zich voornamelijk op de naleving van de kwaliteitseisen
en andere verplichtingen van de WKI (zie onder meer artikelen 4, 11, 12 en 13). De
inspectie zal het toezicht risicogericht vormgeven en zijn capaciteit inzetten daar
waar de risico’s het grootst zijn en interventies naar verwachting het meeste effect
hebben. Daarnaast zal het toezicht bestaan uit periodieke doorlichtingen bij verrichters
en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
Het houden van toezicht begint bij het verzamelen van informatie. Die informatie zal
afkomstig zijn van onder meer verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
en uit eigen onderzoek van de Inspectie. Daarnaast kan de inspectie informatie krijgen
van de Dienst Justis, andere toezichthouders, stakeholders of schuldenaren die met
incasso’s te maken krijgen. De Inspectie kan ook te maken krijgen met klachten over
verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. Daarbij is
het goed op te merken dat de Inspectie er niet is om klachten van individuele schuldeisers
of schuldenaren te behandelen. Klachten van schuldenaren en schuldeisers over verrichters
en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden dienen door die verrichters
en aanbieders zelf of via een geschillenregeling te worden afgedaan. Om die reden
is een van de kwaliteitseisen dat de incassodienstverlener is aangesloten bij een
klachten- en geschillenregeling (artikel 13). Klachten over incassodienstverleners
kunnen wel aanleiding zijn voor de Inspectie om een onderzoek te starten. Het is echter
aan de Inspectie om op basis van signalen, klachten en overige informatie keuzes te
maken over het uit te voeren toezicht en de handhaving.
Om bij gebleken tekortkomingen tegen in het register opgenomen dienstverleners te
kunnen optreden, zal de Minister voor Rechtsbescherming bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden
hebben. Voor advocaten respectievelijk deurwaarders komt deze bevoegdheid te liggen
bij de deken respectievelijk het BFT. Verder kan tegen wie zonder registratie buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt, strafrechtelijk worden opgetreden door
politie en het Openbaar Ministerie omdat het een economisch strafbaar delict wordt.
Bij de verdere vormgeving van het toezicht wordt de samenwerking en wisselwerking
tussen de registerhouder en de verschillende toezichthouders, die vanuit verschillende
wetten toezicht houden op incassodienstverleners, betrokken (zie in dit verband ook
de toelichting bij het voorgestelde artikel 19).
8. Privacy Impact Assessment
Een onderdeel van het afwegingsproces bij voorgenomen regelgeving is de uitvoering
van een Privacy Impact Assessment (hierna: PIA). Het doel hierbij is om de bescherming
van persoonsgegevens onderdeel uit te laten maken van het afwegingsproces bij beleidsvorming.
Door het uitvoeren van een PIA wordt duidelijkheid verkregen over de (mogelijke) impact
van een wetsvoorstel als het gaat om (nieuwe) privacygevoeligheden en worden, indien
noodzakelijk, de nodige maatregelen getroffen. Bij dit wetsvoorstel zijn op dit moment
alle werkstromen inzichtelijk. Zo zal een aanvrager door middel van verstrekking van
gegevens (artikel 5, onderdeel a tot en met e) een aanvraag indienen bij de Minister
voor Rechtsbescherming. Deze zal als verwerkingsverantwoordelijke (artikel 3, derde
lid) voor het register, als bedoeld in de Algemene verordening gegevensbescherming
(hierna: AVG) de aanvraag beoordelen (artikelen 6 en 7). Het register is in beginsel
openbaar, om transparantie op de markt van private buitengerechtelijke incassodienstverlening
te vergroten: schuldeisers en schuldenaren moeten kunnen bekijken wie is geregistreerd.
Dit is het geval behalve wanneer de noodzakelijkheid van openbaarheid ontbreekt of
het privacy- of bedrijfsbelang zwaarder weegt. De Inspectie Justitie en Veiligheid
houdt toezicht op de naleving en heeft daarmee toegang tot gegevens die niet openbaar
zijn (artikelen 14 en 19, vijfde lid, onderdeel a). De griffier van het gerecht dat
een beslissing neemt als bedoeld in artikel 9, eerste lid, dan wel een beslissing
neemt die de opheffing van de schorsing tot gevolg heeft, geeft hiervan onverwijld
kennis aan de Minister voor Rechtsbescherming (artikel 9, tweede lid). Tussen de verschillende
uitvoerende partijen uit dit wetsvoorstel en andere toezichthouders kunnen gegevens
uitgewisseld worden (waarover lagere regelgeving kan worden vastgesteld; artikel 19,
zevende lid). Elke uitvoerende partij maakt een privacytoets bij de vaststelling van
de uitvoering van dit wetsvoorstel. Ook bij (eventuele) lagere regelgeving zal een
dergelijke privacytoets plaatsvinden.
9. Financiële consequenties
Voor de financiering van de kosten kan een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds
de implementatiekosten en anderzijds de structurele kosten. De implementatiekosten
voor de uitvoering van de nieuwe taak voor de Dienst Justis en die van de Inspectie
Justitie en Veiligheid worden gedragen door het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Deze zijn vooralsnog begroot op een totaal van 1 miljoen euro.
Voor structurele kosten is aansluiting gezocht bij het kabinetsbeleid dat een markt
zelf de kosten draagt voor publieke voorzieningen die zien op bevordering van hun
kwaliteit en het toezicht daarop.42 In dat geval geldt als uitgangspunt dat kosten die verband houden met dit wetsvoorstel
aan incassodienstverleners die op grond van dit wetsvoorstel buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
mogen verrichten, mogen worden doorberekend. Voor de incassomarkt is het profijt evident:
met dit wetsvoorstel wordt het kaf van het koren gescheiden. Die groep zal periodiek
moeten bijdragen om het stelsel te kunnen financieren. In dit wetsvoorstel is een
grondslag gecreëerd om kosten die verband houden met de uitvoering van de wet door
te belasten. Daarbij staat het profijtbeginsel centraal. Het profijtbeginsel gaat
ervan uit dat één bepaalde groep profijt heeft van een bepaalde regeling, bijvoorbeeld
een groep die als enige bepaalde handelingen mag verrichten.
In dit wetsvoorstel wordt voor incassodienstverleners, niet zijnde gerechtsdeurwaarders
en advocaten, in artikel 19 grofweg een onderscheid gemaakt tussen twee door te belasten
kosten. Een partij doet een aanvraag tot toelating om de middels dit wetsvoorstel
gereguleerde diensten te mogen verrichten of aan te bieden en betaalt voor de behandeling
van deze aanvraag een bepaald tarief (lumpsum). De aanvraag wordt vervolgens beoordeeld
en daarop volgt een besluit (positief of negatief). Bij een negatieve beslissing kan
de aanvrager in bezwaar en beroep gaan. De geregistreerde dienstverleners betalen
voorts de kosten van de uitvoering van het systeem van het incassoregister, inclusief
het toezicht op de naleving en handhaving. Bij de uitwerking in lagere regelgeving
van die grondslag zal, in verband met de proportionaliteit van de regelgeving, aandacht
bestaan voor de uitwerking ervan op grotere en kleinere incassodienstverleners. Voor
gerechtsdeurwaarders en advocaten zullen de kosten, uiteraard alleen die kosten die
samenhangen met hun specifieke positie in het wetsvoorstel, meelopen in de betalingen
die zij op grond van de Advocatenwet respectievelijk de Gerechtsdeurwaarderswet moeten
doen aan het toezicht en tuchtrecht binnen hun beroepsgroep. De verwachting is overigens
dat deze specifieke kosten minimaal zullen zijn.
Gelet op het stadium waarin het wetsvoorstel zich bevindt is de inventarisatie voor
wat betreft de middelen een grove schatting. De genoemde bedragen moeten een bandbreedte
voorstellen en zullen verder in het proces een steeds actuelere beeld tonen en zullen
dan ook worden aangepast.
De Minister voor Rechtsbescherming zal voor zowel de behandeling van de aanvraag als
het periodiek laten voortduren van de registratie een tarief in rekening brengen bij
de aanvrager, respectievelijk de ingeschreven bedrijven (zie hierna). De toezichtskosten
worden eveneens doorbelast aan de incassodienstverlener.
Ten aanzien van de uitvoeringskosten van de Dienst Justis zal een onderscheid bestaan
van eenmalige kosten en structurele kosten. De eenmalige kosten zien op de eerste
tranche van aanvragen die ingediend gaan worden door ongeveer 550 incassobureaus.
De structurele kosten zien op het beheer van het register en de overige werkzaamheden
zoals de wijzigingen, doorhalingen en opheffingen die moeten plaatsvinden.
De Dienst Justis hanteert voor de eerste tranche van aanvragen de standaard kostprijsmodel
in, wat neerkomt op een totaalbedrag van ongeveer € 1.300.000. Dit resulteert vervolgens
in een tarief van ongeveer € 2.300 per aanvrager. Voor wat betreft de structurele
kosten verwacht de Dienst Justis een werkbelasting te hebben van ongeveer € 640.000.
Dit resulteert in een jaarlijks tarief van ongeveer € 1.300 per geregistreerde incassodienstverlener.
Voor wat betreft de toezichtskosten het volgende. De Inspectie Justitie en Veiligheid
gaat vooralsnog uit een totaalbedrag van € 650.000. Dit resulteert vervolgens in een
tarief van ongeveer € 1.300 per aanvrager per jaar.
De schatting van de totale aanvraagkosten per aanvrager bedraagt € 2.300. De incassodienstverlener
zal vervolgens een jaarlijks tarief betalen voor het ingeschreven staan in het register
van in totaal € 2.600 (€ 1.300 + € 1.300). Hierbij is nog geen rekening gehouden met
eventuele differentiatie, waar in de verdere uitwerking wel rekening mee gehouden
zal worden (zie hiervoor).
10. Voorbereiding van het wetsvoorstel
Ter voorbereiding op de uitwerking van het onderdeel uit het regeerakkoord dat ziet
op de incasso, zijn er in het najaar 2018 enkele expertmeetings georganiseerd. Ook
is gekeken naar een eerder conceptinitiatiefvoorstel van de toenmalige Tweede Kamerleden
Schouten (CU) en Yücel (PvdA) voor een Wet aanpak misstanden incassodienstverlening,
dat in 2016 een informele consultatieronde heeft doorlopen.43 Bij de expertsessies is gesproken over onder meer de mogelijke invulling van het
incassoregister, de problemen die er zijn bij de verkoop van vorderingen en de inning
van die verkochte vorderingen en de ervaringen met het minimumtarief van incassokosten.
Aan deze expertsessies werd deelgenomen door vertegenwoordigers uit de incassodienstverlening,
de gerechtsdeurwaarderij, toezichthouders, de advocatuur, de rechterlijke macht en
de raad voor rechtsbijstand. Ook waren er vertegenwoordigers van schuldenaren en schuldeisers.
Tijdens de bijeenkomsten bleek steun te zijn voor het verhogen van de kwaliteit van
de incassodienstverlening. Een incassoregister werd daarbij beschouwd als een middel
dat daaraan kan bijdragen. De opbrengsten uit de sessies zijn meegenomen in de contouren
die vervolgens aan de Tweede Kamer ten aanzien van het register zijn geschetst.44 Inzichten uit deze sessies hebben bovendien bijgedragen tot het voorstel om de cumulatieregeling
bij termijnbetalingen aan te passen. In het late voorjaar van 2019 heeft een laatste
bijeenkomst plaatsgevonden om onder andere te spreken over de inhoudelijke eisen waaraan
incassodienstverleners zouden moeten voldoen. De inzichten die daar zijn verkregen,
zijn betrokken bij het vormgeven van de inhoudelijke eisen in artikel 13 van dit voorstel.
Eveneens is bij het opstellen van de inhoudelijke eisen gekeken naar de eisen die
nu al in de markt gelden, bijvoorbeeld bij de eerder in deze toelichting genoemde
NVI en bij het keurmerk SVI. Daarnaast heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Deze MKB-toets
wordt sinds 1 mei 2019 rijksbreed toegepast op nieuwe wetgevingsdossiers met substantiële
regeldrukgevolgen voor het MKB. Aan enkele door koepel- en brancheorganisaties geselecteerde
ondernemers die te maken hebben met incassodienstverlening, zoals een incasso-onderneming
en een gerechtsdeurwaarder, is dit wetsvoorstel op hoofdlijnen uiteengezet en is aan
de hand daarvan verder met hen gesproken over de gevolgen voor het MKB.
Eind 2019 is een ambtelijk concept van het wetsvoorstel gedeeld met direct betrokken
stakeholders, zodat vroegtijdig inzichten uit de praktijk konden worden berokken bij
het wetsvoorstel. Op 9 december 2019 is over het ambtelijke concept met die betrokkenen
van gedachten gewisseld in een rondetafelbijeenkomst. Over de cumulatie van incassokosten
is daarna nog een kleiner verband met experts en betrokkenen gesproken. Die bijeenkomsten
hebben geleid tot aanpassingen in de memorie van toelichting en het wetsvoorstel.
De tussenliggende periode gaf ook ruimte verdere invulling te geven aan de taken en
bevoegdheden in het wetsvoorstel, zodat daarover in de versie die in consultatie gaat,
meer duidelijkheid kan bestaan.
11. Consultatie
Het ontwerp van dit wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd aan de volgende organisaties:
− in alfabetische volgorde − ACM, AFM, Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP), Adviescollege
Toetsing Regeldruk (hierna: ATR), BFT, Consumentenbond, Deurwaardersbelangen.nu, gemeente
Den Haag, Inspectie Justitie en Veiligheid, Dienst Justis, KBvG, Landelijke Organsatie
Sociaal Raadslieden (hierna: LOSR), Mediatorsfederatie Nederland (hierna: MfN), Koninklijke
Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (hierna: NBA), Nationaal Instituut
voor Budgetvoorlichting (hierna: Nibud), NOvA, NVI, Vereniging voor schuldhulpverlening
en sociaal bankieren (hierna: NVVK), Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna:
NVvR), Openbaar Ministerie (hierna: OM), Raad voor rechtsbijstand, Raad voor de rechtspraak,
Schuldeiserscoalitie, Schuldenlab, Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders (hierna:
SNG), keurmerk SVI, Verbond van Credit Management Bedrijven (hierna: VCMB), Vereniging
van Financieringsondernemingen (hierna: VFN), Vereniging van Incasso & Procesadvocaten
(hierna: VIA), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), Verbond van Nederlandse
Ondernemingen-Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (hierna: VNO-NCW), Vereniging
Voor Credit Management (hierna: VVCM). Er is een reactie ontvangen van de volgende
organisaties: ACM45, AP46, ATR, BFT, Consumentenbond, Deurwaardersbelangen.nu47, KBvG, LOSR, Nibud, NOvA48, NVI, NVVK49, OM50, Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad), SNG, keurmerk SVI, VVCM/VCMB. Het College
van procureurs-generaal van het OM heeft opgemerkt geen aanleiding te zien voor het
maken van opmerkingen. Daarnaast is het concept gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl. Hierop zijn eveneens reacties binnengekomen, waarvan een deel zal worden behandeld
bij het onderdeel cumulatie van incassokosten en verkochte vorderingen.
In deze paragraaf wordt ingegaan op de binnengekomen reacties die zien op het algemeen
deel van de toelichting. Specifiek wordt ingegaan op de volgende in de reacties naar
voren gebrachte thema’s:
11.1 Reikwijdte van het wetsvoorstel
11.2 Nut en noodzaak van de maatregelen
11.3 Level playing field in de incassodienstverlening
11.4 Gevolgen van dit wetsvoorstel in civiele verhoudingen
11.5 Kwaliteitseisen
11.6 Cumulatie van incassokosten
11.7 Verkochte vorderingen
11.8 Toezicht op de naleving van dit wetsvoorstel
11.9 Wetsvoorstel in relatie tot schulden
Voor zover de reacties betrekking hebben op de artikelen en de toelichting daarop
zijn deze zoveel mogelijk verwerkt in het artikelsgewijze deel van de toelichting.
Voor de leesbaarheid zijn de reacties schuingedrukt opgenomen.
11.1 Reikwijdte van het wetsvoorstel
De NVI wijst er terecht op dat debiteurenbeheer, waarbij een incassodienstverlener
in naam van de opdrachtgever handelt, onder de definitie van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
genoemd in artikel 1 van het wetsvoorstel valt. Het debiteurenbeheer kan door een
opdrachtgever volledig aan een incasso-onderneming uit handen worden gegeven. Artikel
11 houdt met deze vormen van dienstverlening geen rekening en maakt het aanbieden
ervan volgens de NVI onmogelijk, omdat artikel 11 verplicht dat de incassodienstverlener
slechts mag handelen onder de naam waaronder hij is geregistreerd. De NVI ziet hierop
graag een verduidelijking en verwijst naar haar eigen keurmerk. Het wetsvoorstel is erop gericht dat dienstverleners die incassowerkzaamheden uitvoeren
onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Debiteurenbeheer, ook als dat in
naam van de opdrachtgever gebeurt, valt daaronder. Dat heeft twee redenen. Enerzijds
moeten ook die incassodienstverleners zich houden aan de kwaliteitseisen van het wetsvoorstel.
Daarnaast moet voor de schuldenaar duidelijk kunnen zijn met wie zij van doen heeft.
De NVI wijst in dit verband terecht op artikel 11. Artikel 11 is zodanig aangepast
dat in de communicatie met de schuldenaar voor de schuldenaar duidelijk moet worden
dat er een incassodienstverlener betrokken is bij de betreffende incassowerkzaamheden.
De NVI pleit ervoor dat de wet toeziet op alle incassoactiviteiten, ook ten aanzien
van zogenoemde business-to-businessactiviteiten. Daarbij wordt gewezen op de vraag
hoe het voor een incassobureau mogelijk moet zijn om een onderscheid te maken op basis
van rechtsvorm als deze bij aanlevering door de opdrachtgever niet duidelijk genoeg
is. Ook vraagt men zich af waarom dit onderscheid wordt gemaakt. In reactie hierop het volgende. De doelstelling van het wetsvoorstel is om de kwaliteit
van de incassodienstverlening te vergroten ten behoeve van de incassodienstverlening
zelf, ten behoeve van schuldeisers en ten behoeve van schuldenaren. Ten aanzien van
schuldenaren heeft het wetvoorstel (kwetsbare) schuldenaren voor ogen die direct in
hun vermogen worden geraakt. Dat kunnen onder andere zelfstandigen zonder personeel
(ook wel zzp’ers genoemd) zijn; in het geval zij een eenmanszaak hebben vallen zij
onder de definitie van natuurlijke personen. Het is aan de incassodienstverlener om
met de opdrachtgever duidelijkheid te creëren over de schuldenaar en daar hoort ook
de vraag bij of er sprake is van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon. Bij
twijfel kan men daarvoor het Handelsregister raadplegen.
De VVCM/VCMB pleit er in haar reactie juist voor om de reikwijdte van het wetsvoorstel
te beperken tot natuurlijke personen, die niet handelen in de uitoefening van beroep
of bedrijf. Ten eerste omdat ook die partijen deelnemen aan het handelsverkeer en
dus ondernemer zijn. Het deelnemen aan het handelsverkeer en het zijn van ondernemer
brengt met zich mee dat ze in staat moeten zijn om zich te kunnen verdedigen tegen
ongewenste incassopraktijken. Minstens zo belangrijk, zo wordt in de consultatiereactie
genoemd, is echter dat er aansluiting moet worden gezocht bij de bestaande regelgeving
die betrekking heeft op incassokosten zoals artikel 6:96 lid 5 BW en artikel 6:119a
lid 1 BW. Ook via internet zijn er reacties binnengekomen die zien op het beperken
van de reikwijdte. Er is in het wetsvoorstel bewust voor gekozen om ook de natuurlijke personen die
ondernemer zijn te beschermen. Ook artikel 6:96 BW ziet niet alleen op consumenten.
Artikel 6:96 lid 5 BW bepaalt immers dat van de regels van het BIK niet ten nadele
van de natuurlijke personen, niet handelend in beroep of bedrijf mag worden afgeweken.
Wel mag er dus ten voordele van worden afgeweken. Als de schuldenaar geen consument
is, geldt de wettelijke maximale vergoeding voor de incassokosten, tenzij partijen
overeenkomen daar vanaf te wijken. Zij kunnen zowel een lagere als een hogere vergoeding
overeenkomen.
Deurwaardersbelangen.nu merkt op dat de reikwijdte van artikel 1 van het wetsvoorstel
zich niet alleen zou moeten beperken tot het betalen van een geldsom. Veel contracten,
waaronder huurkoopovereenkomsten, richten zich op de levering van (luxe) roerende
zaken. In het geval de schuldenaar niet kan of wil betalen, is het terugvorderen van
dergelijke apparaten het hoogst haalbare. Het is verstandig om ook de terugvordering
daarvan en de feitelijke wijze waarop dat gebeurt te reguleren en onder de reikwijdte
van deze wet te brengen. De impact van een gedwongen afgifte kan immers groot zijn
en in veel gevallen kan dat alleen met rechterlijke toestemming. Het wetsvoorstel richt zich inderdaad op de vordering van een geldsom. Dat is het
gros van de activiteiten die worden verricht door incassodienstverleners en in die
gevallen is kwaliteitsverbetering wenselijk. De kwaliteitscriteria worden daar ook
op toegspitst. Zo moet voor een schuldenaar helder zijn waarop de vordering is gebaseerd.
De NVI wijst erop dat geen verbod is ingesteld op het voeren van het woord «incassobureau».
De NVI vraagt zich af of daarmee niet onnodig de kans op misbruik wordt vergroot. Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat voor de schuldenaar kenbaar moet zijn wie een
geregistreerd bureau is. Dat wordt met het voorstel voldoende geborgd, doordat het
register openbaar toegankelijk is en de gegevens daar actueel in zijn. Een verbod
op het gebruik van het woord helpt een schuldenaar op zichzelf niet en bovendien is
het ook slechts effectief als er sancties op staan. Van belang is ook dat Onze Minister
een nummer zal toewijzen aan de geregistreerde partij in het register. De verplichting
om deze in de communicatie op te nemen zal verder bij de uitwerking van de kwaliteitseisen
in lagere regelgeving worden betrokken. Het voorstel van de NVI om het wetsvoorstel
hierop aan te vullen wordt derhalve niet overgenomen.
De NVI vraagt of het beoordelingskader neergelegd in artikel 7, eerste lid, van het
wetsvoorstel geen aanleiding geeft tot een subjectieve bejegening. De bewoordingen waaraan door de NVI wordt gerefereerd zijn ontleend aan de artikelen
4, eerste lid, en 4, eerste lid, onderdeel e, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus. De woorden «naar redelijke verwachting» zijn gebruikt omdat in
de regel vooraf niet met zekerheid zal zijn vast te stellen of aan de voorwaarden
zal worden voldaan. Indien de inschrijving in het register wordt aangevraagd door
een bedrijf dat net start met het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden, kan nog geen beeld bestaan van de wijze waarop men werkt. Niet
met zekerheid kan worden vastgesteld dat het bedrijf dat de inschrijving in het register
aanvraagt, alle wettelijke regels zal naleven. Wel kan daarvan een beeld worden gevormd,
aan de hand van de gegevens en bescheiden die op grond van artikel 5, eerste lid,
bij de aanvraag moeten worden verstrekt, de door het aanvragende bedrijf op grond
van artikel 4:2, tweede lid, Awb verschafte gegevens en bescheiden die voor de beslissing
op de aanvraag nodig zijn en waarover het redelijkerwijs de beschikking kan krijgen,
en aan de hand van de antecedenten van het bedrijf dat de aanvraag doet of van zijn
eventuele bestuurders. De beoordeling vindt plaats aan de hand van de plannen die
het bedrijf heeft dat aanvraag van de inschrijving in het register doet, en op basis
van zijn antecedenten.
Deurwaardersbelangen.nu pleit ervoor om indirecte belangen via het incassoregister
inzichtelijk te maken. Vermelding van aandeelhouders in het register zou voor de hand
liggen, omdat zij zelf ook opdrachtgever kunnen zijn. Met een openbaar incassoregister wordt het overzicht gecreëerd van incassodienstverleners
die voldoen aan de bij de wet gestelde eisen. Dit is dienstbaar voor zowel de schuldeiser
als de schuldenaar bij het vinden van informatie of een incassodienstverlener gerechtigd
is de werkzaamheden te verrichten. Voor de afweging welke gegevens wel en niet openbaar
moeten zijn, is gekeken naar noodzakelijkheid en bescherming van privacy- of bedrijfsbelangen.
Daarbij is in dit wetsvoorstel aansluiting gezocht bij de Wet particuliere beveiligingsorganisaies
en recherchebureaus. 100% aandeelhouders zijn, net als bij de Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus, te beschouwen als beleidsbepalers (en vallen onder de definitie
van bestuurder). Bestuurders worden in het register opgenomen. De NVI pleit ervoor om aansluiting te zoeken bij de Wft als het gaat om de aanduiding
van leidinggevende. Bij uitwerking van deze begripsbepalingen in de lagere regelgeving zal inderdaad
aansluiting worden gezocht bij bestaande regelgeving. Geadviseerd wordt verder om ook de definitie van beleidsbepaler op te nemen in het
wetsvoorstel. In het wetsvoorstel is ervoor gekozen om de bestuurder op te nemen in de definitiebepalingen.
Een beleidsbepaler valt onder die definitie. Daarbij is aangesloten bij andere publiekrechtelijke
regelgeving zoals de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.
Het keurmerk SVI vraagt zich af wat de termijn is waarbinnen een schorsing (artikel
9) of doorhaling (conform de artikelen 10 of 17) dient te geschieden. Dit zal steeds in het geval van artikel 9 en 17 steeds zo snel mogelijk worden gedaan.
Artikel 10, eerste lid, onder a, betreft een besluit op verzoek. In dat geval is artikel
5, derde lid, van toepassing verklaard. Bij omstandigheden die aanleiding geven tot
een schorsing of doorhaling bij wijze van handhaving zal Onze Minister, indien hij
constateert dat een dergelijke situatie zich voordoet, het besluit zo snel mogelijk
moeten nemen.
In artikel 16, derde lid, van het wetsvoorstel ontbreekt de hoogte van de boete bij
overtreding van artikel 5:20 van de Awb. Dit terwijl de MvT vermeldt dat dit een boete
van de tweede categorie moet zijn. De Raad adviseert om de hoogte van de boete bij
overtreding alsnog expliciet te vermelden in de wettekst. De Raad vraagt zich voorts
af waarom in artikel 16, vijfde lid, van het wetsvoorstel voor de hogere boetes een
opschorting van het boetebesluit gedurende de bezwaar- en/of beroepstermijn is opgenomen
terwijl dit doorgaans in andere wetten met vergelijkbare boetes niet is gedaan. Geadviseerd
wordt om deze keuze in de MvT nader toe te lichten.Het derde lid van artikel 16 is naar aanleiding van de opmerking van de Raad aangepast.
Voor het vijfde lid geldt dat er voor is gekozen schorsende werking te verlenen aan
bezwaar en beroep vanwege de aard van de ondernemingen die doorgaans incassodienten
aanbieden. Dit zijn vaak kleine ondernemers. Bij de artikelsgewijze toelichting is
deze keuze nog wat meer dan in de consultatieversie toegelicht.
De Consumentenbond zou graag zien dat aan hen een formele status als belanghebbende
wordt toegekend, zoals krachtens artikel 7.2 van de Whc. Daarmee zou op voorhand vaststaan
dat de Consumentenbond als rechtspersoon blijkens zijn feitelijke werkzaamheden op
dit terrein en krachtens zijn statutaire doelstelling de algemene en collectieve belangen
van consumenten kan behartigen en in staat wordt gesteld een handhavingsverzoek in
te dienen. De wens van de Consumentenbond is voorstelbaar. Echter, gelet op het feit dat het
toezicht volgens een ingroeimodel wordt ingericht, ligt het niet voor de hand een
belanghebbende zoals de Consumentenbond graag wenst te zijn, aan te wijzen. Het geven
van een formele status heeft immers alleen zin indien er ruimte is voor handhavingsverzoeken,
dat wil zeggen dat er steeds op individuele klachten wordt ingegaan. Uitgangspunt
is echter dat er meer inzicht moet worden verkregen in de omvang van de incassomarkt
en de omvang en aard van misstanden binnen die markt, en dat het toezicht en de handhaving
vervolgens daarop worden ingericht.
Met zorg constateert de NVI dat de overheid zichzelf buiten de normstelling van de
nieuwe regelgeving plaatst. Omdat regulering van de incassodienstverlening door het
kabinet moet worden bezien in het licht van terugdringing van de schuldenproblematiek
(met ruim 40 maatregelen en initiatieven opgesomd in het Actieplan Brede Schuldenaanpak),
zou de overheid zich wat betreft de NVI ook moeten willen onderwerpen aan de nieuwe
regelgeving. Met de regelgeving op het gebied van de incassodienstverlening wordt niet getornd
aan de regels die betrekking hebben op het innen en incasseren van private vorderingen.
Die regels blijven van kracht, net zoals de verschillende regels die te maken hebben
met het innen en incasseren van vorderingen van de overheid. Met het reguleren van
de incassodienstverlening in de private sector wordt wel beoogd die inning maatschappelijk
verantwoord te laten plaatsvinden. Dat doel wordt ook nagestreefd in het publieke
domein, onder meer met de clustering rijksincasso. De aankomende periode zullen die
overheidspartijen zich verder inzetten voor een gezamenlijke aanpak waarbij onnodige
kosten worden voorkomen en rekening wordt gehouden met één afloscapaciteit van de
burger. Op 7 april jl. hebben de Belastingdienst, CAK, CJIB, DUO, SVB en UWV gezamenlijk
een convenant getekend met de NVVK met als doel om eenvoudiger en sneller tot schuldregelingen
te komen.51 Juist in het licht van het terugdringen en voorkomen van schuldenproblematiek is
de norm van maatschappelijk verantwoorde incasso gelijk. Daar staan de verschillende
onderliggende regels niet aan in de weg.
De NVI vraagt terecht aandacht voor de positie van de schuldeiser. De NVI onderschrijft
de in de toelichting geschetste problemen die schuldenaren kunnen ondervinden. Ook
wordt door de NVI erkend dat problematische schulden een ontwrichtend effect kunnen
hebben op schuldenaren. Door geen betaling te ontvangen kan echter net zo goed een
ontwrichtend effect hebben voor de schuldeiser, aldus de NVI. Dat erkent het kabinet ook. In de brief van 8 februari 2019 is een aantal uitgangspunten
geformuleerd die ten grondslag liggen aan het incassoregister.52 Daaruit blijkt dat er oog is voor de positie van incassobureaus, namelijk een positie
tussen schuldeiser en schuldenaar. Ook is toen reeds geformuleerd dat schulden in
principe betaald moeten worden. Het kabinet erkent de betekenis van incassobureaus
bij het incasseren van openstaande vorderingen. Schuldeisers hebben behoefte aan een
goed werkend en niet al te duur incassotraject bij wanbetaling. Daarbij ziet het kabinet
dat incassodienstverleners tussen de schuldeiser en schuldenaar in staan. Die positie
brengt verantwoordelijkheden met zich mee, juist omdat het vaak kwetsbare personen
betreft, hetzij vanwege een gebrek aan zelfredzaamheid, hetzij vanwege het feit dat
zij door meerdere schuldeisers met incassomaatregelen worden benaderd en/of te kampen
hebben met problematische schulden. Het kan niet zo zijn dat incassodienstverleners
schuldenaren (nog) verder in de schulden brengen, bijvoorbeeld door het incasseren
van te hoge kosten, en daarmee de problematische situatie verslechteren.53
11.2 Nut en noodzaak van de maatregelen
Uit de binnengekomen reacties blijkt dat veel partijen achter de keuze te staan voor
een register. Ook uit de internetconsultaties overheerst het beeld dat met het nemen
van de voorgestelde maatregelen een goede weg wordt ingeslagen. De ATR merkt op dat
voor beide onderdelen van het wetsvoorstel geen minder belastende alternatieven zijn.
Door de LOSR zijn in de consultatiereactie voorbeelden van dubieuze werkwijzen van
incassodienstverleners naar voren gebracht. Daarbij noemt de LOSR het niet inhoudelijk
reageren op brieven van de debiteur, maar wel aanmaningen blijven sturen; het uitoefenen
van telefonische en psychische druk, door het herhaaldelijk bellen en smsjes sturen;
het uitoefenen van druk bij onrechtmatig toch innen van verjaarde vorderingen (doen
alsof deze vorderingen nog afdwingbaar zijn; dit speelt met name bij gekochte vorderingen);
het dreigen met maatregelen die niet waargemaakt kunnen worden, waaronder het dreigen
met beslag terwijl er een vonnis is; het in rekening brengen van verborgen incassokosten,
dat wil zeggen incassokosten die door de schuldeiser bij de hoofdsom is opgenomen;
het dreigen met registratie van persoonsgegevens op een zwarte lijst, het handelen
in persoonsgegevens en daarmee schenden van privacy en het niet wijzen op rechten:
bijvoorbeeld de mogelijkheid om een klacht in te dienen. De NVVK ziet het wetsvoorstel
als een belangrijke stap om malafide incassobureaus van de markt te weren. De Raad
voor de rechtspraak noemt in haar reactie het «Visiedocument schuldenproblematiek
en de rechtspraak» waarin wordt gewezen op de impact van incassodienstverleners en
van de verkoop van vorderingen op de schuldenproblematiek. Een kleine schuld kan al
snel een grote schuld worden. De Consumentenbond geeft aan dat al vanaf 2014 actief
actie wordt gevoerd om tot effectieve verbetering van de bestaande rechtspositie van
consumenten te komen gelet op de bestaande misstanden in de incassomarkt. Niettemin
zijn er ook zorgen geuit. Er wordt getwijfeld aan de effectiviteit van het register
en via internetconsultatie is gevraagd of een ISO-normering niet beter zou zijn. Door
de NVI wordt gewezen op de wijze waarop zij invulling hebben gegeven aan zelfregulering.
De AP noemde in haar consultatiereactie het belang om het verband tussen de geconstateerde
problemen en de voorgestelde oplossing niet impliciet te maken, maar duidelijk kenbaar
is uit expliciete overwegingen in de memorie van toelichting. De AP adviseert om de
proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde maatregelen in relatie tot
de drie verschillende probleempunten nader te onderbouwen. De AP wijst er terecht op dat uit een memorie van toelichting moet blijken dat de
voorgestelde maatregelen proportioneel en het juiste middel zijn. Eerder is geconstateerd
dat een deel van de markt zich heeft onderworpen aan zelfregulering via bijvoorbeeld
de NVI. Ook op andere wijzen is sprake van zelfregulering. Daarbij worden via interne
mechanismen de werkwijzen van deze incassobureaus aan regels gebonden en wordt daarop
toegezien. Ook incasserende schuldeisers kennen vormen van zelfregulering.54Desondanks zijn er nog steeds misstanden in de incassomarkt. Hoewel de zelfregulering
van de NVI al in 1989 is gestart en er ook via het keurmerk SVI sprake is van zelfregulering,
zijn alle partijen die daarbij niet zijn aangesloten niet gebonden aan die (zelf)regulering
en zijn daarmee niet onderworpen aan (kwaliteits)regels (zie eerder in de toelichting
gegevens over aangesloten bedrijven). Dat is een reden om via publiekrecht de kwaliteit
van de incassodienstverlening te reguleren en niet te volstaan met zelfregulering
(zoals via ISO-normering). De situatie in de markt is nu zo dat de overheid zich genoodzaakt
ziet om een bodem van kwaliteitseisen in de markt aan te brengen. Het staat partijen
vrij om deze kwaliteit middels zelfregulering nog verder hogerop te brengen.
De ATR noemt dat de inhoud van de kwaliteitseisen meer centraal moet komen te staan. De memorie van toelichting is derhalve aangevuld met een onderbouwing per geconstateerd
probleem en de kwaliteitseisen hebben daarbij een prominentere plek gekregen. Immers,
via die kwaliteitseisen worden de doelen van het wetsvoorstel nagestreefd.
11.3 Level playing field in de incassodienstverlening
De KBvG is van mening dat de incassodienstverlening met adequate kwaliteitswaarborgen
dient te zijn omgeven. De KBvG merkt op dat gerechtsdeurwaarders niet voor niets zijn
gehouden aan de beroeps- en gedragsregels die zijn gesteld bij en krachtens de Gerechtsdeurwaarderswet
en ook kunnen zij daarvoor tuchtrechtelijke aansprakelijk worden gesteld. In diverse
Europese lidstaten is gekozen voor een stelsel waarin de gerechtsdeurwaarder een exclusieve
bevoegdheid heeft ten aanzien van de buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. Uit
het oogpunt van herkenbaarheid, eenvoud en duidelijkheid voor de justitiabele zou
het primair de voorkeur van de KBvG hebben indien ook in Nederland de bevoegdheid
tot het doen van buitengerechtelijke incasso in handen komt van de met uitgekristalliseerde
waarborgen omklede beroepsgroep van de gerechtsdeurwaarder. Dit zou verdere regulatie
en controle onnodig maken. De NVI merkt in dit verband op dat regulering van de incassobranche
belangrijk is, mits er een gelijk speelveld ontstaat in de schuldenketen met bijpassende
bevoegdheden, een incassoregister met alleen hoge kwaliteit inschrijvingen en sterk
en eenduidig toezicht. Ten aanzien van het gelijke speelgeld wordt door de NVI opgemerkt
dat dat er naast incassobureaus ook gerechtsdeurwaarders en advocaten opereren op
de minnelijke markt. Daarbij vindt de NVI het onbegrijpelijk dat de marktwerking voor
gerechtsdeurwaarders niet wordt aangepast en wijst daarbij op de beleidsreactie op
het rapport van de Commissie herijking tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders
(hierna: commissie herijking tarieven) van de Minister voor Rechtsbescherming aan
de Tweede Kamer.55 De vermenging van ambtelijke en minnelijke taken zou voor gerechtsdeurwaarders perverse
prikkels opleveren die een gevaar vormen voor hun onafhankelijkheid. Hoewel een gerechtsdeurwaarder
in de minnelijke fase wordt geacht geen gebruik te maken van de bevoegdheden die zijn
ambt hem toestaan, kan hij dit ambt niet naast zich neerleggen in de minnelijke fase,
aldus de NVI. Een duidelijke afbakening in rollen in de schuldenketen is voor de NVI
van belang. De NVI pleit daarbij voor het beleggen van de minnelijke incassodienstverlening
bij incassobureaus. Het bij één dienstverlener beleggen van minnelijke incasso wordt met dit wetsvoorstel
niet gecreërd en ook niet wenselijk geacht. In het wetsvoorstel worden drie categorieën
dienstverleners onderscheiden: de incassobureaus en opkopers, de gerechtsdeurwaarders
en advocaten en de zelfincassanten (schuldeisers die zelf openstaande vorderingen
innen). Onderkend wordt met de reacties dat er verschillen zijn tussen die dienstverleners
in de incassomarkt; daaraan verandert het wetsvoorstel op zichzelf niets. Met het
wetsvoorstel wordt echter wel een minimum kwaliteitsstandaard voor incassodienstverlening
in het leven geroepen, zodat de kwaliteit van de dienstverlening aan ten minste dat
niveau voldoet. Mits men voldoet aan ten minste die standaard, moet iedereen actief
kunnen worden op de markt.
In de ogen van de NOvA heeft het wetsvoorstel zichtbaar moeite om de bijzondere positie
van de advocaat, diens kernwaarden en het toezicht op de advocatuur in te passen in
de hoofdstructuur van het wetsvoorstel. De toelichting biedt de advocatuur en de deken
als toezichthouder weinig houvast. Het geeft evenmin antwoord op de vraag of het wetsvoorstel
van toepassing dient te worden verklaard, gelet op de extensieve kwaliteitsregels
waaraan de beroepsgroep al door de kernwaarden, de gedragsregels en de Verordening
op de advocatuur gebonden is. De KBvG is eveneens bevreesd voor doublures wat betreft
het toezicht en en hetgeldende normenkader. Daarbij denkt men vooral aan de mogelijkheid
om op grond van artikel 13 in een algemene maatregel van bestuur de kwaliteitseisen
te stellen die ook zomaar van toepassing geacht kunnen worden op de werkzaamheden
van de gerechtsdeurwaarder. Expliciet noemt de KBvG in dit verband artikel 13, sub
e, van het wetsvoorstel.
Ook via de internetconsultatie zijn reacties op de positie van de advocaat en gerechtsdeurwaarder
binnen gekomen. Een respondent vraagt zich af of advocaten nog wel incassodiensten
kunnen verlenen omdat er per definitie een strijdigheid met de gedragsregels (voor
wat betreft de advocaat) zou zijn. Ook is de vraag gesteld hoe het voor schuldenaren
zichtbaar wordt of advocaten en gerechtsdeurwaarders ook incassodiensten kunnen verrichten
en waar klachten kunnen worden ingediend ten aanzien van gedragingen door een advocaat
of gerechtsdeurwaarder. Het is de bedoeling geweest om kwaliteitsregels te stellen aan de buitengerechtelijke
incassodienstverlening. Advocaten en gerechtsdeurwaarders moeten ook worden gezien
als incassodienstverleners in het licht van dit wetsvoorstel. Zij zijn slechts uitgezonderd
van de registratieplicht. Via het incassoregister zal worden verwezen naar het gerechtsdeurwaardersregister
en het advocatentableau, zodat op die manier zichtbaar wordt of een gerechtsdeurwaarder
of advocaat (daar) geregistreerd is en aldus incassodiensten mag uitvoeren. Bij de
totstandkoming van dit wetsvoorstel is oog geweest voor de bepalingen uit de Gerechtsdeurwaarderswet
en de Advocatenwet, het bestaande toezicht, het tuchtrecht en de bindende verordeningen
die zien op talloze aspecten van de beroepspraktijk. Via het systeem van de Gerechtsdeurwaarderswet
en de Advocatenwet kunnen ook klachten worden ingediend. Voor zover zich in de praktijk
een tegenstelling voordoet, zal de betreffende dienstverlener daarop moeten acteren.
Daarbij wordt gedacht aan de partijdige positie die een advocaat heeft. De advocaat
kan daarop anticiperen door zijn cliënt vooraf te wijzen op de verplichtingen die
hij heeft in het kader van het onderhavige wetsvoorstel bij het verrichten van minnelijke
incassodiensten. De kwaliteitseisen op grond van artikel 13 zijn in aanvulling op
hetgeen reeds bij of krachtens de Advocatenwet en de Gerechtsdeurwaarderswet geldt
voor de respectievelijke beroepsgroepen.
De NOvA kan zich overigens vinden in de positie die het wetsvoorstel geeft aan de
advocaten in de incassopraktijk. In het kader van het register, en wel specifiek de
bevoegdheid van de Minister om een registratie door te halen, gaat de NOvA ervan uit
dat deze bepaling geen betrekking heeft op advocaten nu deze niet in het register
zijn opgenomen, noch dat deze bevoegdheid op enigerlei wijze betrekking kan hebben
op registratie van advocaten op tableau. Artikel 17 ziet op de doorhaling van de registratie. Die registratie ziet op de registratie
in het register. Het register is vormgegeven in artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel.
Advocaten zijn vrijgesteld van de registratieplicht in het nieuw in te richten register.
Advocaten hebben een eigen beroepsregistratie waar dit wetsvoorstel geen betrekking
op heeft. Derhalve kan artikel 17 geen betrekking hebben op de advocatuur. De beide
registraties staan in de toekomst naast elkaar en dit wetsvoorstel beoogt niets te
regelen omtrent de registratie van advocaten op het tableau. Hierdoor bestaat geen
strijdigheid met de Advocatenwet. Evenmin betreft het een bevoegdheid tot schrapping
van het tableau.
De NVI pleit voor het bieden van meer mogelijkheden voor incassobureaus om op die
manier schulden eerder op te lossen. Gedacht wordt aan inzage in de basisregistratie
persoonsgegevens, zoals de gerechtsdeurwaarder ook al kan. Die wens is begrijpelijk, maar daarmee wordt eraan voorbijgegaan dat het om verschillende
gevallen gaat. De gerechtsdeurwaarders kunnen die bevoegdheden immers slechts inzetten
in het kader van ambtshandelingen en mogen die niet gebruiken in het minnelijke traject.
De KBvG is verheugd dat artikel 4, tweede lid, van het voorstel erin voorziet dat
de gerechtsdeurwaarder zélf niet in het register behoeft te worden opgenomen: er bestaat
immers reeds een register van gerechtsdeurwaarders waarnaar het wetsvoorstel dan ook
terecht verwijst. Een punt van zorg daarbij is dat artikel 12, tweede lid, van het
voorstel, dat bepaalt dat «een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
geen bestuurder te werk stelt wiens naam en voornaam of voornamen niet staan vermeld
in het register.»
Deze bepaling zou – onbedoeld – via de weg van de schakelbepalingen van de artikelen
15 en 16 van toepassing geacht kunnen worden op gerechtsdeurwaarderskantoren. De wijzigings-
en samenloopbepaling van artikel 22, eerste lid, voorziet immers in een registratieplicht
van een onherroepelijke en onvoorwaardelijke opleggingen van een last onder dwangsom
als bedoeld in artikel 15 of een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 16 van
het voorstel.
Het is daarom in de ogen van de KBvG noodzakelijk om de bijzondere regels voor gerechtsdeurwaarders
ook nadrukkelijk in de wet te benoemen voor bestuurders van gerechtsdeurwaarderskantoren. Artikel 22 is vernummerd tot artikel 23. Gerechtsdeurwaarders zijn vrijgesteld van
de registratieplicht in het nieuw in te richten register. Gerechtsdeurwaarders hebben
een eigen beroepsregistratie waar dit wetsvoorstel geen betrekking op heeft. Aanvullend
daarop beoogt het incassoregister wel inzicht te bieden in de personen die beroepsmatig
het beleid bepalen of mede bepalen in een organisatie die zich toelegt op de buitengerechtelijke
incasso. Dat kan van belang zijn voor de kwaliteit en de integriteit van de buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden, en raakt aldus aan de minimumstandaard die het wetsvoorstel
beoogt in het leven te roepen. Artikel 12, tweede lid, heeft slechts betrekking op
het register zoals gedefinieerd in artikel 1 van het wetsvoorstel. Het is niet mogelijk
dat via de schakelbepaling van artikel 23, artikel 12, tweede lid, alsnog van toepassing
is op de gerechtsdeurwaarders. Artikel 23 heeft slechts als doel om gegevens met betrekking
tot een last onder dwangsom (artikel 15) of bestuurlijke boete (artikel 16) ook op
te nemen in het gerechtsdeurwaardersregister. Wordt een dergelijke sanctie opgelegd,
dan dient die ook in het gerechtsdeurwaardersregister te worden geregistreerd.
De KBvG acht het raadzaam om de sanctiemogelijkheden beperkt te houden tot het op
dit moment geldende, en voor het toezicht op de beroepsgroep van gerechtsdeurwaarders
ruimschoots toereikende instrumentarium van tuchtkamer en BFT.
De Consumentenbond wijst op het ontbreken van een level playing field bij het beoordelen
van dezelfde gedragingen door verschillende in het wetsvoorstel aangewezen toezichthouders
en acht dat onwenselijk.
Het zou de voorkeur verdienen om met gebruikmaking van dezelfde bestuursrechtelijke
sanctiemogelijkheden bij gebleken tekortkomingen met betrekking tot dezelfde materiële
normen eenduidige handhaving te creëren. Gelet op hetgeen hiervoor al is uiteengezet, vallen de incassodiensten van advocaten
en gerechtsdeurwaarders onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Artikel 19 bepaalt
hoe wordt omgegaan in geval van samenloop. Indien er wordt opgetreden op grond van
het onderhavige wetsvoorstel, zijn ook de sancties uit dit wetsvoorstel van toepassing,
ook op advocaten en gerechtsdeurwaarders.
De ACM pleit in haar reactie ervoor om het regime van kwaliteitsnormen ook van toepassing
te verklaren op zelfincassanten. Deurwaardersbelangen.nu geeft aan dat grote bedrijven
met eigen incasso-afdelingen onder de reikwijdte van het wetsvoorstel zou moeten vallen.
De Consumentenbond pleit ervoor om de kwaliteitsnormen uit artikel 13 ook onverkort
van toepassing te verklaren op incassowerkzaamheden van bedrijven die tevens schuldeiser
zijn, omdat die werkzaamheden niet verschillen van activiteiten van incassodienstverleners.
Daarmee zou ook een invulling kunnen worden gegeven aan de verantwoordelijkheid die
private schuldeisers in de ogen van de Consumentenbond behoren te dragen bij het vervullen
van hun rol als opdrachtgevers wanneer zij een incassodienstverlener inschakelen. Onderkend wordt dat het beter is om op enigerlei wijze ook de zogenoemde zelfincassanten
onderdeel te laten worden van het wetsvoorstel. Daarbij is oog geweest voor het feit
dat niet alle schuldeisers die zelf openstaande vorderingen innen in het register
passen en het wetsvoorstel bovendien primair ziet op het bedrijfsmatig innen van vorderingen.
Als zelfincassanten onder de reikwijdte van het wetsvoorstel zouden komen te vallen,
zou het register zijn functie verliezen. Het zou te omvangrijk worden en daarbij niet
meer goed raadpleegbaar en inzichtelijk zijn. Bovendien zou het aan de kant van de
uitvoering een te grote opgave worden om alle schuldeisers vooraf te toetsen. De kwaliteitseisen
neergelegd in artikel 13 van het wetsvoorstel geven een invulling aan de wijze waarop
incassodiensten moeten worden uitgevoerd. Die eisen zijn niet slechts voorbehouden
aan de ingeschreven dienstverleners. Die eisen geven eveneens een invulling aan hoe
een private schuldeiser zich moet gedragen jegens een schuldenaar. Op grond van artikel
6:2 BW dient een schuldeiser zich immers jegens een schuldenaar te gedragen overeenkomstig
de eisen van redelijkheid en billijkheid. Van een schuldeiser mag op grond van deze
eisen verlangd worden dat hij de kwaliteitseisen van dit wetsvoorstel naleeft bij
het innen van openstaande vorderingen.
Het BFT wijst erop dat het wetsvoorstel ervan uitgaat dat incassowerkzaamheden slechts
mogen worden verricht of aangeboden onder de naam waarmee een dienstverlener staat
ingeschreven in het register. Daarbij merkt het BFT op dat de gerechtsdeurwaarder
niet hoeft te worden ingeschreven in het register. De gerechtsdeurwaarder mag zijn
werkzaamheden alleen uitvoeren onder de naam waarmee hij staat ingeschreven in het
gerechtsdeurwaardersregister. Het BFT wijst erop dat in dat register niet staat vermeld
of een gerechtsdeurwaarder incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt. Voor het bepaalde in het onderhavige wetsvoorstel maakt dat evenwel niet uit. Het
gaat ervan uit dat iedere gerechtsdeurwaarder bevoegd is tot het verrichten of aanbieden
van incassowerkzaamheden. Daarbij heeft hij wel de naam te gebruiken die in het gerechtsdeurwaardersregister
staat vermeld.
11.4 Gevolgen van dit wetsvoorstel in civiele verhoudingen
Door verschillende partijen (de Consumentenbond, de ACM, maar ook via de internetreacties)
is aandacht gevraagd voor de nu ontbrekende civielrechtelijke consequenties van het
wetsvoorstel. De Consumentenbond is van mening dat civielrechtelijke consequenties
op hun plaats zijn omdat deze een prikkel kunnen vormen om de betreffende regels na
te leven en consumenten verdergaande bescherming te kunnen bieden, bijvoorbeeld in
relatie tot het verschuldigd worden van incassokosten. De ACM wijst erop dat het wetsvoorstel
zich alleen richt op de verantwoordelijkheid van verleners van private diensten, en
geeft daarbij aan dat er ook een nadrukkelijke verantwoordelijkheid ligt bij de private
schuldeisers, die tevens opdrachtgevers van incassodienstverleners zijn. De ACM constateert
dat het wetsvoorstel geen duidelijkheid schept over de civielrechtelijke positie van
de schuldenaar in de gevallen waarin geregistreerde bedrijven de normen uit het wetsvoorstel
niet naleven. In reactie op deze reacties moet worden erkend dat het wetsvoorstel aan effectiviteit
kan winnen als het ook voorziet in civielrechtelijke consequenties. Daarom is aan
het wetsvoorstel toegevoegd dat een schuldenaar geen incassokosten verschuldigd is
voor werkzaamheden van een niet-geregistreerd bureau. De schuldeiser wordt geacht
het register te raadplegen voordat hij zijn incassowerkzaamheden uitbesteedt. Op het
moment dat hij in zee gaat met een niet-geregistreerde incassodienstverlener, weet
hij dat deze dienstverlener verboden incassoactiviteiten uitoefent. De incassokosten
voor werkzaamheden die door een niet geregistreerd bureau worden gemaakt zijn niet
bevoegd gemaakt en daardoor niet verschuldigd. Daarnaast wordt voorgesteld dat een
schuldenaar niet verplicht is te betalen aan een niet-geregistreerd bureau, waarbij
de wettelijke rente die verschuldigd is voor de vertraging van de betaling niet langer
doorloopt vanaf het moment dat een betalingsverzoek door een niet-geregistreerd bureau
wordt gedaan. Voor een schuldeiser wordt het daarmee erg onaantrekkelijk om met een
niet-geregistreerd bureau in zee te gaan. Tevens wordt een prikkel gecreëerd om het
register te raadplegen. Immers, zowel de schuldenaar als schuldeiser hebben daar belang
bij. Eventueel ten onrechte betaalde incassokosten en wettelijke rente kunnen als
onverschuldigde betalingen worden teruggevorderd. Overigens wordt er door het Nibud gevraagd om een verlaging van de wettelijke rente. De wettelijke rente is de in het BW geregelde schadevergoeding voor het niet-tijdig
betalen van een geldsom door een schuldenaar. De wettelijke rente wordt bij algemene
maatregel van bestuur vastgesteld. Als referentierente geldt de herfinancieringsrente
van de Europese Centrale Bank vermeerderd met een bepaald procentpunt. Voor niet handelstransacties
(dus voor consumenten) bedraag dit 2 ¼ procentpunt. De wettelijke rente voor consumenten
bedraagt sinds 1 januari 2015 2 procent (zie Besluit wettelijke rente, Stb. 2014, 491). Gelet hierop is een aanpassing van de wettelijke rente in het kader van dit wetsvoorstel
niet aan de orde. Deurwaardersbelangen.nu geeft ter overweging mee de overdracht van vorderingen minder
aantrekkelijk te maken door bij de overdracht van een vordering de opeisbaarheid van
rente geheel te laten vervallen of aanmerkelijk te beperken. Dit wetsvoorstel stelt geen nadere voorwaarden aan de overdracht van vorderingen,
maar verbindt privaatrechtelijke gevolgen als incassoactiviteiten worden verricht
door bedrijven die niet geregistreerd staan in het register en die diensten dus niet
mogen uitvoeren. Met de hiervoor genoemde maatregel dat geen betaling verschuldigd
is aan een niet-geregistreerd bureau en het geen incassokosten verschuldigd zijn voor
werkzaamheden van een niet geregistreerd bureau wordt voldoende tegemoet gekomen aan
de belangen van de schuldenaar.
Een ander privaatrechtelijk vraagstuk is of een schuldenaar bevrijdend heeft betaald
aan een niet-geregistreerd bureau. De wet zegt in artikel 6:34 lid 1 BW dat de schuldenaar
die heeft betaald aan iemand die niet bevoegd is de betaling te ontvangen, aan degene
aan wie betaald moest worden, kan tegenwerpen dat hij bevrijdend heeft betaald, indien
hij op redelijke gronden (te goeder trouw) heeft aangenomen dat de ontvanger tot de
prestatie gerechtigd was of dat uit andere hoofde aan hem moest worden betaald. Volgens
het wetsvoorstel is het verboden om incassodiensten te verrichten of aan te bieden
zonder registratie. Er wordt in het wetsvoorstel geen verplichting opgelegd om het
register te raadplegen. Als een schuldenaar wordt benaderd door een incassodienstverlener
mag hij op redelijke gronden aannemen dat aan de betreffende dienstverlener moet worden
betaald als deze met een verzoek tot betaling van de vordering van de schuldeiser
komt. Dit is alleen anders als overduidelijk blijkt dat het een malafide partij betreft.
De verplichting tot raadpleging van het register als algemeen regel voert te ver,
juist omdat dit wetsvoorstel er ook op ziet de schuldenaar te beschermen. Een schuldenaar
die wel het register raadpleegt en weet dat het incassobureau niet-geregistreerd is,
is niet te goeder trouw.
Gepleit is verder om het wetsvoorstel te verruimen naar vorderingen tussen alle bedrijven
(ook vorderingen jegens rechtspersonen) en vragen sommige partijen zich af of de definitie
van schuldenaar niet te ruim is gemaakt door ook natuurlijke personen handelend in
de uitoefening van een beroep op bedrijf, zoals de vof en maatschap, daaronder te
brengen. De NVVK vindt de afbakening om de reikwijdte te beperken tot vorderingen
die betrekking hebben op natuurlijke personen minder gelukkig. Ten aanzien van beide onderdelen is steeds als uitgangspunt genomen dat het wetsvoorstel
(kwetsbare) schuldenaren voor ogen heeft (die direct in hun eigen vermogen worden
geraakt). Een zzp’er met een eenmanszaak valt onder de categorie natuurlijke personen
en kan kwetsbaar zijn. Er is onvoldoende reden om de incasso jegens rechtspersonen
(in de vorm van bijvoorbeeld een NV/BV) te reguleren (dan raakt de incasso niet direct
het vermogen van een natuurlijke persoon). Gelet op het doel van het wetsvoorstel
ligt het evenmin voor de hand om de reikwijdte te verengen tot consumenten. Voor een
vergelijkbare regeling is destijds gekozen in de Wet schuldsaneringsregeling natuurlijke
personen, waar eveneens natuurlijke personen die handelen in de uitoefening van een
bedrijf, zoals bijvoorbeeld een eenmanszaak, onder het toepassingsbereik vallen.
11.5 Kwaliteitseisen
De ATR merkt in haar advies op dat het doel van het wetsvoorstel – de kwaliteitsverhoging
van het voorstel – zich vertaalt in met name het instrument van het register. Om de
kwaliteitsverhoging te bereiken verdient het volgens de ATR de voorkeur om de inhoud
van de kwaliteitseisen meer centraal te zetten. Het naleven van de kwaliteitseisen
zal ook bijdragen aan de betere beheersing van de schuldenproblematiek. De NVI wijst
in dit verband op de open normen waardoor het de vraag is of invulling, toepassing
en handhaving van de wet wel het gewenste effect kunnen sorteren. Omdat essentiële
elementen van het wetsvoorstel nog invulling moeten krijgen, beperkt het de NVI om
een goed onderbouwde en doorwrochte reactie op het wetsvoorstel te geven. Bovendien
vreest de NVI dat op lagere regelgeving geen input kan worden gegeven. De ACM wijst
op het belang om bij de invulling van de normen een balans te vinden tussen normen
die consumenten daadwerkelijk beschermen en normen die tegelijkertijd de concurrentie
en innovatie in de sector niet onnodig beperken. Het BFT wijst op het hebben van aandacht
voor het toetsen van de algemene handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van bepaalde
eisen inzake de aanvraagprocedure en de genoemde kwaliteitsnormen door de in het wetsvoorstel
genoemde instanties. Het wetsvoorstel was in oorsprong inderdaad zo ingericht dat via de normen die volledig
in een nog tot stand te brengen algemene maatregel van bestuur zouden worden uitgewerkt,
de kwaliteit van de incassodienstverlening verhoogd wordt. De hoofdelementen van de
kwaliteitsnormen zijn – na het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
– opgenomen in het wetsvoorstel.
In consultatiereacties is daarbij door onder andere de LOSR, de NVI en de NVVK gevraagd
om betrokkenheid bij de totstandkoming van die regels. Ook is door de LOSR bepleit
dat de tot stand te brengen algemene maatregel van bestuur in consultatie wordt gebracht
via internetconsultatie. Net zoals het wetsvoorstel tot stand gekomen is na uitvoerig overleg met stakeholders
(zie ook hoofdstuk 10 van de toelichting), zal dat bij de totstandkoming van de algemene
maatregel van bestuur evengoed worden gedaan.
Over de inhoud van de kwaliteitscriteria is een aantal adviezen ontvangen. Door de NVI wordt gewezen op een aantal aspecten bij de vormgeving van de kwaliteitscriteria.
Er wordt op gewezen dat wat er in de memorie van toelichting staat ten aanzien van
«de inrichting van het incassoproces en de administratie ervan» erg breed is uitgelegd.
De NVI doet een suggestie voor aanpassing: «Aan welke de administratie moet voldoen,
wordt ingevuld via lagere regelgeving». Die suggestie wordt overgenomen, omdat daarmee meer tot uitdrukking komt dat de wijze
waarop invulling wordt gegeven aan de betreffende kwaliteitseis, aan de incassodienstverlener
is. Ook wordt er door de NVI op gewezen dat de huidige formulering, waar het de opbouw
en specificatie van de vordering betreft, zal leiden tot een hogere werkdruk. Om de kwaliteit van de incassodienstverlening te verbeteren is inzichtelijkheid van
de processtappen en kosten een belangrijk element om dat doel te bereiken. Om die
kwaliteitsverhoging te realiseren zal de beginfase van de implementatie tijd kosten.
De verwachting is echter dat deze tijdsinvestering zich terugbetaalt in de rest van
het proces en in het algemeen doordat de dienstverlening naar een hoger niveau wordt
getild. De Raad voor de rechtspraak merkt op dat artikel 13 niet alleen kwaliteitseisen voor
incassobureaus omvat, maar ook voor de opbouw van de vordering. Hoewel nadere uitwerking
hiervan in een algemene maatregel van bestuur in beginsel wordt onderschreven, acht
de Raad een nadere toelichting in de memorie van toelichting van de bedoeling hiervan
wel wenselijk. De ACM ziet dit wetsvoorstel als een mogelijkheid om zowel schuldeisers
als incassobureaus verantwoordelijk te maken voor de controle op de rechtsgeldigheid
voordat tot inning van een vordering wordt overgegaan. Dit kan geregeld worden via
de kwaliteitseisen, meer specifiek bij de inrichting van het incassoproces en de administratie
daarvan. De opbouw van de vordering moet ook worden beschouwd als een kwaliteitseis voor de
incassodienstverlener. Voor de schuldenaar moet inzichtelijk zijn welke vorderingen
hij nog heeft te voldoen. Er zullen regels gesteld worden waarover een incassodienstverlener
heeft te communiceren met de schuldenaar ten aanzien van onder meer de herkomst en
de hoogte van de vordering. Ten aanzien van de hoogte van de vordering is ook relevant
uit welke delen de vordering bestaat. De suggesties van de ACM worden hierbij betrokken,
waarbij wordt opgemerkt dat de eisen zich primair richten tot de incassodienstverlener.
Wel is het zo dat uit de eisen van redelijkheid en billijkheid die de relatie schuldeiser-schuldenaar
beheersen verplichtingen voor de schuldeiser kunnen worden afgeleid, bijvoorbeeld
om de kwaliteitseisen na te leven.
Het verbaast de NVI dat er geen specifieke opleiding voor incassomedewerkers wordt
voorgeschreven. Bij de normering van de kwaliteitseisen is ervoor gekozen om niet over te gaan tot
een verplichting van het volgen van een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2.
van de Wet educatie en beroepsonderwijs voor de personen die zijn belast met het verrichten
of aanbieden van incassowerkzaamheden. Deze eis zou een te zware belasting vormen
voor de branche. Bovendien werpt het een disproportionele drempel op om toe te treden,
zowel op niveau van onderneming als op niveau van werknemer. Dit neemt niet weg dat
bij de invulling van de vakbekwaamheidseis wel regels gesteld kunnen worden over het
volgen van vakbekwaamheidsmodules en de toetsing hiervan. Bij de inrichting hiervan
zal goed het huidige aanbod hiervan in de branche worden betrokken en bekeken hoe
dit het best ingebed kan worden in de tot stand te brengen lagere regelgeving. In verband met de eisen aan medewerkers wordt de vraag via internetconsultatie gesteld
of een zzp’er die zich laat inhuren door een incassobureau zich ook aan de eisen moet
houden. De incassodienstverlener dat de zzp’er inhuurt, moet voldoen aan de vereisten uit
het wetsvoorstel. De ingehuurde zzp’er wordt gezien als een medewerker van de dienstverlener
en moet zich houden aan de regels voor zover die zien op de medewerkers van de dienstverlener.
Eveneens in verband met de eisen die worden gesteld aan medewerkers wordt opgemerkt
dat er nog te veel ruimte is ten aanzien van het moeten hebben van een VOG. Bij het opstellen van die eisen is gekeken naar de proportionaliteit. Het is in ieder
geval relevant dat alle medewerkers die in contact zijn met schuldenaren dat bewijs
overleggen. Ook moeten de andere eisen (artikel 13) hierbij in samenhang worden gezien,
zoals invulling van vakbekwaamheid van personen. Deurwaardersbelangen.nu wijst op het belang van beperkingen opleggen aan telefonische
incasso’s en huisbezoeken. Aan dit vraagstuk is reeds gedacht, maar zoals hiervoor al duidelijk is gemaakt, wordt
de invulling van de kwaliteitseisen uitgewerkt op een lager regelgevingsniveau. Onder
de in artikel 13 genoemde kwaliteitseis «omgang met en informatievoorziening aan schuldenaren
en schuldeisers» zal het door Deurwaardersbelangen.nu opgebrachte punt inderdaad verder
uitgewerkt worden. Ten aanzien van de derdengeldenrekening wordt door de NVI en Deurwaardersbelangen.nu
de vraag gesteld waarom geen financieel toezicht en een verplichte derdengeldenrekening
wordt voorgeschreven. De geconstateerde misstanden hebben niet het beeld opgeleverd dat het financieel
beheer in de branche een probleem oplevert dat met een derdengeldenrekening kan worden
verholpen. Bij de evaluatie van het wetsvoorstel wordt dit onderwerp specifiek benoemd
om te kijken hoe de markt zich op dit punt heeft ontwikkeld. Overigens wordt opgemerkt
dat financieel toezicht en een verplichte derdengeldenrekening betekent dat het toezicht
ingewikkelder en daarmee duurder zal worden.
De NVVK vraagt zich af of de eerste eis uit artikel 12 niet ook zou moeten gelden
voor de bestuurder, de eigenaar, aanbieder of verrichter zelf. Daarbij betrekt de
NVVK het feit dat een aantal eisen uit artikel 7 belemmering vormt voor het toewijzen
van een VOG. De bestuurder dan wel de aanbieder of verrichter zelf worden op grond van artikel
7 gescreend. Deze screening is uitgebreider dan een VOG. Daarmee heeft het overleggen
van een dergelijke verklaring voor deze personen geen meerwaarde.
Deurwaardersbelangen.nu wijst op artikel 4a van het Registratiebesluit BIG, op grond
waarvan het BIG-nummer verplicht kenbaar moet worden gemaakt. In het kader van het
toezicht en de naleving is een dergelijke bepaling wellicht ook zinvol voor het nummer
waaronder de aanbieder of verrichter in onderhavig register is opgenomen. Onze Minister zal een nummer toewijzen aan de geregistreerde partij in het register.
De verplichting om deze in de communicatie op te nemen zal verder bij de uitwerking
van de kwaliteitseisen in lagere regelgeving worden betrokken.
In de internetconsultatie wordt aandacht gevraagd voor belangenverstrengeling doordat
incassobureaus dreigen met bevoegdheden die ze niet hebben. Daarbij wordt de suggestie
aangedragen dat incassobureaus transparant dienen te zijn over hun bevoegdheden. Die suggestie zal worden betrokken bij de uitwerking van de kwaliteitseisen.
11.6 Cumulatie van incassokosten
In het wetsvoorstel zoals dit ter consultatie is voorgelegd was met betrekking tot
het tegengaan van ongewenste cumulatie van incassokosten een andere bepaling opgenomen
dan de regeling zoals deze thans wordt voorgesteld in hoofdstuk 4. In de eerder opgenomen
regeling werden bij een nieuwe onbetaalde vordering de oorspronkelijke termijnbedragen
in een periode van zes maanden samengevoegd. Op deze regeling is in de consultatiereacties
kritiek geuit: de regeling werd te complex gevonden. Dit heeft ertoe geleid dat is
overgegaan tot het opstellen van een nieuwe, minder complexe, regeling (hoofdstuk
4). Onderstaande consultatiereacties zijn de reacties op de eerdere regeling.
De KBvG vraagt zich in zijn reactie af of de voorgestelde regeling nodig is, in die
zin dat de KBvG aangeeft dat hen geen signalen bekend zijn dat het gebruikelijk is
dat, in het geval van achterstanden bij duurovereenkomsten, iedere maand een WIK-brief
wordt verzonden. In dit kader wordt verwezen naar het rapport BGK-integraal 201356, waarin staat dat het onder omstandigheden onredelijk kan zijn om bij een duurovereenkomst,
waar maandelijks een gering bedrag verschuldigd wordt, de schuldeiser maandelijks
op basis van het Bik het minimumbedrag van € 40 in rekening te brengen. De stapeling
van incassokosten is dus wel degelijk een probleem dat zich in de praktijk voordoet.57 Wellicht is het, zoals de KBvG stelt, bij (een deel van de) schuldeisers niet gebruikelijk om iedere maand een WIK-brief te versturen: het gebeurt in de praktijk meer dan incidenteel
en leidt in die gevallen tot een ongewenste stapeling van incassokosten.
VVCM/VCMB vraagt in de reactie wat de te verwachten effecten zijn van de voorgestelde
regeling. Het antwoord hierop is dat de verwachting is dat na invoering van een regeling, die
beoogt de cumulatie van incassokosten tegen te gaan, de incassokosten en openstaande
vorderingen, ook indien bij iedere separate achterstallige betaling een WIK-brief
wordt verstuurd, in verhouding zijn en dat de schuldenaar niet wordt geconfronteerd
met onevenredige buitengerechtelijke incassokosten. Onder de huidige wet is het mogelijk
dat bij een maandelijkse termijnbetaling van € 20 − en dus € 120 in zes maanden −
over zes onbetaalde opeenvolgende termijnen incassokosten van in totaal € 240 (zes
x het minimumbedrag van € 40) wordt gerekend. Dit is onwenselijk en voor de maatschappij
niet begrijpelijk. Daarnaast verergert deze ongewenste ophoging van de openstaande
vordering de schuldenproblematiek.
De KBvG heeft gewezen op problemen die worden voorzien als het gaat om de redactie
van de WIK-brief (ook wel veertiendagenbrief genoemd) en de positie van de schuldeiser. Op grond van artikel 6:96 lid 6 BW is de schuldeiser alvorens incassokosten in rekening
te brengen, verplicht aan een natuurlijk persoon, die niet handelt in de uitoefening
van een beroep of bedrijf, een WIK-brief te sturen. Met deze brief wordt aan de schuldenaar
de gelegenheid gegeven om alsnog binnen veertien dagen zonder bijkomende kosten te
betalen. In deze kosteloze aanmaning moet worden vermeld wat de gevolgen en precieze
kosten zijn indien de schuldenaar niet binnen deze termijn betaalt.
De KBvG brengt naar voren dat schuldeisers door de regeling zoals deze ter consultatie
aan hen is voorgelegd in een nadeliger positie komen, zeker in het geval sprake is
van een laag termijnbedrag en niet-betalingen. Schuldeisers kunnen bij een termijnbedrag
van bijvoorbeeld € 44 per maand, in zes maanden slechts € 40 aan incassokosten rekenen.
Indien na drie maanden achterstand incassowerkzaamheden worden verricht, waarvoor
€ 40 in rekening wordt gebracht, geldt dat de schuldeiser voor nieuwe werkzaamheden
na een (binnen zes maanden) onbetaald gelaten vierde termijn geen incassokosten meer
in rekening kan brengen, waardoor het risico op procedures wordt vergroot. Het is
inderdaad onwenselijk – en aan schuldeisers moeilijk uit te leggen – dat er een moment
komt dat zij voor incassowerkzaamheden geen kosten meer kunnen rekenen. Daarnaast
is € 40 aan incassokosten over zes maanden inderdaad een beperkte vergoeding voor
de werkzaamheden die hieraan verbonden kunnen zijn. In de nieuwe voorgestelde regeling
(hoofdstuk 4) is tegemoetgekomen aan deze bezwaren en is het uitgangspunt dat schuldeisers
altijd minstens € 20 aan kosten kunnen rekenen voor incassowerkzaamheden.
Ook kan volgens de KBvG als een «opvolgende veertiendagenbrief» wordt verstuurd in
verband met nieuw vervallen termijnen, onduidelijkheid ontstaan. Doordat de incassokosten
mede afhankelijk zijn van eerder in rekening gebrachte incassokosten kan bij meerdere
achterstallige betalingen een totaal aan incassokosten ontstaan waaraan verschillende
termijnen zijn verbonden. Ook ten aanzien van dit punt van de KBvG geldt dat dit bezwaar
onder de nieuw voorgestelde regeling (hoofdstuk 4) wordt weggenomen. Termijnen worden
niet langer samengevoegd voor de berekening van incassokosten. Voor iedere veertiendagenbrief
worden afzonderlijk incassokosten in rekening gebracht.
De KBvG vraagt zich verder af of onder een termijnbetaling die geheel of gedeeltelijk onbetaald is gebleven in de consultatieregeling ook termijnen vallen die na het verstrijken van de veertiendagentermijn
alsnog betaald zijn of dat dit alleen op onbetaalde termijnen ziet die op het moment
van het intreden van het nieuwe verzuim nog steeds openstaan. Dit punt van de KBvG
is ook relevant onder de nieuw voorgestelde optie. Als wordt gesproken over een termijnbetaling
die geheel of gedeeltelijk onbetaald is gebleven wordt bedoeld een termijn die of
nog niet, of pas na verstrijken van de veertiendagentermijn, is betaald: dus een termijnbetaling
waarvoor incassokosten in rekening zijn gebracht, ongeacht of de termijn uiteindelijk
is betaald of niet.
De KBvG brengt ook naar voren dat onduidelijk is hoe gehandeld dient te worden wanneer
er, na het versturen van de «opvolgende veertiendagenbrief» een deelbetaling wordt
gedaan binnen de nieuw gegeven termijn, zonder dat nader wordt aangewezen waarop die betaling ziet.
Hij vraagt zich af of die betaling in dat geval overeenkomstig de geldende imputatieregeling
en het in de concept toelichting gegeven rekenvoorbeeld allereerst wordt afgeboekt
op de reeds verschuldigde incassokosten en rente en vervolgens op de oudste vervallen
termijn. Dit is inderdaad het geval. De Hoge Raad heeft bepaald dat het begrip «kosten»
in artikel 6:44 BW ook buitengerechtelijke kosten omvat waardoor artikel 6:44 BW (de
imputatieregel) van toepassing is en een betaling in de eerste plaats in mindering
komt op de incassokosten.58 Hierin komt geen verandering.
Ten slotte stipt de KBvG aan dat niet duidelijk is hoe de kosten dienen te worden
berekend en hoe de termijnen lopen indien de debiteur stelt dat de eerste WIK-brief
niet is ontvangen, en wat dit betekent voor de redactie van de daar eventueel op volgende
dagvaarding. Ook bij de thans voorgestelde regeling kan de vraag zich voordoen wat
de consequenties zijn als de schuldenaar de ontvangst van een (eerdere) WIK-brief
betwist. Dit heeft immers consequenties voor de terugkijktermijn van zes maanden:
is in de afgelopen zes maanden wel of niet vruchteloos aangemaand? Uitgangspunt blijft
dat de stelplicht en (indien nodig) de bewijslast bij de schuldeiser liggen.59 Hierbij wordt opgemerkt dat het voor de schuldenaar voor de berekening van de incassokosten
van de tweede gemiste termijn niet nadelig is indien hij eerder een WIK-brief heeft
ontvangen. De incassokosten bij een tweede gemiste termijn binnen een half jaar zijn
immers – bij een bedrag beneden € 266,67, € 20, in tegenstelling tot € 40 bij de eerste
gemiste termijn.
De NVI richt de bezwaren met name op de in hun ogen lange termijn van zes maanden
uit het voorgestelde achtste lid van artikel 6:96 BW. Zij voorzien – zeker bij tussentijdse
betalingen – problemen om één en ander cijfermatig correct in de software / administratie
te verwerken en stellen voor om de termijn te verlagen naar drie maanden. Dit voorstel is niet overgenomen. Het verlagen van de termijn zal de begrijpelijkheid
van de regeling niet ten goede komen. Daarnaast geldt dat het beperken van de termijn
tot drie maanden, terwijl het minimumbedrag van € 40 aan incassokosten wordt gehandhaafd,
het probleem van cumulatie van incassokosten onvoldoende oplost.
Door verschillende partijen is naar voren gebracht dat de regeling complex is. Hierop
is gewezen door de Raad voor de rechtspraak, de KBvG, de ACM, Zorgverzekeraars NL
alsmede door Energie Nederland en Essent.60 Energie Nederland en Essent wijzen er bovendien op dat de regeling voor hen tot hogere
in rekening te brengen incassokosten zal leiden, nu hun leden meer financiële risico’s
lopen. Zij zullen daarom eerder overgaan tot het in rekening brengen van incassokosten
en direct het gehele toegestane bedrag rekenen, waar nu bij een eerste aanmaning soms
maar € 12,50 wordt gerekend. Dit is extra nadelig voor de meest kwetsbare schuldenaren:
degenen die de rekening wel willen, maar niet kunnen betalen. Juist bij hen wordt
nu maatwerk geleverd en naar een oplossing gezocht. Dit zal bij de voorgestelde optie
in mindere mate worden gedaan omdat op efficiency zal worden gestuurd. Volgens de
reacties is de regeling moeilijk uit te leggen aan schuldenaren en is daarnaast de
verwerking hiervan in de systemen van bepaalde schuldeisers zeer gecompliceerd. Door
de ACM wordt naar voren gebracht dat zij de nieuwe regeling complex van aard achten
en zich afvragen of (kwetsbare) schuldenaars deze voldoende zullen begrijpen. De complexiteit ontstaat met name doordat de hoogte van incassokosten zowel afhankelijk
is van de som van de oorspronkelijke hoofdvorderingen binnen een termijn van zes maanden,
als van eerder in rekening gebrachte incassokosten. De Raad voor de rechtspraak merkt
op dat de samenhang tussen het al dan niet samenvoegen van kosten en de veertiendagenaanmaning
gecompliceerd is. De voorgestelde rekenmethodiek veronderstelt, of spoort aan tot,
een strak geautomatiseerd incassosysteem, dat misschien juist een prikkel zal vormen
tot het sneller aangaan van gerechtelijke procedures. Naar aanleiding van deze binnengekomen
reacties wordt herkend dat de oorspronkelijke regeling complex was. Er is derhalve
gezocht naar een regeling die binnen de geformuleerde uitgangspunten waar het algemeen
deel van de toelichting op is aangevuld, minder complex van aard is. In hoofdstuk
4 van deze toelichting is de maatregel uitgewerkt.
Ten slotte hebben enkele partijen een wens tot aanvulling van het wetsvoorstel gedaan.
De NVVK brengt naar voren dat niet valt in te zien waarom deze regeling enkel ziet
op termijnbetalingen bij een duurovereenkomst. De NVVK acht het wenselijk dat de bepaling
zoals neergelegd in het voorgestelde achtste lid van artikel 6:96 BW ook geldt voor
andere vorderingen, zoals bijvoorbeeld vorderingen die voortvloeien uit verschillende
koopovereenkomsten bij een webwinkel. Ook daar kunnen meerdere (kleine) vorderingen
in een half jaar ontstaan, waarbij de verhouding tussen de hoofdsom en incassokosten
zoekraakt. Dit voorstel wordt niet overgenomen. Het is een bewuste keuze geweest om de voorgestelde
regeling alleen voor duurovereenkomsten te laten gelden. De regeling beschermt de
belangen van de schuldenaar. Bij vorderingen die voortvloeien uit verschillende koopovereenkomsten
is – anders dan bij een duurovereenkomst – telkens sprake van een keuze van de schuldenaar
om een product te kopen. Naar aanleiding van een reactie van de NVI is in de memorie
van toelichting verduidelijkt dat deze bepaling alleen ziet op achterstallige betalingen
die voortvloeien uit eenzelfde rechtsverhouding.
De ACM constateert dat de wet geen civielrechtelijke consequenties verbindt aan het
schenden van de cumulatiebeperking. Het klopt dat artikel 6:96 BW niet voorziet in specifieke civielrechtelijke consequenties
bij het schenden van de cumulatiebeperking. Dit past in de wetssystematiek. Ook aan
schending van de voorgaande leden van artikel 6:96 BW worden geen specifieke civielrechtelijke
consequenties verbonden. Dit laat echter onverlet dat de algemene bepalingen uit het
Burgerlijk Wetboek, zoals de artikelen betreffende onverschuldigde betaling, ook hier
van toepassing zijn. Een schuldenaar hoeft het teveel in rekening gebrachte niet te
betalen. Mocht de consument de incassokosten toch hebben betaald, dan kan hij het
teveel betaalde als onverschuldigde betaling terugvragen. In dit kader verdient nog
opmerking dat tegelijkertijd een incassoregister wordt ingevoerd. Inschrijving in
het register wordt een voorwaarde om te mogen opereren als incassodienstverlener.
De ingeschreven incassodienstverleners zullen zich uiteraard moeten houden aan bestaande
wet- en regelgeving, zoals de WIK.
Deurwaardersbelangen.nu brengt geen bezwaren in tegen de voorgestelde wet, maar merkt
op dat zij dit het moment vindt om ook voor de zakelijke categorie de buitengerechtelijke
incassokosten te normeren. Dit voorstel wordt niet overgenomen. Dit wetsvoorstel ziet onder meer op de bescherming
van kwetsbare schuldenaren en vormt daarmee een onderdeel van de Brede Schuldenaanpak.
In de zakelijke markt geldt het principe van contractvrijheid tussen twee min of meer
gelijkwaardige partijen en is er geen, althans in mindere mate, sprake van een sterkere
partij tegenover een kwetsbare partij. De in het Bik opgenomen normering voor schuldenaren
handelend in de uitoefening van beroep of bedrijf is van regelend recht. Dat betekent
dat de wettelijke maximale vergoeding voor de incassokosten geldt, tenzij partijen
overeenkomen daar van af te wijken. Zij kunnen zowel een lagere als een hogere vergoeding
overeenkomen. De regeling biedt dus bescherming aan (kleine) bedrijven doordat in
beginsel de wettelijke maximale incassokosten gelden. Alleen als partijen overeenkomen
daarvan af te wijken, kunnen hogere incassokosten in rekening worden gebracht. De
normering van incassokosten zou overigens buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel
vallen.
Door de LOSR is gewezen op een onrechtvaardigheid die zij zien als het gaat om btw-opslag
bij incassokosten in relatie tot verkochte vorderingen. De debiteur zou in veel gevallen
meer incassokosten moeten betalen wanneer de schuldeiser de vordering verkoopt. Dit
komt door de zogenoemde btw-opslag. Schuldeisers zijn btw verschuldigd over de kosten
die incassobureaus en deurwaarders in rekening brengen. Wanneer de schuldeiser btw-plichtig
is kan de btw verrekend worden met de af te dragen btw. Wanneer de schuldeiser niet
btw-plichtig is, zoals verhuurders, verzekeraars, banken, medische beroepen en de
overheid, worden de incassokosten op grond van artikel 2, derde lid, van het Bik en
artikel 10 Besluit tarieven ambtshandelingen (hierna: Btag), met een btw-opslag verhoogd
omdat de schuldeiser de btw niet kan verrekenen en anders zelf deze kosten moet dragen.
Het is dan de schuldenaar die de btw moet betalen. Er wordt echter geen uitzondering
gemaakt voor het geval dat de vordering is overgegaan van een btw-plichtige naar een
niet btw-plichtige. Ook in die gevallen wordt de debiteur met een «btw-opslag» opgezadeld.
Het Hof van Justitie heeft namelijk bepaald dat de aankoop van een vordering niet
als «btw-activiteit» wordt aangemerkt. Dit terwijl de schuldenaar geen invloed kan
uitoefenen op de keuze om de vordering al dan niet te verkopen. De LOSR stelt voor
om artikel 2 lid 3 van het Bik en artikel 10 van het Btag zodanig aan te passen dat
de btw-opslag alleen van toepassing is wanneer de oorspronkelijke schuldeiser (dus
vóór verkoop) niet btw-plichtig is. Het voert te ver om mee te gaan met dit voorstel van de LOSR. De regeling neergelegd
in het Bik en in het Btag is bedoeld ter compensatie voor de schuldeiser die niet
btw-plichtig is. Indien de compensatieregeling niet zou bestaan, zou die schuldeiser
de kosten voor de inschakeling van een incassobureau of gerechtsdeurwaarder zelf moeten
dragen. Voor deze compensatie is op verzoek van de Tweede Kamer bewust gekozen. Hoewel
het voorstelbaar is dat dit onrechtvaardig overkomt voor de schuldenaar, is het, ook
in het geval dat een vordering door een niet btw-plichtige is gekocht van een btw-plichtige,
niet goed uitlegbaar dat een schuldeiser door een niet-betalende schuldenaar wordt
geconfronteerd met extra kosten. Een aanpassing van de regeling zoals voorgesteld
door de LOSR zou de positie van een btw-plichtige schuldeiser om zijn vordering te
verkopen – en die van een niet btw-plichtige om een vordering aan te kopen – beperken.
In feite zouden zij een onderzoekslast krijgen naar de btw-plicht van de andere partij
omdat de btw-kosten – die bij overdracht van een btw-plichtige naar een niet btw-plichtige
niet meer op de schuldenaar kunnen worden verhaald – onderdeel te laten zijn van de
koopovereenkomst. Wijziging van de regeling zou ook een drempel opwerpen, omdat de
primaire of opvolgende schuldeiser die kosten dan zou moeten voldoen. Dit strookt
niet met de expliciete keuze die is gemaakt bij invoering van de compensatieregeling
om de lasten van niet-betaling bij de schuldenaar te laten. Gezien het uitgangspunt
dat schulden betaald moeten worden moet het voor schuldeisers relatief eenvoudig blijven
een vordering te (laten) innen. In het voorstel van de LOSR wordt een onnodige drempel
hiervoor opgeworpen.
11.7 Verkochte vorderingen
Deurwaardersbelangen.nu stelt voor om aan de overdracht van een vordering nadere voorwaarden
te verbinden, zoals een verplichte mededeling aan de schuldenaar met bijvoorbeeld
een kopie van het onderliggende contract (dat in de huidige situatie vaak helemaal
buiten beeld of zelfs zoek is geraakt). Voor de overdracht van een vordering bevat de wet reeds vereisten (beschikkingsbevoegheid,
geldige titel en levering). De levering gebeurt door akte en mededeling aan de schuldenaar
(openbare cessie) of zonder mededeling (stille cessie). Voor betaling aan de koper
is in dit laatste geval dan wel een latere mededeling aan de schuldenaar nodig. Aan
deze algemene eisen komt dit wetsvoorstel niet. Het voorstel ziet immers op regels
voor de incassodienstverlening, en niet op regels voor schuldeisers in het algemeen.
De ACM merkt op dat er geen bijzondere bepalingen in het leven worden geroepen voor
(ver)kopers van vorderingen en stelt ook geen grenzen of voorwaarden aan de (ver)koop
van vorderingen. De ACM adviseert om ook deze problematiek tegen te gaan via een zorgplicht,
neergelegd in de kwaliteitseisen, genoemd in artikel 13 van het wetsvoorstel. Onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen niet de verkopers van vorderingen,
maar wel dienstverleners die vorderingen kopen en het vervolgens zelf incasseren.
Op die manier wordt ook de kwaliteit van die dienstverlening verhoogd. Bij de uitwerking
van de kwaliteitseisen bij algemene maatregel van bestuur zal specifiek aandacht zijn
voor eisen die nodig zijn voor deze vorm van dienstverlening. Uit de eisen van redelijkheid
en billijkheid die de relatie schuldeiser-schuldenaar beheersen kunnen bovendien verplichtingen
voor de schuldeiser worden afgeleid, bijvoorbeeld om niet in zee te gaan met een malafide
(niet-geregistreerde) opkoper en de kwaliteitseisen na te leven (zie hierboven). Met
de hierboven genoemde aanvullingen op het oorspronkelijke wetsvoorstel om niet te
hoeven betalen aan en het niet verschuldigd zijn van incassokosten aan een niet-geregistreerd
bureau wordt verder tegemoet gekomen aan de belangen van de schuldenaar. Via de internetconsultaties is naar voren gebracht dat het verbod van artikel 4 van
het wetsvoorstel makkelijk te omzeilen is, door de buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
te laten verrichten door een wél toegelaten rechtspersoon of deurwaarder in opdracht
van een niet-geregistreerde rechtspersoon die eigenaar is geworden van opgekochte
vorderingen. In deze hoedanigheid is de opkoper derhalve niet gelijk te schakelen
met een incassodienstverlener maar met een schuldeiser/opdrachtgever tot verrichten
van incassodienstverlening. Dat wordt volgens de indiener van de reactie nog moeilijker
te controleren wanneer het incassobedrijf in het buitenland is gevestigd. Deze mogelijkheid
volgt uit artikel 5 van het wetsvoorstel. Hoe duidelijk moet de in het eerste lid
van dat artikel gewenste uiteenzetting zijn, op welke registers ziet het tweede lid
van dat artikel en wat is te verstaan onder het nastreven van een gelijkwaardig beschermingsniveau?
Is een uiteenzetting (artikel 5, aanhef en onder a) in de trant van «Minister wij
doen ons best» al voldoende? Het wetsvoorstel is inderdaad gericht op de dienstverlener die vorderingen koopt
en vervolgens zelf incasseert. Indien een bedrijf ervoor kiest gekochte vorderingen
niet zelf te innen, maar de incasso uit te besteden, is het wetsvoorstel op zichzelf
niet van toepassing op de opkoper. Wel gelden de algemene normen voor de overdracht
van een vordering en de eisen van redelijkheid en billijkheid in de relatie tussen
schuldeiser en schuldenaar. Over de buitenlandse partijen voorts het volgende. De
verantwoordelijkheid om te ondernemen volgens de regels van dit wetsvoorstel wordt
gelegd bij de ondernemer die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden wil verrichten
of aanbieden. Daarbij past een uiteenzetting zoals gesteld in de via internet ontvangen
reactie niet. Er zal moeten worden ingegaan op de wijze waarop de onderneming verwacht
te gaan voldoen aan de eisen die zijn gesteld in het wetsvoorstel. Indien er een vergelijkbaar
registratie- of vergunningensysteem van toepassing is op de aanvrager uit een andere
lidstaat, dan volstaat een verwijzing daarnaar. Uiteraard zal er wel een (enigszins
beperkte) beoordeling plaatsvinden naar de vraag of het betreffende registratie- of
vergunningensysteem vergelijkbaar is.
Naast dit punt wijst de NVI op de benadering van verkoop vorderingen in de kabinetsreactie
van 25 november 2019 op het rapport «Onderzoek recht op terugkoop verkochte vorderingen».
Daarin wordt het economisch en maatschappelijk voordeel van verkoop vorderingen belicht.
De NVI onderschrijft deze lijn en zou ook in het wetsvoorstel de positieve kanten
van gekochte vorderingen meer belicht willen zien. In het bijzonder wijst de NVI op
een passage in de toelichting waarin stond opgenomen dat: «Partijen die vorderingen
opkopen zijn, net als incassobureaus, niet de partij met wie de schuldenaar een contractuele
relatie is aangegaan voor bijvoorbeeld het afnemen van een product of dienst. Deze
partijen staan daardoor op grotere afstand van de schuldenaar. Dit draagt ertoe bij
dat deze partijen vorderingen innen met minder oog voor de relatie met en de positie
van de schuldenaar.» De NVI pleit voor aanpassing/aanscherping van deze opmerking
omdat niet duidelijk zou zijn waarop het gebezigde standpunt is gebaseerd. Deze opmerking komt uit het rapport van Ecorys.61 Daarbij is in dat rapport overigens ook opgemerkt dat dit niet voor alle opkopers
van toepassing is. De opkopers die aan de kwaliteitsen van dit wetsvoorstel voldoen
en beschikken over een registratie voor incassodienstverlening zullen oog hebben voor
de relatie die schuldenaar met de verkoper is aangegaan. Dat is inherent aan dit wetsvoorstel.
Via internetconsultatie is naar voren gebracht dat − ook waar het gaat om de problematiek
rondom gekochte vorderingen − de bescherming van schuldenaren wordt gemist. De positie
en belangen van incassodienstverleners lijken de overhand te krijgen boven die van
de schuldenaar. De vraag wordt gesteld vanuit welk maatschappelijk perspectief de
incassodienstverlening wordt beschouwd. Is het een bedrijfstak waarbij verdiend mag
worden aan de handel in schulden of is het alleen een hulpmiddel om de echte economie
goed draaiende te houden slechts als intermediair tussen primaire schuldeisers en
schuldenaren? De Raad voor de rechtspraak merkt in haar reactie op dat in het «Visiedocument
schuldenproblematiek en rechtspraak» van februari 2019 is gewezen op de impact van
incassodienstverleners en van de verkoop van vorderingen op de schuldenproblematiek.62 Als de schuldenaar niet direct in staat is om zijn schuld (in één keer) te betalen,
loopt de aanvankelijke schuld al snel op door boetes, rente en incassokosten. Volgens
Deurwaardersbelangen.nu ontstaan misstanden meestal bij financiële producten met extreem
hoge rentevergoedingen, zoals de doorlopende kredieten met een samengestelde rente
op maandbasis. Als dergelijke schulden niet snel en substantieel kunnen worden afgelost,
zijn afbetalingen vaak onvoldoende om überhaupt de rente te voldoen. Er kan jarenlang
betaling worden gevorderd zonder dat er ooit op de hoofdsom wordt afgelost. Zoals in eerder in deze memorie van toelichting aangehaalde brief van 25 oktober 2019
aan de Tweede Kamer reeds uiteen is gezet, kunnen schuldeisers er baat bij hebben
dat vorderingen door incassodienstverleners op een economisch renderende wijze worden
verhandeld en dat deze op een innovatieve, doelmatige en klantvriendelijke wijze worden
geïnd. De mogelijkheid om vorderingen (gedeeltelijk) te verkopen, geeft bijvoorbeeld
een zorgverlener de gelegenheid om zich volledig te richten op zijn werk en kan daardoor
dus efficiënt zijn. Ook de consument die tijdig zijn rekeningen wil betalen heeft
baat bij een moderne, eenvoudige en klantvriendelijke incassodienstverlening. Dit
dient het betalingsgemak en de mogelijkheid om een regeling te treffen als de schuldenaar
niet in staat is de rekening in een keer te betalen. Overdracht van de debiteuren
en/of de incassoportefeuille komt steeds meer voor, niet alleen in de zorgsector.
Naast de positieve kanten van verkoop vorderingen, heeft het kabinet in de brief van
25 oktober 2019 ook de problemen erkend zoals die door voornoemde partijen zijn geadresseerd.
Ook uit het rapport van Ecorys komt naar voren dat de problemen die schuldenaren ervaren,
verergeren als de incasso niet meer gericht lijkt te zijn op inning van de hoofdsom,
eventuele kosten en rente, maar op het verdienen aan het deel van de (oplopende) kosten
en rente dat bij schuldenaren nog te verhalen is. Naarmate de vordering vanwege bijkomende
kosten en rente groeit, neemt de kans om van betreffende schuld af te komen af.
Het wetsvoorstel is erop ingericht om een evenwicht in de met elkaar op gespannen
voet staande belangen te creëren. Uitgangspunt daarbij is dat opkopers die ook de
vorderingen innen, onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Hierdoor is de
kwaliteit van die dienstverlening ten minste aan een bepaald minimum gebonden. Zodoende
beoogt dit wetsvoorstel de incassodienstverlening meer in lijn te brengen met waar
deze in de kern voor bedoeld is, te weten vroegtijdige, doelmatige en effectieve inning
van de hoofdsom met eventuele incassokosten en wettelijke rente. Het kabinet wil ook
een einde maken aan het verdienmodel met betrekking tot de schuldenaarstarieven die
de gerechtsdeurwaarders in rekening brengen bij een schuldenaar. De NVI verwijst in
dit verband naar de brief van 4 februari 2020 waarin het kabinet een standpunt heeft
ingenomen naar aanleiding van het advies van de commissie herijking tarieven.63 Om te kunnen komen tot een stelsel van rechtvaardige incassodienstverlening is ook
via internetconsultatie opgeroepen om dit wetsvoorstel te bezien in samenhang met
het stelsel van de gerechtsdeurwaarders. Overigens, anders dan via een internetreactie
van een respondent is gesuggereerd, is het voor gerechtsdeurwaarders vanwege belangenverstrengeling
niet mogelijk om vorderingen te kopen. Zij kunnen uiteraard wel incassodiensten en/of
ambtshandelingen verrichten in opdracht van een ondernemer die de vorderingen heeft
gekocht. Dat er in dit wetsvoorstel raakvlakken zijn met de wetgeving rondom de gerechtsdeurwaarders,
is evident. Het wetsvoorstel zal dan ook steeds tegen in samenhang worden bezien met
(de ontwikkelingen rondom) de Gerechtsdeurwaarderswet en vice versa.
In het Nederlands Juristenblad is een terugkoopoptie voor schuldenaren bepleit.64 Die terugkoopoptie kwam later terug in motie-De Lange c.s. Ook via de internetreacties
is het recht op terugkoop als oplossing tegen stapeling van kosten bepleit. Bij het opkopen van vorderingen zou de schuldeiser toestemming moeten geven dan
wel de vordering verlagen met eenzelfde percentage als de korting tussen de verkoopsom
en de oorspronkelijke vordering waarbij «stapeling» van de kosten verboden moet zijn.
Bij uitoefening van het «recht op terugkoop» zou de terugkoopsom nooit meer mogen
bedragen dan de aankoopsom van de vordering en een vooraf vastgesteld percentage kosten.
Ter zake de aangedragen oplossing om een recht op terugkoop te creëren wordt verwezen
naar de eerder in de toelichting genoemde brief van 25 oktober 2019, waarin het kabinet
reageert op de motie waarin wordt verzocht onderzoek te doen naar de mogelijkheid
van introductie van die oplossing.
11.8 Toezicht op de naleving van dit wetsvoorstel
De Raad voor de rechtspraak wijst op de in artikel 9, tweede lid, van het wetsvoorstel
voorgestelde kennisgeving van een aantal rechterlijke beslissingen door de griffier
aan de Minister in verband met schorsing van de registratie. De Raad meldt dat dit
artikellid op bezwaren stuit, omdat deze taak lastig uitvoerbaar is voor de griffies.
De Raad vraagt daarom om af te zien van de in dit artikel voorgestelde kennisgeving. Deze regeling is ontleend aan de regeling die ook bij schorsing van advocaten geldt.
Vanwege de zwaarwegende reden voor de schorsing moet de Minister bekend zijn met de
betreffende rechterlijke uitspraak om hier uitvoering aan te geven. Dit is op dit
moment niet anders op te lossen dan via de rechtspraak. Daarom blijft het tweede lid
van artikel 9 behouden staan.
De Raad voor de rechtspraak merkt op dat het wetsvoorstel in zekere zin schijnveiligheid
biedt, omdat criteria worden afgevinkt maar er geen echt kwalitatief toezicht wordt
uitgeoefend. De NVI wijst op het ontbreken van een systeem van audits. Ook via de
internetconsultatie is navraag gedaan naar een vorm van periodieke screening. De NVI
is verrast dat nog aan te wijzen toezichthouders worden belast met het toezicht en
refereert aan het in de toelichting genoemde ingroeimodel voor het toezicht op de
naleving. De opmerking van de Raad voor de rechtspraak dat er geen echt kwalitatief toezicht
zal worden uitgeoefend, wordt niet gedeeld. De feitelijke toezichthouder, de Inspectie
Justitie en Veiligheid, is voornemens om doorlichtingen te doen op basis van de kwaliteitseisen.
Daarbij wordt onderscheid gemaakt in twee categorieën verrichters of aanbieders van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden, die zonder (veel of ernstige) klachten en
die met (veel of ernstige) klachten. Verrichters of aanbieders zonder (veel of ernstige)
klachten zullen naar verwachting te maken hebben met één doorlichting per drie jaar.
De verrichters of aanbieders met (veel of ernstige) klachten en/of die na doorlichting
ernstige gebreken hebben, zullen te maken hebben met geïntensiveerd toezicht. Dit
betekent dat er bovenop de periodieke (driejaarlijkse) doorlichting, extra doorlichtingen
zullen plaatsvinden. Afhankelijk van de ernst van de gebreken zullen dit een á twee
extra doorlichtingen per drie jaar kunnen zijn. Dat doorlichten kan gezien worden
als een vorm van auditen. Ten aanzien van het bezwaar van de NVI dat een ingroeimodel
zal worden toegepast, wordt opgemerkt dat dit juist kan worden gebruikt om de markt
te laten wennen aan het nieuwe systeem. Bovendien wordt er meer zicht gekregen op
de omvang van de incassomarkt en aard en omvang van de misstanden en kan het toezicht
daarop worden ingericht. Verder wil de Inspectie Justitie en Veiligheid de opgedane
ervaring en expertise met incassodienstverlening bij de verschillende toezichthouders
benutten bij de opbouw van een eigen solide kennisbasis. Vanaf inwerkingtreding zullen
uiteraard de normen onverkort gelden en zal daarop toezicht worden uitgeoefend.
De NVI pleit voor het onderbrengen van het toezicht bij het BFT. Op basis van objectieve criteria is gekozen om het toezicht bij de Inspectie Justitie
en Veiligheid onder te brengen. Daarbij is de wettelijke taakomschrijving als uitgangspunt
genomen. Hoewel nadere uitwerking van de voorwaarden tot inschrijving in het register
bij algemene maatregel van bestuur plaatsvindt, zijn de randvoorwaarden daarvoor wel
al in de wet vastgelegd. Deze zien met name op gedragstoezicht (vakbekwaamheid, personeel,
opbouw van de vordering, omgang met schuldenaren/schuldeisers, inrichting incassoproces,
klachten- en geschillenregeling). Daarnaast is de hoeveelheid kennis die de potentiële
toezichthouders hebben van de incassomarkt en of die kennis in afzienbare tijd op
te bouwen is, een wegingsfactor geweest. Tot slot is gekeken naar de financiële consequenties,
ook met het oog op dat de incassodienstverleners uiteindelijk zelf de toezichtskosten
zullen moeten dragen.
De Consumentenbond pleit voor een beperking van het aantal toezichthouders met het
oog op de al noodzakelijke afbakening en de vorm te geven samenwerking met de ACM
(die verantwoordelijk is en blijft voor het handhaven van de bestaande (aanpalende)
regels op het gebied van oneerlijke handelspraktijken met gebruikmaking van de bevoegdheden
op basis van de Whc). Met het oog op het voorkomen van onnodige complexiteit moet het aantal toezichthouders
op de incassomarkt zoveel mogelijk beperkt zijn. Naast de ACM, die toezicht uitoefent
en handhaaft op basis van de Whc, heeft de AFM daarnaast een toezichtsregime binnen
de incassomarkt op basis van de Wft en de Whc. Tot de inwerkingtreding van onderhavig
wetsvoorstel worden aan het uitoefenenen van de incassowerkzaamheden geen specifieke
regels gesteld, en daarmee ook geen wettelijke kwaliteitseisen. Dat impliceert dat
bij welke toezichthouder de taken op het gebied van toezicht- en handhaving van dit
wetsvoorstel ook worden belegd, het een nieuw terrein is waarin ervaring moet worden
opgedaan. Zoals in de reactie op de NVI al is aangegeven is er weloverwogen keuze
gemaakt om deze toezichtsrol bij de Inspectie Justitie en Veiligheid te beleggen.
Nu er verschillende toezichthouders op dezelfde markt actief worden, kan het voorkomen
dat één handeling leidt tot overtreding van meerdere regels, op basis waarvan verschillende
toezichthouders bevoegd zijn om maatregelen te nemen. Het is dan ook van belang dat
onderling afspraken worden gemaakt over het uitwisselen van signalen over de gedragingen
van incassodienstverleners (artikel 19) en wie wanneer optreedt. In het in artikel
19 genoemde samenwerkingsprotocol dat de betrokken toezichthouders gezamenlijk zullen
opstellen, zal hieraan nadere invulling worden gegeven.
Het wetsvoorstel geeft verder de mogelijkheid voor de toezichthouder om een bestuurlijke
boete of een last onder dwangsom op te leggen. Het BFT vraagt zich als toezichthouder
op de individuele gerechtsdeurwaarder af aan wie een dergelijke bestuursrechtelijke
sanctie bij overtreding van één van de bepalingen in dit wetsvoorstel moet worden
opgelegd. Die bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd aan de personen die zijn genoemd in artikel
4, tweede lid, van het wetsvoorstel.
De Raad voor de rechtspraak merkt op dat de grond voor doorhaling opgenomen in artikel
10, eerste lid, aanhef en onder c van het wetsvoorstel beter kan worden toegevoegd
aan artikel 17, nu deze grond ook valt onder de bepalingen over toezicht en handhaving.
Het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub c, is een bevoegdheid voor Onze Minister
als beheerder van het register en is dus geen bevoegdheid in het licht van toezicht
en handhaving. In artikel 17 staan de doorhalingsbevoegden van de toezichthouder;
die moeten worden gezien als handhavingsbevoegdheden.
De ATR vraagt om de regeldrukkosten ten aanzien van het toezicht in kaart te brengen. Hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting is daarop – na afstemming met de ATR –
aangevuld.
De NOvA vraagt aandacht voor artikel 18 van het wetsvoorstel. Het betreft een voor
de NOvA nieuw hoofdstuk, dat vergaande samenwerking en informatie-uitwisseling tussen
diverse toezichthouders veronderstelt. Bijvoorbeeld vanuit de constatering dat de
advocaat en de deken als toezichthouder een geheimhoudingsplicht (en verschoningsrecht)
heeft (zie de artikelen 11a en 45a, tweede lid, Advocatenwet), óók jegens de twee
toezichthouders ACM en AFM die met name in dit artikel worden genoemd, en waarmee
een uitwisseling van informatie beoogd wordt. Het BFT pleit voor onderlinge afspraken,
bijvoorbeeld over samenloop. Artikel 18 is vernummerd tot artikel 19. Het artikel stelt regels voor de samenwerking
tussen de verschillende toezichthouders gericht op de verschillende bevoegde toezichthouders
op de markt van incassodienstverleners. Daarbij is vastgelegd dat verstrekking van
gegevens of inlichtingen uitsluitend plaatsvindt indien de geheimhouding van de gegevens
of inlichtingen in voldoende mate is gewaarborgd en er voldoende waarborgen zijn dat
de gegevens of inlichtingen niet zullen worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor
deze worden verstrekt en dat het geheimhoudingsregime dat op de desbetreffende gegevens
of inlichtingen van toepassing is, in acht wordt genomen. Deze voorwaarden betekenen
dat bijvoorbeeld de deken een zelfstandige afweging moet maken of hij bepaalde gegevens
kan verstrekken. Hier kunnen wel nog andere afspraken over worden gemaakt onder artikel
19. Specifiek voor de deken is daarbij nog het volgende van belang. Artikel 14, derde
lid van dit wetsvoorstel bepaalt dat artikel 45a, tweede lid van de Advocatenwet van
overeenkomstige toepassing is op het toezicht dat de deken op grond van dit wetvoorstel
uitoefent. Dit betekent dat een advocaat zich tegenover de deken niet kan beroepen
op zijn geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht. In het geval de geheimhoudingsplicht
van de advocaat wordt doorbroken geldt voor de de deken een geheimhoudingsplicht gelijk
aan die van de advocaat. De NOvA signaleert ook dat er nog veel afstemming nodig het betreffende artikel in
de praktijk te brengen. Naast een overleg met eveneens de Deken en het BFT, hebben de ACM, AFM, Inspectie
Justitie en Veiligheid nog afzonderlijk met elkaar over het huidige artikel 19 van
gedachten gewisseld en zijn zo tot de conclusie gekomen dat dit artikel volstaat.
Over de invulling van het samenwerkingsprotocol, genoemd in artikel 19, derde lid,
zullen nog nadere overleggen plaatsvinden.
Het keurmerk SVI vraagt hoe toezicht wordt gehouden op illegale incassodienstverleners.
Het BFT constateert dat er vrijwel geen aandacht wordt besteed aan de strafrechtelijke
handhaving door opsporing en vervolging en vraagt zich af of het wetsvoorstel voldoende
effectief is. De ACM en de Consumentenbond vinden dat er een te weinig afschrikkende
werking uitgaat van de boetehoogte die is voorgesteld met betrekking tot het incasseren
zonder registratie (economisch delict). De gedraging die (in abstracto) als ernstige overtreding van het wetsvoorstel wordt
gezien is het zonder registratie aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden.
Bij het bepalen van de hoogste boete is aansluiting gezocht bij de Wet particuliere
beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Alle overtredingen die daarnaast kunnen
plaatsvinden zijn van minder ernstige aard (zoals het ontbreken van een VOG) en worden
in dat stramien dan ook minder hoog beboet.
Door de mogelijkheid om (daarnaast) bestuursrechtelijk op te treden middels het opleggen
van een last onder dwangsom, waarbij wel het doel afschrikking is, kan een hoger geldbedrag
bepaald worden dat bij niet-naleving is verschuldigd.
11.9 Wetsvoorstel in relatie tot schulden
De NVI wijst in haar reactie op de passage in de toelichting waarin staat dat door
vooraf te reguleren er een preventieve werking zal bestaan die kan bijdragen aan het
terugdringen van de schuldenproblematiek. In de beleving van de NVI draagt het register
niet bij aan het terugdringen van schulden. De directe relatie die de aangehaalde zinsnede suggereert tussen het register en
het terugdringen van de schulden, is er op het eerste gezicht wellicht niet. Echter,
het register zal een belangrijke bijdrage leveren aan transparantie en ordening in
de private buitengerechtelijke incassomarkt. Via het kwaliteitssysteem zal er op een
maatschappelijke verantwoorde wijze worden geïnd, waardoor kosten beter inzichtelijk
zullen worden en de verhoging van schulden kan worden voorkomen. De signalen met betrekking
tot misstanden in de private buitengerechtelijke incassodienstverlening en incasso
als factor binnen de schuldenproblematiek vormen samen de achtergrond voor de in het
regeerakkoord opgenomen maatregelen die met dit wetsvoorstel worden uitgevoerd.
Het Nibud stelt enkele vragen die zien op de relatie tot schulden in brede zin. Zijn
de incassobureaus, net als de gerechtsdeurwaarders, bij wet verplicht om zich te houden
aan het vrij te laten bedrag? Weten de incassobureaus van elkaar hoeveel collega-incassobureaus
al incasseren bij dezelfde schuldenaar? En moeten ze daar rekening mee houden in hun
incassobeleid? Is het bestaansminimum van de schuldenaar voldoende beschermd? Mag
een incassobureau incasseren als er door een deurwaarder al beslag is gelegd? Het wetsvoorstel is gericht op de minnelijke incasso. Het wetsvoorstel voorziet niet
in regels rondom het leggen van beslag en het toepassen van de beslagvrije voet dan
wel het vrij te laten bedrag (Wsnp). Het wetsvoorstel stelt evenmin regels met betrekking
tot een inzicht (verkrijgen) in andere schulden bij een betreffende schuldenaar. Incassodienstverleners
hebben in principe geen zicht op andere financiële verplichtingen van een schuldenaar.
Deze informatie kan uiteraard wel door de schuldenaar zelf worden verstrekt. Dit wetsvoorstel
stelt regels ten aanzien van de kwaliteit van de dienstverlening. In het licht van
een betere dienstverlening wordt wel verwacht dat de incassodienstverlener oog heeft
voor een schuldenaar die middels een onderbouwing laat zien reeds onder het bestaansminimum
te zitten, al dan niet door lopende beslagleggingen. In die gevallen zou een ruimere
betalingsregeling of attendering op schuldhulpverlening of medewerking aan een schuldenregeling
denkbaar zijn.
Via internetconsultatie is ook aandacht gevraagd voor de noodzaak om het beslag- en
executierecht tegen het licht te houden. Erkend wordt dat het nodig is dat te doen. Daarom is er een wetsvoorstel dat, naast
maatregelen die zorgen voor een effectiever en efficiëntere beslag en executie, maatregelen
bevat die het bestaansminimum van schuldenaren beter borgen en waardoor beslag niet
puur als pressiemiddel mag worden gebruikt bij schuldenaren zonder afloscapaciteit.65 Dit wetsvoorstel, reeds aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer, brengt onder andere
het beslagverbod roerende zaken (waaronder inboedelzaken) bij de tijd en verankert
dat beslag niet is toegestaan als redelijkerwijs voorzienbaar is dat de kosten van
het beslag hoger zijn dan de opbrengst van de executie.
De NVVK pleit – en daarin gesteund door een reactie die via internetconsultatie is
ontvangen – naast het registreren van incassodienstverleners ook voor het registreren
van vorderingen. Indien vorderingen niet meer eigendom van de primaire schuldeiser
zijn, maar verkocht aan derden, zou centrale registratie van vorderingen het eenvoudig
inzichtelijk moeten maken voor schuldenaren en schuldhulpverleners welke vorderingen
bij welke partijen open staan. Een dergelijke uitbreiding – nog los van de wenselijkheid ervan – zou de reikwijdte
van het wetsvoorstel te buiten gaan. Hoewel onderkend wordt dat dergelijke informatie
over betalingsachterstanden kan bijdragen aan de bescherming van schuldenaren, is
bij een keuze om informatie daarover breder toegangelijk te maken, een afweging te
maken in onder meer proportioneliteit. Een dergelijk breed register wordt, bijvoorbeeld
afgezet tegen de de privacyvraagstukken die dat met zich mee zal brengen, op dit moment
niet proportioneel geacht.
In de internetconsultatie is gewezen op de gevolgen die incassopraktijken van malafide
incassobureaus – ook na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – kunnen hebben op
de schuldenpositie van een schuldenaar. Helaas is niet in alle gevallen te voorkomen dat er een incassodienstverlener op
de markt opereert die zich niet aan de regels houdt. Door de komst van een register
zal in eerste instantie al het kaf van het koren gescheiden worden. Indien een incassodienstverlener
zich zonder registratie toch op de markt begeeft, begaat deze een economisch delict
en kan tot opsporing en vervolging worden overgegaan. Het register is openbaar en
de schuldenaar kan deze dus ook raadplegen. Een schuldenaar is geen incassokosten
verschuldigd voor werkzaamheden van een niet-geregistreerd bureau. Daarnaast wordt
voorgesteld dat een schuldenaar niet verplicht is te betalen aan een niet-geregistreerd
bureau, waarbij de wettelijke rente die verschuldigd is voor de vertraging van de
betaling niet langer doorloopt vanaf het moment dat een betalingsverzoek door een
niet-geregistreerd bureau wordt gedaan. Met het openbaar maken van het register, wordt
voorkomen dat de schuldenaar onterechte kosten hoeft te betalen.
Er is gewezen op de noodzaak om zo vroeg mogelijk mensen met schulden te herkennen.
Vroegsignalering van schulden is een belangrijk instrument om problematische schulden
te voorkomen en onderdeel van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ten behoeve van de uitwisseling
van persoonsgegevens (hierna: de Wgs) verstevigt de juridische basis daarvoor en regelt
wie met wie welke persoonsgegevens uitwisselt bij schuldhulpverlening. Woningverhuurders,
zorgverzekeraars en het CAK, energiebedrijven en drinkwaterbedrijven melden betalingsachterstanden
bij de gemeente, met als doel de vroegsignalering van schulden. Volgens de nieuwe
voorschriften pakken gemeenten alle meldingen straks op. Zij bieden een intakegesprek
schuldhulpverlening en zorgen dat het gesprek binnen vier weken na de melding kan
plaatsvinden. Daarnaast is er ruimte om te experimenteren en innoveren met andere
signalen. Dit sluit aan bij de ambitie uit de Brede Schuldenaanpak van het kabinet
om de schuldhulpverlening te vernieuwen en verbeteren. In de Brede Schuldenaanpak
wordt onder meer ingezet op preventie en vroegsignalering. Het wetsvoorstel wijziging
van de Wgs is inmiddels aangenomen en op 1 januari 2021 in werking getreden (Stb. 2020, 241).
De SNG heeft de suggestie gedaan om in het kader van gegevensuitwisseling tussen gemeentelijke
schuldhulpverlening en derden en het daartoe strekkende wetsvoorstel tot wijziging
van de Wgs incassobureaus op te nemen als partij. De Schuldenwijzer wordt daarbij onder de aandacht gebracht. Het aangehaalde wetsvoorstel dient ter vroegsignalering door gemeenten en zou volgens
de SNG voor de incassobureaus vervolgens ook een informatieplicht moeten opleveren
richting gemeenten en niet slechts een inzagerecht De suggestie van de SNG valt buiten
hetgeen dit wetsvoorstel regelt. De voorgestelde uitbreiding van het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wgs zou bovendien het kader te buiten gaan waarbinnen de gemeentelijke
schuldhulpverlening verplicht is om gevolg te geven aan de geleverde signalen. Daarnaast
zou de privacy-inbreuk voor de burger te groot zijn als incassodienstverleners toegang
zouden krijgen. Via de internetconsultaties is ook gevraagd naar een gedegen certificatie
voor schuldhulpverlening. Hierbij kan worden verwezen naar het Actieplan Brede Schuldenaanpak.
In het actieplan zijn diverse maatregelen beschreven voor de verbetering van de kwaliteit
van onder meer bewindvoerders en de gemeentelijke schuldhulpverlening.
Wat betreft het Nibud moet ook rekening worden gehouden met de (financiële) mogelijkheden
van de schuldenaar.
Uit gedragsonderzoek is bekend dat het doenvermogen afneemt als mensen geen betalingscapaciteit
hebben en financiële stress ervaren. Om betaalgedrag te bevorderen zul je daarom naast
wettelijke regelgeving en het geven van boetes ook andere instrumenten moeten inzetten,
instrumenten die rekening houden met het daadwerkelijke gedrag en de gemoedstoestand
van betrokken personen. De NVI wijst erop dat de Nationale ombudsman aandacht vraagt
voor het burgerbelang. Incasso richt zich vaak op kwetsbare groepen en juist voor
hen is het van belang om eenvoud en helderheid te betrachten. Het wetsvoorstel zou
ook langs die meetlat gelegd moeten worden. In de internetconsultatie is gewezen op
tegenstrijdigheden in de wijze waarop met het veronderstelde doenvermogen wordt omgegaan.
Daarbij werd genoemd dat een gesuggereerde terugkoopoptie van verkochte vorderingen
als ingewikkeld wordt beschouwd voor schuldenaren, terwijl wel van hen wordt verwacht
de zogenoemde veertiendagenbrief te kunnen plaatsen. Bovengenoemde ingebrachte punten worden bezien in het licht van het doenvermogen
van een schuldenaar. In de gehele schuldenaanpak, bij dit wetsvoorstel en de uitwerking
ervan, wordt rekening gehouden met het doenvermogen van schuldenaren. Zo worden de
(civielrechtelijke) gevolgen voor de schuldenaar in dit wetsvoorstel niet afhankelijk
gesteld van raadpleging van het register. Wanneer het incassobureau niet over een
registratie beschikt, betekent dit voor de schuldenaar geen verschuldigdheid van incassokosten
voor de door het incassobureau verrichte werkzaamheden en geen verplichting tot betaling
van de vordering aan dit bureau en verdere wettelijke rente. Uiteraard zal de schuldenaar
wel het register moeten raadplegen om daar achter te komen. Het register zal met oog
op onder meer het doenvermogen toegankelijk worden ingericht en raadpleegbaar zijn.
In de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 13 zal
mogelijk de eis worden opgenomen dat de incassodienstverlener in al zijn communicatie
met de schuldenaar aantoonbaar maakt dat hij is geregistreerd. De schuldenaar moet
weten welke stappen hij kan ondernemen en in staat zijn ernaar te handelen en zo nodig
vroegtijdig naar het juiste hulploket te stappen. In de uitwerking van de kwaliteitseisen
zal hiervoor ook aandacht zijn, bijvoorbeeld door voor te schrijven dat de incassodienstverleners
dergelijke informatie verplicht moet verstrekken in brieven of op de website. In dit
verband wordt verwezen naar de vroegsignalering, waarover hiervoor uitgebreider.
Het Nibud pleit er ook voor om schuldeisers ertoe aan te zetten om meer inspanningen
te verrichten om een haalbare betalingsregeling te treffen. In het Regeerakkoord is opgenomen dat schuldeisers eerst de mogelijkheden van een
betalingsregeling dienen te onderzoeken voordat ze een zaak voor de rechter brengen.
Om deze maatregel nader uit te werken is meer inzicht nodig in de uitvoeringspraktijk.
Er wordt nu onderzoek gedaan naar de uitvoeringspraktijk bij betalingsregelingen.
De uitkomsten van dit onderzoek worden rond het zomerreces 2020 verwacht; de beleidsreactie
volgt na het zomerreces. Over de mogelijke uitkomsten van het onderzoek kan op dit
moment nog niets worden gezegd.
Via internetconsultatie is gesuggereerd om een incassodienstverlener te verplichten
eerst het bewindvoeringsregister te controleren, om zo direct afspraken met de bewindvoerder
te kunnen maken. Als een incassobureau verplicht zou zijn om eerst het Centrale curatele- en bewindregister
(hierna: CCBR) te controleren, dan zou deze direct afspraken met de (beschermings)bewindvoerder
kunnen maken, en worden onnodig kosten vermeden. Een incassobureau zal in beginsel
zaken moeten doen met de bewindvoerder, die het vermogen van de betrokkene beheert
en de betrokkene in en buiten rechte vertegenwoordigt bij het uitoefenen van zijn
taak (artikel 1:438 lid 1 en artikel 1:441 lid 1 BW), en niet met de betrokkene zelf.
Het ligt uiteraard wel voor de hand dat het CCBR voorafgaand aan de incassowerkzaamheden
wordt geraadpleegd, evenals het Centraal Insolventieregister, of men nu zelf incasseert
of men incasso uitbesteedt. Dit omdat dat nu eenmaal openbare registers zijn en omdat
daarin feiten en omstandigheden kunnen zijn opgenomen – bijvoorbeeld een debiteur
die in de schuldsanering zit – die relevant zijn bij een zorgvuldige en zinvolle incasso.
Gaat de betrokkene toch zelf een overeenkomst aan en wil de bewindvoerder daar van
af, dan kan hij de overeenkomst terugdraaien als de wederpartij het bewind kende of
had behoren te kennen (artikel 1:439 BW). Dat zal in elk geval aan de orde zijn als
het bewind in het CCBR staat. Het incassobureau is niet (wettelijk) verplicht om het
CCBR te raadplegen, maar loopt dus wel het risico dat een overeenkomst die met de
betrokkene wordt gesloten, later wordt teruggedraaid door de bewindvoerder. Of de
bewindvoerder een overeenkomst kan terugdraaien als het bewind niet in het CCBR staat,
hangt af van de omstandigheden in het betreffende geval.
Overigens staan niet alle bewinden in het CCBR. Een bewind wegens verkwisting of problematische
schulden moet in het CCBR worden ingeschreven (artikel 1:391 lid 1 onderdeel 2 BW).
Als de rechter bewind instelt wegens een lichamelijke of geestelijke toestand bepaalt
hij of het bewind in het CCBR wordt ingeschreven (artikel 1:436 lid 3 BW).
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1. Begripsbepalingen
Artikel 1 bevat definities. Op verschillende plekken in het wetsvoorstel komen de
woorden «verrichten of aanbieden» van werkzaamheden voor. Deze begrippen worden niet
gedefinieerd in artikel 1, omdat het normale spraakgebruik hier leidend is. Bij «verrichten»
gaat het om werkzaamheden die worden uitgevoerd en bij «aanbieden» om het tegen een
bepaalde prijs of tegen bepaalde voorwaarden verkrijgbaar stellen van werkzaamheden.
Het past bij de beoogde verbetering van de kwaliteit van de incassodienstverlening
om ook het aanbieden te reguleren, zonder dat al daadwerkelijk werkzaamheden zijn
verricht. Zo wordt bijvoorbeeld tegengegaan dat een bedrijf aan een schuldeiser werkzaamheden
kan aanbieden, daarvoor een opdracht of betaling krijgt, maar vervolgens niet levert.
Of dat een schuldeiser die een bedrijf zoekt dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verricht, malafide of kwalitatief ondermaatse praktijken aangeboden krijgt. Zoals
ook volgt uit artikel 2, dat de reikwijdte bepaalt, is met het aanbieden overigens
niet bedoeld het door een schuldeiser opdracht geven aan een incassobureau om een
openstaande factuur te innen. Ook in andere wetgeving gaat het om zowel verrichten
als aanbieden. Gewezen wordt bijvoorbeeld op artikel 2, eerste lid, van de Wet particuliere
beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (zonder vergunning beveiligingswerkzaamheden
of recherchewerkzaamheden verrichten of aanbieden) en artikel 4, tweede lid, van de
Loodsenwet (als niet bevoegd registerloods diensten als loods verlenen of aanbieden).
Soms worden taalkundige afgeleiden van de werkwoorden gebruikt, zoals «verrichters
of aanbieders». Hiermee wordt gedoeld op, kort gezegd, de beroepsbeoefenaars of bedrijven
(zie artikel 2, onderdeel a) die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten
of aanbieden. Dit kunnen rechtspersonen of natuurlijke personen zijn (eenmanszaken
of vennootschappen onder firma).
Het wetsvoorstel betreft het verrichten en aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. Voorafgaand aan een eventueel gerechtelijk traject valt hierbij onder meer te denken
aan het opnemen van contact, verstrekken van inlichtingen, versturen van een betalingsherinnering,
aanmaning of ingebrekestelling, behandelen van verweer, (proberen te) treffen van
een betalingsregeling of in ontvangst nemen van een betaling. Indien soortgelijke
werkzaamheden plaatsvinden na het behalen van een veroordelend vonnis, gaat het eveneens
om buitengerechtelijke incassowerkzaamheden als bedoeld in deze bepaling. Te denken
valt aan de situatie dat een incassobureau, een advocaat of een gerechtsdeurwaarder
(zonder een ambtshandeling zoals betekening of executie te verrichten), probeert voldoening
van de vordering te verkrijgen. In het licht van het doel van dit wetsvoorstel en
gegeven de bestaande regulering wordt overigens niet bedoeld betekening of executie
door een gerechtsdeurwaarder onder buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te begrijpen.
In de definitie is verder een beperking aangebracht tot vorderingen tot betaling van
een geldsom, omdat ten aanzien van de buitengerechtelijke incassowerkzaamheden met
betrekking tot die vorderingen kwaliteitsverbetering wordt beoogd te bereiken. Het
gaat dus bijvoorbeeld niet om het buitengerechtelijk voldaan krijgen van een vordering
tot wedertewerkstelling. Hoewel aan een vordering tot betaling van een geldsom vaak
een overeenkomst ten grondslag zal liggen, is de voorgestelde regulering daar niet
toe beperkt. Het doel van dit wetsvoorstel noopt daartoe niet. Het kan ook gaan om
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden die worden verricht of aangeboden terwijl
een overeenkomst ontbreekt of wordt betwist, of waaraan een verbintenis uit de wet
ten grondslag ligt (onrechtmatige daad, onverschuldigde betaling, ongerechtvaardigde
verrijking of zaakwaarneming). Het is belangrijk de definitie van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden te bezien in verband met artikel 2, waarin de reikwijdte van
dit wetsvoorstel wordt bepaald.
Het voorstel bevat niet alleen regels voor beroepsbeoefenaars en bedrijven die buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden. In voorkomend geval gaat het ook om
bestuurders. Zij hebben bij rechtspersonen immers de mogelijkheid het verrichten of aanbieden
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te bepalen. Het betreft, net als bijvoorbeeld
bij de regels over particuliere beveiligingsorganisaties, niet alleen de bestuurders
in juridische zin, maar ook personen die feitelijk het beleid (mede) bepalen.
Voor personeel dat contact heeft met schuldenaren of schuldeisers, is een verklaring omtrent het gedrag nodig (artikel 12, eerste lid). De artikelen 28 e.v. van de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens regelen die verklaring. Om enerzijds een goede garantie te bieden bij buitenlands
personeel, bijvoorbeeld bij een buitenlands incassobureau, maar anderzijds geen belemmering
op te werpen doordat een personeelslid van een dergelijk incassobureau in de regel
niet zal beschikken over een Nederlandse verklaring omtrent het gedrag, is bepaald
dat een daarmee overeenkomend buitenlands document volstaat.
Artikel 2. Reikwijdte
Artikel 2 beperkt de reikwijdte van de inhoudelijke regels over de buitengerechtelijke
incassodienstverlening. Hetgeen bij of krachtens dit wetsvoorstel wordt bepaald over
registratie (hoofdstuk 2), uitvoering van werkzaamheden en personeel (hoofdstuk 3),
toezicht en handhaving (hoofdstuk 4), samenwerking (hoofdstuk 5) en financiën (hoofdstuk
6) geldt alleen voor buitengerechtelijke incassowerkzaamheden die voldoen aan de drie
in artikel 2 limitatief en cumulatief verwoorde eisen. Aan al deze eisen moet dus
zijn voldaan. De aanpassing van de cumulatieregeling voor buitengerechtelijke incassokosten
komt te staan in het via artikel 21 van dit wetsvoorstel voorgestelde artikel 6:96,
achtste lid, BW. Omdat die regeling in het BW komt te staan en niet in de Wet kwaliteit
incassodienstverlening, is deze dus niet onderworpen aan de door artikel 2 van het
wetsvoorstel beperkte reikwijdte.
In de eerste plaats is voor de toepasselijkheid van de in dit wetsvoorstel vastgelegde
regels vereist dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden plaatsvinden in de uitoefening
van een daarop gericht of mede gericht beroep of bedrijf (onderdeel a). Het gaat bij
«beroep of bedrijf» om activiteiten die – door rechtspersonen of natuurlijke personen
(eenmanszaken of vennootschappen onder firma) en al dan niet met personeel – professioneel
worden uitgevoerd en direct of indirect zijn gericht op het verwerven van inkomen
of het maken van winst. Hieronder valt bijvoorbeeld niet een vriendendienst, die belangeloos
en bateloos wordt verricht. Ook publieke organisaties, zoals het Centraal Justitieel
Incassobureau, vallen erbuiten. Dit geldt ook voor bestuursorganen die invorderingen
doen, zoals het invorderen van een verbeurde dwangsom. Met de toevoeging dat werkzaamheden
plaatsvinden in een «daarop gericht of mede gericht» beroep of bedrijf is enerzijds
beoogd te regelen dat bijvoorbeeld een bedrijf dat een aan hem in het gewone handelsverkeer
gecedeerde vordering incasseert, niet onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel valt.
Anderzijds is met «daarop gericht of mede gericht» beroep of bedrijf beoogd een opkoper
die (onder meer) in bulk afgeschreven schulden opkoopt, wel onder de werking van dit
wetsvoorstel te brengen. Met «beroep» wordt het zogenoemde vrije beroep bedoeld, dus
gerechtsdeurwaarders en advocaten. Het gaat bij «beroep» dus niet om de individuele
personeelsleden van bijvoorbeeld een onderneming, incassobureau of kantoor, die in
het normale spraakgebruik debiteurenbeheerder of juridisch medewerker van beroep zijn.
Onder «bedrijf» vallen in elk geval de (private) incassobureaus. Het weglaten van
het etiket «incassobureau» of het voeren van een andere benaming maakt niet dat een
bedrijf buiten de nieuwe regeling valt. De toevoeging «op een wijze alsof zij beroepsmatig
of bedrijfsmatig was» heeft het oog op diegenen die in een wat meer grijs gebied «professioneel»
optreden om een openstaande vordering te innen. Wie op die manier, ongeregistreerd,
voor een ander activiteiten verricht of aanbiedt om buiten rechte bij een natuurlijke
persoon die in Nederland woont, een vordering tot betaling van een geldsom voldaan
te krijgen, is ook strafbaar (artikel 4 jo. 25).
In de tweede plaats is vereist dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden worden
uitgeoefend voor een derde of na overdracht van de vordering (onderdeel b). De voorgestelde
regels gelden dus alleen indien, kort gezegd, de schuldeiser de incasso uit handen
heeft gegeven. Enerzijds betekent dit dat een bedrijf dat een factuur int die is verzonden
voor goederen of diensten die het zelf heeft geleverd, niet onder de reikwijdte van
dit wetsvoorstel valt. Ook niet als dat gebeurt via de eigen incasso- of debiteurenafdeling.
Anderzijds vallen opkopers wel onder de nieuwe regels wanneer zij buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden. Opkopers verrichten immers activiteiten
ter verkrijging van voldoening buiten rechte van een vordering tot betaling van een
geldsom, of bieden deze activiteiten aan, in de uitoefening van een (mede) daarop
gericht bedrijf na overdracht van de vordering. Het begrip «overdracht» is ontleend
aan artikel 3:80, derde lid, BW. De regels zijn hierdoor niet van toepassing op buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden die worden uitgeoefend nadat een vordering bijvoorbeeld door
een fusie van rechtspersonen is verkregen of door subrogatie is overgegaan op een
verzekeraar. Dit gelet op het doel van het wetsvoorstel.
In de derde plaats is vereist dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden betrekking
hebben op voldoening door een natuurlijke persoon die zijn woonplaats in Nederland
heeft. Dit is toegelicht in paragraaf 3.2. van het algemeen deel van de memorie van
toelichting.
Met «woonplaats» wordt aangesloten bij de formulering van artikel 1:110 BW. De concrete
activiteit kan overigens wel worden verricht jegens of aangeboden aan een schuldeiser.
Te denken valt bijvoorbeeld aan contact van een incassobureau met een verhuurder,
die een debiteurendossier aandraagt. Ook jegens die schuldeiser moeten bijvoorbeeld
de omgangseisen in acht worden genomen waarop artikel 13 ziet. De nieuwe regels gelden
echter alleen voor zover de in dat dossier, bijvoorbeeld jegens een schuldeiser, verrichte
of aangeboden buitengerechtelijke werkzaamheden zien op het voldaan krijgen van een
vordering door een natuurlijke persoon.
HOOFDSTUK 2. REGISTRATIE
Artikel 3. Register
Artikel 3 stelt het register in, bepaalt welke gegevens daarin worden opgenomen, wie
het register houdt en wat, ook gelet op de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG), voor iedereen zichtbaar is. Vertrekpunt bij de inschrijving is de verrichter
of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. Die wordt ingeschreven
en het zal dan gaan om de inschrijving van een bedrijf. Het wetsvoorstel richt zich
immers op beroeps- of bedrijfsmatig handelen (artikel 2, aanhef en onderdeel a), terwijl
de relevante beroepsgroepen gerechtsdeurwaarders en advocaten zijn uitgezonderd van
de registratieplicht (artikel 4, tweede lid). Zoals toegelicht bij artikel 2 worden
individuele personeelsleden, zoals een debiteurenbeheerder of juridisch medewerker,
dus niet ingeschreven. Dit laat onverlet dat er wel natuurlijke personen kunnen zijn
ingeschreven in het register, namelijk als zij bijvoorbeeld in de vorm van een eenmanszaak
of vennootschap onder firma het bedrijf uitoefenen. Ook kunnen er gegevens over bepaalde
bij het bedrijf betrokken natuurlijke personen in het register staan, namelijk voor
zover een bestuurder van dat bedrijf een natuurlijk persoon is (artikel 3, tweede
lid, aanhef en onderdeel d).
Het register is gedeeltelijk openbaar toegankelijk. Van door het wetsvoorstel vastgestelde
openbare gegevens kan een ieder kennisnemen. Dit gebeurt in ieder geval via een website.
Openbaar toegankelijke gegevens zijn de inschrijvingsdatum, de gebruikte benaming(en)
en de naam en de contactgegevens van het bedrijf dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verricht of aanbiedt. Ook van een schorsing en een niet onherroepelijke doorhaling
en de datum daarvan kan iedereen kennisnemen. Zo vervult het register enerzijds de
kenbaarheidsfunctie ten behoeve van de beoogde kwaliteitsverbetering van de incassodienstverlening.
Anderzijds wordt recht gedaan aan de bedrijfsbelangen van verrichters of aanbieders
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden en de persoonlijke belangen van hun eventuele
bestuurders. Andere dan de in artikel 3 genoemde gegevens zijn om deze reden op grond
van dit artikel niet openbaar toegankelijk. Het gaat dan om persoonsgegevens van bestuurders
en gegevens over wijzigingen als bedoeld in artikel 7, bestuurlijke sancties, opgeheven
schorsingen, definitieve doorhalingen en vervallen registraties. Informatie die onder
een schorsing of niet onherroepelijke doorhaling ligt, zoals een daartoe strekkende
rapportage of beslissing, wordt op grond van deze bepaling ook niet publiek verstrekt.
De uitwisseling van gegevens en inlichtingen tussen toezichthouders en de handhaver
voor dit wetsvoorstel en de ACM en AFM wordt in artikel 19 geregeld. Hiermee wordt
zowel goed toezicht en goede samenwerking tussen betrokken autoriteiten gewaarborgd,
als het genoemde belang beschermd van verrichters of aanbieders van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden en eventuele bestuurders.
Artikel 20, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gaat over de financiële kant van registratie
en van toezicht en handhaving daarop (zie daarover ook hoofdstuk 8 van de toelichting).
Om geregistreerd te blijven, zal periodiek moeten worden betaald. Blijft (tijdige)
betaling uit, dan vervalt de registratie. Het vervallen van registratie nadat betaling
is uitgebleven, gebeurt van rechtswege, dus zonder dat daaraan een besluit ten grondslag
ligt. Voor de volledigheid wordt hier nog opgemerkt dat ook voor het behandelen van
de aanvraag (dus ongeacht de uitkomst) moet worden betaald (artikel 20, eerste lid,
aanhef en onderdeel b).
Artikel 4. Verbod
Artikel 4 bevat het verbod om zonder registratie, of met een geschorste registratie,
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te verrichten of aan te bieden. Overtreding
ervan is strafbaar via de Wet op de economische delicten (artikel 25 van het wetsvoorstel).
Een registratie ontbreekt wanneer die er nooit is geweest. Dit is vanzelfsprekend
het geval indien geen aanvraag tot inschrijving in het register is gedaan of indien
daarop niet of nog niet positief is beschikt. Een registratie ontbreekt ook indien
zij is doorgehaald of vervallen.
Gerechtsdeurwaarders en advocaten die, kort gezegd, gerechtigd zijn om hun beroep
uit te oefenen (en dus bijvoorbeeld niet tuchtrechtelijk zijn geschorst), zijn bij
het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden uitgesloten
van de registratieplicht (zie daarover paragraaf 3.2 2 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting). Als een gerechtsdeurwaarder of advocaat buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt, kan een schuldenaar of schuldeiser het
gerechtsdeurwaardersregister of het tableau van de Nederlandse orde van advocaten
raadplegen. Voor advocaten geldt dit zowel ten aanzien van Nederlandse advocaten (die
op grond van artikel 1 van de Advocatenwet zijn ingeschreven) als ten aanzien van
advocaten uit een andere EU-lidstaat, een EER-land of Zwitserland, die permanent dezelfde
werkzaamheden willen uitoefenen. Laatstgenoemde advocaten hebben dat recht namelijk
pas als zij zich op het tableau hebben laten inschrijven (artikel 16h, eerste lid,
van de Advocatenwet). Voor het geval waarin een advocaat uit een andere EU-lidstaat,
een EER-land of Zwitserland niet in Nederland op het tableau staat ingeschreven (zogenoemde
bezoekende advocaten, artikel 16b van de Advocatenwet) én die advocaat buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt, wordt bepaald dat hij daarbij de buitenlandse
beroepsorganisatie dient te vermelden waartoe hij behoort of het gerecht waarbij hij
overeenkomstig de wettelijke regeling van de staat van herkomst is toegelaten (zie
artikel 11, eerste lid, onderdeel c, van dit wetsvoorstel). Zo wordt aan het belang
van de kenbaarheid voor schuldeisers en schuldenaren zo veel mogelijk recht gedaan,
terwijl voor bezoekende advocaten geen onnodige belemmering wordt opgeworpen.
Artikel 5. Aanvraag
Artikel 5 regelt de aanvraag tot inschrijving in het register. Deze wordt gedaan door
degene die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden wenst te verrichten of aan te
bieden en daarom wil worden ingeschreven. Omdat bedrijven worden ingeschreven, is
dit dus formeel de rechtspersoon (die feitelijk door een of meer daartoe bevoegde
bestuurders zal worden vertegenwoordigd) dan wel – bij een eenmanszaak of vennootschap
onder firma – de bevoegde natuurlijke persoon. In de eerste plaats moet het bedrijf
informatie geven, zodat zorgvuldig kan worden besloten of, gelet op de daarvoor bestaande
gronden, de inschrijving in het register kan plaatsvinden, dan wel dat de aanvraag
buiten behandeling moet blijven of de inschrijving in het register moet worden geweigerd
(eerste lid, onderdelen a en b). Het gaat onder meer om een uiteenzetting van het
bedrijf hoe ervoor wordt gezorgd dat zal worden voldaan aan de regels over de uitvoering
van de werkzaamheden en het personeel (de artikelen 11, 12 en 13). De verantwoordelijkheid
om te ondernemen volgens de regels van het wetsvoorstel wordt zo gelegd waar die hoort,
namelijk bij de ondernemer die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden wil verrichten
of aanbieden. Binnen de grenzen die bij of krachtens dit wetsvoorstel worden gesteld,
bepaalt de ondernemer hoe hij zijn onderneming inricht om die werkzaamheden te verrichten
of aan te bieden. Om het Europese dienstenverkeer niet te belemmeren, wordt van een
aanvrager die, kort gezegd, is onderworpen aan een soortgelijk registratie- of vergunningsysteem,
geen uiteenzetting vereist.
In de tweede plaats moet een bedrijf informatie geven die in het register wordt opgenomen
(eerste lid, onderdelen c, d en e). Een bedrijf bepaalt zelf onder welke naam of namen
het zaken wil doen. Omdat het handelsregister wordt geraadpleegd bij de beoordeling
van de aanvraag, hoeft een aanvrager alleen handelsnamen, adres- en contactgegevens
en namen van bestuurders te verstrekken, als die daarin niet al staan vermeld. Dit
maakt de administratieve last voor een bedrijf in dit opzicht zo licht mogelijk. De
beslistermijn is dertien weken, met dien verstande dat het eerste jaar een langere
termijn mogelijk is (artikel 28, tweede lid). De zogenoemde lex silencio positivo
is niet van toepassing: de inschrijving is niet van rechtswege gegeven, indien niet
tijdig wordt beslist (zie daarover paragraaf 3.6 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting). Overigens geldt in een dergelijk geval de Wet dwangsom en beroep
bij niet tijdig beslissen onverkort, dus daar kan een aanvrager die te lang moet wachten,
gebruik van maken.
Artikel 6. Buiten behandeling laten
Artikel 6 bepaalt in welke gevallen een aanvraag tot inschrijving in het register
buiten behandeling wordt gelaten. Dit is in afwijking van artikel 4:5 van de Awb voor
de in artikel 6 genoemde gevallen dwingend voorgeschreven. Een afgewogen inhoudelijke
beslissing om een bedrijf in te schrijven in het register of de inschrijving te weigeren,
is in die gevallen niet mogelijk. Het gaat om gevallen van niet onherroepelijke faillissements-
en bepaalde andere het vermogen betreffende beslissingen, schorsing van een registratie,
niet onherroepelijke doorhaling of niet-voldoen van het voor behandeling te betalen
bedrag. Draaideursituaties moeten bovendien worden voorkomen. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld
een incassobureau waarvan de registratie is geschorst, tijdens de schorsing niet via
een aanvraag aan een nieuwe registratie moet kunnen komen. Datzelfde geldt als de
directeur van een geschorst incassobureau voor zichzelf of als directeur van een nieuw
bureau verder wil. Daarom wordt niet alleen gekeken naar het bedrijf dat de aanvraag
doet, maar ook naar de daarbij betrokken bestuurders. Zo lang een aanvraag buiten
behandeling wordt gelaten, loopt de beslistermijn niet.
Artikel 7. Weigering
Artikel 7 bevat de weigeringsgronden. Weigering is in de eerste plaats (onderdeel
a) aan de orde, indien gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager (dus
het bedrijf) of een bestuurder, naar redelijke verwachting niet zal worden voldaan
aan de bij of krachtens artikel 11, 12 of 13 gestelde regels of overigens niet zal
worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede verrichter of aanbieder
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden in het maatschappelijk verkeer mag worden
verwacht. Deze bewoordingen zijn ontleend aan de artikelen 4, eerste lid, en 14, eerste
lid, onderdeel e, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.
De woorden «naar redelijke verwachting» zijn gebruikt omdat in de regel vooraf niet
met zekerheid zal zijn vast te stellen of aan de voorwaarden zal worden voldaan. Indien
de inschrijving in het register wordt aangevraagd door een bedrijf dat net start met
het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden, kan nog
geen beeld bestaan van de wijze waarop men werkt. Niet met zekerheid kan worden vastgesteld
dat het bedrijf dat de inschrijving in het register aanvraagt, alle wettelijke regels
zal naleven. Wel kan daarvan een beeld worden gevormd, aan de hand van de gegevens
en bescheiden die op grond van artikel 5, eerste lid, bij de aanvraag moeten worden
verstrekt, de door het aanvragende bedrijf op grond van artikel 4:2, tweede lid, Awb
verschafte gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn
en waarover het redelijkerwijs de beschikking kan krijgen, en aan de hand van de antecedenten
van het bedrijf dat de aanvraag doet of van zijn eventuele bestuurders. Voor onderzoek
naar deze antecedenten kan de Minister voor Rechtsbescherming politiegegevens en justitiële
gegevens opvragen. Deze informatie kan vervolgens worden verstrekt op basis van (de
nog ten behoeve van dit wetsvoorstel te wijzigen) AMvB’s het Besluit politiegegevens
en het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens.
De beoordeling vindt plaats aan de hand van de plannen die het bedrijf heeft dat aanvraag
van de inschrijving in het register doet, en op basis van zijn antecedenten. Wanneer
de aanvrager niet een natuurlijke persoon is (zoals bij een eenmanszaak of vennootschap
onder firma wel het geval is), maar een rechtspersoon is, wordt gekeken naar de personen
die het beleid van de rechtspersoon (mede) bepalen. Onderzocht wordt onder meer of
de betrokken personen voldoende betrouwbaar zijn, gelet op de aard van het werk van
een bedrijf dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt. Hierbij
worden eventuele justitiële en politiegegevens in beschouwing genomen. Deze regeling
is vergelijkbaar met de regeling van de verklaring omtrent het gedrag, ingevolge de
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, waarbij op basis van concrete gegevens
wordt getoetst of iemand, gelet op het doel waarvoor de verklaring wordt aangevraagd,
daarvoor in aanmerking komt. Ook andere informatie kan relevant zijn, bijvoorbeeld
de overige activiteiten die de betreffende personen ontplooien of eventuele eerdere
activiteiten in de buitengerechtelijke incassobranche. Van een bedrijf dat de aanvraag
doet, mag worden verwacht dat het zich niet alleen zal houden aan de wettelijke regels,
maar ook overigens behoorlijk zal werken. Dit vereiste is neergelegd in de open norm
dat overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede verrichter
of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden in het maatschappelijk verkeer
mag worden verwacht. Hierbij wordt gedoeld op een situatie waarin sprake is van grove
misdragingen of wanbeleid bij een bedrijf dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verricht of aanbiedt. De invulling van een dergelijke norm wordt mede bepaald door
de belangen die door de betreffende wetgeving worden beschermd.66 Voor het onderhavige wetsvoorstel zijn deze hiervoor omschreven, met name in de paragrafen
1.1., 1.2. en 3.6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting. Het betreft
de verhoging van de kwaliteit van de buitengerechtelijke incassodienstverlening ten
behoeve van de schuldenaar, de schuldeiser en de incassodienstverleners. Hierbij kwamen
ook de (Europeesrechtelijke) belangen van bescherming van de openbare orde, bescherming
van afnemers van diensten en consumentenbescherming aan de orde. Deze belangen vragen
bijvoorbeeld om bedrijven die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten
of aanbieden, waarvan redelijkerwijs niet valt te verwachten dat zij zich zullen bedienen
van valsheid in geschrifte, oplichting, fraude of vergelijkbare praktijken, bij het
minste of geringste zullen «omvallen» of geld ergens anders terecht zullen laten komen
dan bij de rechthebbende (doorgaans: schuldeisers voor wie het geld wordt geïncasseerd).
De weigeringsgronden in de onderdelen b en c betreffen onherroepelijke faillissements-
en andere vermogensrechtelijke beslissingen. De aanvrager moet op grond van artikel
5 zelf alle informatie hierover aan de Minister verstrekken. Anders dan in artikel
6, eerste lid, onderdeel a, waar het niet onherroepelijke beslissingen betreft, die
leiden tot het buiten behandeling laten van een aanvraag, leiden definitieve beslissingen
over faillissement, schuldsanering, surseance of gijzeling wegens schulden tot een
weigering van de aanvraag (onderdeel b). Wegens de beoogde verbetering van de kwaliteit
van de incassodienstverlening, is het niet passend om een bedrijf dat of bestuurder
die in die omstandigheden verkeert, de bevoegdheid te geven werkzaamheden te gaan
verrichten of aan te bieden waarmee betaling van een geldsom kan worden verkregen.
Wat dit betreft wordt ook naar de situatie in de voorafgaande vijf jaar gekeken om
draaideurconstructies te voorkomen (onderdeel c). Gaat een incassobureau bijvoorbeeld
failliet, dan moet het niet met een nieuwe registratie verder kunnen gaan. Datzelfde
geldt als de directeur van een failliet incassobureau voor zichzelf of als directeur
van een nieuw bureau verder wil.
Een uitzondering geldt indien aannemelijk is dat het aanvragende bedrijf of de bestuurder
ter zake geen verwijt treft. Het is aan het bedrijf om hiervoor onderbouwing te geven
en aan de Minister voor Rechtsbescherming om, met beoordelingsruimte, te bepalen of
het uitzonderingsgeval zich voordoet. Vergelijkbare uitzonderingsgronden komen ook
in andere wetgeving voor. Bijvoorbeeld in artikel 19, derde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet
(ieders aansprakelijkheid voor een tekort op de gezamenlijke derdengeldenrekening,
tenzij hij aannemelijk kan maken dat hem ter zake van het ontstaan van het tekort
geen verwijt treft) en artikel 5, eerste lid, van het Besluit eisen zedelijk gedrag
Drank- en Horecawet 1999 (de laatste vijf jaar geen leidinggevende zijn geweest van
een inrichting waarvan bijvoorbeeld de vergunning is ingetrokken, tenzij aannemelijk
is dat hem ter zake geen verwijt treft). Het komt hierbij aan op overmacht, waarin
een situatie, bijvoorbeeld een faillissement, zich ook bij een hoge mate van zorgvuldigheid
van betrokkene niet liet vermijden. In het uitzonderingsgeval is het, ook afgezet
tegen het kwaliteitsdoel van dit wetsvoorstel, niet redelijk om het aan een bedrijf
of bestuurder gedurende vijf jaar onmogelijk te maken opnieuw buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden te gaan verrichten of aanbieden.
De onderdelen d en e bevatten weigeringsgronden die voortvloeien uit bepaalde strafrechtelijke
uitspraken. Namelijk wanneer de strafrechter de onderneming van de aanvrager heeft
stilgelegd of de aanvrager of een bestuurder heeft ontzet van het recht buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden te verrichten of aan te bieden. De strafrechter bepaalt ook hoe
lang dit gebeurt. In verband met de beoogde verbetering van de kwaliteit van de incassodienstverlening,
is het niet passend om iemand die in die omstandigheden verkeert, de bevoegdheid te
geven werkzaamheden te gaan verrichten of aan te bieden waarmee betaling van een geldsom
kan worden verkregen.
Met onderdeel f wordt ook beoogd een draaideurconstructie te voorkomen. Dit betreft
het geval waarin de registratie van een bedrijf dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verricht of aanbiedt, is doorgehaald, omdat zodanig onjuiste of onvolledige gegevens
zijn verstrekt dat het de beslissing raakt (artikel 10, onderdeel c) of omdat door
middel van doorhaling is gehandhaafd nadat in ernstige mate niet is voldaan aan de
inhoudelijke of maatschappelijke eisen die worden gesteld (artikel 17). Ook dan moet
men niet met een nieuwe registratie verder kunnen gaan. Hier geldt eveneens een vijfjaarstermijn
met de, hiervoor bij onderdeel c toegelichte, uitzonderingsgrond.
Artikel 8. Wijziging naam, contactgegevens of bestuurder
Uit de artikelen 3:80, derde lid, en 3:83, eerste en derde lid, BW volgt al dat een
registratie als de onderhavige slechts overdraagbaar is, wanneer de wet dit bepaalt.
Dat is hier niet het geval en in dit wetsvoorstel hoeft het tegendeel – dat de registratie
niet overdraagbaar is – dus ook niet te worden bepaald.67 Wel maakt artikel 8 wijziging van een registratie uitdrukkelijk mogelijk. Zo kan
een geregistreerd bedrijf bijvoorbeeld bewerkstelligen dat voortaan (ook) onder een
andere naam buitengerechtelijke incassowerkzaamheden worden verricht of aangeboden
of juist dat een naam wordt geschrapt. Ook is het voor de bereikbaarheid door schuldenaren
en schuldeisers van belang dat contactgegevens bij de tijd worden gehouden (zie ook
artikel 11, tweede lid). Als een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
een rechtspersoon is, kunnen ten slotte bestuurders worden toegevoegd of verwijderd.
Niet alleen kan een bedrijf zo zelf in het algemeen bepalen wie het betrekt bij zijn
bedrijfsvoering. Gelet op de eisen die ook aan bestuurders worden gesteld en de gevolgen
als zij daaraan niet meer voldoen – bijvoorbeeld dat in geval een bestuurder die failliet
raakt, de registratie van een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
is geschorst (artikel 9, eerste lid, aanhef en onderdeel d), terwijl zonder die registratie
geen buitengerechtelijke incassowerkzaamheden mogen worden verricht of aangeboden
(artikel 4) – is voor een bedrijf van belang dat het een bestuurder uit het register
kan laten schrappen. Een wijziging gebeurt op aanvraag. Artikel 5, dat gaat over aanvragen,
is van overeenkomstige toepassing, vanzelfsprekend voor zover van toepassing in verband
met de aard van de aangevraagde wijziging. Onderdelen van artikel 6 (over buiten behandeling
laten) en artikel 7 (over weigeren) zijn van overeenkomstige toepassing als toevoeging
van een naam of bestuurder wordt gevraagd. Zo wordt bijvoorbeeld een aanvraag met
een nieuw opgevoerde bestuurder die failliet blijkt te zijn, buiten behandeling gelaten
als de daartoe strekkende uitspraak nog niet onherroepelijk is en geweigerd als die
uitspraak dat wel is. Anderzijds wordt – gelet op hetgeen hiervoor is vermeld over
één van de gedachtes achter het artikel om een registratie te wijzigen – een aanvraag
die strekt tot het verwijderen van een dergelijke bestuurder uit het register wel
in behandeling genomen en wordt daarop positief beslist.
Artikel 9. Schorsing
Artikel 9 regelt de schorsing van een registratie.
In het eerste lid is beschreven wanneer de schorsing verplicht is. Doet een van de
in het eerste lid beschreven gevallen zich voor, dan schorst de Minister voor Rechtsbescherming
de registratie. Het is vanaf dan verboden buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
te verrichten of aan te bieden (zie de toelichting op artikel 4). Het gaat hier om
een situatie waarin een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
of een bestuurder gedetineerd is geraakt, de strafrechter de onderneming heeft stilgelegd
of een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden of bestuurder
heeft ontzet van het recht buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te verrichten
of aan te bieden, of faillissement aan de orde is. Wegens de beoogde verbetering van
de kwaliteit van de incassodienstverlening, is het niet passend om iemand die in die
omstandigheden verkeert, de bevoegdheid te geven werkzaamheden te verrichten of aan
te bieden waarmee betaling van een geldsom kan worden verkregen. Doet een dergelijk
geval zich niet langer voor, dan wordt de schorsing opgeheven. Het tweede lid voorziet
erin een omstandigheid die aanleiding is tot van rechtswege schorsing, snel onder
de aandacht te brengen van de Minister voor Rechtsbescherming. Net als in artikel
16 van de Advocatenwet is bepaald in verband met advocaten die door een rechterlijke
uitspraak in een situatie zijn gekomen die aanleiding geeft tot schorsing, wordt bepaald
dat de griffier van het betreffende gerecht die uitspraak ter kennis brengt.
De tweede mogelijkheid, geregeld in artikel 9, tweede lid, om een verrichter of aanbieder
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te schorsen is een facultatieve bevoegdheid
en vergt een belangenafweging. Dit betreft in de eerste plaats (onderdeel a) schorsing
die samenhangt met het niet geven van medewerking aan een toezichthouder. Schorsing
zonder beleidsruimte is dan niet de aangewezen weg. Niet-medewerking kan namelijk
verschillende verschijningsvormen hebben, die in ernst kunnen verschillen. Bovendien
kan bij niet-medewerking met een toezichthouder ook een andere reactie volgen, te
weten een last onder dwangsom (artikelen 15 en 24). Ook is relevant dat de Minister
voor Rechtsbescherming zelf niet degene is die met de weigering te maken krijgt en
daarom eigen afwegingen moet kunnen maken. Schorsing moet in dit geval mogelijk zijn,
omdat het wegens de beoogde verbetering van de kwaliteit van de incassodienstverlening,
niet noodzakelijkerwijs passend is iemand die geen medewerking verleent aan een toezichthouder,
de bevoegdheid te laten behouden ondertussen door te gaan met het verrichten of aanbieden
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. Een toezichthouder is werkzaam onder
verantwoordelijk van de Minister voor Rechtsbescherming en zal hem dus over de weigering
kunnen informeren. In de tweede plaats (onderdelen b en c) betreft het schorsing die
samenhangt met een voornemen een registratie op bepaalde gronden door te halen. Omdat
dan nog slechts sprake is van een voornemen zijn schorsing van rechtswege en schorsing
zonder beleidsruimte ook hier niet opportuun. Doorhaling is enerzijds een verstrekkende
bevoegdheid, die niet lichtvaardig mag worden aangewend en om grote zorgvuldigheid
vraagt, vandaar ook de verplichting om een voornemen daartoe te uiten. Anderzijds
is doorhaling aan de orde bij vergaande problematiek: fout verstrekte informatie heeft
geleid tot registratie (artikel 10, onderdeel c) of er hebben ernstige misstanden
plaatsgevonden (artikel 17). Als het voornemen tot een doorhaling op die gronden is
geuit, is het wegens de beoogde verbetering van de kwaliteit van de incassodienstverlening,
niet passend iemand hangende de besluitvorming over doorhaling, noodzakelijkerwijs
de bevoegdheid te laten behouden door te gaan met het verrichten of aanbieden van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden. In die gevallen moet kunnen worden geschorst.
Ten slotte is, voor beide mogelijkheden, voorzien in de mogelijkheid de schorsing
op te heffen.
Artikel 10. Doorhaling
Artikel 10 betreft doorhaling. Doorhaling vindt plaats op verzoek of na overlijden.
Daarnaast wordt een registratie doorgehaald, indien gegevens of bescheiden die zijn
verstrekt, zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvraag een andere beslissing
zou zijn genomen, als bij de beoordeling daarvan de juiste gegevens of bescheiden
volledig bekend waren geweest. Vergelijkbare formuleringen staan onder meer in artikel
14, eerste lid, onderdeel c, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
en artikel 31, eerste lid, onderdeel a, van de Drank- en horecawet. Net als bij de
weigeringsgronden heeft de Minister voor Rechtsbescherming hier beoordelingsruimte.
In artikel 17 wordt ook een doorhalingsbevoegdheid opgenomen. Gaat het in artikel
10 om doorhaling om min of meer administratieve, bij de rol van de Minister voor Rechtsbescherming
als beheerder passende kwesties (onderdelen a en b), dan wel omdat hij bij uitsluiting
degene is die kan beoordelen of de aanvraag bij hem met de volledige kennis van zaken
tot een andere beslissing zou hebben geleid. In artikel 17 betreft het doorhaling
als handhavingsbevoegdheid. Er is voor gekozen alle handhavingsmaatregelen in één
hoofdstuk op te nemen, al brengt dit met zich dat de doorhalingsbevoegdheid over twee
artikelen verdeeld raakt.
HOOFDSTUK 3. UITVOERING VAN DE BUITENGERECHTELIJKE INCASSOWERKZAAMHEDEN EN HET PERSONEEL
Artikel 11. Naamgebruik en contactgegevens
Artikel 11 houdt direct verband met de kenbaarheidsfunctie die het register heeft
ter verbetering van de kwaliteit van de incassodienstverlening. Een schuldenaar of
schuldeiser moet het register kunnen raadplegen en zien of een verrichter of aanbieder
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden daarin staat vermeld en dus bevoegd is
tot het verrichten of aanbieden van die werkzaamheden. Ook moet er contact kunnen
worden gelegd. Het sluitstuk van de regel dat een bedrijf bij de aanvraag aangeeft
onder welke naam of namen het zaken gaat doen en wat de contactgegevens zijn (artikel
5, eerste lid, onderdelen c en d), de regel dat een aanvraag wordt geweigerd als naar
redelijke verwachting onder een andere naam zal worden gehandeld (artikel 7, eerste
lid, onderdeel a) en de mogelijkheid om een dergelijke naam te laten toevoegen of
afvoeren en contactgegevens te laten wijzigen (artikel 8, eerste lid, onderdelen a
en b), is dat buitengerechtelijke incassowerkzaamheden daadwerkelijk slechts worden
verricht of aangeboden onder een naam en met contactgegevens die staan vermeld in
het register. Een dienstverlener die werkzaamheden verricht uit naam van een opdrachtgever,
zal in de communicatie met de schuldenaar wel kenbaar moeten maken dat de schuldenaar
te maken heeft met een geregistreerde incassodienstverlener. Een uitzondering geldt
voor gerechtsdeurwaarders en advocaten. Zij hebben immers geen registratie nodig (artikel
4, tweede lid). Ook ten aanzien van gerechtsdeurwaarders en advocaten moet uiteraard
voor een ieder kenbaar zijn of zij gerechtigd zijn het beroep uit te oefenen, en dus
bevoegd zijn om buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te verrichten of aan te bieden.
In hun geval is deze kenbaarheid voldoende verzekerd via het gerechtsdeurwaardersregister
en het tableau van de Nederlandse orde van advocaten. In geval van de advocatuur is
nog van belang dat een zeer specifieke categorie niet op het tableau wordt aangetekend,
maar toch – onder voorwaarden – gerechtigd is om in Nederland onder de eigen oorspronkelijke
beroepstitel advocatuurlijke werkzaamheden te verrichten. Het gaat dan om advocaten
uit een ander land van de EU, EER of Zwitserland, zogenoemde bezoekende advocaten,
als bedoeld in artikel 16b van de Advocatenwet. Een dergelijke advocaat vermeldt de
mededeling als bedoeld in artikel 16c van de Advocatenwet, te weten de buitenlandse
beroepsorganisatie waartoe hij behoort of het gerecht waarbij hij overeenkomstig de
wettelijke regeling van de staat van herkomst is toegelaten. Zo wordt de kenbaarheid
voor schuldeisers en schuldenaren zo veel mogelijk recht gedaan, terwijl voor bezoekende
advocaten geen belemmering wordt opgeworpen. In het tweede lid wordt geregeld dat
slechts buitengerechtelijke incassowerkzaamheden mogen worden verricht of aangeboden
voor zover de contactgegevens, kort gezegd, actueel zijn. Dit geldt ook voor gerechtsdeurwaarders
en advocaten, uitgezonderd de bezoekende advocaten die immers niet staan ingeschreven
op het tableau.
Met het derde lid van dit artikel wordt beoogd te voorkomen dat schuldeisers aanbieders
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden inzetten zonder dat dit duidelijk is
voor de schuldenaar. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als het debiteurenbeheer
van een schuldeiser feitelijk wordt gedaan door een aanbieder van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden, maar hij dit doet op briefpapier of met een emailadres van de
schuldeiser zelf.
Artikel 12. Personeel
Artikel 12 stelt ter verbetering van de kwaliteit van de incassodienstverlening eisen
aan personeel. De normadressaat is niet het personeelslid zelf, maar de verrichter
of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden, dus het bedrijf dat dit
doet of de gerechtsdeurwaarder of advocaat die dit doet (zie paragraaf 3.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting).
Heeft een bedrijf dat, of een gerechtsdeurwaarder of een advocaat die, buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt personeel, dan stelt dat bedrijf of die
gerechtsdeurwaarder of advocaat alleen mensen aan die richting een schuldenaar of
schuldeiser de buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichten of aanbieden, als
zij over een recente VOG beschikken (eerste lid). De eis wordt niet gesteld voor mensen
die zuiver intern werk doen en die niet met schuldeisers of schuldenaren van doen
hebben. De VOG kan in voorkomend geval ook een buitenlands equivalent zijn (zie de
definitie van verklaring omtrent het gedrag in artikel 1). De verplichting geldt ook
ten aanzien van personen die de leiding hebben over zulk personeel. Zij hebben immers
de mogelijkheid het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
te beïnvloeden. Het betreft een eenmalige controle en geen continue screening. Dit
is een afweging van proportionaliteit en subsidiariteit. Een continue screening is
een zware last, waar het belang van een kwalitatief betere incassodienstverlening
op dit moment onvoldoende tegen opweegt. Mocht personeel de kwaliteitseisen als bedoeld
in artikel 13 overtreden of mocht in ernstige mate niet worden gehandeld in overeenstemming
met hetgeen in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht, dan kan bovendien
met bestuursrechtelijke sancties worden opgetreden tegen het bedrijf dat buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt. De regel geldt ook voor gerechtsdeurwaarders
en advocaten die personeel richting een schuldenaar of schuldeiser buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden laten verrichten of aanbieden.
Het tweede lid bepaalt dat geen bestuurder te werk wordt gesteld wiens gegevens niet
staan vermeld in het register. Dit is het sluitstuk van een samenstel van regels.
Dit begint ermee dat bestuurders die niet al in het handelsregister staan, in de aanvraag
worden genoemd (artikel 5, eerste lid, onderdeel e). Bestuurders worden doorgelicht
alvorens registratie plaatsvindt (artikel 7). Hun situatie kan aanleiding zijn voor
schorsing (artikel 9). Bestuurders kunnen op aanvraag worden toegevoegd aan en verwijderd
uit het register (artikel 8, eerste lid, onderdeel c). Uit de aard van de positie
van gerechtsdeurwaarders en advocaten, is deze regel bij hen niet van toepassing,
ook niet als hun kantoren bestuurders hebben. Zij worden immers niet in het register
ingeschreven. Bovendien verricht de persoon die het beroep van gerechtsdeurwaarder
of advocaat uitoefent, in die hoedanigheid buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
(of biedt hij deze aan) en heeft hij in zijn hoedanigheid van beroepsbeoefenaar geen
bestuurder als bedoeld in artikel 1.
Artikel 13. Kwaliteitseisen
Artikel 13 bevat de kwaliteitseisen voor incassodienstverlening.
De kwaliteitseisen richten zich tot de verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden. De in dit artikel geregelde normen gelden voor alle incassodienstverleners,
dus ook voor gerechtsdeurwaarders en advocaten.
Het gaat om de volgende eisen:
De personen die zijn belast met het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden, of aan deze werkzaamheden leiding geven, moeten voldoende vakbekwaam
zijn en hun vakbekwaamheid periodiek onderhouden (artikel 13, eerste lid).
Een incassodienstverlener moet er voor zorgen dat de opbouw van een vordering jegens
een schuldenaar inzichtelijk is en moet daarbij zo goed mogelijk specificeren waar
de vordering, of onderdelen daarvan, op gebaseerd (artikel 13, tweede lid). Hij neemt
daarbij de voor incasso geldende wettelijke voorschriften in acht.
Een incassodienstverlener draagt zorg voor een correcte omgang met schuldenaren en
schuldeisers en zorgt daarbij voor een afdoende informatievoorziening jegens hen (artikel
13, derde lid).
Een incassodienstverlener draagt zorg voor een deugdelijke inrichting van de buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden en de administratie daarvan (artikel 13, vierde lid).
Een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden heeft een
klachtenregeling en is aangesloten bij een geschillenregeling. Hij is verplicht een
klacht van of een geschil met een schuldenaar of schuldeiser overeenkomstig die regelingen
af te handelen (artikel 13, vijfde lid).
Bovengenoemde eisen en wat zij in de praktijk zullen betekenen zijn uitgebreid toegelicht
in paragraaf 3.4. van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
In verband met de noodzaak voor de toezichthouder om (vooraf) te kunnen controleren
of de incassodienstverlener in de basis voldoet aan de kwaliteitseisen is hij verplicht
schriftelijk vast te leggen op welke wijze hij hier uitvoering aan geeft (artikel
13, zesde lid).
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld
met betrekking tot de kwaliteitseisen (artikel 13, zevende lid).
HOOFDSTUK 4. TOEZICHT EN HANDHAVING
Artikel 14. Toezichthouder
Artikel 14 gaat over het bestuursrechtelijke toezicht op de regels uit dit wetsvoorstel
of die in lagere, daarop gebaseerde regelgeving wordt gesteld. In het eerste lid wordt
geregeld dat dit toezicht is belegd bij ambtenaren die worden aangewezen door de Minister
voor Rechtsbescherming.
Het toezicht richt zich op de naleving van de kwaliteitseisen en andere verplichtingen
onder deze wet (zie onder meer artikelen 4, 11, 12 en 13).
Om bij gebleken tekortkomingen tegen in het register opgenomen dienstverleners te
kunnen optreden, zijn in de artikelen 15,16 en 17 bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden
opgenomen.
Ook hier geldt voor gerechtsdeurwaarders en advocaten een afwijkende regeling (zie
het tweede lid van dit artikel). Op grond van artikel 30 van de Gerechtsdeurwaarderswet
is het toezicht op gerechtsdeurwaarders belegd bij het BFT. Het ligt gelet op die
deskundigheid, de bijzondere positie van gerechtsdeurwaarders en de verwevenheid van
gerechtsdeurwaarders- en, indien verricht of aangeboden, buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
niet in de rede gerechtsdeurwaarders voor laatstgenoemde werkzaamheden onder ander
toezicht te stellen. Hetzelfde geldt voor advocaten, die onder toezicht staan van
de deken, genoemd in artikel 45a van de Advocatenwet. Daarom zijn het BFT, respectievelijk
de deken ten aanzien van gerechtsdeurwaarders of advocaten belast met het toezicht
op de naleving van de bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde regels. Een soortgelijke
constructie staat ook in artikel 24, tweede lid, Wwft, waarin de deken exclusief is
belast met het toezicht op de naleving door advocaten van de bij of die wet gestelde
regels. Net als in artikel 26 Wwft is artikel 45a, tweede lid, van de Advocatenwet
op dit toezicht van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit betekent dat ten behoeve
van het houden van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de advocaat, zijn medewerkers
en personeel, alsmede andere personen die bij de beroepsuitoefening betrokken zijn,
niet gehouden zijn aan de geheimhoudingsplicht, bedoeld in artikel 11a van de Advocatenwet.
In dat geval geldt voor de deken alsmede voor de door hem ten behoeve van de uitoefening
van het toezicht ingeschakelde medewerkers, personeel en andere personen een geheimhoudingsplicht,
gelijk aan die bedoeld in artikel 11a van de Advocatenwet. Dit is ook hier passend
bij de bijzondere positie van advocaten.
Artikel 15. Last onder dwangsom
Artikel 15 geeft een bevoegdheid tot oplegging van een last onder dwangsom. Dit is
een herstelsanctie die een last inhoudt tot geheel of gedeeltelijk herstel van de
overtreding en die de verplichting inhoudt tot betaling van een geldsom, indien de
last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. De last onder dwangsom is geregeld in de
Awb, in het bijzonder in de artikelen 5:31d e.v. De bevoegdheid wordt toegekend aan
de Minister voor Rechtsbescherming. Net als bij het toezicht is er een bijzondere
bevoegdheidstoedeling in geval van gerechtsdeurwaarders en advocaten. Verwezen wordt
in dit verband naar de toelichting op artikel 14.
De last kan zowel worden ingezet ter handhaving van het verbod zonder registratie
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden te verrichten of aan te bieden en de regels
over de uitvoering van de buitengerechtelijke incassowerkzaamheden en het personeel
(artikelen 4, 11, 12 en 13), als ter handhaving van de verplichting van een ieder
om aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking
te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden
(artikel 5:20, eerste lid, van de Awb). Wat dit laatste betreft, is er een samenloopregeling
met wetsvoorstel 35256 (artikel 27). Tegen overtredingen is ook straffend optreden
mogelijk: strafrechtelijk waar het gaat om het verbod zonder registratie buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden te verrichten of aan te bieden (artikelen 4 en 25) en punitief
bestuursrechtelijk waar het gaat om de regels over de uitvoering van de buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden en het personeel, alsmede de medewerking aan toezichthouders
(artikel 16).
Artikel 16. Bestuurlijke boete
Artikel 16 geeft een bevoegdheid tot oplegging van een bestuurlijke boete. Dit is
een bestraffende sanctie, die een onvoorwaardelijke verplichting inhoudt tot betaling
van een geldsom. De bestuurlijke boete is geregeld in de Awb, in het bijzonder in
de artikelen 5:40 e.v. De bevoegdheid wordt toegekend aan de Minister voor Rechtsbescherming.
Net als bij het toezicht is er een bijzondere bevoegdheidstoedeling in geval van gerechtsdeurwaarders
en advocaten. Verwezen wordt in dit verband naar de toelichting op artikel 14. De
bestuurlijke boete kan worden ingezet ter bestraffing van overtreding van regels over
de uitvoering van de buitengerechtelijke incassowerkzaamheden en over het personeel
(artikelen 11, 12 en 13). Daarnaast is zij mogelijk voor overtreding van de verplichting
van een ieder om aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn
alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening
van zijn bevoegdheden (artikel 5:20, eerste lid, Awb). Deze overtreding is ook strafbaar
gesteld in artikel 184 Sr, het opzettelijk niet voldoen aan een vordering, krachtens
wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht
belast. Om dubbele sanctionering uit te sluiten, is die bepaling van het Wetboek van
Strafrecht in zoverre buiten toepassing verklaard.
Er wordt gedifferentieerd wat betreft de hoogte van de maximaal op te leggen bestuurlijke
boete. Bij het bepalen van die hoogte is in de eerste plaats gelet op artikel 25 van
het wetsvoorstel, waarin wordt voorgesteld het zonder registratie verrichten of aanbieden
van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden (strafrechtelijk) te beboeten met een
geldboete van de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, Sr. Deze gedraging
wordt in abstracto als ernstigste overtreding van dit wetsvoorstel gezien. Op andere
overtredingen door verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
dient dan een lager maximaal boetebedrag te worden gesteld. In de tweede plaats is
gelet op de ernst van die andere overtredingen, zowel op zichzelf beschouwd als in
onderlinge verhouding. Verricht een bedrijf buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
of biedt het deze aan onder een niet geregistreerde naam of doet een bedrijf, een
gerechtsdeurwaarder of advocaat dat met foute contactgegevens (artikel 11), dan tast
dit voor schuldenaren en schuldeisers de kenbaarheid ervan als bonafide bedrijf of
beroepsbeoefenaar aan, respectievelijk bemoeilijkt dit zijn bereikbaarheid voor hen.
Daarmee komt de kwaliteit van de incassodienstverlening in het geding. Anderzijds
is de ernst van die overtreding in die zin gering, dat het bedrijf wel over een registratie
beschikt en dat die beroepsbeoefenaar wel is gerechtigd buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
te verrichten of aan te bieden, en dat de inhoudelijke eisen niet worden geschonden.
Dit blijkt ook hieruit, dat de gegevens door het bedrijf zelf bij de aanvraag worden
verstrekt (artikel 5) en eenvoudig kunnen worden gewijzigd (artikel 8). Wordt daarentegen
personeel aangesteld dat externe contacten heeft, of leiding aangesteld die geen verklaring
omtrent het gedrag over heeft gelegd of wordt gewerkt met een niet geregistreerde
bestuurder (artikel 12), dan komt de integriteit van het verrichten of aanbieden van
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden in het geding. Er is immers niet op basis
van concrete gegevens getoetst of iemand, gelet op het doel waarvoor de verklaring
wordt aangevraagd, respectievelijk waarvoor de antecedenten worden onderzocht, wel
of niet in aanmerking komt voor de betreffende werkzaamheden. Dit terwijl deze persoon
wel contact heeft met schuldenaren of schuldeisers. Ook als niet wordt meegewerkt
aan een vordering door een toezichthouder (artikel 5:20, eerste lid, Awb) komt de
kwaliteit van de incassodienstverlening in het geding, omdat niet, althans niet zonder
meer kan worden gecontroleerd of wordt nageleefd hetgeen bij of krachtens dit wetsvoorstel
wordt bepaald. Wordt, ten slotte, in strijd gehandeld met een bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur vast te stellen kwaliteitseis, dan is de kwaliteit van de incassodienstverlening
daadwerkelijk aangetast. Ook als dat gebeurt door een geregistreerd bedrijf of door
een beroepsbeoefenaar.
Het voorgaande leidt in beginsel tot beboeting overeenkomstig de eerste categorie,
bedoeld in artikel 23, vierde lid, Sr, voor overtreding van artikel 11 van dit wetsvoorstel;
de tweede categorie voor overtreding van artikel 12 van dit wetsvoorstel en van artikel
5:20, eerste lid, Awb (net als bij het buiten toepassing verklaarde artikel 184 Sr
het geval is voor het negeren van een ambtelijke vordering); en de derde categorie
voor overtreding van het bepaalde krachtens artikel 13 van dit wetsvoorstel (artikel
16, derde lid). Twee verhogingsregelingen zijn daarbovenop van overeenkomstige toepassing
verklaard. Ten eerste, is de waarde van de goederen met betrekking tot welke de overtreding
is begaan of die geheel of gedeeltelijk door middel van overtreding zijn verkregen,
hoger dan een kwart van het maximum van de boete, dan kan een boete worden opgelegd
van de naast hogere categorie (artikel 6, eerste lid, laatste zin, Wed). Dit kan,
ten tweede, ook indien de overtreding wordt begaan door een rechtspersoon of, onder
meer, een vennootschap onder firma, indien de boetecategorie geen passende bestraffing
toelaat (artikel 23, zevende en achtste lid, Sr). Met de bedragen die per 1 januari
2020 gelden, zou dit er als volgt uit komen te zien:
Overtreding van:
Maximale boete
Hetzij aldus meer verkregen dan:
hetzij voor een rechtspersoon of VOF geen passende bestraffing, maximale boete
artikel 11 (naam, contactgegevens)
€ 435
€ 108,75 of...
€ 4.350
artikel 12 (VOG, geregistreerde be-stuurder, meewerken)
€ 4.350
€ 1.087,50 of...
€ 8.700
artikel 13 (kwaliteits-eisen)
€ 8.700
€ 2.175 of...
€ 21.750
artikel 4 jo. 25 (geen registratie)
€ 21.750
(strafrecht)
€ 5.437,50 of...
€ 87.000
(strafrecht)
Gezien het ingrijpende karakter van sommige ingevolge dit wetsvoorstel op te leggen
boetes is in enkele gevallen aan het bezwaar of beroep schorsende werking verleend.
Dit is geregeld in het vijfde lid van artikel 16. Dit is mede gedaan gelet op de draagkracht
van de overtreder die werkzaam is in deze branche en die een dergelijke hoge boete
moet betalen. In veel gevallen worden incassodiensten verricht door kleinere ondernemers
die door een hoge bedrijfsmatige boete ook in hun eigen portemonnee kunnen worden
geraakt. Anderzijds is het lik-op-stuk-effect belangrijk voor de speciaal- en generaalpreventieve
werking van bestuurlijke boetes. Daarom wordt schorsende werking aan bezwaar toegekend
bij een boete van de derde categorie (bij de stand van zaken per 1 januari 2020, de
categorie die eindigt bij € 8.700) en aan bezwaar en beroep bij een boete van de vierde
categorie (bij de stand van zaken per 1 januari 2020, de categorie die eindigt bij
€ 21.750). Geen schorsende werking wordt toegekend aan boetes van de eerste of tweede
categorie (bij de stand van zaken per 1 januari 2020, de categorieën die eindigen
bij € 435, respectievelijk € 4.350). Soortgelijke regelingen zijn opgenomen in onder
meer artikel 17 van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
en artikel 48h van de Wet toezicht effectenverkeer 1995.
Artikel 17. Handhaving middels doorhaling
Anders dan de doorhaling krachtens artikel 10 gaat het hier niet om een louter administratieve
kwestie of een situatie waarin de Minister voor Rechtsbescherming met volledige informatie
anders zou hebben besloten. Het betreft doorhaling in het kader van de handhaving.
Gegevens over de doorhaling zullen ook feitelijk in het register worden opgenomen
(artikel 3, tweede lid, onderdeel h). Doorhaling is in het kader van de reparatoire
bestuursrechtelijke aanpak het laatste redmiddel. Een bedrijf dat buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt verliest dan immers zijn registratie, het
voortzetten van de werkzaamheden is strafbaar (artikel 4) en een nieuwe registratie
is in de daaropvolgende jaar bepaald niet maar zo te verkrijgen (artikel 7, eerste
lid, aanhef en onderdeel f). Deze doorhaling is daarom alleen aan de orde als in ernstige
mate niet wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 11, 12 of 13 gestelde regels
of in ernstige mate niet is gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede
verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden in het maatschappelijk
verkeer mag worden verwacht. Het zal dan gaan om een bedrijf dat bij herhaling en
zonder dat ander optreden soelaas biedt, regels overtreedt of zijn zaken niet op orde
heeft. Dan wel dat één gebeurtenis zodanig ernstig is, dat zij aanleiding vormt voor
een doorhaling. De Minister voor Rechtsbescherming heeft ter zake beoordelingsruimte.
Is hiervan echter naar zijn oordeel sprake, dan is de doorhaling verplicht.
Om te beoordelen of van een dergelijke situatie sprake is moet in het kader van toezicht
in bepaalde gevallen onderzocht kunnen worden of zich een situatie voordoet op grond
waarvan de inschrijving anders zou zijn geweigerd. Bij de uitvoering van de toezichtstaak
kan daarom opnieuw bekeken worden of aan de betrouwbaarheidstoets op grond van artikel
7 zou zijn voldaan. In de praktijk betekent dit dat de Inspectie van Justitie en Veiligheid
de Dienst Justis vraagt hier opnieuw naar te kijken.
Artikel 18. Civielrechtelijke gevolgen
In dit artikel worden de civielrechtelijke gevolgen geregeld van handelingen door
een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden die niet
geregistreerd staat of wiens registratie is geschorst. Deze gevolgen worden opgenomen
in dit wetsvoorstel en niet in het BW, omdat zij gelden in de verhouding met deze
specifieke categorie van incassobureaus en opkopers en niet ten opzichte van de schuldeiser
in algemene zin, zoals bijv. bedoeld in art. 6:96 BW.
Het gaat hier, gelet op de reikwijdte van artikel 2, steeds om een verzoek tot betaling
dat beroeps- of bedrijfsmatig wordt gedaan wordt voor een derde of na overdacht van
een vordering.
Met het eerste lid wordt bewerkstelligd dat van een schuldenaar die een betalingsverzoek
ontvangt van een niet aanbieder of verrichter van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
die niet is geregistreerd of wiens registratie is geschorst niet wordt verlangd dat
hij aan deze betaalt. Het is verboden voor een aanbieder of verrichter zonder registratie
of met een geschorste registratie incassohandelingen uit te oefenen (zie art. 4).
Een registratie ontbreekt wanneer die er nooit is geweest. Dit is het geval indien
geen aanvraag tot inschrijving in het register is gedaan of indien daarop niet of
nog niet positief is beschikt. Een registratie ontbreekt ook indien zij is doorgehaald
(artikel 10 en 17) of als deze is vervallen (at. 3, vijfde lid).
De schuldenaar die na ontvangst van een betalingsverzoek het register checkt en de
betreffende aanbieder of verrichter dan niet ingeschreven ziet (en het verzoek is
ook niet afkomstig van een advocaat die is ingeschreven in op het tableau of een gerechtsdeurwaarder
die is ingeschreven in het gerechtsdeurwaardersregister), of een schorsing vermeld
ziet, is geen betaling verschuldigd aan deze verrichter of aanbieder. Vanaf de dag
van het schriftelijke verzoek wordt de vertraging van de voldoening niet aan de schuldenaar
toegekend. Dit betekent dat vanaf deze dag geen wettelijke rente meer verschuldigd
is en deze niet verder kan oplopen.
Het is aan de schuldeiser om een geregistreerd bureau in de arm te nemen. Wanneer
een schuldeiser dit niet doet, loopt deze het risico dat de vordering niet wordt betaald.
Zoals ook in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven, is de schuldenaar
niet verplicht om een check te doen. Doet een schuldenaar dit wel, en ziet hij dat
een bureau niet geregistreerd staat of geschorst is, dan is hij geen betaling verschuldigd
aan het incassobureau. Dit strookt met de regeling van art. 6:34 BW. Volgens dit artikel
kan de schuldenaar die heeft betaald aan iemand die niet bevoegd is de betaling te
ontvangen, aan degene aan wie betaald moest worden, tegenwerpen dat hij bevrijdend
heeft betaald, indien hij op redelijke gronden (= te goeder trouw) heeft aangenomen
dat de ontvanger tot de prestatie gerechtigd was of dat uit andere hoofde aan hem
moest worden betaald. De schuldenaar die een check uitvoert en weet dat er geen registratie
is of er een schorsing van de registratie is, kan niet te goeder trouw betalen, maar
deze is niet tot betaling gehouden. De schuldenaar die geen check uitvoert, weet niet
of het incassobureau geregistreerd is of niet. De schuldenaar zal dan, tenzij er sprake
is van bijzondere omstandigheden, mogen aannemen dat aan het incassobureau moet worden
betaald.
In het tweede lid wordt geregeld dat incassokosten niet zijn verschuldigd voor werkzaamheden
van een verrichter van incassowerkzaamheden zonder registratie of met een geschorste
registratie. Er hoeft niet betaald te worden voor werkzaamheden die onbevoegd worden
uitgeoefend. Raadpleging van het register geeft duidelijkheid over de wel of niet
aanwezige registratie (zie ook bij lid 1). Wanneer de incassokosten worden betaald
in het geval er geen registratie is, dan is dit onverschuldigd gedaan en kunnen deze
teruggevorderd worden. Bij inschakeling van de rechter zal dit betekenen dat er geen
toewijzing van de gevorderde buitengerechtelijke incassokosten zal volgen als deze
gemaakt zijn door een niet geregistreerd bureau
HOOFDSTUK 5. SAMENWERKING
Artikel 19. Relatie tussen verschillende toezichthouders
Artikel 19 bevat bepalingen over de onderlinge verhouding van werkzaamheden van de
toezichthouders en handhavers op grond van dit wetsvoorstel en de ACM en AFM. Bij
het verrichten of aanbieden van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden kunnen zich
gedragingen voordoen die zowel onder dit wetsvoorstel vallen, als onder bestaande
regels die voortvloeien uit de Whc of de Wft. Zo kan bij het houden van toezicht krachtens
artikel 14 van dit wetsvoorstel op de naleving van kwaliteitseisen die worden gesteld
bij of krachtens artikel 13 van dit wetsvoorstel, gedrag aan het licht komen dat in
strijd is met die eisen, en/of een oneerlijke handelspraktijk oplevert als bedoeld
in de Whc of een overtreding van een voorschrift dat samenhangt met (een vergunning
krachtens) de Wft. Zoiets mag niet tussen wal en schip vallen, terwijl anderzijds
onnodig dubbel optreden en dubbel werk moeten worden voorkomen. Daarom is voorzien
in een wederzijdse kennisgevingsverplichting (eerste en tweede lid). Deze geldt vanzelfsprekend
alleen indien degene die kennis moet geven, weet heeft dat zich een gedraging heeft
voorgedaan en in de redelijke veronderstelling verkeert dat deze gedraging kan worden
gekwalificeerd als het niet-naleven van de andere wet. Voor de formulering is gekeken
naar artikel 162, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering. Ieder behoudt daarna
overigens zijn eigen verantwoordelijkheid en men is dus niet gehouden om op te treden
nadat een feit onder de aandacht is gebracht. Om goede samenwerking in ieders belang
te waarborgen, worden wel afspraken gemaakt, die in een door de Minister voor Rechtsbescherming
te publiceren samenwerkingsprotocol worden vastgelegd (derde en vierde lid). Voor
de effectiviteit en doelmatigheid van het toezicht en de handhaving is uitwisseling
van gegevens of inlichtingen in voorkomend geval van belang. In het hierboven gegeven
voorbeeld moet degene die krachtens dit wetsvoorstel met toezicht is belast, gegevens
of inlichtingen kunnen delen met de ACM of de AFM. Andersom is bijvoorbeeld denkbaar
dat bij een ACM-onderzoek krachtens de Whc geen gedrag naar boven komt dat als oneerlijke
handelspraktijk is te kwalificeren, maar dat wel een overtreding is van een bij of
krachtens artikel 13 van dit wetsvoorstel gestelde kwaliteitseis. Of dat bij een dergelijk
onderzoek naast gedrag dat een oneerlijke handelspraktijk is, ook gedrag aan het licht
komt dat dit niet is, maar dat wel een schending oplevert van een kwaliteitseis als
bedoeld in artikel 13. In onder meer zulke gevallen moet de ACM gegevens of inlichtingen
daarover kunnen delen met degene die toezicht houdt op de naleving van de bepalingen
uit dit wetsvoorstel. Ook kan het nodig zijn dat de ACM en AFM inzage krijgen in delen
van het register die op grond van artikel 3, vierde lid, niet openbaar zijn. Het vijfde
en zesde lid geven een grondslag voor informatiedeling en, gezien de belangen van
de betrokkenen, ook een inkadering. In verband met de bijzondere positie van advocaten
is het van belang te wijzen op artikel 14, derde lid, waardoor de deken – ook in de
relatie tot de ACM en de AFM – een geheimhoudingsplicht heeft die gelijk is aan de
geheimhoudingsplicht, bedoeld in artikel 11a van de Advocatenwet. Dit betekent dat
de deken die in het kader van zijn toezichtuitoefening informatie van, over of herleidbaar
tot kort gezegd cliënten van advocaten, niet mag delen met derden, ook niet met andere
toezichthouders.
In artikel 19, tweede en zesde lid, wordt informatie-uitwisseling geregeld van gegevens
die zijn verkregen bij het toezicht op andere wetgeving dan het onderhavige wetsvoorstel,
zoals de Wet handhaving consumentenbescherming en de Wet op het financieel toezicht.
De Wet op het financieel toezicht heeft een eigen geheimhoudingsregime in artikel
1:89 en verder, waarin ook de afwijkingen voor toezicht op andere wetten geregeld
worden. De Autoriteit Financiële Markten is gebonden aan dit geheimhoudingsregime
bij de uitoefening van haar taken. Het ligt daarom in de rede om voor dit wetsvoorstel
bij die systematiek aan te sluiten. Om die reden wordt voorgesteld om in artikel 19,
zesde lid, onderdeel c van dit wetsvoorstel te bepalen dat uitwisseling van informatie
die is verkregen op basis van andere wetgeving alleen plaatsvindt met inachtneming
van het geheimhoudingsregime dat op die informatie van toepassing is. Zo komt een
toezichthouder niet in de positie dat twee verschillende geheimhoudingsregimes van
toepassing zijn op dezelfde informatie.
HOOFDSTUK 6. FINANCIËLE BEPALINGEN
Artikel 20. Doorberekenen van kosten
In hoofdstuk 8 van de toelichting is ingegaan op de doorberekening van kosten. Artikel
20 vormt hiervan de weerslag. In het eerste lid, onderdeel a, gaat het over de financiële
kant van registratie en van toezicht en handhaving daarop en, onderdeel b, over de
kosten van het behandelen van aanvragen tot registratie. Eerstgenoemde kosten worden
doorberekend aan de bedrijven die zijn ingeschreven en laatstgenoemde kosten aan het
bedrijf dat de aanvraag doet. Er komt gedelegeerde regelgeving. Hierin zal het gaan
over tarieven en heffing. Zo kunnen tarieven worden gedifferentieerd en kan worden
bepaald dat en hoe, om geregistreerd te blijven, periodiek wordt geheven. Voor de
volledigheid wordt er hier nog eens op gewezen dat de registratie vervalt als (tijdige)
betaling uitblijft (artikel 3, zesde lid) en dat een aanvraag buiten behandeling wordt
gelaten zo lang niet wordt betaald, onder opschorting van de beslistermijn (artikelen
6, eerste lid, aanhef en onderdeel d).
HOOFDSTUK 7. WIJZIGINGS- EN SAMENLOOPBEPALINGEN
Artikel 21. Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (cumulatie incassokosten)
Op grond van artikel 6:96, zevende lid, BW geldt dat indien een schuldenaar voor meerdere
opeisbare vorderingen kan worden aangemaand, dit in één aanmaning, de zogenoemde veertiendagen
brief, moet plaatsvinden. De openstaande hoofdsommen worden dan voor de berekening
van de incassokosten bij elkaar opgeteld.
Het kan hierbij gaan om vorderingen op grond van verschillende overeenkomsten, maar
ook om vorderingen op grond van een en dezelfde overeenkomst (duurovereenkomst) waarvoor
termijnbetalingen zijn afgesproken, zoals een huurovereenkomst of het afsluiten van
een abonnement.
Wanneer voor het eerst wordt aangemaand na het missen van bijvoorbeeld drie termijnbetalingen
van € 200 moeten deze hoofdsommen worden samengevoegd en worden de incassokosten berekend
over een bedrag van (3 x € 200 =) € 600. Deze bedragen dan € 90 (15% van € 600).68
Wanneer echter na iedere niet betaalde termijn een aanmaning wordt verstuurd, kunnen
over elke termijn afzonderlijk incassokosten worden berekend. Aan een schuldenaar
kan dan bij het missen van drie termijnbetalingen van € 200 een bedrag van € 120 aan
incassokosten (drie keer de voor het bedrag van € 200 verschuldigde minimale incassokosten
van € 40) in rekening worden gebracht.69 Zoals in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven, kan daarom met name
bij termijnbetalingen sprake zijn van een ongewenste stapeling van incassokosten (verdienmodel)
waar de schuldenaar de dupe van kan worden en wordt om die situatie tegen te gaan,
artikel 6:96 BW aangevuld met een nieuw achtste lid.
Ingevolge dit achtste lid zijn de incassokosten voor termijnbetalingen op grond van
eenzelfde overeenkomst afhankelijk van het aantal na aanmaning niet tijdig betaalde
termijnen binnen een periode tot zes maanden geleden. Er wordt bij elke nieuwe aanmaning
zes maanden teruggekeken voor het in rekening brengen van incassokosten.
De voorgestelde optie geldt enkel de berekening van incassokosten voor termijnbedragen
van maximaal € 266,67 per maand. Dit is het bedrag waarvoor op grond van Bik het minimumbedrag
van € 40 aan incassokosten geldt en dat zijn bij uitstek de gevallen waarin de incassokosten
onevenredig hoog kunnen zijn, omdat voor iedere termijn van lager dan € 266,67 een
bedrag van € 40 in rekening kan worden gebracht. Zoals in het algemeen deel is aangegeven
bedragen de incassokosten voor de eerste termijnbetaling in de periode tot zes maanden
terug bezien een bedrag van € 40 en voor volgende termijnbetalingen € 20. Het maximumbedrag
aan incassokosten komt per zes maanden bij termijnen lager dan € 266,67 uit op € 140
(€ 40 + 5x = € 20 euro), waar dit onder de huidige regeling, zoals hierboven aangegeven,
€ 240 (6 x € 40) kan zijn. Deze bedragen zullen in de in het vijfde lid van artikel
6:96 genoemde algemene maatregel van bestuur, het Bik, worden opgenomen.
De regeling werkt als volgt uit.
Stel dat een schuldenaar verzuimt zijn termijnbedragen van € 200 van januari 2021,
maart 2021, april 2021, mei 2021 en december 2021 te betalen.
Wanneer voor het termijnbedrag over januari 2021 wordt aangemaand en tijdige betaling
uitblijft, mag de schuldeiser maximaal € 40 aan incassokosten rekenen als in de zes
maanden hiervoor niet is aangemaand en tijdige betaling (binnen de termijn van veertien
dagen) is uitgebleven. Voor de gemiste termijnen in maart 2021, april 2021 en mei
2021 mag telkens € 20 aan incassokosten worden gerekend (respectievelijk 2e, 3e en 4e niet betaalde termijn binnen zes maanden). Ten aanzien van de gemiste termijn in
december 2021 mag de schuldeiser weer € 40 aan incassokosten rekenen. De afgelopen
zes maanden zijn geen betalingen gemist, waardoor voor de berekening van incassokosten
weer bij de 1e termijn wordt aangevangen.
In het geval van wisselende termijnbedragen geldt dat wanneer een termijnbedrag uitkomt
boven € 267,67, hiervoor de bestaande regeling van het Bik geldt (15% van de hoofdsom).
Deze termijn doet mee voor de termijn van zes maanden om terug te kijken naar het
aantal aanmaningen in die periode. Stel dat in het gegeven voorbeeld de termijnen
van januari 2021 en maart 2021 € 200 bedragen, de termijn van april € 280 bedraagt
en van mei 2021 weer € 200. In mei wordt zes maanden teruggekeken. De incassokosten
bedragen dan € 40, € 20, € 42 (15% van de hoofdsom € 280) en € 20. Wanneer ook in
september 2021 een termijn wordt gemist van € 280 en in december 2021 weer een termijn
van € 200, geldt dat bij aanmaning in december zes maanden wordt teruggekeken naar
de periode tot en met juli. Als de termijn van september niet mee zou tellen, zou
december de eerste aanmaning in zes maanden betreffen en zou er € 40 aan incassokosten
in rekening kunnen worden gebracht. Wanneer de termijn van september wel meetelt,
zoals wordt voorgesteld, is de aanmaning van december de tweede aanmaning en bedragen
de incassokosten € 20.
In afwijking van lid 7 geldt dat wanneer voor meerdere termijnen wordt aangemaand
het hoogste bedrag aan incassokosten geldt dat voor een van de betreffende termijnen
in rekening kan worden gebracht. Dit zal eveneens in het Bik worden geregeld. De schuldeiser
die in het gegeven voorbeeld voor de eerste keer in maart 2021 in actie komt moet
de gemiste termijnen van € 200 van januari en maart 2021 in één aanmaning opnemen.
Hiervoor mag hij € 40 incassokosten in rekening brengen (er geldt een bedrag van € 40
en een bedrag van € 20). Voor de gezamenlijk aangemaande termijnen van € 200 van april
en mei 2021 mag hij in totaal € 20 in rekening brengen (voor beide termijnen geldt
een bedrag van € 20). Wanneer de termijn van april € 280 bedraagt, mag bij de gezamenlijke
aanmaning € 42 in rekening worden gebracht (er geldt een bedrag van € 42 en van € 20).
Voor de gemiste termijn in december 2021 mag hij weer € 40 aan incassokosten rekenen.
In het geval dat de schuldeiser na de aanmaning over januari en maart 2021 lange tijd
stilzit en uiteindelijk de gemiste termijnen van april 2021, mei 2021 en december
2021 in één aanmaning opneemt, geldt dat hij hiervoor € 40 aan incassokosten in rekening
mag brengen, omdat bij de laatste gemiste termijn, december 2021, geldt dat de zes
maanden daaraan voorafgaand niet is verzuimd te betalen en voor de berekening van
incassokosten weer bij de 1e termijn wordt aangevangen.
Er mag niet ten nadele van de consument schuldenaar van de regeling worden afgeweken,
maar wel ten voordele. Schuldeisers houden zo de mogelijkheid om hun eigen berekeningswijze
toe te blijven passen, zolang dit niet tot hogere kosten leidt voor de schuldenaar.
Artikel 22. Advocatenwet
Artikel 22 voert enkele wijzigingen in de Advocatenwet door. Deze vloeien voort uit
de overige bepalingen van dit wetsvoorstel en houden verband met de huidige bepalingen
in de Advocatenwet over toezicht en handhaving op grond van de Advocatenwet. Ten aanzien
van het toezicht op de naleving en de handhaving van het bij en krachtens dit wetsvoorstel
bepaalde, wordt in geval van advocaten dezelfde constructie gevolgd als waarvoor is
gekozen bij het toezicht op advocaten in geval van naleving van de Wwft. Zo wordt
een beslissing op grond van artikel 15 of 16 tot oplegging aan een advocaat van een
last onder dwangsom of een bestuurlijke boete verwerkt op het tableau, net als nu
al het geval is bij dergelijke beslissingen op grond van de Advocatenwet en de Wwft.
Ook over het toezicht door de deken op grond van dit wetsvoorstel stelt het college
van afgevaardigden geen verordeningen vast. Het college van toezicht stelt daarover
beleidsregels vast. Bij het college van toezicht berust de taak tot het houden van
systeemtoezicht op het toezichthoudende werk van de dekens. De deken van de algemene
raad kan, net als bij het toezicht op grond van de Advocatenwet en de Wwft, aanwijzingen
geven aan de deken van de orde in het arrondissement met betrekking tot de uitoefening
van de toezichtstaak. Van de gelegenheid wordt gebruikgemaakt om in de Advocatenwet
enkele technische verbeteringen door te voeren. Het gaat hierbij om het verbeteren
van enkele niet lopende zinnen, die waren ontstaan doordat het woord «ingevolge» telkens
abusievelijk was vervallen met de inwerkingtreding van artikel VI, onder D en E, van
de Implementatiewet vierde anti-witwasrichtlijn.70 Ten slotte zijn advocaten ook aan tuchtrechtspraak onderworpen ter zake van inbreuken
op het bepaalde bij of krachtens dit wetsvoorstel, net als nu het geval is voor inbreuken
op onder meer het bepaalde bij of krachtens de Advocatenwet en de Wwft.
Artikel 23. Gerechtsdeurwaarderswet
Artikel 23 voert enkele wijzigingen in de Gerechtsdeurwaarderswet door. Deze vloeien
voort uit de overige bepalingen van dit wetsvoorstel en houden verband met de huidige
bepalingen in de Gerechtsdeurwaarderswet over toezicht en handhaving op grond van
die wet. Artikel 1a, derde lid, onderdeel m, van de Gerechtsdeurwaarderswet bepaalt
dat in het gerechtsdeurwaardersregister gegevens worden opgenomen over een onherroepelijke
en onvoorwaardelijke oplegging van een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom
als bedoeld in artikel 30b, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet. Wordt een
dergelijke boete of last opgelegd op grond van artikel 15 of 16, dan dient ook die
daar – niet openbaar – te worden geregistreerd. Dit is vergelijkbaar met de regeling
voor overeenkomstige beslissingen die de deken neemt jegens advocaten en die worden
verwerkt op het tableau (artikel 22, onder 1), alsmede met de regeling in dit wetsvoorstel
voor overeenkomstige beslissingen jegens andere verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden (artikel 3). Vergelijkbaar met de regeling voor advocaten (artikel
22, onder 5) worden gerechtsdeurwaarders ook aan tuchtrechtspraak onderworpen ter
zake van inbreuken op het bepaalde bij of krachtens dit wetsvoorstel, net als nu het
geval is voor inbreuken op onder meer het bepaalde bij of krachtens de Gerechtsdeurwaarderswet.
Artikel 24. Wet handhaving consumentenbescherming
De hier voorgestelde wijziging van artikel 3.3 van de Wet handhaving consumentenbescherming
dient ertoe om binnen het regime van die wet ruimte te maken voor de verstrekking
van door de AFM bij het toezicht in het kader van de Wet handhaving consumentenbescherming
verkregen gegevens of inlichtingen aan de toezichthouders op de naleving van het onderhavige
wetsvoorstel. Artikel 19, vijfde lid, aanhef en onder b, van dit wetsvoorstel biedt
de grondslag voor deze verstrekking en vormt daarmee een wettelijk voorschrift als
bedoeld in het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel 3.3 van de Wet handhaving
consumentenbescherming.
Artikel 25. Wet op de economische delicten
Artikel 25 wijzigt de Wet op de economische delicten. Dit maakt strafrechtelijk optreden
mogelijk tegen overtreding van het verbod zonder registratie buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
te verrichten of aan te bieden (artikel 4). Dit wordt een economisch delict (artikel
1, onder 4°, Wed) en wel een overtreding (artikel 2, vierde lid, Wed). Wie zonder
registratie buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verricht of aanbiedt, kan hierdoor
worden bestraft met hechtenis van ten hoogste zes maanden, taakstraf of geldboete
van de vierde categorie (artikel 6, eerste lid, onder 5°, Wed). De boete is bij de
stand van zaken op 1 januari 2020 een geldboete van maximaal € 21.750 (artikel 23,
vierde lid, Sr). Is de waarde van de goederen met betrekking tot welke de overtreding
van het verbod is begaan of die geheel of gedeeltelijk door middel van overtreding
van het verbod zijn verkregen, hoger dan een kwart van dat bedrag (dus bij de stand
van zaken op 1 januari 2020: hoger dan € 5.437,50), dan kan een geldboete worden opgelegd
van de vijfde categorie (artikel 6, eerste lid, laatste volzin, Wed). Dat is op 1 januari
2020 een geldboete van maximaal € 87.000 (artikel 23, vierde lid, Sr). Deze boeteverhoging
is ook mogelijk bij veroordeling van een rechtspersoon en onder meer een vennootschap
onder firma, indien de vierde boetecategorie geen passende bestraffing toelaat (artikel
23, zevende en achtste lid, Sr). Voor de verhouding tot de bestuurlijke boetes wordt
verwezen naar de toelichting op artikel 16. Als bijkomende straf kan onder meer ontzetting
van rechten, gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring
worden uitgesproken (artikel 7 Wed). Ook zijn maatregelen mogelijk, waaronder de ontneming
van wederrechtelijk verkregen voordeel, betaling van schadevergoeding en onderbewindstelling
van de onderneming (artikel 8 Wed). Ter vergelijking, deze sanctioneringsmogelijkheden
gelden onder meer ook bij overtreding van de verplichting ingeschreven te staan in
het handelsregister (artikel 47 van de Handelsregisterwet 2007), schuldbemiddeling,
in toegestane gevallen zonder certificaat (artikelen 47 en 48, tweede lid, van de
Wet op het consumentenkrediet) en het zonder vergunning verrichten of aanbieden van
beveiligingswerkzaamheden (artikel 2 van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus).
Artikel 26. Wet op het financieel toezicht
Om gegevensuitwisseling mogelijk te maken van informatie die is verkregen op basis
van toezicht op de Wet op het financieel toezicht, is het noodzakelijk om het geheimhoudingsregime
van de Wet op het financieel toezicht te wijzigen. Voorgesteld wordt om een nieuw
artikel 1:93ca toe te voegen, waarin wordt bepaald dat informatie kan worden gedeeld
met de toezichthouder op grond van artikel 14 van de Wet kwaliteit incassodienstverlening
voor zover deze informatie van belang is voor het toezicht op de Wet kwaliteit incassodienstverlening.
Indien de AFM gegevens verstrekt dient de geheimhouding van dergelijke gegevens of
inlichtingen in voldoende mate te zijn gewaarborgd. De gegevens of inlichtingen mogen
bovendien alleen worden gebruikt voor het toezicht op grond van de Wet kwaliteit incassodienstverlening,
en niet voor een ander doel. Hiermee wordt aangesloten bij het uitwisselingsregime
zoals dat geldt voor de AFM in het kader van de Wet handhaving consumentenbescherming
(zoals geregeld in artikel 1:93c Wft).
Artikel 27. Samenloop wetsvoorstel 35256
Artikel 27 bevat samenloopbepalingen in verband met het voorstel van wet houdende
wijziging van de Awb en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht
en nadeelcompensatierecht (Kamerstukken 35 256). Artikel 1, onderdeel C, van dat wetsvoorstel voegt onder meer een derde lid toe
aan artikel 5:20 Awb, waardoor een bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan
de toezichthouder werkzaam is, bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang
ter handhaving van de verplichting mee te werken met een toezichthouder (artikel 5:20,
eerste lid, Awb). Afzonderlijke wettelijke bepalingen die een bestuursorgaan de bevoegdheid
geven in dat geval een last onder dwangsom op te leggen, vervallen. In artikel 15,
eerste lid, onderdeel b, van dit wetsvoorstel is deze bevoegdheid voorzien. Als het
voorgestelde artikel 5:20, derde lid, Awb kracht van wet krijgt en eerder geldt dan
artikel 15, eerste lid, onderdeel b, van dit wetsvoorstel, moet dit onderdeel vervallen,
omdat er dan al een algemene regeling tot stand is gebracht. Hierin voorziet artikel
27, onderdeel a. Als het voorgestelde artikel 5:20, derde lid, Awb kracht van wet
krijgt en later geldt dan artikel 15, eerste lid, onderdeel b, van dit wetsvoorstel,
fungeert de laatstgenoemde bepaling in de tussentijd als basis voor de last onder
dwangsom om de medewerkingsverplichting te handhaven, maar moet zij met de inwerkingtreding
van de algemene regeling alsnog vervallen. Hierin voorziet artikel 27, onderdeel b.
Mocht het voorgestelde artikel 5:20, derde lid, Awb geen kracht van wet krijgen, dan
blijft artikel 15, eerste lid, onderdeel b, van dit wetsvoorstel behouden en dient
het als basis voor de last onder dwangsom om de medewerkingsverplichting te handhaven,
zoals andere bijzondere wettelijke bepalingen in dat geval blijven dienen als vergelijkbare
basis in de wetgeving waartoe zij behoren.
HOOFDSTUK 8. OVERGANGS- EN SLOTBEPALINGEN
Artikel 28. Overgangsrecht registratie
Als dit voorstel kracht van wet krijgt, hebben verrichters en aanbieders van buitengerechtelijke
incassowerkzaamheden na de inwerkingtreding daarvan een registratie nodig. Zij zouden
op het moment van inwerkingtreding strafbaar zijn indien de activiteiten worden voortgezet.
Dit is niet wenselijk. Artikel 28, eerste lid, voorziet daarom in overgangsrecht door
te bepalen dat de verboden die zijn opgenomen in de artikelen 4, 11, eerste lid, aanhef
en onderdeel a, en 12, tweede lid, gedurende een jaar na inwerkingtreding van de wet
niet van toepassing zijn op degene die voor het tijdstip van inwerkingtreding ervan
buitengerechtelijke incassowerkzaamheden verrichtte of aanbood en sindsdien onafgebroken
heeft voortgezet. Indien binnen deze periode een aanvraag als bedoeld in artikel 5
is gedaan, geldt het voorgaande tot het tijdstip waarop op de aanvraag is beslist.
Deze verrichters en aanbieders kunnen hun activiteiten tot een jaar na inwerkingtreding
dus voortzetten alsof ze een registratie hebben. In die periode kan wel van hen worden
verlangd dat zij de eisen naleven die losstaan van de registratie en zo de kwaliteit
van de incassodienstverlening verhogen. Die artikelen worden dus niet genoemd in artikel
28. Voorafgaand aan de inwerkingtreding zal vanuit het Ministerie van Justitie en
Veiligheid publiciteit worden gezocht over de inhoudelijke eisen waaraan incassodienstverlening
dient te voldoen vanaf het moment van inwerkingtreding. Als de wet in werking treedt,
zal dat dus geen verrassing zijn voor degenen die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
willen verrichten of aanbieden. Op die inwerkingtreding kan dus worden geanticipeerd.
Artikel 28, tweede lid, maakt het mogelijk dat in dat eerste jaar langer wordt gedaan
over een beslissing op een aanvraag. Hoewel bedrijven die buitengerechtelijke incassowerkzaamheden
verrichten of aanbieden door de publiciteit zullen worden gewezen op de noodzaak een
aanvraag in te dienen om hun dienstverlening te kunnen voortzetten, is piekbelasting
denkbaar. Dit terwijl het om complexe aanvragen gaat. Daarom kan de beslistermijn
eenmalig worden verlengd. Hierbij zijn de zorgvuldigheid van de voorbereiding van
een beslissing en het verkrijgen van duidelijkheid voor dienstverleners meegewogen.
Artikel 29. Evaluatie
Een brede evaluatie van een wetsvoorstel als dit moet niet te snel na inwerkingtreding
plaatsvinden, omdat effecten vermoedelijk dan nog niet goed zichtbaar zijn. Daarom
is gekozen voor de standaardevaluatiebepaling, met de gebruikelijke periode van vijf
jaar.
Artikel 30. Inwerkingtreding
Omdat niet vaststaat dat alle onderdelen van dit wetsvoorstel gelijktijdig in werking
kunnen treden, is gekozen voor een inwerkingtredingsbepaling die ruimte biedt voor
een gedifferentieerde inwerkingtreding. Hier zal in ieder geval gebruik van worden
gemaakt voor een latere inwerkingtreding van artikel 18 van dit wetsvoorstel dat de
civielrechtelijke verhouding ten opzichte van een niet geregistreerde of geschorste
incassodienstverlener regelt. Omdat huidige incassodienstverleners zoals hierboven
omschreven een overgangsregime wordt gegund voor registratie, kan pas na verloop van
die overgangstermijn worden ingestaan voor de kenbaarheid voor burgers van alle onder
deze wet toegestane incassodienstverleners. Artikel 18 van het voorstel zal daarom
eerst 18 maanden na inwerkingtreding van de registratieplicht, als het overgangsrecht
op grond van artikel 28 van het voorstel is uitgewerkt, in werking treden.
Als dit voorstel kracht van wet krijgt, zal er voorafgaand aan de inwerkingtreding
ruime bekendheid aan zijn gegeven, zodat alle betrokkenen rekening kunnen houden met
de komende veranderingen.
Artikel 31. Citeertitel
Artikel 31 bevat de citeertitel. Deze brengt kernachtig tot uitdrukking wat het doel
is van dit wetsvoorstel: kwaliteit in de incassodienstverlening.
De Minister voor Rechtsbescherming,
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. Dekker, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.