Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 16 februari 2021

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken over het wetsvoorstel houdende de Wijziging van de Gemeentewet,
Provinciewet, Waterschapswet, Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
en Kieswet in verband met het bevorderen van de bestuurlijke integriteit en de aanpak
van aanhoudende bestuurlijke problemen in het decentraal bestuur (Wet bevorderen integriteit
en functioneren decentraal bestuur). Ik dank de leden van de verschillende fracties
voor hun inbreng en ga graag in op de door hen in het verslag gestelde vragen. Voor
de beantwoording wordt de volgorde van het verslag aangehouden. De vragen en opmerkingen
uit het verslag zijn in deze nota integraal opgenomen in cursieve tekst en de beantwoording
daarvan in gewone typografie.

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
inzake het bevorderen van de integriteit en het functioneren van het decentraal bestuur.
Deze leden onderschrijven de doelstelling van het wetsvoorstel, net als vele andere
organisaties die eerder advies over het wetsvoorstel uitbrachten. Maar tegelijkertijd
is het hen opgevallen dat door de verschillende organisaties verschillend wordt gedacht
over de diverse voorstellen die in het wetsvoorstel worden gedaan. Graag willen de
leden van de VVD-fractie de regering een aantal vragen over het wetsvoorstel voorleggen.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
voorstel tot wijziging van de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet, Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en Kieswet in verband met het bevorderen
van de bestuurlijke integriteit en de aanpak van aanhoudende bestuurlijke problemen
in het decentraal bestuur (Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur).
Bij hen leeft nog een vraag over de inwerkingtreding en het vervolgtraject.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de Wet bevorderen integriteit
en functioneren decentraal bestuur. Deze leden hebben nog enkele vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden hechten veel waarde aan de bestuurlijke integriteit. Zij
hebben over het voorliggende wetsvoorstel nog een aantal vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen aandacht voor het feit dat niet alleen de
integriteit van het decentrale bestuur, maar ook dat van het landelijke bestuur aandacht
verdient. Deze leden vragen hoe de regering het versterken van de integriteit van
het landelijke bestuur ziet en of zij meent dat ook op landelijk niveau de integriteit
van het bestuur nog nadere waarborgen behoeft. Zo nee, waarom niet?

Dit wetsvoorstel strekt uitsluitend ter bevordering van de integriteit van het decentraal
bestuur. De regering constateert dat de afgelopen jaren door de beide Kamers stappen
zijn gezet ter verduidelijking en aanscherping van de eigen regels, mede naar aanleiding
van rapportages van de GRECO. Gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen, past de
regering hier een terughoudende opstelling; wel is de regering altijd bereid op verzoek
van een van beide Kamers ter zake initiatieven te nemen. De regering beraadt zich
nog op de aanbevelingen die door GRECO zijn gedaan inzake de positie van (oud-)bewindspersonen.

De leden van de SP-fractie hebben de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal
bestuur gelezen en hebben hierover enkele vragen. Genoemde leden onderschrijven uiteraard
het belang dat het bestuur alleen goed kan functioneren wanneer de bestuurders integer
zijn en integer handelen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Genoemde leden erkennen dat voor een robuuste democratische rechtsstaat,
integriteit en adequaat functioneren van bestuurders randvoorwaardelijk is. Dat geld
voor het bestuur op landelijk niveau maar ook bij het decentraal bestuur.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel.
Zij steunen de inzet om diverse regelingen aan te vullen en te verduidelijken met
het oog op het bevorderen van de integriteit van het bestuur. Deze leden hebben nog
enkele vragen.

2. Inhoud van het voorstel

2.1. De VOG voor wethouders

Het hebben van een VOG wordt een benoembaarheidsvereiste voor bestuurders en wordt
als zodanig ook in de wet vastgelegd. De leden van de VVD-fractie achten dat een goede
zaak, want het verplicht stellen van een VOG zonder dat het een wettelijk benoembaarheidsvereiste
wordt, heeft een vrijblijvend karakter. Aan de andere kant kan worden gesteld, dat
als een kandidaat-bestuurder geen VOG kan overleggen als dit wel wettelijk wordt geëist,
zonder dat het een benoembaarheidsvereiste is, geen wethouder zal worden, zo schatten
zij in.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde regeling dat
het hebben van een Verklaring omtrent gedrag (VOG) als benoem-baarheidsvereiste wordt
opgenomen voor bestuurders. Het vrijblijvende karakter van de VOG aanvraag wordt beëindigd
en dat zien deze leden als een interessante ontwikkeling. Deze leden vragen de regering
welke gevallen precies worden ondervangen met het verplicht stellen van een VOG die
nu in de praktijk tot problemen leiden?

Dit wetsvoorstel maakt van het kunnen overleggen van een VOG een benoembaarheidsvereiste,
in aanvulling op de vereisten voor het wethouderschap zoals die thans in de wet zijn
geregeld (artikel 36a jo. artikel 10 en artikel 36b Gemeentewet). De VOG moet dus
voorafgaand aan de benoeming door de kandidaat-wethouder aan de raad overlegd worden.
Gevolg is dat het niet kunnen overleggen van een VOG betekent dat betrokkene niet
tot wethouder kan worden benoemd. Daarmee verdwijnt het huidige vrijblijvende karakter
van het aanvragen van een VOG. Zonder in individuele gevallen te treden, kan in herinnering
worden gebracht dat het is voorgekomen dat er onduidelijkheid bestond of een kandidaat
over een VOG beschikte en de raad toch tot benoeming besloot. Kandidaat-bestuurders
die niet kunnen voldoen aan het screeningsprofiel politieke ambtsdragers zoals door
Justis gehanteerd, krijgen geen VOG en zijn door deze wetswijziging als gevolg hiervan
niet benoembaar. In het screeningsprofiel politieke ambtsdragers is onder meer aandacht
voor omgang met gevoelige informatie, delicten die kunnen duiden op omkoping en de
functieaspecten geld, goederen en/of personen. Zoals bij een VOG gebruikelijk is,
zullen niet alle justitiële gegevens in de weg hoeven te staan aan het verkrijgen
van een VOG. Het gaat nadrukkelijk om die gegevens die verband houden met de eisen
die gesteld worden aan een bestuurder en die vallen binnen de terugkijktermijn. Indien
Justis voornemens is de afgifte van een VOG te weigeren, wordt de kandidaat uitgenodigd
om een zienswijze te geven; tegen de weigering staat voorts bezwaar en beroep open.

Daarnaast zijn deze D66-leden benieuwd hoeveel VOG’s per jaar worden geweigerd?

Jaarlijks wordt voor meer dan 1 miljoen gevallen een VOG aangevraagd. Slechts een
zeer klein aantal van de aanvragen wordt geweigerd. In het jaar 2020 zijn 2.524 van
de 1.193.728 VOG’s geweigerd.1

Wat is het verschil met de integriteitsscan die de gemeente Den Haag heeft ingevoerd?

Het kunnen overleggen van een VOG als benoembaarheidsvereiste voor wethouders beoogt
te voorkomen dat personen het wethoudersambt kunnen bekleden die zich in het recente
verleden schuldig hebben gemaakt aan misdrijven of overtredingen die van invloed kunnen
zijn op de ambtsuitoefening. Het kunnen overleggen van een VOG als benoembaarheidsvereiste
voor wethouders beoogt te voorkomen dat personen die in het recente verleden misdrijven
hebben gepleegd of overtredingen hebben begaan die van invloed kunnen zijn op de ambtsuitoefening,
het ambt kunnen bekleden. Een VOG laat enkel zien dat er geen misdrijven of overtredingen
zijn gepleegd die invloed kunnen hebben op de uitoefening van het ambt. Een risicoanalyse
integriteit heeft in beginsel geen betrekking op relevante justitiële antecedenten,
maar geeft op basis van een brede verkenning inzicht in potentiële risico’s en kwetsbaarheden
van een beoogd wethouder, en kan aanbevelingen omvatten hoe deze te beheersen. De
uitkomsten zijn op zichzelf niet bindend, maar zijn bedoeld om met elkaar «het goede
gesprek» te voeren in het kader van de benoeming. De in opdracht van het Ministerie
van BZK ontwikkelde Handleiding basisscan integriteit politieke ambtsdragers biedt
decentrale overheden handvatten om de integriteit van kandidaat-bestuurders preventief
te toetsen op mogelijke risico’s en kwetsbaarheden. Indachtig de motie-Van der Graaf
c.s. zal de regering een voorstel doen om een dergelijke preventieve toets wettelijk
te verankeren. Dit zal gebeuren door dit bij nota van wijziging in onderhavig wetsvoorstel
op te nemen.

De integriteitsscan die de voormalig waarnemend burgemeester van Den Haag eind 2019
voor de toen zittende en nieuw te benoemen wethouders heeft geëntameerd, omvatte naast
een VOG en het overleggen van andere informatie door de kandidaat ook deskresearch
van openbare bronnen, het opvragen van nadere informatie en een diepte-interview,
gevolgd door hoor en wederhoor over het conceptrapport en ten slotte doorgeleiding
naar de gemeentelijke commissie integriteit, dit alles onder toeziend oog van de burgemeester.
De invulling van deze scan is door het gemeentebestuur zelf vormgegeven en werd in
opdracht van de gemeente uitgevoerd door een extern bureau. Qua invulling komt de
integriteitsscan daarmee grofweg overeen met wat de regering met het voorliggende
wetsvoorstel en de nog uit te brengen nota van wijziging beoogt, namelijk de combinatie
van een VOG (maar dan als benoembaarheidsvereiste) en een door de gemeente zelf vorm
te geven risicoanalyse integriteit.

Wat wordt wel met de scan opgepakt en niet met de VOG?

De VOG maakt enkel het voor het ambt relevante justitiële verleden van de kandidaat-wethouder
inzichtelijk. De scan zoals die door de gemeente Den Haag wordt toegepast, geeft een
breder inzicht in het handelen van de kandidaat-wethouder, waarbij ook niet-justitiële
aspecten worden meegenomen. Centraal staan potentiële risico’s en kwetsbaarheden,
bijvoorbeeld uit (eerdere) dienstbetrekking, financiële belangen en zakelijke relaties.
In de opzet van de gemeente Den Haag maakt de VOG deel uit van de scan. Het voorliggende
wetsvoorstel maakt het kunnen overleggen van een VOG een benoembaarheidsvereiste.
In aanvulling hierop is de regering voornemens bij nota van wijziging een verplichte
risicoanalyse integriteit, voorafgaand aan de benoeming, aan dit wetsvoorstel toe
te voegen.

Deze leden vragen de regering wat de meerwaarde is van een verplichte VOG als straks
ook de bredere wettelijke risicoanalyse is vastgelegd? De wettelijke risicoanalyse
integriteit waarover deze leden spreken, zoals in de motie Van der Graaf c.s. (TK
35 300 VII, nr. 29) is verzocht, komt in een volgende tranche van deze wet aan bod. Hoe gaat deze risicoanalyse
eruit zien?

Zoals blijkt uit de antwoorden op de voorgaande vragen van de aan het woord zijnde
leden, zijn de verplichte VOG en de wettelijk te verankeren risicoanalyse complementair,
nu zij een andere insteek hebben. Wat de wettelijke verankering van de risicoanalyse
betreft, ben ik voornemens een voorstel te doen om dit te regelen via een nota van
wijziging op het onderhavige wetsvoorstel. Door dit element bij nota van wijziging
toe te voegen aan onderhavig wetsvoorstel, wordt de meeste garantie geboden dat gemeenten
hier al na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 mee aan de slag kunnen; daarvoor
is van belang dat zij zich tijdig kunnen voorbereiden. Door hiervoor te kiezen, kan
de Kamer beide onderdelen ook in samenhang bezien en afwegen. De nota van wijziging
zal eerst in consultatie gegeven worden aan de koepels, en zal na advisering door
de Raad van State bij de Tweede Kamer worden ingediend.

Wat zijn de verschillen en overeenkomsten met de regionale integriteitsrapportages?
Wat zijn de ervaringen van bijvoorbeeld Utrecht met zulke integriteitsrapportages?

Hoewel het de regering niet geheel duidelijk is waar de aan het woord zijnde leden
precies op doelen, veronderstelt de regering dat de vraag betrekking heeft op het
door een overheidswerkgever te voeren integriteitsbeleid. Op grond van artikel 4 lid 4
Ambtenarenwet 2017 maakt een overheidswerkgever jaarlijks een verantwoording van het
te voeren integriteitsbeleid. Daarbij gaat het dus om beleid voor de ambtelijke organisatie,
niet om politieke ambtsdragers. Bij politieke ambtsdragers ontbreekt voorts de werkgeversrelatie,
daarmee is ook de vergelijking niet geheel te maken. De positie van politieke ambtsdragers
is in de organieke wetgeving geregeld.

Een verplichte VOG voor wethouders is een middel om bestuurlijke integriteit te bevorderen,
maar volgens de leden van de SP-fractie slechts een kleine stap. Deze leden vragen
waarom de regering er niet voor heeft gekozen het advies van de VNG over te nemen
dat, wanneer geen VOG kan worden overgelegd, een benoeming per definitie onmogelijk
is.

Dit wetsvoorstel maakt van het kunnen overleggen van een VOG een benoemingsvereiste.
Als de kandidaat-wethouder geen VOG kan overleggen, is de kandidaat-wethouder niet
benoembaar. De VNG had er nu juist voor gepleit dit geen hard vereiste te laten zijn,
maar dat is door de regering niet overgenomen, omdat het overleggen van een VOG naar
het oordeel van de regering niet vrijblijvend mag zijn.

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat een Verklaring Omtrent
Gedrag verplicht zal worden gesteld voor kandidaat-wethouders. Genoemde leden zijn
benieuwd naar een nadere toelichting van de termijn van tien jaar, alsmede de gronden
waarop zal moeten worden getoetst bij de VOG-aanvraag. De leden van de SGP-fractie
vragen een toelichting hoe het screeningsprofiel politieke ambtsdragers zich verhoudt
tot andere profielen en welke keuzes daaraan ten grondslag liggen, bijvoorbeeld als
het gaat om de terugkijktermijn van tien jaar.

Uit de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 volgt dat de reguliere terugkijktermijn vier jaren
is. In de Beleidsregels is eveneens opgenomen in welke gevallen wordt afgeweken van
deze termijn. Eén van deze gevallen is als de aanvraag van de VOG ziet op een functie
met hoge integriteitseisen. In dat geval wordt een terugkijktermijn van tien jaar
gehanteerd.2

In het document Verklaring Omtrent het Gedrag: Screeningsprofielen VOG NP van de dienst
Justis worden de screeningsprofielen die worden gebruikt door de dienst Justis nader
geduid. Voor politieke ambtsdragers bestaat reeds een specifiek screeningsprofiel.
In dit screeningsprofiel wordt een hoge mate van integriteit beoordeeld. Dientengevolge
hanteert de dienst Justis voor politieke ambtsdragers een terugkijktermijn van tien
jaar. Hierbij wordt met name gekeken naar omgang met gevoelige informatie, delicten
die kunnen duiden op omkoping en de functieaspecten geld, goederen en/of personen
die volgen uit het algemene screeningsprofiel.3 Daarin verschilt dit profiel van andere profielen, zoals bijvoorbeeld de kinderopvang
of de taxibranche, waaraan weer andere eisen worden gesteld en specifieke strafrechtelijke
antecedenten van belang zijn.

2.2. Versterking positie commissaris van de Koning

De commissaris van de Koning krijgt, zo lezen de leden van de VVD-fractie, de bevoegdheid
vergaderingen van het gemeentebestuur bij te wonen en alle documenten, dus ook geheime
documenten, in te zien in het geval er in een gemeente sprake is van bestuurlijke
problemen of integriteitskwesties. Kan de regering nader motiveren waarom, in het
kader van het bevorderen van de bestuurlijke integriteit in zijn gemeente, de positie
van de burgemeester niet wordt versterkt?

De burgemeester heeft reeds een belangrijke positie als het gaat om de bestuurlijke
integriteit. Op grond van artikel 170, tweede lid, van de Gemeentewet is de burgemeester
verantwoordelijk voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit van de gemeente.
In dat verband kan hij, mede vanuit zijn onafhankelijke en boven de partijen staande
positie, gevoelige kwesties aan de orde stellen en bijvoorbeeld een onderzoek gelasten.
Die zorgplicht van de burgemeester ontslaat individuele raadsleden en wethouders echter
niet van hun eigen verantwoordelijkheid zich integer te gedragen en te waken voor
(de schijn van) belangenverstrengeling. Wel heeft de burgemeester als voorzitter van
de raad een specifieke verantwoordelijkheid in geval van een onverenigbare betrekking
of verboden handeling door raadsleden; deze procedures zijn in de Kieswet nader omschreven.

De regering is zoals aangekondigd voornemens om via een nota van wijziging een risicoanalyse
van kandidaat-wethouders te verplichten. Daarbij wordt voorgesteld de burgemeester
een procesrol te geven bij de risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders,
passend bij zijn positie ten opzichte van de raad en de wethouders. De positie van
de verschillende organen van het gemeentebestuur wordt in hoge mate door de Grondwet
bepaald: het hoofdschap van de raad en de collegiale bestuursvorm van het college.
Hoewel de burgemeester boven de partijen staat en voorzitter is van zowel raad als
college, staat hij in hiërarchische zin niet boven deze organen. Eventuele nieuwe
bevoegdheden van de burgemeester moeten passen binnen dat kader. Momenteel worden
geen concrete nieuwe bevoegdheden overwogen. Met de Agenda burgemeester4 heb ik aangegeven mij in te spannen voor een betere toerusting en ondersteuning van
burgemeesters, ook als het gaat om het bevorderen van de bestuurlijke integriteit.
Daarvoor ben ik in gesprek met het NGB en andere betrokkenen. Mocht daaruit blijken
dat er een concrete behoefte bestaat, dan is de inzet erop gericht dit te realiseren.

Waarom de positie van de commissaris van de Koning versterken, zo vragen de leden
van de VVD-fractie.

De commissaris van de Koning heeft op basis van artikel 182, eerste lid, onder c,
Provinciewet als rijksorgaan reeds de taak te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde
bestuurlijke verhoudingen en wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente
in het geding is. De commissaris van de Koning staat op voldoende afstand van het
gemeentebestuur om een rol te spelen in het oplossen van bestuurlijke problemen en
integriteitskwesties. Door zijn gezag en positie is hij bij uitstek in staat om een
doorbraak te forceren, als een oplossing op lokaal niveau zonder interventie van buitenaf
niet langer mogelijk is. In de praktijk blijkt dat de commissaris van de Koning niet
in alle gevallen over voldoende concrete instrumenten beschikt om aan deze zorgplicht
te kunnen voldoen. Een goede informatiepositie is daarbij cruciaal gebleken. Voorgesteld
wordt om de commissaris van de Koning een bestuurlijke toegangsbevoegdheid te geven:
het recht om stukken in te zien en vergaderingen bij te wonen, ook wanneer deze geheim
respectievelijk besloten zijn. Dit geeft de commissaris van de Koning een concreet
handvat om deze belangrijke taak te kunnen vervullen.

Betekent één en ander dat als er in een provincie sprake is van bestuurlijke dan wel
integriteitsproblemen en de commissaris van de Koning belemmerd wordt in zijn taak,
dat de Minister van BZK de rol zal vervullen die een commissaris van de Koning vervult
op het gemeentelijke niveau? Met andere woorden mag de Minister van BZK dan vergaderingen
van het provinciebestuur bijwonen en alle documenten inzien? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie.

De achtergrond van dit wetsvoorstel is gelegen in integriteitsvraagstukken en bestuurlijke
kwesties op gemeentelijk niveau. Deze casuïstiek is er niet bij provincies en hier
is dan ook geen aanleiding om de Minister van BZK deze bevoegdheid toe te kennen.
Er bestaat voor de Minister van BZK ook geen wettelijk equivalent van de bevoegdheden
die de commissaris van de Koning op grond van artikel 182 van de Provinciewet heeft.
Dat laat onverlet dat de Minister op grond van artikel 116 Provinciewet het provinciebestuur
om ambtsbericht kan verzoeken en zo nodig op het departement kan ontbieden. Ook kan
in voorkomend geval een waarnemend commissaris van de Koning worden benoemd (artikel 76
Provinciewet), aan wie een bijzondere opdracht kan worden meegegeven. En ten slotte
staat het reguliere interbestuurlijk toezicht ter beschikking: schorsing en vernietiging
van besluiten en indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing.

De leden van de D66-fractie hebben enkele vragen over de bevoegdheid die de commissaris
van de
Koning (hierna: de commissaris) toebedeeld krijgt om zijn wettelijke taak te vervullen
ter bemiddeling bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen en integriteitskwesties.
De commissaris kan met dit wetsvoorstel ook geheime stukken inzien en collegevergaderingen
bijwonen wanneer hij of zij als bemiddelaar optreedt. Deze leden vragen de regering
of zij overwogen heeft om deze bevoegdheid verschillend te regelen voor de twee wettelijke
bemiddelingstaken; namelijk voor bemiddeling bij verstoorde verhoudingen en integriteitskwesties.
Deze leden kunnen zich immers voorstellen dat in het geval van een integriteitskwestie
de noodzaak om inzage te hebben in geheime stukken zwaarder weegt dan het belang van
het respecteren van de gemeentelijke autonomie dan bij bemiddeling bij verstoorde
verhoudingen. Daarnaast kan deze verstrekkende bevoegdheid mogelijk escalerend werken
bij verstoorde verhoudingen, terwijl hier juist de-escalerend moet worden opgetreden
door de commissaris. Graag een reactie van de regering.

Bij de bestuurlijke toegangsbevoegdheid gaat het in de kern om een versterking van
de informatiepositie van de commissaris van de Koning als rijksorgaan, en dan slechts
in geval van bestuurlijke problemen of gemeentelijke integriteitskwesties. De commissaris
van de Koning heeft te overwegen of het gebruik van deze bevoegdheid «redelijk» is
voor het vervullen van zijn adviserende en bemiddelende taak ter zake. Gebruik van
die bevoegdheid is dus niet zonder meer aan de orde. De commissarissen van de Koning
zullen in de praktijk niet lichtvaardig van deze bevoegdheid gebruik maken. Zij zijn
zich terdege bewust van de gevoeligheid die in de interbestuurlijke verhoudingen – waarin
de lokale autonomie en het zelfreinigend vermogen voorop staan – kan optreden. Hun
optreden is altijd gericht op de-escalatie. Een goede informatiepositie is echter
zowel bij bestuurlijke problemen als bij integriteitskwesties van belang, daarom is
niet overwogen om deze bevoegdheid verschillend te regelen. Er valt ook niet altijd
een duidelijke scheiding tussen bestuurlijke problemen en integriteitskwesties te
trekken. De praktijk laat zien dat achter een integriteitskwestie bestuurlijke problemen
kunnen schuilgaan, en omgekeerd.

Deze leden willen graag van de regering weten wat de verhouding is van deze regeling
omtrent de commissaris en de discussie over tussentijdse raadsverkiezingen bij ernstig
verstoorde verhoudingen. Stel dat straks de voorgestelde bevoegdheid van de commissaris
in werking is getreden en de raad tussentijds kan ontbinden bij verstoorde verhoudingen.
Hoe moet de commissaris dan met zijn taak en bevoegdheden omgaan volgens de regering?

Met betrekking tot de mogelijkheden van tussentijdse raadsontbinding heb ik u voor
de zomer een notitie doen toekomen. Daarin heb ik verschillende varianten geschetst
waarin dit zou kunnen worden vormgegeven, indien de Grondwetgever ervoor zou kiezen
dit mogelijk te maken.5 Aangezien de wijze van vormgeving bepalend zal zijn voor de vraag wie zou kunnen
besluiten tot een ontbinding en dus ook voor de vraag welke rol de commissaris van
de Koning daar eventueel in zou kunnen vervullen, zou een antwoord op deze vraag nu
vooruitlopen op de keuzes die nog gemaakt zouden moeten worden.

Diezelfde vraag geldt ook voor de situatie als een rechtstreeks door de bevolking
gekozen burgemeester aan de macht is en de verhoudingen zijn verstoor. Welke consequenties
voorziet de regering in die situatie?

Een gekozen burgemeester zou zich – ook binnen de bestaande constitutionele kaders –
anders verhouden tot de andere organen van het gemeentebestuur, alsmede tot de provincie
en het Rijk. Daarbij speelt het directe kiezersmandaat een belangrijke rol. Welke
gevolgen dit echter precies zal hebben, is net als bij de voorgaande vraag in grote
mate afhankelijk van de dan te maken keuzes. Een verandering in de aanstellingswijze
en/of positie van de burgemeester, dwingt als vanzelfsprekend tot een heroverweging
en eventueel aanpassing van bestaande checks & balances. Er zullen altijd voorzieningen nodig zijn in geval van bestuurlijke problemen of
in geval van integriteitskwesties. Dat geldt ook, of misschien zelfs juist als de
positie van de burgemeester door een verandering in de aanstellingswijze politieker
wordt.

Kan de regering ook het scenario schetsen wat gaat gebeuren als sprake is van verstoorde
verhoudingen en de raad kan tussentijds ontbinden, de burgemeester is direct door
de bevolking gekozen en de commissaris heeft de bevoegdheden zoals in het wetsvoorstel
geregeld. Wat zijn de consequenties voor de rol van de commissaris in deze situatie?

Zoals hiervoor reeds is omschreven, is een algemeen antwoord op deze «als dan vraag»
op dit moment niet te geven. Voor het mogelijk maken van tussentijdse raadsontbinding
wegens ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen is allereerst een Grondwetsherziening
noodzakelijk. Als de Grondwetgever daarvoor zou kiezen, zijn er vervolgens nog de
nodige keuzes te maken ten aanzien van wie tot een ontbinding bevoegd zou zijn en
onder welke voorwaarden. Ook ten aanzien van de gekozen burgemeester zijn verschillende
varianten denkbaar, ieder met zijn eigen gevolgen voor de positie van de burgemeester
ten aanzien van andere organen, waarbij zelfs de vraag naar aanvullende wijziging
van Hoofdstuk 7 van de Grondwet ter zake van het hoofdschap van de raad en het collegiaal
bestuur een rol kan gaan spelen.6 Nu onderhavig wetsvoorstel nadrukkelijk is ingericht op de bestaande bestuurlijke
verhoudingen – dus zonder een mogelijkheid van tussentijdse raadsontbinding wegens
ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen, en zonder gekozen burgemeester – acht
de regering het niet zinvol om in het kader van het onderhavige wetsvoorstel vooruit
te lopen op eventuele aanpassingen die het bereik van dit wetsvoorstel (ver) te buiten
gaan. Voor elk bestuurlijk stelsel geldt niettemin dat er checks & balances zullen moeten zijn; dat geldt in ieder geval ten aanzien van bestuurlijke problemen
en integriteitskwesties.

De leden van de D66-fractie zijn benieuwd hoe de regering denkt over een eventuele
rol van de raad bij de uitoefening van de bevoegdheid van de commissaris.

Er is voor gekozen de commissaris van de Koning deze bevoegdheid toe te delen, omdat
hij op afstand staat van het gemeentebestuur. De raad bevindt zich midden in het bestuur
en kan zelf onderdeel zijn van het conflict. De commissaris is geen onderdeel van
het bestuur en geen partij in het conflict en kan zo zorgdragen voor een objectieve
blik. Dat maakt hem bij uitstek geschikt om te adviseren en te bemiddelen tussen partijen.
Daartoe dient hij over een sterke informatiepositie te beschikken. Dan past het niet
om de commissaris van de Koning daarin afhankelijk te maken van de raad of andere
gemeentelijke bestuursorganen; gemeentelijke betrokkenheid bij de uitoefening van
de rijkstaken zou zich überhaupt slecht verhouden tot de vereiste onafhankelijke positie
van de commissaris van de Koning. De bestuurlijke toegangsbevoegdheid dient ter versterking
van de informatiepositie van de commissaris van de Koning en kan uitsluitend worden
ingezet in geval van bestuurlijke problemen of een integriteitskwestie. Het wetsvoorstel
creëert daarmee concrete handvatten voor de uitoefening van een reeds bestaande taak
om te adviseren en te bemiddelen. De raad speelt uiteraard een centrale rol in het
vinden van een uiteindelijke oplossing. Het wetsvoorstel brengt geen wijziging in
de bestuurlijke verhoudingen en besluitvormingsbevoegdheid binnen het gemeentebestuur
of in de relatie tussen de commissaris van de Koning en het gemeentebestuur.

In het voorstel kan de commissaris zich inzage verschaffen in stukken wanneer dat
volgens het redelijk oordeel van de commissaris zelf nodig is. Vervolgens legt de
commissaris als rijksorgaan verantwoording af aan de regering. In deze procedure komen
geen direct gekozen organen aan bod. Een grotere rol van de volksvertegenwoordiging
zou dan op zijn plaats zijn om transparantie en democratische legitimatie in het proces
te bewerkstelligen. Bovendien wordt de gemeentelijke autonomie meer gerespecteerd
volgens deze leden. Is de regering met deze leden van mening dat rechtsstatelijke
waarborgen als de gemeentelijke autonomie en democratische legitimatie een grotere
rol van de raad vragen bij de uitoefening van deze bevoegdheid? Zo ja, zou de raad
toestemming moeten geven bij inzage van geheime documenten door de commissaris? Zo
nee, zou de raad dan anderszins betrokken moeten worden bij de uitoefening van deze
bevoegdheid van de commissaris? Zou de raad bijvoorbeeld schriftelijk op de hoogte
gesteld moeten worden van welke documenten de commissaris gaat inzien?

Voorop staat de lokale autonomie en het zelfoplossend vermogen van gemeenten, waarbinnen
de burgemeester een bijzondere zorg heeft ter bevordering van de bestuurlijke integriteit
en goed bestuur. Het is en blijft enkel de raad die een wethouder kan ontslaan bij
een integriteitskwestie, de zetel van een raadslid vervallen kan verklaren in geval
van een verboden handeling of een oordeel heeft te vellen over verlies van de vereisten
voor het lidmaatschap dan wel een onverenigbare betrekking. Dat maakt dat commissarissen
van de Koning in de praktijk terughoudend zullen zijn voordat zij van hun bevoegdheden
als rijksorgaan gebruik maken. Dat neemt echter niet weg dat zij zullen interveniëren
wanneer dat in het belang van de gemeente en het vertrouwen van burgers in het openbaar
bestuur noodzakelijk is. Door de raad de bevoegdheid te geven om te bepalen welke
(geheime) documenten door de commissaris van de Koning zouden mogen worden ingezien,
of welke (besloten) vergaderingen hij zou mogen bijwonen, zou het doel van dit wetsvoorstel
worden ondergraven. Zoals de praktijk laat zien, is versterking van de positie van
de commissaris van de Koning als rijksorgaan, in het bijzonder zijn informatiepositie,
cruciaal voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit en de aanpak van aanhoudende
bestuurlijke problemen. De commissaris van de Koning moet in dergelijke gevallen onbelemmerd
kunnen optreden en alle relevante informatie tot zich kunnen nemen, zeker nu de raad
ook zelf onderdeel van het bestuurlijk probleem of de integriteitskwestie kan zijn.
Betrokkenheid van de raad bij de uitoefening van deze bevoegdheid van de commissaris
van de Koning doet afbreuk aan zijn positie als rijksorgaan en belemmert hem in de
uitoefening van die functie. Opgemerkt zij dat nu het wetsvoorstel geen verandering
brengt in de verhoudingen binnen het gemeentebestuur en de bevoegdheid om besluiten
te nemen, de voorgestelde bevoegdheid van de commissaris van de Koning zich naar het
oordeel van de regering goed verhoudt tot de beginselen van lokale autonomie en democratische
legitimatie.

De leden van de fractie van GroenLinks vernemen graag waarom de regering denkt dat
met dit wetsvoorstel de integriteit van decentrale bestuurders voldoende gewaarborgd
is ten opzichte van de huidige situatie?

De regering ziet dit voorstel in samenhang met de uit te brengen nota van wijziging
en de in voorbereiding zijnde tweede tranche aan wetgeving rondom bestuurlijke integriteit.
In de brief van 19 maart 20187 is een pakket aan acties en maatregelen aangekondigd, waaronder ook een breed aanbod
aan ondersteuningsmogelijkheden, dat voldoende aanknopingspunten biedt om de integriteit
van decentrale bestuurders te bevorderen en beter te kunnen waarborgen. In de AO’s
integriteit van april 2018 en november 2019 heeft de Tweede Kamer haar steun uitgesproken
voor het gevoerde beleid en aangedrongen op een spoedige behandeling van de toen nog
in voorbereiding zijnde wetgeving; de regering blijft zich hier onverminderd voor
inspannen, en voelt zich op dit punt ook gesteund door de koepels en beroepsverenigingen.

Kan de regering aangeven welke andere (extra) wettelijke waarborgen overwogen zijn?

De regering is voornemens een verplichting tot het uitvoeren van een risicoanalyse
integriteit naar kandidaat-wethouders en -gedeputeerden bij nota van wijziging aan
dit wetsvoorstel toe te voegen. Het is de bedoeling dat die verplichting bij de gemeenteraadsverkiezingen
van maart 2022 van kracht is, indachtig de motie-Van der Graaf c.s. In het tweede,
nog in voorbereiding zijnde wetsvoorstel zal een concreet voorstel worden gedaan ter
verscherping van de screening van de burgemeester en de commissaris van de Koning,
naast enkele andere onderwerpen.

Voorts vragen deze leden hoe de regering de handhaving van de voorgestelde regels
voor zich ziet?

Voorop staat de individuele verantwoordelijkheid van iedere volksvertegenwoordiger
en bestuurder. Daarbij komt dat volksvertegenwoordigers en bestuurders elkaar kunnen
bevragen op bepaalde gedragingen. Ook stelt de gemeenteraad een gedragscodes vast
voor de raad, het college en de burgemeester (artikel 15, derde lid, 41c, tweede lid
en 68, tweede lid Gemeentewet). Toezien op het naleven van de normen ligt daarmee
vooral bij de decentrale overheden zelf. Dit past ook bij de lokale autonomie, het
zelfoplossend vermogen van gemeenten en de eigen democratische legitimatie van de
gemeenteraden. Het gaat bij het bevorderen van de bestuurlijke integriteit immers
om meer dan enkel de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Het gaat om het
creëren van een cultuur waarin men zich bewust is van risico’s, deze risico’s bespreekbaar
zijn, en men zich ook politiek rekenschap geeft van de bijzondere positie waarin men
zich als volksvertegenwoordiger of bestuurder bevindt. De reeds bestaande zorgplicht
van de burgemeester om de bestuurlijke integriteit te bevorderen, moet mede in dat
licht worden gezien. De voorgestelde regels dragen naar de mening van de regering
bij aan die uitgangspunten, zonder het decentraal bestuur onder permanent toezicht
te stellen.

Wat de specifieke onderdelen betreft, kan het volgende worden opgemerkt. Bij de benoeming
van een wethouder zal de gemeenteraad moeten toetsen of de kandidaat over een VOG
beschikt, een kandidaat-wethouder is immers niet benoembaar zonder het overleggen
van een VOG. Een benoeming in strijd met dit (of een ander) benoembaarheidsvereiste
zou overigens voor vernietiging op grond van artikel 268 Gemeentewet in aanmerking
kunnen komen.

Met betrekking tot het zich onthouden van deelname aan beraadslaging en stemming wegens
belangenstrengeling zullen raadsleden respectievelijk burgemeester en wethouders primair
zelf de afweging moeten maken of ze zich moeten onthouden. Raadsleden, maar ook de
leden van het college, kunnen ook elkaar hierop aanspreken, evenals dat de burgemeester
als voorzitter dit in beide gevallen kan doen. In een bestuursrechtelijke procedure
kan de bestuursrechter net als nu daaraan toetsen, zij het dat in het wetsvoorstel
duidelijk wordt gemaakt dat artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht daarbij
buiten beschouwing zal moeten worden gelaten. Ook zou een besluit waarbij een van
de leden zich ten onrechte niet van deelname aan beraadslaging en stemming heeft onthouden,
in aanmerking kunnen komen voor vernietiging ex artikel 268 Gemeentewet.

De commissaris van de Koning ten slotte heeft zelf te overwegen of het gebruik van
de informatiebevoegdheid redelijk is voor het vervullen van zijn adviserende en bemiddelende
taak ter zake. Het betreft een bevoegdheid van de commissaris als rijksorgaan, waarvoor
hij verantwoording verschuldigd is aan de Minister van BZK.

Is het toezicht- en handhavingsinstrumentarium voldoende uitgerust?

De primaire verantwoordelijkheid voor naleving van de regels berust bij decentrale
overheden zelf, beginnend bij iedere afzonderlijke politieke ambtsdrager. Zoals in
antwoord op de vorige vraag is aangegeven, past dit bij de lokale autonomie en het
zelfoplossend vermogen van gemeenten. Wel is het noodzakelijk dat de informatiepositie
van de commissaris van de Koning wordt versterkt. Ten aanzien van juridische of beleidsinhoudelijke
aspecten kan gebruik worden gemaakt van het generieke interbestuurlijk toezichtinstrumentarium.

Deze leden wijzen in dit verband op het feit dat bijvoorbeeld het nevenfunctieregister
bij veel decentrale overheden onvoldoende wordt gecontroleerd. Het recente voorbeeld
van een wethouder in de gemeente Urk is hier, helaas, een goed voorbeeld van. Hoe
gaat de regering de naleving hiervan verstevigen?

Specifiek ten aanzien van de verplichting om nevenfuncties en de inkomsten daaruit
openbaar te maken, is de regering voornemens bij eerdergenoemde nota van wijziging
verplicht te stellen dat deze niet alleen ter inzage moeten worden gelegd maar ook
op de website van de desbetreffende overheid gepubliceerd moeten worden. Het aanleveren
van de juiste informatie is de individuele verantwoordelijkheid van iedere ambtsdrager,
maar de burgemeester kan hier vanuit zijn zorgplicht en als voorzitter van zowel de
raad als het college periodiek op wijzen. De raad kan vanuit zijn controlerende rol
wethouders en de burgemeester op hun verplichtingen bevragen, net zoals dat raadsleden
elkaar onderling en de leden van het college elkaar onderling kunnen bevragen. Ten
slotte zal ook de regering decentrale overheden op het belang van openbaarmaking blijven
wijzen.

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat de commissaris van de
Koning een rol heeft bij integriteitskwesties en bestuurlijke problemen. Zij constateren
wel dat vanuit de VNG zorgen zijn geuit over de uitbreiding van de bevoegdheid voor
de commissarissen. Kan de regering ingaan wat de invloed is van dit voorstel op de
lokale autonomie?

Het wetsvoorstel doet geen afbreuk aan de lokale autonomie. Zoals aangegeven in antwoord
op vergelijkbare vragen van de leden van de fractie van D66, brengt het voorstel geen
wijziging in de bestaande verhoudingen binnen het gemeentebestuur en de bevoegdheid
om besluiten te nemen. Het wetsvoorstel versterkt slechts de informatiepositie van
de commissaris van de Koning zodat hij zijn bemiddelende en adviserende rol beter
kan invullen, maar geeft hem geen rol in het bestuur c.q. de besluitvorming.

Kan de regering voorts ingaan op minder verregaande varianten om de positie van de
commissaris van de Koning waar nodig te versterken.

De regering wijst erop dat de bestuurlijke toegangsbevoegdheid een instrument is om
een reeds bestaande taak beter te kunnen vervullen. Het bestuurlijk toegangsrecht
biedt de commissaris van de Koning concrete handvatten ter invulling van zijn verantwoordelijkheid
om te adviseren en te bemiddelen bij bestuurlijke problemen of in geval van gemeentelijke
integriteitskwesties. In diverse gevallen de afgelopen jaren is de behoefte aan een
dergelijke bevoegdheid gebleken. De beschikking over de juiste informatie is cruciaal
voor de commissaris van de Koning om zijn taak uit te kunnen oefenen. Als rijksorgaan
moet hij onbelemmerd kunnen optreden. Met onderhavig wetsvoorstel wordt de commissaris
van de Koning nadrukkelijk niet in staat gesteld om gemeentelijke besluiten terug
te draaien of te forceren; die bevoegdheid blijft uitsluitend bij het gemeentebestuur,
onverlet het reeds bestaande generieke toezichtinstrumentarium (schorsing en vernietiging
respectievelijk indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing). De regering is daarom van
mening dat dit wetsvoorstel slechts een beperkte aanvulling op het instrumentarium
betekent, maar deze aanvulling niettemin noodzakelijk is om tot een versterking van
de informatiepositie van de commissaris van de Koning te komen, gelet op de hem reeds
opgedragen wettelijke taak.

2.3. De bepalingen inzake belangenverstrengeling

2.3.1. Stemonthouding

De leden van de VVD-fractie merken op dat wordt voorgesteld om in artikel 13, 1e lid,
naast onthouding van stemming ook onthouding van beraadslaging op te nemen. Met de
regering zijn de leden van de VVD-fractie het eens dat beraadslaging en stemming met
elkaar zijn verbonden. Vastgelegd wordt dat een raadslid bij een samenwerkingsverband
werkzaam kan zijn als hij geen werkzaamheden verricht voor de gemeente waar hij raadslid
is. De leden van de VVD-fractie vragen zich af of de werkzaamheden van een raadslid,
dat werkzaam is bij een samenwerkingsverband, wel van elkaar zijn te scheiden. Deze
leden kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat de werkzaamheden van een raadslid
voor zo’n samenwerkingsverband door elkaar heen lopen en niet gemakkelijk zijn te
scheiden. Zij vragen de regering hierop in te gaan.

Of werkzaamheden in de praktijk zijn te scheiden, zal afhangen van de aard van de
functie: het maakt nogal uit of iemand werkzaam is in beleid, staf, uitvoering of
inspectie, om maar een onderscheid te noemen. Voorts is ook van invloed uit hoeveel
deelnemende gemeenten het samenwerkingsverband bestaat en hoe de interne werkwijze
is georganiseerd.

2.3.2. Onverenigbare betrekkingen en verboden handelingen

De leden van de SP-fractie lezen dat ambtenaren van een gemeenschappelijke regeling
geen werkzaamheden mogen uitvoeren voor de gemeente waar de gemeenschappelijke regeling
onderdeel van is. Dat lijkt deze leden vanzelfsprekend, maar zij vragen ook of dit
gezien de aard van een gemeenschappelijke regeling wel mogelijk. Kan bijvoorbeeld
iemand die raadslid is in Amsterdam niet werken voor de vervoerregio Amsterdam, omdat
werkzaamheden ook betrekking hebben op die gemeente?

Dit is onjuist. Een raadslid mag bij een gemeenschappelijke regeling werken, zolang
hij geen werkzaamheden verricht onder de directe verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur
(of een lid daarvan) van de gemeente waar hij raadslid is. Dat betekent dat iemand
die raadslid is in Amsterdam, wel degelijk kan werken voor de vervoerregio Amsterdam,
zij het dat hij als ambtenaar niet in een verantwoordingsrelatie ten opzichte van
(een lid van) het gemeentebestuur van Amsterdam mag staan.

Betekent dit in praktijk dat vrijwel alle ambtenaren die werken voor een gemeenschappelijke
regeling geen raadslid meer zouden kunnen zijn?

Dat is uitdrukkelijk niet beoogd, zie het antwoord op de vraag hierboven. Het is aan
de desbetreffende ambtenaar om met zijn leidinggevende concrete afspraken te maken
dat hij geen werkzaamheden in ondergeschiktheid aan (een lid van) het gemeentebestuur
verricht, zodat van een onverenigbare betrekking geen sprake is en het risico op (schijn
van) belangenverstrengeling zich niet voordoet.

De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat de voorgestelde tekst de onduidelijkheid
als het gaat om de positie van deze ambtenaren niet geheel oplost. Het komt deze leden
gekunsteld voor dat een raadslid wel werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband,
mits hij geen werkzaamheden verricht voor de eigen gemeente. Is met de aard van de
gemeenschappelijke regeling doorgaans niet gegeven dat de taakuitoefening en beleidsvoering
gelijkelijk doorwerken in alle deelnemende gemeenten en dat daarmee onvermijdelijk
een relatie met de eigen gemeente bestaat, ook als in strikte zin geen werkzaamheden
voor die gemeente worden verricht?

De huidige bepaling leidt in de praktijk tot onduidelijkheid, de voorgestelde bepaling
tracht helderheid te scheppen. Hoewel een absoluut verbod wellicht nog duidelijker
zou zijn, voert dat naar het oordeel van de regering te ver. De regering kan de redenering
van de leden van de SGP-fractie volgen, maar meent dat het voor raadsleden nog steeds
mogelijk moet zijn om werkzaam te zijn bij een gemeenschappelijke regeling waarin
de gemeente deelneemt. Het is echter van belang dat het betreffende raadslid dit werk
onafhankelijk kan doen van het gemeentebestuur van de gemeente waarin hij raadslid
is. Hij moet met andere woorden niet ondergeschikt zijn aan (een lid van) het gemeentebestuur.
Tot op heden was het onderscheidend criterium of taken aan de betreffende gemeenschappelijke
regeling waren gedelegeerd of gemandateerd. Omdat de regering van mening is dat dit
onderscheid voor betrokkenen niet in de benodigde duidelijkheid voorzag, is onderhavig
voorstel tot stand gekomen.

Waarom is niet gekozen voor een ruimere onverenigbaarheid gekozen, al dan niet met
een goede overgangsregeling?

Hoewel er goede redenen zijn bepaalde onverenigbaarheden in de wet op te nemen, moet
ook worden erkend dat het raadslidmaatschap een nevenfunctie is. Iedere beperking
die wordt gesteld ten aanzien van de andere werkzaamheden die een raadslid mag vervullen,
beperkt dus de volksvertegenwoordiger in zijn mogelijkheden er een betrekking op na
te houden. De regering wil hierbij ook oog houden voor de aantrekkelijkheid van het
politieke ambt. Een ruimere onverenigbaarheid zou een te forse inperking van de mogelijkheden
voor raadsleden betekenen, terwijl een functie als ambtenaar bij een gemeenschappelijke
regeling waar de gemeente waar iemand raadslid is aan deelneemt, naar het oordeel
van de regering niet in absolute zin tot een onverenigbaarheid zou hoeven te leiden.

2.4. Herverdeling van zetels bij lijstuitputting

Een vraag van de leden van de VVD-fractie heeft betrekking op de herverdeling van
zetels bij lijstuitputting. Voorgesteld wordt om dit ook mogelijk te maken voor gemeenten
die een zetelaantal hebben dat ligt tussen de dertien en negentien. Hoewel, als het
gaat om het leggen van de grens bij negentien zetels, wordt aangesloten bij de regeling
met betrekking tot de restzetel-verdeling in gemeenten, komt het voorstel de leden
van de VVD-fractie toch enigszins arbitrair voor. Een uitbreiding naar alle gemeenteraden
heeft de regering niet overwogen, maar kan de regering nader motiveren waarom er voor
is gekozen om de grens in dezen te leggen bij «negentien» zetels, zo vragen de leden
van de VVD-fractie.

Elders in de Kieswet wordt de grens van negentien zetels gehanteerd voor het systeem
van de restzetelverdeling. Vanuit het oogpunt van uniformiteit en duidelijkheid van
de wetgeving is het wenselijk om deze zelfde grens te hanteren. De regering ziet die
grens als het meest objectieve aanknopingspunt, hoewel ook voor een ander zeteltal
gekozen had kunnen worden, wat echter eveneens de vraag naar de keuze voor een bepaalde
grens had opgeroepen. De gekozen grens staat naar het oordeel van de regering ook
in een redelijke verhouding tot het aantal raadszetels en de daarmee corresponderende
inwonersklassen van artikel 8 Gemeentewet. De voorgestelde wijziging heeft slechts
betekenis voor kleine gemeenten tot en met 20.000 inwoners.

De leden van de SGP-fractie begrijpen de wens om de grens van de uitputtings-regeling
te verhogen, maar zij vragen of de regering wil toelichten waarom het inhoudelijk
voor de hand ligt om de uitputtingsregeling te laten aansluiten bij de restzetelverdeling.
Op basis van welke berekeningen en uitgangspunten is de problematiek van uitputting
tot de grens van 19 zetels nodig en welke overwegingen zijn eerder gemaakt om voor
de lagere grens van 13 te kiezen, zo vragen zij.

Bij de invoering van de Kieswet in 1989 is in de memorie van toelichting overwogen
dat bij kleine gemeenten de continuïteit van het bestuur gevaar zou lopen, indien
zich enkele malen een geval van lijstuitputting zou voordoen. De kans dat bij tussentijdse
lijstuitputting de continuïteit van het bestuur gevaar loopt werd kleiner geacht,
naarmate het vertegenwoordigend orgaan meer leden heeft. Tegen die achtergrond werd
gesteld dat in geval van tussentijdse lijstuitputting alleen bij zeer kleine vertegenwoordigende
organen de continuïteit van het bestuur een groter belang vertegenwoordigt dan het
vermijden van een inbreuk op het beginsel van evenredige vertegenwoordiging. Eerder
is door de regering de verwachting uitgesproken dat het verschijnsel van lijstuitputting
zich niet voor zou doen bij grotere vertegenwoordigende organen.8

Het exacte kantelpunt is daarbij een beleidsmatige keuze geweest, zoals het dat nu
weer is. De omvang van de gemeenteraad die de Kieswet hanteert voor het systeem van
restzetelverdeling (tot 19 zetels), vindt de regering ook in dit geval een passend
aanknopingspunt. Daarmee gaat de voorgestelde wijziging slechts betekenis hebben voor
gemeenten tot en met 20.000 inwoners, hetgeen de regering in deze context passend
vindt voor wat onder een kleine gemeente mag worden verstaan. Ophoging van de grens
ligt voor de hand omdat het takenpakket van gemeenten fors is toegenomen en het daarmee
wenselijk is dat ook vertegenwoordigende organen van een grotere omvang in aanmerking
kunnen komen voor herverdeling van zetels bij lijstuitputting. Indien een zetel structureel
onbezet zou blijven, draagt dit bij vertegenwoordigende organen van een kleine omvang
het risico in zich dat de stemmen staken en besluitvorming stagneert; ook dat risico
wordt met de uitbreiding van de reeds bestaande mogelijkheid verminderd.

De leden van de SGP-fractie begrijpen dat de regering de regeling voor lijstuitputting
niet generiek wil toepassen op gemeenten groter dan 20.000 inwoners. Tegelijk dringt
zich de vraag op of ook voor deze gemeenten niet enige ondergrens dient te bestaan
om situaties te voorkomen dat een substantieel deel van de gemeenteraad uitvalt. Is
er ook in deze gemeente niet een kantelpunt waarbij niet langer eenzijdig recht gedaan
kan worden aan het belang van de verkiezingsuitslag? Deze leden vragen de regering
hierop nader te reflecteren.

Herverdeling van zetels in geval van lijstuitputting is een praktische oplossing voor
een principieel probleem. Het is onwenselijk als een algemeen vertegenwoordigend orgaan
voor langere tijd niet voltallig is. Anderzijds doet het ten principale afbreuk aan
het door de kiezer gegeven mandaat als de politieke samenstelling van de volksvertegenwoordiging
als gevolg van een herverdeling van zetels wijzigt. Nu het argument van de bestuurbaarheid
van de gemeente bij raden vanaf een bepaalde omvang minder een rol speelt, ziet de
regering ook geen noodzaak tot het uitbreiden van de mogelijkheid tot herverdeling
van zetels bij lijstuitputting. De doorbreking van het mandaat van de kiezer dient
naar het oordeel van de regering beperkt te blijven tot de gevallen waar de bestuurbaarheid
van de gemeente onder druk kan komen te staan door een té kleine raad in verhouding
tot de gemeentelijke schaal; waar die grens precies ligt, is een kwestie van bestuurlijke
appreciatie. De regering merkt wel op dat door het proces van schaalvergroting de
omvang van gemeenten is toegenomen. De grens van 13 raadszetels (gemeenten tot en
met 10.000 inwoners) heeft daardoor in de praktijk voor een steeds kleinere groep
gemeenten betekenis. Wil de mogelijkheid van herverdeling betekenis houden voor kleine
gemeenten, dan dient de grens te worden opgehoogd. Het verhogen van de grens kan zo
bezien ook worden beschouwd als het meebewegen met de ontwikkelingen in de bestuurlijke
organisatie.

2.5. Geheimhouding

De leden van de D66-fractie hebben nog enkele vragen aan de regering over het opheffen
en het opleggen van geheimhouding. Het wetsvoorstel regelt dat bekrachtiging van de
geheimhouding door de raad niet meer vereist is. Het opheffen van geheimhouding blijft
een aangelegenheid van de raad als hoogste orgaan. Daarmee wordt volgens de regering
het hoofdschap van de raad geëerbiedigd. Dit betekent in de praktijk echter dat de
raad op het moment dat de discussie over de geheimhouding speelt gepasseerd kan worden.
Is de regering het met deze leden eens dat met deze wijziging de raad uiteindelijk
in een zwakkere positie komt te staan ten opzicht van het college met betrekking tot
geheimhouding? Zo ja, is het hoofdschap van de raad dan wel genoeg gerespecteerd met
deze regeling?

De regering wil benadrukken dat dit naar haar oordeel geenszins het geval is. Hoewel
het vereiste van bekrachtiging vervalt, blijft de raad bij uitsluiting bevoegd de
geheimhouding op te heffen met betrekking tot informatie die bij de raad berust. Daarmee
is er geen verschil ten opzichte van de huidige situatie, waarin het college onder
geheimhouding stukken overlegt aan de raad. Ook in die situatie is het college in
de eerste plaats verantwoordelijk voor een toetsing aan artikel 10 van de Wet openbaarheid
van bestuur, en kan de raad ervoor kiezen de geheimhouding in stand te laten of deze
te laten vervallen. Hoewel dus geen expliciet besluit tot bekrachtiging meer vereist
is, is van een verschuiving van bevoegdheden geen sprake. Het onderhavige voorstel
heeft enkel tot doel een voor de praktijk beter toepasbaar model te ontwikkelen, waarbij
tevens minder dan in de huidige wettelijke regeling onduidelijkheid kan ontstaan over
de geldigheid van opgelegde geheimhouding in het geval de bekrachtiging per abuis
niet op het aangewezen moment heeft plaatsvonden.

Deze leden vragen verder hoe de regering de hoogte van de straf heeft bepaald bij
de schending van de geheimhoudingsplicht?

Vooropgesteld dient te worden dat hoewel er sprake is van een sanctie indien een raadslid
van het ontvangen van geheime stukken wordt uitgesloten, hier geen sprake is van een
punitieve straf. Met onderhavig voorstel wordt aan de raad de bevoegdheid gegeven
om een lid uit te sluiten van het ontvangen van geheime informatie, indien dit lid
de geheimhoudingsplicht heeft geschonden. Dit dient primair het functioneren van het
gemeentebestuur. Deze uitsluiting moet ook niet worden gezien als substituut voor
strafrechtelijke vervolging; strafrechtelijke veroordeling blijft mogelijk op grond
van artikel 272 Wetboek van Strafrecht. Voor een periode van 3 maanden is gekozen
vanuit de gedachte dat binnen deze periode een zekere afkoeling en normalisering van
de verhoudingen kan plaatsvinden, zonder een te ingrijpende inbreuk te maken op het
functioneren van het betrokken raadslid.

Deze leden kunnen zich voorstellen, hoewel zij hopen dat het bijna niet voorkomt,
dat iemand meerdere keren geheime informatie lekt. Hoe moeten raadsleden omgaan met
een dergelijk geval. Is de regering van mening dat telkens drie maanden uitsluiting
van geheime informatie opleggen voldoende is voor recidivisten? Zo nee, wat is wel
voldoende? Is een 3-strikes-out systeem in zo’n geval wellicht een oplossing?

Een raadslid voor drie maanden uitsluiten van het ontvangen van geheime informatie
is reeds een vergaande inperking van de mogelijkheden van een raadslid zijn of haar
functie uit te oefenen. Dit laat bovendien de mogelijkheid open dat het raadslid voor
het lekken van geheime informatie strafrechtelijk wordt vervolgd en veroordeeld (artikel 272
Wetboek van Strafrecht). Verdergaande sanctionering is om die reden niet overwogen.
De regering is van mening dat van de geïntroduceerde mogelijkheid voldoende afschrikwekkende
werking uitgaat.

Naast dit strafregime kunnen raadsleden nog steeds worden vervolgd door het Openbaar
Ministerie (OM). Onderzoeken door het OM naar politici zijn gevoelige zaken. Een korte
duur zou in zo’n geval de voorkeur hebben. Hoe lang mag een onderzoek naar een politicus
door het OM duren volgens de regering? Vind de regering een jaar bijvoorbeeld te lang?

De duur van een strafrechtelijk onderzoek is sterk afhankelijk van de omstandigheden
van het geval. Enerzijds hecht de regering er waarde aan dat een strafrechtelijk onderzoek
spoedig kan worden afgerond, zeker waar dit anders het onbelemmerd functioneren van
politieke ambtsdragers kan schaden. Dat geldt in het bijzonder voor die gevallen waarin
de aangifte wordt gedaan uit onvrede met een bepaald besluit of een bepaalde handeling,
of wanneer de aangifte vooral lijkt te zijn ingegeven om iemand zwart te maken; van
enige serieuze vermoedens van strafbare feiten is dan doorgaans geen sprake, zodat
het Openbaar Ministerie in principe snel zou kunnen concluderen dat geen onderzoek
hoeft te worden gestart. Anderzijds vindt de regering het van belang dat strafrechtelijk
onderzoek zorgvuldig plaatsvindt. De regering vertrouwt erop dat het Openbaar Ministerie
hierin een goede afweging maakt

Een punt van aandacht voor de leden van de fractie van GroenLinks is het huidige tijdelijke
digitale «stelsel» in verband met covid-19. Doordat veel vergaderingen van decentrale
besturen digitaal plaatsvinden is het veilig bespreken van geheime of vertrouwelijke
stukken lastiger te waarborgen. Hoe beziet de regering dit? Graag een nadere toelichting
of dit het bestaande wettelijke stelsel voldoende is gewaarborgd en of dit wetsvoorstel
daar volgens de regering voldoende aandacht voor heeft.

Digitale besluitvorming is thans tijdelijk mogelijk gemaakt door middel van de Tijdelijke
wet digitale beraadslaging en besluitvorming. Daarbij is rekening gehouden met het
belang van geheimhouding doordat besloten vergaderingen en geheime stemmingen niet
digitaal mogelijk zijn gemaakt en daarom nog steeds enkel fysiek kunnen plaatsvinden.
Deze beperking is ingegeven vanuit de erkenning dat beslotenheid en geheimhouding
in een digitale omgeving onvoldoende te garanderen is. De regering is van mening dat
de geheimhouding en vertrouwelijkheid hiermee voldoende wettelijk gewaarborgd zijn.

De leden van de SGP-fractie vragen een toelichting op de effectiviteit van de maatregel
om een raadslid ten hoogste drie maanden uit te sluiten van geheime informatie. Bij
het uitsluiten van de deelname van de beraadslaging is het effect in alle gevallen
duidelijk, maar kan het bij het uitsluiten van geheime informatie in veel gevallen
niet zo zijn dat gedurende de maximumperiode niet eens geheime informatie wordt verstrekt?
In hoeverre is een doeltreffender regeling mogelijk zo vragen zij.

Het is voorstelbaar dat er geen geheime informatie wordt verstrekt gedurende de periode
dat een raadslid wordt uitgesloten. Met onderhavig voorstel wordt aan de raad de bevoegdheid
gegeven om een lid uit te sluiten van het ontvangen van geheime informatie, indien
dit lid de geheimhoudingsplicht heeft geschonden. Dit dient primair het functioneren
van het gemeentebestuur. Deze uitsluiting moet ook niet worden gezien als substituut
voor strafrechtelijke vervolging; strafrechtelijke veroordeling blijft mogelijk op
grond van artikel 272 Wetboek van Strafrecht. Voor een periode van drie maanden is
gekozen vanuit de gedachte dat binnen deze periode een zekere afkoeling en normalisering
van de verhoudingen kan plaatsvinden, zonder een te ingrijpende inbreuk te maken op
het functioneren van het betrokken raadslid. De doeltreffendheid van de regeling zal
altijd moeten worden afgewogen tegen het gewicht van het democratisch mandaat van
het betrokken raadslid. Daarom heeft de regering voor een zekere terughoudendheid
gekozen.

3. Overgangsrecht en inwerkingtreding

De leden van de CDA-fractie constateren dat het voorliggende voorstel een eerste tranche
aan wetgeving op dit terrein betreft. De tweede tranche is reeds aangekondigd in brieven
aan de Kamer van oktober 2018 en juli 2019 en is blijkens de memorie van toelichting
(blz. 3) nog in voorbereiding. Omdat het de bedoeling is, dat zowel het onderhavige
wetsvoorstel als de in voorbereiding zijnde tweede tranche in werking treden vóór
de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022, vragen de leden van de CDA-fractie de
regering het tijdpad aan te geven voor de tweede tranche. In dit verband herinneren
deze leden aan de brief van juli 2019 (TK 28 844, nr. 186), waarin de Minister de Kamer liet weten dat een wetsvoorstel tweede tranche in 2020
in procedure zou gaan.

Oorspronkelijk was voorzien dat de verplichte risicoanalyse integriteit voor wethouders
in de tweede tranche zou worden geregeld. De regering kiest er nu voor, met het oog
op de gemeenteraadsverkiezingen, dit bij nota van wijziging in het onderhavige wetsvoorstel
te regelen. De nota van wijziging is thans gereed voor bestuurlijke consultatie en
zal na advisering door de Raad van State bij de Tweede Kamer worden ingediend. De
regering zal zich inspannen voor een voorspoedige parlementaire behandeling, zodat
met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen tijdig met de voorlichting aan en ondersteuning
van de gemeenten kan worden begonnen.

De voorbereidingen voor de tweede tranche gaan ondertussen door. De regering streeft
ernaar dat dit wetsvoorstel het tweede kwartaal in consultatie kan, zodat het in het
vierde kwartaal bij de Tweede Kamer kan worden ingediend.

De leden van de D66-fractie merken op dat volgens de regering de twee tranches samen
«een voldoende robuust pakket aan wetgevende maatregelen ter bevordering van de bestuurlijke
integriteit en het functioneren van het decentraal bestuur» vormen. Is de regering
het met deze leden eens dat de geclaimde robuustheid beter beoordeeld kan worden als
deze twee tranches als één wetsvoorstel behandeld zouden worden?

Hoewel de regering de samenhang tussen de voorstellen van harte onderschrijft, moet
worden aangetekend dat de voorstellen tezamen een veelheid aan onderwerpen beslaan,
die niet allen gelijktijdig konden worden voorbereid, die afstemming met en consultatie
van andere partijen noodzakelijk maakten, en waarvan ook voorstelbaar is dat deze
een afzonderlijke beoordeling vragen. Dit onderscheid in voorbereiding en planning
is ook indicatief aan de Tweede Kamer gemeld in de brief van 12 oktober 2018.9 Met de uit te brengen nota van wijziging bewerkstelligt de regering dat de noodzakelijke
wijzigingen met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen in ieder geval in één wetsvoorstel
zijn verenigd.

Deze leden vragen de regering waarom is gekozen om deze wet in twee tranches te delen.
Wanneer kan de Kamer de volgende tranche verwachten?

Ik hoop u dit wetsvoorstel in het vierde kwartaal te kunnen aanbieden. De inzet is
erop gericht het conceptwetsvoorstel in het tweede kwartaal in consultatie te brengen.
Voornoemde nota van wijziging op de eerste tranche, inzake de verplichte risicoanalyse
integriteit voor bestuurders, zal ik u naar verwachting in het tweede kwartaal aanbieden,
na bestuurlijke consultatie en advisering door de Raad van State.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat voorliggend voorstel een eerste tranche
van wetgeving bevat voor de bevordering van integriteit en het functioneren van het
decentraal bestuur. In de tweede tranche zal onder meer de bij motie Van der Graaf
c.s. voorgestelde integriteitstoets voor wethouders worden opgenomen. Genoemde leden
vragen de regering aan te geven op welke termijn zij verwacht dit wetsvoorstel in
consultatie te geven en onderschrijven volmondig dat het van belang is dat dit voorstel
voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 van kracht zal zijn.

Zoals aangegeven, zal het element van de verplichte risicoanalyse integriteit bij
nota van wijziging aan het onderhavige wetsvoorstel worden toegevoegd. De nota van
wijziging is thans gereed voor bestuurlijke consultatie en zal zo spoedig mogelijk
na advisering door de Raad van State bij de Tweede Kamer worden ingediend, naar verwachting
in het tweede kwartaal. Indachtig de motie-Van der Graaf c.s. zal de regering zich
inspannen voor een spoedige parlementaire behandeling, dit met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen.
Het wetsvoorstel tweede tranche is ook belangrijk, maar de hierin vervatte onderwerpen
houden geen direct verband met de gemeenteraadsverkiezingen. Ik hoop u dit wetsvoorstel
dan ook in het vierde kwartaal aan te kunnen bieden.

Artikelsgewijs Artikel I, onderdeel E, artikel II, onderdeel E, artikel III, onderdeel
D, en artikel IV, onderdeel D (artikelen 28 Gemeentewet, 28 Provinciewet, 38a Waterschapswet
en 29 WolBES)

De leden van de D66-fractie hebben een vraag over onderdeel E van het wetsvoorstel
inzake de wijziging van artikel 28 van de Gemeentewet. Bedoelt de regering met «beraadslaging»
hier ook fractievergaderingen?

Dat is niet het geval. De Gemeentewet stelt geen regels over vergaderingen van andere
organen dan die in de Gemeentewet zelf zijn genoemd. De vergaderorde van een fractie
is uitsluitend aan partijen zelf. Wel is het voorstelbaar dat een fractie zelf beperkingen
stelt aan de deelname aan vergaderingen van fractieleden die een eigen belang bij
een bepaald besluit hebben.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren