Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 711 Goedkeuring van het op 14 december 2020 te Brussel tot stand gekomen Besluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie en tot intrekking van Besluit 2014/335/EU, Euratom (Trb. 2021, 5)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 17 februari 2021
Inleiding
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die
zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover
gestelde vragen. De vragen worden, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken,
zo veel mogelijk beantwoord in de volgorde van het door de commissie uitgebrachte
verslag.
ALGEMEEN
De leden van de VVD-fractie hebben begrepen dat de Baltische staten gezamenlijk dreigen
om het EMB nog niet te ratificeren. Wat is daarvan de reden? Wat zijn daarvan de gevolgen?
En wat is de stand van zaken rond de Connecting Europe Facility, waar het Rail Baltica
Project onderdeel van uitmaakt, dat de landen beter moet verbinden?
Op 11 december 2020 nam de Europese Raad conclusies aan over de MFK-rechtsstaatverordening.
Deze ER-conclusies waren nodig voor Hongarije en Polen in te kunnen stemmen met de
MFK-verordening en het EMB. Vervolgens is het EMB op 14 december 2020 definitief goedgekeurd
door de Raad. Nederland verklaarde daarbij evenwel dat de regering het EMB aan het
parlement ter goedkeuring zou voorleggen zodra de triloog over de verordening tot
oprichting van de Recovery and Resilience Facility (RRF) met een voor Nederland acceptabele
uitkomst was afgerond. De Baltische lidstaten gaven geen verklaring af. Er is mij
dan ook niet bekend dat de Baltische lidstaten zouden dreigen om het EMB nog niet
te ratificeren.
Het EMB treedt pas in werking nadat alle lidstaten, inclusief de Baltische lidstaten
Estland, Letland en Litouwen, het EMB hebben goedgekeurd conform hun eigen grondwettelijke
bepalingen. Tot het moment van inwerkingtreding is de Commissie niet gemachtigd om
de middelen voor het Herstelinstrument op de kapitaalmarkt te lenen en kan de Commissie
ook geen juridische verplichtingen voor deze middelen aangaan.
De triloog met het Europees Parlement over de Connecting Europe Facility is nog gaande.
De openstaande punten in de triloog zien op de oormerking van middelen, waarbij de
Raad 1,6 miljard euro (van de 12,8 miljard euro in totaal) wil reserveren voor ontbrekende
grote grensoverschrijdende spoorwegconnecties zoals Rail Baltica. Daarnaast zijn er
discussies over de zogenoemde 70%-30% regel, die de Raad wil behouden zodat 70% van
de middelen nationaal toegewezen wordt, en 30% op competitieve basis. Het Portugese
EU-voorzitterschap wil op deze punten vasthouden aan de Raadspositie omdat de basis
hiervan ligt in de ER-conclusies van 21 juli 2020. Het Portugese EU-voorzitterschap
is voornemens om de triloog met het Europees Parlement in februari 2021 af te ronden.
Over het resultaat van de triloog met het Europees Parlement besluit de Raad met gekwalificeerde
meerderheid.
1. Inleiding
Het EMB regelt drie zaken, zo stellen de leden van de VVD-fractie vast: de eigen middelen
als financiering van het MFK, de eigenmiddelenplafonds en de financiering van het
herstelfonds.
Na lange en intensieve onderhandelingen ligt er een deal over het herstelfonds en
het meerjarig financieel kader. Sinds het begin van de coronacrisis hebben de leden
van de VVD-fractie aangegeven dat we solidair kunnen zijn, maar vooral verstandig
moeten zijn. Bijdragen doen deze leden niet zomaar; voorwaarden zijn belangrijk. Nederland
is een exportland, en daarom is het ook in het Nederlands belang dat landen weer sneller
economisch kunnen opkrabbelen. De leden van de VVD-fractie willen geen leningen en
subsidies uit medelijden, maar daar moeten duidelijke voorwaarden aan worden verbonden.
Zodat landen bij een volgende crisis zelf in staat zijn hun broek op te houden, net
als Nederland. Het is voor de leden van de VVD-fractie cruciaal dat het fonds eenmalig
en tijdelijk is, én een noodrem bevat. Deze leden zijn blij met de hogere korting
voor Nederland in het MFK en dat er een sterkere nadruk ligt op onderzoek, innovatie,
het aanpakken van migratie, veiligheid en klimaat dan in het huidige MFK.
De Europese Commissie heeft nationale parlementen opgeroepen haast te maken met de
ratificatie van het besluit. Dit mag wat de leden van de VVD-fractie betreft niet
ten koste gaan van een goede en gedegen wetsbehandeling. De leden van de VVD-fractie
willen weten wat de planning van ratificatie is in de andere nationale parlementen,
graag per land weergeven.
De nationale goedkeuring van het Eigenmiddelenbesluit (EMB) verloopt in iedere lidstaat
conform de eigen grondwettelijke bepalingen. Tot het moment van inwerkingtreding is
de Commissie niet gemachtigd om de 750 miljard euro (in prijzen van 2018) voor het
Herstelinstrument (Next Generation EU, NGEU) op de kapitaalmarkt te lenen en kan de
Commissie ook geen juridische verplichtingen voor deze middelen aangaan. In Nederland
verloopt de nationale goedkeuring middels een wetgevingstraject door het parlement.
In de meeste andere lidstaten verloopt goedkeuring ook via het parlement, al dan niet
via een wetgevingstraject. Lidstaten hebben herhaaldelijk hun wens en ambitie uitgedrukt
om het proces tot goedkeuring zo snel als mogelijk af te ronden. Omdat de voortgang
van deze procedures, net als in Nederland, afhankelijk is van agendering en behandeling
door zowel regering als parlement is het niet mogelijk om per lidstaat de planning
van de goedkeuringsprocedure weer te geven. Verreweg de meeste lidstaten hebben evenwel
aangegeven afronding van de goedkeuringsprocedure in het eerste kwartaal van 2021
te voorzien en informeel is vernomen dat de meeste lidstaten deze planning verwachten
te halen. Enkele lidstaten hebben nog geen indicatie gegeven van de verwachte afronding
van de nationale goedkeuring van het EMB.
In de afgelopen tijd is er stevig gesproken over het rechtsstaatmechanisme, met name
met landen als Polen en Hongarije. De criteria en breedte van het mechanisme zijn
voor de leden van de VVD-fractie belangrijk. Welke maatregelen kunnen worden genomen
of opgelegd? Want dat dit bikkelhard nodig is, bleek afgelopen zomer in Polen, waar
steden en dorpen zichzelf «homovrije zone» noemden. Het moet wat deze leden betreft
meer zijn dan alleen maar een mondelinge veroordeling.
De MFK-rechtsstaatverordening1 (Meerjarig Financieel Kader, MFK) is een instrument ter bescherming van de EU-begroting
en het Herstelinstrument en één van de middelen uit de Europese gereedschapskist om
schendingen van de beginselen van de rechtsstaat aan te kunnen pakken, naast bijvoorbeeld
inbreukprocedures die de Europese Commissie kan starten, de artikel 7 VWEU-procedure
(Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie) en het jaarlijkse Rechtsstaatrapport
waarin alle EU-lidstaten langs de rechtsstatelijke meetlat worden gelegd.
Op grond van de MFK-rechtsstaatverordening kan de Commissie maatregelen voorstellen
als sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die de beginselen
van goed financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen van de Unie
serieus dreigen aan te tasten. De MFK-rechtsstaatsverordening ziet daarbij op de kernaspecten
van de rechtsstatelijkheid die in de verordening wordt geëxpliciteerd, zoals bijvoorbeeld
rechterlijke onafhankelijkheid, rechtsbescherming, gelijkheid voor de wet, en scheiding
der machten. Er moet bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat daarnaast
altijd een link zijn met de financiële belangen van de EU, dat was ook in het oorspronkelijke
Commissievoorstel uit 2018 zo en volgt ook uit de conclusies van de Europese Raad
(ER) van 21 juli 20202. De MFK-rechtsstaatverordening is in het licht hiervan niet het geschikte instrument
om LHBTI-vrije zones in Polen aan te pakken. Daarvoor zijn andere maatregelen beschikbaar.
Zo besloot Eurocommissaris Dali (Gelijkheid) in juli 2020 om de twinningaanvragen
van zes Poolse gemeentes die een LHBTI-vrije zone hadden afgekondigd niet toe te kennen.
Nederland steunt deze beslissing van de Commissie.
In artikel 4 van de MFK-rechtsstaatverordening worden de maatregelen beschreven die
de Commissie kan opleggen als sprake is van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat
die de beginselen van goed financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen
van de Unie serieus dreigen aan te tasten. Het gaat dan bijvoorbeeld om het schorsen
van betalingen en vastleggingen, het korten van de financiering op bestaande vastleggingen,
het beperken van voorfinanciering en het opleggen van een verbod om nieuwe vastleggingen
aan te gaan.
Welk risico is er als Nederland bijvoorbeeld al geratificeerd heeft, en landen als
Polen of Hongarije nog niet en besluiten dat ze opnieuw terug willen onderhandelen,
zoals afgelopen jaar ook al is gebeurd, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Moet
er dan opnieuw geratificeerd worden als er onverhoopt onder druk een aangepaste deal
door deze landen met de Europese Unie wordt uitonderhandeld op het laatste moment?
Welke waarborgen zijn er dat dit niet kan gebeuren? Welke rol hebben parlementen dan
nog? In hoeverre is het mogelijk de onderhavige wet pas in te laten gaan, als alle
lidstaten het verdrag hebben geratificeerd, bijvoorbeeld door te werken met een koninklijk
besluit? Is de regering bereid om artikel 2 van het wetsvoorstel in die zin aan te
passen? In hoeverre is de MFK-rechtsstaatverordening al vastgesteld en van toepassing
en in hoeverre heeft deze directe en rechtstreekse werking? Hetzelfde voor de MFK-verordening,
omdat beide gerelateerd zijn aan het voorliggende EMB.
Alle EU-lidstaten dienen het EMB met de tekst die op 14 december 2020 tot stand is
gekomen overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen goed te keuren.
Het EMB treedt pas in werking wanneer alle EU-lidstaten het besluit hebben goedgekeurd.
Mocht een lidstaat echter wensen in die tekst een wijziging aan te brengen, en alle
andere lidstaten stemmen met die wijziging in, dan is er sprake van een verdragswijziging.
Een dergelijke wijziging dient dan weer afzonderlijk door de lidstaten overeenkomstig
hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen goedgekeurd te worden. Als dat het geval
is dan zal de wijziging ook ter goedkeuring aan uw Kamer worden aangeboden. Er is
dus geen risico dat er tegen de wens van uw Kamer in een wijziging zou worden doorgevoerd
na ratificatie door Nederland.
Op de vraag of de goedkeuringswet mogelijk bij koninklijk besluit in werking kan treden,
antwoordt de regering dat zij daarvan geen voorstander is. Op grond van bovenstaande
toelichting is er immers geen risico dat na ratificatie door Nederland het verdrag
tegen de wil van uw Kamer zou worden aangepast.
Op 11 december 2020 nam de Europese Raad conclusies aan over de MFK-rechtsstaatverordening3. Deze ER-conclusies waren nodig voor Hongarije en Polen om in te kunnen stemmen met
de MFK-verordening4 en het Eigenmiddelenbesluit (EMB). Vervolgens zijn zowel de MFK-rechtsstaatverordening
als de MFK-verordening definitief goedgekeurd door de Raad van de Europese Unie (de
Raad) en het Europees Parlement, en op 22 december 2020 in het Publicatieblad van
de Europese Unie gepubliceerd. Zowel de MFK-verordening en de MFK-rechtsstaatverordening
zijn van toepassing sinds 1 januari 2021. Beide verordeningen zijn verbindend in al
hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
De Europese Raad is in december 2020 drie zaken overeengekomen: het MFK, het Herstelfonds
en het rechtsstatelijkheidsmechanisme, zo stellen de leden van de CDA-fractie vast.
De voorliggende wet heeft betrekking op de inkomsten van de EU voor de uitvoering
van het MFK en het Herstelfonds. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of
het rechtsstatelijkheidsmechanisme op enige manier is gekoppeld aan het EMB. Deze
leden vragen dit omdat wanneer een lidstaat vanwege het rechtsstatelijkheidsmechanisme
toewijzingen uit het MFK worden ontzegd, betreffende lidstaat dit mogelijk zou kunnen
gebruiken om de verplichting binnen het EMB eveneens stop te zetten. Voorts vragen
de leden van de CDA-fractie de regering welke gevolgen het gebruik van de noodremprocedure
in het herstelfonds voor het EMB heeft.
Er bestaat geen koppeling tussen het rechtsstatelijkheidsmechanisme of de noodremprocedure
met het EMB.
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de kans reëel is dat het plafond, dat
reeds met 0,2 procent van het EU-bni verhoogd is, mede vanwege het verlaagde EU-bni
als gevolg van de coronapandemie tussentijds nog een keer moet worden bijgesteld als
blijkt dat de gevolgen van de coronapandemie langer aanhouden. Deze leden vragen de
regering of het plafond ook tussentijds naar beneden kan worden bijgesteld als het
herstel in de lidstaten sneller gaat.
Met het nieuwe EMB is sprake van een ruime marge van het EMB-plafond ten opzichte
van het MFK-plafond. Het bni van de EU zou nog eens fors moeten dalen om deze marge
in gevaar te brengen. De kans hierop is niet groot, maar valt gezien de grote economische
onzekerheden in het huidige tijdsgewricht ook niet geheel uit te sluiten.
Het EMB ligt voor onbepaalde tijd vast en bevat geen (opwaartse en neerwaartse) herzieningsclausules.
De inhoud van het EMB kan dus alleen worden gewijzigd als alle lidstaten het daarmee
eens zijn.
Het besluit zal na goedkeuring door alle lidstaten in werking treden. De leden van
de CDA-fractie vragen de regering naar de voortgang van ratificatie in andere lidstaten.
Wanneer is in de andere lidstaten de parlementaire behandeling gepland, en geeft deze
planning vertrouwen dat het EMB op tijd in werking kan treden? Zolang het EMB nog
niet in werking is getreden en derhalve nog niet wordt toegepast, blijft het EMB 2014
van kracht. De leden van de CDA fractie vragen de regering of er afspraken zijn in
het nieuwe EMB en de beleidsdoelen in het nieuwe MFK welke conflicteren met deze situatie.
De nationale goedkeuring van het EMB verloopt in iedere lidstaat conform de eigen
grondwettelijke bepalingen. In Nederland verloopt dit middels een regulier wetgevingstraject
door het parlement. In de meeste andere lidstaten verloopt goedkeuring ook via het
parlement, al dan niet via een wetgevingstraject. Lidstaten hebben herhaaldelijk hun
wens en ambitie uitgedrukt om het proces tot goedkeuring zo snel als mogelijk is af
te ronden. Omdat de voortgang van deze procedures, net als in Nederland, afhankelijk
is van agendering en behandeling door zowel regering als parlement is het niet mogelijk
om per lidstaat een datum van afronding te geven. Lidstaten hebben aangegeven afronding
in het eerste kwartaal te voorzien. Enkele lidstaten hebben nog geen indicatie gegeven
van de verwachte afronding van de nationale goedkeuring van het EMB.
Totdat het nieuwe EMB in werking is getreden heeft de Europese Commissie geen mandaat
om namens de Europese Unie middelen te lenen op de kapitaalmarkt voor de financiering
van het Herstelinstrument NGEU. De financiering van het reguliere MFK 2021–2027 moet
totdat het EMB in werking is getreden ook plaatsvinden binnen de financiële kaders
van het EMB uit 2014.
2. Inhoud Eigenmiddelenbesluit
De leden van de VVD-fractie lezen dat in het EMB vier eigen middelen zijn opgenomen,
waarvan drie die nu al bestaan, te weten de douane-inkomsten, de btw-afdrachten en
bni-afdrachten. Nieuw is de afdracht op basis van plastic. De leden van de VVD-fractie
zijn in principe voorstander van een simpele methodiek op basis van bni-afdrachten.
Een voorstel voor afdracht op basis van plastic is voor de leden van de VVD-fractie
verdedigbaar, omdat het ook gunstiger uitpakt voor de totale afdracht van Nederland.
In het akkoord van de Europese Raad van juli wordt ook gesproken over hervorming van
de eigen middelen en de introductie van nieuwe eigen middelen, zo merken de leden
van de VVD-fractie op. Kan de regering bevestigen dat dit niet is of wordt vastgelegd
met het voorliggende EMB? En kan de regering bevestigen dat Nederland gewoon nog een
veto heeft en kan gebruiken als de Europese Commissie onverhoopt voorstellen doet
voor andere nieuwe eigen middelen en/of Europese heffingen c.q. belastingen?
De Europese Raad heeft in juli 2020 afgesproken om verder te werken aan nieuwe eigen
middelen maar heeft geen besluit genomen over de introductie hiervan. In het Interinstitutioneel
Akkoord (IIA) over samenwerking op budgettair terrein door de Raad, de Commissie en
het Europees Parlement is een indicatieve routekaart opgenomen voor de introductie
van eventuele nieuwe eigen middelen. Dit is in feite een bevestiging van de ER-conclusies
van 21 juli 20205. De bevoegdheden over de introductie blijven zoals vastgelegd in de Verdragen: nieuwe
eigen middelen moeten door de Raad met unanimiteit worden aangenomen via een nieuwe
EMB, wat voorts goedkeuring vereist in iedere lidstaat conform de eigen grondwettelijke
bepalingen.
De leden van de PVV-fractie vragen allereerst om een tijdlijn van hoe de hoogte van
de perceptiekostenvergoeding in de afgelopen vijf jaar is veranderd.
De perceptiekostenvergoeding is sinds 2014 onveranderd 20%. Zodra het nieuwe Eigen
Middelenbesluit is geratificeerd in alle lidstaten zal deze 25% bedragen, met terugwerkende
kracht vanaf 1-1-2021.
Voorts merken de leden van de PVV-fractie op dat lidstaten met een bni per capita
onder het gemiddelde EU-bni per capita recht hebben op een jaarlijkse forfaitaire
verlaging wat betreft de plasticafdrachten. De leden van de PVV-fractie willen weten
om welke lidstaten het hierbij gaat en hoe veel de jaarlijkse forfaitaire verlaging
zal bedragen (graag per lidstaat uitsplitsen). Kan de regering tevens een overzicht
geven van hoeveel elke lidstaat jaarlijks zal moeten uitgeven aan de plastictaks?
Hoeveel geeft elke Nederlander jaarlijks uit aan de plastictaks?
Onderstaande tabel geeft de omvang van de geraamde afdracht van het eigen middel op
basis van niet-gerecycled plasticafval over de komende 7 jaar weer (inclusief de korting)
en de omvang van de korting voor alle lidstaten. Uitgaande van een Nederlandse bevolking
van 17,5 miljoen mensen en een gemiddelde afdracht van 227 euro is dat ca. 13 euro
per jaar per hoofd van de bevolking. Daarbij dient opgemerkt te worden dat door de
invoering van het eigen middel op basis van niet-gerecycled plasticafval de bni-afdracht
van alle lidstaten daalt. Voor Nederland bedraagt de daling van de bni-afdracht als
direct gevolg van de invoering van het «plastic» eigen middel gemiddeld ca. 340 miljoen
euro per jaar, wat per hoofd van de bevolking ca. 19 euro is.
Het eigen middel op basis van niet-gerecycled plasticafval vormt een verdeelsleutel
op basis waarvan lidstaten afdragen. Er is geen verplichting voor lidstaten om ook
daadwerkelijk een belasting op niet-gerecycled plasticafval in te voeren.
Gemiddelde geraamde netto-afdracht 2021–2027
(in miljoenen euro, lopende prijzen)
Lumpsum korting
(in miljoenen euro, lopende prijzen)
BE
165
0
BG
24
– 22
CZ
83
– 32
DK
94
0
DE
1.460
0
EE
27
– 4
IE
140
0
EL
57
– 33
ES
571
– 142
FR
1.077
0
HR
12
– 13
IT
852
– 184
CY
5
– 3
LV
14
– 6
LT
22
– 9
LU
15
0
HU
121
– 30
MT
4
– 1
NL
227
0
AT
146
0
PL
349
– 117
PT
148
– 31
RO
103
– 60
SI
15
– 6
SK
33
– 17
FI
59
0
SE
110
0
Daarnaast willen de leden van de PVV-fractie weten hoe de regering tegenover de introductie
van de plastictaks staat, aangezien de regering eerder heeft aangegeven geen voorstander
te zijn van nieuwe eigen middelen in zijn geheel.
In de ER-conclusies van 21 juli 2020 is overeengekomen dat de Europese Unie in de
komende jaren zal werken aan de hervorming van het stelsel van eigen middelen en de
introductie van nieuwe eigen middelen. Daartoe zal als eerste stap per 1 januari 2021
een nieuwe grondslag op basis van niet-gerecycled plasticafval worden ingevoerd. Een
grondslag is een verdeelsleutel op basis waarvan lidstaten afdragen aan de EU-begroting.
Het is geen Europese belasting en er wordt geen heffing op plastic mee ingevoerd.
Het kabinet acht het invoeren van een afdracht op basis van niet-gerecycled plasticafval
aanvaardbaar als onderdeel van het bereikte onderhandelingsresultaat. Deze nieuwe
afdracht sluit daarnaast aan bij de klimaatdoelstellingen van het kabinet.
Verder vragen de leden van de PVV-fractie hoeveel Nederland in totaal aan de EU zal
adragen in de periode 2021–2027. Kan de regering dit per jaar uitsplitsen? Hoeveel
zal Nederland afdragen in deze periode inclusief de lumpsumkorting van 1.921 miljoen
euro? Is de lumpsumkorting van 1.921 miljoen euro een jaarlijks terugkerende korting
of een eenmalige korting in de periode 2021–2027? Wanneer zal de lumpsumkorting van
1.921 miljoen euro worden overgemaakt?
De raming van de afdrachten aan de Europese Unie in de periode 2021–2027 zijn toegelicht
in de begroting van Buitenlandse Zaken, op art 3.1 en 3.10. Voor de totalen zie onderstaande
tabel.
(in miljoenen euro)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Stand ontwerpbegroting 2021 (MFK-akkoord)
8.997
8.864
8.895
9.238
9.531
9.724
9.992
De lumpsumkorting is een jaarlijks terugkerende korting gedurende de looptijd van
het MFK 2021–2027. Deze korting zal, nadat het EMB is goedgekeurd door alle lidstaten,
worden verrekend met de afdrachten met terugwerkende kracht tot 1 januari 2021 en
is reeds in bovenstaande raming van de afdrachten verwerkt.
Vervolgens vragen de leden van de PVV-fractie of het al bekend is welke lidstaten
hebben aangegeven gebruik te willen maken van het leningengedeelte van de Recovery
and Resilience Facility (RRF, het herstelfonds).
Op dit moment heeft het kabinet geen beeld van de landen die ook gebruik willen maken
van het leningengedeelte van de RRF. Duidelijk is wel dat lidstaten zich vooral richten
op het opstellen van plannen voor het besteden van het subsidiedeel van de RRF. Het
staat lidstaten volgens de gemaakte afspraken vrij om in aanvulling daarop, dat wil
zeggen voor aanvullende investeringen en hervormingen, leningen aan te vragen.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de hogere perceptiekostenvergoeding
betekent dat de importheffingen voor derde landen naar de EU hoger worden. Ook vragen
deze leden of dit wordt beïnvloed door de implementatie van de richtlijnen met betrekking
tot elektronische handel per 1 juli 2021. De leden van de CDA-fractie vragen de regering
aan te geven wat dit betekent voor Nederland en daarbij de absolute cijfers hierover
van het MFK 2014–2021 te delen met de Kamer. Tevens vragen deze leden of er iets over
deze perceptiekostenvergoeding is opgenomen in het Brexitakkoord.
De hoogte van de perceptiekostenvergoeding heeft geen enkele invloed op importheffingen
voor derde landen, inclusief het VK na Brexit. Het is een interne EU-beslissing hoe
het geld dat via importheffingen wordt opgehaald wordt verdeeld over de EU-begroting
en de lidstaten.
Ook andere wijzigingen in de methodiek van de inning van de importheffingen hebben
daar geen invloed op, zolang er geen wijziging is in de tarieven van de invoerrechtenheffing.
De verhoging van de perceptiekostenvergoeding betekent voor Nederland een netto voordeel
van ca. 0,1 miljard euro per jaar.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de methodologie en wettelijke grondslag
van de plasticafdrachten is vastgesteld. Tevens vragen deze leden hoe de inkomsten
uit deze nieuwe afdracht zijn geraamd en in het bijzonder voor Nederland. Zo vragen
deze leden de regering of deze plasticafdracht bijdraagt aan het verminderen van in
omloop brengen en produceren van plastic.
De onderhandelingen over de verordening voor het vastleggen van de regels rondom het
eigen middel o.b.v. niet-gerecycled plasticafval zijn in een afrondende fase en deze
zal naar verwachting binnen enkele weken in COREPER worden behandeld. Vervolgens zal
het EP zich hierover uitspreken waarna deze via de gebruikelijke procedures in de
Raad zal worden goedgekeurd (artikel 311 VWEU). De afdracht van het eigen middel o.b.v.
niet-gerecycled plasticafval zal gebeuren op basis van Eurostatstatistieken die reeds
worden gebruikt om de voortgang bij het terugdringen van het plasticafval in Europa
te monitoren. Op basis van deze statistieken heeft de Europese Commissie ook een voorlopige
raming vastgesteld voor alle lidstaten. Voor Nederland is de raming opgenomen in art.
3.1 van de begroting van Buitenlandse Zaken en bedraagt voor 2021 (stand ontwerpbegroting
2021) 216 miljoen euro, oplopend naar 234 miljoen euro in 2025.
Het eigen middel o.b.v. niet-gerecycled plasticafval is bedoeld als prikkel om lidstaten
te bewegen om hun recyclingbeleid te verbeteren zodat uiteindelijk meer plastic verpakkingsmateriaal
wordt gerecycled en draagt daarmee bij aan milieubeleidsdoelstellingen van het kabinet.
Er is geen verplichting om een nationale belasting op niet-gerecycled plasticafval
in te voeren.
Er is een lumpsumkorting op de jaarlijkse bni-afdrachten voor Nederland vastgesteld
op bruto 1.921 miljoen euro. De leden van de CDA-fractie vragen de regering wat de
raming op jaarbasis binnen dit MFK is en hoe dit zich verhoudt tot het vorige MFK.
In het huidige EMB bestond de Nederlandse korting tot eind 2020 uit drie componenten.
Een lagere btw-afdracht (0,15% in plaats van 0,3%), een lumpsumkorting op de bni-afdracht
(698 miljoen euro in prijzen 2011) en een korting op de Nederlandse bijdrage aan de
Britse korting (75% korting). Al deze kortingen samen worden onder het nieuwe EMB
vervangen door een lumpsumkorting. Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse
Zaken (ontwerpbegroting 2021) over het MFK-akkoord bedroeg de omvang van de bruto
korting in het vorige MFK gemiddeld ca. 1,6 miljard euro per jaar (prijzen 2020).
De korting voor dit MFK bedraagt 1,921 miljard euro (prijzen 2020) per jaar.
De regering stelt tevens dat de juridische dienst heeft aangegeven dat uit de mogelijkheid
tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij lidstaten geen schuldmutualisatie
voortvloeit en dat dit een systeem van onderlinge compensatie tussen lidstaten betreft.
Hoewel de verbintenis dus niet wordt overgenomen vragen de leden van de CDA-fractie
de regering of de kans bestaat als een lidstaat die er economisch heel slecht voorstaat,
niet aan zijn verplichtingen voor additionele middelen kan voldoen, Nederland dan
meer bijdraagt, en dit vervolgens nooit of pas in een heel verre toekomst kan worden
gecompenseerd met de betreffende lidstaat. Deze leden vragen de regering of er dan
niet in praktijk toch een vorm van schuldmutualisatie ontstaat.
In het uiterste geval dat de Europese Commissie op enig moment over onvoldoende liquide
middelen beschikt om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen richting de kapitaalmarkt
te voldoen, mag zij aanvullende middelen opvragen bij de lidstaten. Indien een lidstaat
niet in staat zou zijn tijdig haar volledige bijdrage hieraan te leveren mag de Europese
Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni.
In dat geval kan het voorkomen dat een lidstaat tijdelijke een hogere bijdrage levert
dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijk afwijking van bijdragen
naar rato van bni-aandeel wordt middels een aanpassing van de EU-begroting zo snel
mogelijk hersteld. Iedere individuele lidstaat blijft onverminderd gehouden aan de
op basis van het EMB verschuldigde bedragen.
De Juridische Dienst van de Raad heeft in zijn advies aangegeven dat uit deze mogelijkheid
tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij lidstaten geen schuldmutualisatie
voortvloeit en dat deze niet beschouwd kan worden als hoofdelijke aansprakelijkheid
van een lidstaat, maar het een systeem van onderlinge compensatie tussen lidstaten
betreft.6 De aansprakelijkheid van de lidstaten in het kader van het EMB houdt derhalve niet
in dat verbintenissen van andere lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU
worden overgenomen.7
De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering alle juridische adviezen (intern,
extern, landsadvocaat) die zijn ingewonnen over het EMB met de Kamer te delen. Tevens
vragen deze leden aan de regering om zelf aan te geven of zij het EMB in overeenstemming
met Europees recht acht en daarbij heel precies aan te geven waarop zij dat baseert.
Uw Kamer is bekend met de externe adviezen van de Juridische Dienst van de Raad van
24 juni 2020 en het advies van de Raad van State van 25 januari 2021. Het is gelet
op de snelheid waarmee deze vragen beantwoord worden niet mogelijk gebleken eventuele
intern ingewonnen juridische adviezen over de verenigbaarheid van het EMB met het
Unierecht te inventariseren. Het kabinet zal dit ter hand nemen en uw Kamer voor de
inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel de uitkomsten hiervan toezenden. De
inhoudelijke strekking van de juridische advisering wordt hieronder weergegeven.
Het kabinet acht het voorliggende Eigenmiddelenbesluit in overeenstemming met de Unieverdragen.
De Unie is op grond van artikel 311 VWEU bevoegd om een besluit vast te stellen over
het stelsel van eigen middelen van de Unie. Het stelsel van eigen middelen van de
Unie kan in beginsel ook de keuze omvatten dat de Commissie een uitzonderlijke, tijdelijke
en beperkte machtiging krijgt om namens de Unie geld op de kapitaalmarkt te lenen
ten behoeve van lopende uitgaven van de Unie8.
Zoals in de Kamerbrief van 9 juni 2020 over de kabinetsappreciatie van de nieuwe Commissievoorstellen
voor het MFK en herstelstrategie met uw Kamer gedeeld9, heeft het kabinet vragen gesteld over de verenigbaarheid van de oorspronkelijke
Commissie voorstellen met de in de Unieverdragen neergelegde uitgangspunten voor de
financiering van de EU begroting, aangezien het hier om een nieuwe constructie gaat
met bovendien een grote omvang. Het ging dan in het bijzonder om de verenigbaarheid
van het grote voorgestelde bedrag aan externe bestemmingsontvangsten met artikel 310
en 311 VWEU. Deze externe bestemmingsontvangsten vormen geen eigen middel van de Unie,
en zij vallen bovendien buiten het bereik van de begrotingsautoriteit van de Unie
(gevormd door de Raad en het Europees Parlement). Dit terwijl artikel 311 VWEU als
uitgangspunt bepaalt dat de begroting, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit
eigen middelen wordt gefinancierd. En artikel 310 VWEU daarnaast als uitgangspunt
bepaalt dat alle ontvangsten en uitgaven van de Unie voor elk begrotingsjaar moeten
worden geraamd en opgenomen in de begroting. Het gebruik van externe bestemmingsontvangsten
als uitzondering op deze uitgangspunten is algemeen geaccepteerd. Het voorstel van
de Commissie riep echter de vraag op welke grenzen er aan het gebruik van deze uitzonderingen
zijn.
Op 24 juni jl. verscheen het advies van de Juridische Dienst van de Raad (JDR) over
de voorstellen van de Europese Commissie voor Next Generation EU10. Volgens de JDR moet, voor het beantwoorden van de vraag of het hoge bedrag aan externe
bestemmingsontvangsten binnen de grenzen van het juridisch mogelijke blijft, niet
alleen naar het bedrag worden gekeken. Naast het bedrag moet volgens de JDR ook gekeken
worden naar de specifieke economische omstandigheden en de context waarin het voorgestelde
instrument tot stand komt, en naar de waarborgen waarmee het instrument omkleed wordt11. Deze waarborgen moeten voorkomen dat de voorgestelde constructie een permanent mechanisme
wordt of een paradigmaverandering inhoudt in de EU-begrotingsprocessen. Ook wijst
de JDR er op dat de Uniewetgever een ruime beoordelingsmarge heeft om passende (financiële)
middelen te kiezen voor het bereiken van de doelstellingen van de Unie12. Volgens de JDR zijn de waarborgen die door de Commissie waren voorgesteld en die
ook opgenomen zijn in het voorliggende Eigenmiddelenbesluit, te weten de uitzonderlijkheid,
tijdelijkheid en eenmaligheid van het instrument, voldoende om te concluderen dat
de voorgestelde begrotingsconstructie verenigbaar is met de EU Verdragen.
Uit het advies wordt duidelijk dat de Unieverdragen volgens de JDR de mogelijkheid
bieden aan de Uniewetgever om de uitzonderingen op bovengenoemde begrotingsuitgangspunten
in bijzondere omstandigheden ruim uit te leggen.
Zoals het kabinet in reactie op het advies van de JDR heeft aangegeven13, erkent het kabinet in beginsel dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsmarge
beschikt bij de keuze voor passende middelen voor het bereiken van de doelstellingen
van de Unie. Daarnaast is bovendien relevant dat het vanuit juridisch perspectief
moeilijk is om eenduidig vast te stellen welk bedrag aan externe bestemmingsontvangsten
in het licht van artikel 310 en 311 VWEU nog juridisch acceptabel is. Het is in die
zin mogelijk tot de conclusie te komen, zoals de JDR doet, dat de voorgestelde constructie
verenigbaar is met de EU Verdragen.
Het kabinet heeft daarnaast aan uw Kamer aangegeven dat het op dit punt tegelijkertijd
voorzichtigheid geboden acht, gezien het feit dat er in de betreffende innovatieve
begrotingsconstructie gebruik wordt gemaakt van tijdelijke uitzonderingen op de in
de EU Verdragen neergelegde uitgangspunten voor de financiering van de EU begroting.14 Deze uitgangspunten beogen in het bijzonder de financiële autonomie van de Unie en
de prerogatieven van de EU begrotingsautoriteit te beschermen. Het kabinet heeft deze
voorzichtigheid dan ook steeds bepleit, en acht het in dat licht relevant dat het
oorspronkelijk door de Commissie voorgestelde bedrag aan externe bestemmingsontvangsten
(500 miljard euro) neerwaarts is bijgesteld tot maximaal 390 miljard euro in prijzen
van 2018. Ook hecht het kabinet bijzonder belang aan de hierboven genoemde en in het
voorliggende Eigenmiddelenbesluit opgenomen waarborgen (uitzonderlijkheid, tijdelijkheid
en eenmaligheid). Daarnaast is het kabinet het met de Juridische Dienst van de Raad
eens dat de EU-Verdragen niet toestaan dat de hier gekozen constructie, waarbij beleidsuitgaven
van de Unie via op de kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent wordt
of leidt tot een paradigmaverschuiving15.
Tot slot acht het kabinet het voorliggende Eigenmiddelenbesluit in overeenstemming
met de zogenaamde «no bail-out»-bepaling uit artikel 125 VWEU. Zoals aangegeven door de JDR houdt pro rata aansprakelijkheid
van lidstaten, waarbij elke lidstaat alleen verantwoordelijk blijft voor zijn aandeel
in de verbintenissen die hij jegens de Unie is aangegaan voor de toekomstige aflossing
van in het kader van NGEU uitgegeven schulden, niet in dat verbintenissen van andere
lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU worden overgenomen.16
De leden van de D66-fractie zien dat er een zogenaamde headroom wordt opgenomen in
het EMB om zekerheid te bieden dat de EU aan haar verplichtingen kan voldoen. Hoe
vindt besluitvorming plaats over eventuele besteding van middelen uit deze headroom?
Op welke manier wordt hierbij de afweging gemaakt tussen het bieden van voldoende
zekerheid en de budgettaire verantwoording van bestedingen jegens de parlementen?
Besteding van middelen uit de marge tussen het EMB-plafond en het MFK-plafond vindt
plaats op het moment dat er financiële verplichtingen voldaan moeten worden op door
de Unie aangegane schuld en deze niet gedekt kunnen worden binnen het MFK-plafond.
Het gaat hier bijvoorbeeld om de middelen uit het Herstelinstrument, maar ook SURE,
de betalingsbalansfaciliteit (BoP) en het EFSM. De juridische basis wordt gelegd bij
besluitvorming over het EMB, de verordeningen voor de overige genoemde instrumenten
en de verordening voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen (de MAR)17. Het EMB is een Raadsbesluit dat door alle lidstaten conform hun grondwettelijke
bepalingen moet worden goedgekeurd. Het Europees Parlement en de Raad zijn medewetgever
voor verordeningen. De garanties uit hoofde van het EMB worden verantwoord in de begroting
van het Ministerie van Financiën.
De leden van de SP-fractie willen allereerst vragen wat de gedachte is achter de plastictaks.
Wat zal er gebeuren met dit afdrachtengedeelte als er succesvolle recycling gaat ontstaan
en er dus minder kilo’s niet-gerecycled plastic? Worden dan de andere afdrachten verhoogd,
of zal dan het bedrag per kilo gaan stijgen?
Als de hoeveelheid niet gerecycled plasticafval daalt, zal de opbrengst van deze afdracht
ook dalen. Door de systematiek van de Europese afdrachten betekent dat automatisch
dat dan de bni-afdracht van de lidstaten stijgt om het ontbrekende bedrag alsnog op
te brengen.
De leden van de SGP-fractie vragen naar de gevolgen voor de Nederlandse afdracht door
de verhoging van de perceptiekostenvergoeding. Kan de regering hiervan een inschatting
geven voor de looptijd van het EMB?
De toename van de perceptiekostenvergoeding leidt tot een netto voordeel voor Nederland
van ca. 0,1 miljard euro per jaar (in prijzen van 2018). Dit is het saldo van de verhoging
van de perceptiekostenvergoeding (die gemiddeld met ca. 174 miljoen euro per jaar
toeneemt door de 5%-punt toename) en het effect daarvan op de bni-afdracht. Immers,
doordat de perceptiekostenvergoeding hoger is krijgt de EU minder geld binnen uit
de invoerrechtenafdracht en dit moet gecompenseerd moet worden via een hogere bni-afdracht.
Dit tweede orde effect bedraagt voor Nederland gemiddeld ca. 66 miljoen euro per jaar,
waardoor per saldo het voordeel uitkomt op ca. 0,1 miljard euro per jaar.
De berekening voor de btw-grondslag is vereenvoudigd, zo lezen de leden van de SGP-fractie.
Op welke wijze is deze berekening vereenvoudigd, en welke implicaties heeft dat?
De vereenvoudiging van de berekening van de btw-grondslag komt met name doordat het
gewogen gemiddeld btw-tarief wordt bevroren voor 5 jaar in plaats van het jaarlijks
berekenen van het gewogen gemiddeld tarief. Dit vermindert de administratieve lasten
voor het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Ministerie van Financiën
die deze gegevens jaarlijks moesten berekenen en aanleveren bij de Europese instanties
(onder andere bij Eurostat).
De leden van de SGP-fractie vragen naar de reden van de jaarlijkse forfaitaire verlaging
van de plasticafdrachten voor lidstaten met een bni per capita onder het gemiddelde
EU-bni per capita. Wat is de logica van en argumentatie bij deze maatstaf? Klopt het
dat het doel van deze maatregel een afname van het niet-gerecycled plasticafval is?
Waarom is de verlaging van de plasticafdrachten dan gebaseerd op het bni per capita
en niet bijvoorbeeld op de mate van niet-gerecycled plasticafval in een lidstaat?
Tevens vragen deze leden naar een overzicht met de te verwachte plasticafdrachten
van alle lidstaten, en een overzicht van de verwachte jaarlijkse forfaitaire verlagingen
voor de lidstaten.
De reden voor deze lumpsum verlaging is dat zonder een dergelijk compensatiemechanisme
het effect van de invoering van het eigen middel op basis van niet gerecycled plastic
substantieel negatiever uit zou pakken voor de betreffende landen. Omdat het gaat
om landen die al onder het Europese gemiddelde liggen qua bni per capita, werd een
correctie ingevoerd om te voorkomen dat het «plastic» eigen middel een te groot degressief
effect zou hebben. Door er een lumpsum korting van te maken blijft de prikkel voor
deze lidstaten om de recycling te verbeteren in stand. Onderstaande tabel geeft per
lidstaat de gemiddelde geraamde omvang van het eigen middel op basis van niet-gerecycled
plasticafval weer (inclusief het effect van de korting) en voor de landen die een
korting ontvangen, de omvang van de korting. Deze cijfers zijn gebaseerd op informatie
van de Commissie en eigen inschattingen en zijn daarom met enige onzekerheid omgeven.
Gemiddelde geraamde netto-afdracht voor het «plastic» eigen middel 2021–2027
(in miljoenen euro, lopende prijzen)
Lumpsum korting
(in miljoenen euro, lopende prijzen)
BE
165
0
BG
24
– 22
CZ
83
– 32
DK
94
0
DE
1.460
0
EE
27
– 4
IE
140
0
EL
57
– 33
ES
571
– 142
FR
1.077
0
HR
12
– 13
IT
852
– 184
CY
5
– 3
LV
14
– 6
LT
22
– 9
LU
15
0
HU
121
– 30
MT
4
– 1
NL
227
0
AT
146
0
PL
349
– 117
PT
148
– 31
RO
103
– 60
SI
15
– 6
SK
33
– 17
FI
59
0
SE
110
0
De leden van de SGP-fractie vragen of er reeds middelen op de kapitaalmarkt geleend
zijn, in het kader van de tijdelijke aanvullende middelen ter bestrijding van de gevolgen
van de COVID-19-crisis.
Het mandaat voor de Europese Commissie om middelen te lenen op de kapitaalmarkt voor
het Herstelinstrument is vastgelegd in het EMB. Het EMB kan pas in werking treden
zodra alle lidstaten dit nationaal hebben goedgekeurd conform hun eigen grondwettelijke
bepalingen. Tot het moment van inwerkingtreding van het EMB is de Commissie niet in
staat om de middelen voor het Herstelinstrument op de kapitaalmarkt te lenen en kan
de Commissie ook geen juridische verplichtingen voor deze middelen aangaan.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de eigenmiddelenplafonds in het EMB verhoogd
zijn. Is de headroom ook vergroot in dit EMB ten opzichte van het EMB 2014? Welke
risico’s en gevolgen voor de Nederlandse afdrachten en/of garanties heeft deze verhoging
en/of vergroting?
De exacte ruimte tussen de MFK-plafonds en de EMB-plafonds is lastig te bepalen omdat
de MFK-plafonds zijn vastgelegd in miljarden euro en de EMB-plafonds in procenten
van het bni. Dit betekent dat schommelingen in het bni als gevolg van economische
ontwikkelingen direct doorwerken in de omvang van deze marge. De marge ligt met name
in de latere jaren van het MFK 2021–2027 naar verwachting hoger dan in het MFK 2014–2020
doordat de uitgaven binnen het huidige MFK naar voren worden gehaald voor COVID-steun
(frontloading) en in latere jaren dus relatief lager zullen zijn, terwijl het bni
(en daarmee de eigenmiddelenplafonds) in latere jaren naar verwachting juist weer
hoger ligt door het economische herstel.
De marge dient als zekerheid voor beleggers dat de Europese Unie aan haar rente- en
aflossingsverplichtingen kan voldoen. Een hogere marge betekent dat er meer zekerheid
is voor beleggers. Tegelijkertijd is er dan ook meer ruimte voor Europese instrumenten
die gebruik maken van deze ruimte. Dit mogelijke toenemende gebruik van de marge geldt
overigens niet voor de tijdelijke verhoging van de plafonds (en daarmee van de marge)
ten behoeve van het Herstelfonds. Indien er meer instrumenten gebruik maken van de
ruimte, betekent dit dat de garantieverplichting op de Nederlandse begroting stijgt.
Mocht dit aan de orde zijn dan zal dit worden verwerkt in het bestaande overzicht
van de garanties uit hoofde van het EMB op de begroting van het Ministerie van Financiën.
Een hogere garantie kan leiden tot hogere Nederlandse afdrachten in het geval van
een beroep op de garantie.
3. Achtergrond
De leden van de VVD-fractie lezen dat er waarborgen zijn opgenomen ten aanzien van
de tijdelijkheid en uitzonderlijkheid met betrekking tot het met leningen financieren
van uitgaven in de EU-begroting. De leden van de VVD-fractie vinden het cruciaal dat
het herstelfonds tijdelijk en eenmalig is. Welke waarborgen zijn er opgenomen voor
de tijdelijkheid, eenmaligheid en uitzonderlijkheid? Graag een uitgebreide toelichting.
Waarom is de Raad van State van mening dat er een precedentwerking kan uitgaan van
het voorliggende besluit en is de regering van mening dat dit niet het geval is?
Volgens het voorliggende EMB mag de Europese Commissie, namens de Europese Unie, tot
750 miljard euro (in prijzen van 2018) lenen op de kapitaalmarkten. In beginsel mag
de Europese Unie middelen die zij heeft geleend op de kapitaalmarkt niet gebruiken
voor de financiering van beleidsuitgaven (artikel 4 EMB). In de huidige unieke situatie
wordt hiervoor echter een uitzondering gemaakt in artikel 5 van het EMB. Van de te
lenen 750 miljard euro mag maximaal 390 miljard euro (in prijzen van 2018) gebruikt
worden voor het doen van uitgaven.
Deze uitzondering is gebonden aan specifieke waarborgen ten aanzien van de uitzonderlijkheid,
tijdelijkheid en eenmaligheid. De uitzonderlijkheid en eenmaligheid worden gewaarborgd
doordat de betreffende leningen alleen aangegaan morgen worden met het oog op het
aanpakken van de gevolgen van de COVID-19-crisis door middel van het Herstelinstrument
en de daarin genoemde sectorale wetgeving18. De tijdelijkheid wordt enerzijds gewaarborgd doordat er na 2026 geen netto nieuwe
leningen meer aangegaan mogen worden en anderzijds doordat deze leningen uiterlijk
31 december 2058 volledig terugbetaald moeten zijn. Deze waarborgen zijn opgenomen
in artikel 5 van het EMB.
De uitzonderlijkheid en tijdelijkheid worden verder benadrukt in artikel 6. Daarin
is vastgelegd dat de tijdelijke verhoging van het eigenmiddelenplafond enkel dient
ter dekking van verplichtingen die voortvloeien uit de leningen voor het Herstelinstrument
en dat deze tijdelijke verhoging vervalt zodra de betreffende verplichtingen zijn
vervallen en uiterlijk op 31 december 2058.
Door deze waarborgen is het niet mogelijk dat het in het Eigenmiddelenbesluit opgenomen
mandaat voor de Europese Commissie om leningen aan te gaan ten behoeve van het Herstelfonds
voor andere zaken wordt gebruikt dan het aanpakken van de gevolgen van de COVID-crisis
of verlengd wordt.
De Raad van State benoemt de precedentwerking van het, onder voorwaarden, tijdelijk
een uitzondering maken op het uitgangspunt dat de Unie op de kapitaalmarkten geleende
middelen niet gebruikt voor de financiering van beleidsuitgaven. Volgens de Raad van
State impliceert dit dat zich in de toekomst situaties kunnen voordoen waarin een
uitzondering op het verbod op lenen voor beleidsuitgaven mogelijk wordt geacht. Indien
zich in de toekomst situaties zullen voordoen waarvoor een uitzondering op het principe
«niet lenen voor beleidsuitgaven» gewenst is, kan deze uitzondering niet op basis
van het voorliggende EMB worden gemaakt.
Ook in een toekomstig EMB zal de beleidsvrijheid die de Uniewetgever heeft om te bepalen
welke financiële middelen nodig zijn om de doelstellingen van de Unie te bereiken,
beperkt worden door de noodzaak de integriteit van het stelsel van eigen middelen
van de Unie te eerbiedigen. Het kabinet is het met de Juridische Dienst van de Raad
eens dat de EU-Verdragen niet toestaan dat de hier gekozen constructie, waarbij beleidsuitgaven
van de Unie via op de kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent wordt
of leidt tot een paradigmaverschuiving19. Een eventueel toekomstig nieuw EMB moet met unanimiteit door de Raad worden aangenomen
en in alle lidstaten worden goedgekeurd conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de VVD-fractie hebben regelmatig aandacht gevraagd voor het feit dat
Nederland zelfstandig en uitgebreid een oordeel moet kunnen vormen over de plannen
van andere landen en de uitvoering daarvan met het oog op de noodremprocedure voor
het niet uitbetalen van bedragen in het kader van de RRF als onvoldoende wordt voldaan
aan de voorwaarden of het tempo van uitvoering van de afgesproken plannen en hervormingen.
Tot nu toe is er nog geen duidelijk antwoord op gekomen hoe Nederland ervoor gaat
zorgen dat Nederland adequaat kan opereren op dat punt. Kan de regering dat alsnog
doen?
Zoals is omschreven in de beantwoording van het schriftelijk overleg Eurogroep en
Ecofinraad van 12 januari jl., houdt het kabinet contact met lidstaten en de Europese
Commissie om zo vroeg mogelijk een goed mogelijk beeld te krijgen van de conceptplannen.20 Het kabinet heeft echter geen toegang tot conceptplannen die zijn gedeeld met de
Commissie in de fase die vooraf gaat aan de formele indiening van plannen. Zodra de
plannen formeel zijn ingediend, moet de Commissie deze – op grond van de RRF-verordening
– zonder vertraging doorsturen aan de Raad en Europees Parlement. Zodra dit is gebeurd,
zal het kabinet deze plannen doorgeleiden naar de Tweede Kamer. Daarna heeft de Commissie
twee maanden de tijd om de plannen te beoordelen, aan de hand van de criteria die
zijn vastgelegd in de RRF-verordening. In deze periode kunnen plannen nog worden aangepast.
De toetsing en bijsturing van plannen is dus in eerste instantie een taak van de Europese
Commissie. Indien de Commissie tot een positieve beoordeling komt, zal zij een voorstel
doen voor een uitvoeringsbesluit van de Raad. De Raad besluit met gekwalificeerde
meerderheid over deze uitvoeringsbesluiten. Zodra de Commissie een voorstel doet voor
dergelijke uitvoeringsbesluiten, zal de Tweede Kamer hier steeds een kabinetsappreciatie
van ontvangen. Het kabinet zal kritisch naar de beoordeling van de Commissie kijken.
Indien het kabinet van mening dat deze toetsing onvoldoende is, zal zij hierover de
Commissie bevragen.
De oordeelsvorming over de uitvoering van goedgekeurde plannen is ook weer in eerste
instantie aan de Europese Commissie. Die toetst of bij de uitvoering van het plan
aan mijlpalen en doelen is voldaan. Indien de Commissie tot een positieve voorlopige
beoordeling komt, dan stuurt zij deze aan het Economisch en Financieel Comité (EFC)
met een verzoek om zijn opinie. Het EFC moet bij het opstellen van zijn opinie streven
naar consensus. Daarbij toetst het EFC of de door de Commissie in haar concept-beoordeling
getrokken conclusies over het halen van de mijlpalen en doelen overeenkomen met zijn
beeld hierover. Indien een of meerdere lidstaten in het EFC van mening zijn dat dat
niet het geval is, kan een lidstaat de voorzitter van de Europese Raad verzoeken om
de kwestie op de agenda van de Europese Raad te zetten, voorzien van een onderbouwing
waaruit blijkt dat desbetreffende mijlpaal niet of onvoldoende bereikt is. Zolang
de volgende Europese Raad de kwestie niet uitputtend heeft besproken, zal de Commissie
geen besluit nemen over de beoordeling en uitbetaling. De Commissie moet voor haar
definitieve beoordeling rekening houden met de opinie van het EFC. Indien deze beoordeling
positief is, zal de Commissie een besluit nemen tot uitbetaling van middelen via de
zogenoemde onderzoeksprocedure van de comitologie.
De leden van de VVD-fractie lezen dat vanaf 2028 de aflossingen van de leningen opgenomen
worden in de EU-begroting. De leden van de VVD-fractie willen niet dat dit leidt tot
hogere afdrachten van Nederland in de toekomst. Kan de regering aangeven dat met het
voorliggende eigenmiddelenbesluit er geen verplichting tot hogere afdrachten vastligt?
Zo nee, waarom niet? En dat de ruimte ook gevonden kan worden door besparingen in
toekomstige begrotingen?
De aflossing en rentebetalingen op de leningen voor het subsidiedeel (maximaal 390
miljard euro in prijzen van 2018) zullen tot uiterlijk eind 2058 plaatsvinden via
de EU-begroting. De Nederlandse bijdrage hieraan wordt bepaald op basis van het Nederlandse
aandeel in deze verplichting, op eenzelfde wijze als waarop de verplichtingen in het
reguliere MFK worden verdeeld. In hoeverre dit tot extra afdrachten gaat leiden hangt
ervan af of de rente- en aflossingsverplichtingen na 2027 worden ingepast binnen de
uitgavenplafonds van het MFK. Dit zal onderdeel zijn van de onderhandelingen over
het MFK voor de periode vanaf 2028. Als geen ruimte wordt gevonden middels besparingen
in toekomstige begrotingen betekent dit voor Nederland potentieel additionele afdrachten
van ca. 1 miljard euro per jaar in 2028 die naar verwachting afnemen tot ca. 0,8 miljard
euro in 2058, omdat met het aflossen van de leningen ook de rentebetalingen zullen
dalen. Voor besluitvorming over het MFK geldt unanimiteit in de Raad.
Kan de regering uitgebreider ingaan op het advies van de Juridische Dienst van de
Raad dat uit de voorgestelde tijdelijke additionele middelen geen schuldmutualisatie
voortvloeit en dat het niet gaat om een hoofdelijke aansprakelijkheid van een lidstaat?
De leden van de VVD-fractie zijn tegenstander van zogenaamde eurobonds. Kan de regering
nogmaals bevestigen dat er hier geen sprake is van eurobonds?
In het uiterste geval dat de Europese Commissie op enig moment over onvoldoende liquide
middelen beschikt om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen richting de kapitaalmarkt
te voldoen, mag zij aanvullende middelen opvragen bij de lidstaten. Indien een lidstaat
niet in staat zou zijn tijdig haar volledige bijdrage hieraan te leveren mag de Europese
Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni.
In dat geval kan het voorkomen dat een lidstaat tijdelijke een hogere bijdrage levert
dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijk afwijking van bijdragen
naar rato van bni-aandeel wordt middels een aanpassing van de EU-begroting zo snel
mogelijk hersteld. Iedere individuele lidstaat blijft onverminderd gehouden aan de
op basis van het Eigenmiddelenbesluit verschuldigde bedragen.
De Juridische Dienst van de Raad heeft in zijn advies aangegeven dat uit deze mogelijkheid
tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij lidstaten geen schuldmutualisatie
voortvloeit en dat deze niet beschouwd kan worden als hoofdelijke aansprakelijkheid
van een lidstaat, maar het een systeem van onderlinge compensatie tussen lidstaten
betreft.21 De aansprakelijkheid van de lidstaten in het kader van het EMB houdt derhalve niet
in dat verbintenissen van andere lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU
worden overgenomen.22 Er is dus geen sprake van een zogenoemde joint and several-garantie, zoals bij euro-obligaties vaak wordt voorgesteld.
De leden van de VVD-fractie vinden het noodzakelijk dat de Tweede Kamer wordt geïnformeerd
over (de strategie van) het schuldenbeheer van de Europese Unie, zoals de Raad van
State ook aangeeft. Wie gaat er over het schuldenbeheer? Op welke manier vindt daarover
besluitvorming plaats? Welke rol heeft het parlement daarbij? Hoe zit het met het
budgetrecht van de Tweede Kamer? De leden van de VVD-fractie lezen dat er wordt aangegeven
dat de Kamer wordt geïnformeerd «over de laatste informatie betreffende de budgettaire
gevolgen van de namens de Europese Unie door de Europese Commissie uitgegeven schuld
voor financiering van het herstelinstrument en voor andere instrumenten die gebruik
maken van de headroom». Op welke andere instrumenten wordt gedoeld?
De Europese Commissie voert het schuldbeheer uit binnen de grenzen die het EMB en
specifieke verordeningen daaraan stellen. De formele besluitvorming over de mogelijkheid
om leningen aan te gaan voor het Herstelinstrument vindt plaats middels dit EMB, dat
een uitwerking is van de afspraken die zijn gemaakt op de Europese Raad van juli 2020.
Vervolgens gaat de Commissie leningen aan op het moment dat er uitgaven moeten worden
gedaan in lijn met de betreffende sectorale verordeningen, zoals de RRF-verordening.
In het EMB is ook afgesproken dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad regelmatig
en uitgebreid informeert over alle aspecten van haar strategie voor schuldbeheer.
De Commissie stelt een tijdschema voor de uitgifte vast met de verwachte uitgiftedata
en -volumes voor het komende jaar, en een plan met de verwachte aflossingen van de
hoofdsom en rentebetalingen, en deelt het aan het Europees Parlement en de Raad mee.
De Commissie actualiseert dat tijdschema regelmatig. Mede op basis van informatie
over het schuldbeheer worden de gevolgen voor de Nederlandse afdrachten en de garantstellingen
geactualiseerd. Het parlement wordt hier via de begrotingswetten over geïnformeerd.
Andere instrumenten die kunnen worden gefinancierd uit de marge tussen het EMB-plafond
en het MFK-plafond zijn de speciale instrumenten, SURE, de betalingsbalansfaciliteit
(BoP) en het EFSM. Deze instrumenten maken gebruik van de reguliere marge, terwijl
voor NGEU via een tijdelijke verhoging van de plafonds een tijdelijke specifieke marge
is gerealiseerd.
Alle garanties uit hoofde van het voorliggende EMB zullen ontstaan zijn reeds bij
de ontwerpbegroting 2021 van het Ministerie van Financiën of eerder opgenomen en toegelicht.
De leden van de PVV-fractie willen weten op welke punten het bereikte onderhandelingsresultaat
niet overeenkomt met de kabinetsinzet.
Het bereikte onderhandelingsresultaat komt op voor Nederland prioritaire punten in
grote mate overeen met de kabinetsinzet. Ten opzichte van het MFK 2014–2020 komt er
inhoudelijk een sterkere nadruk op onderzoek en innovatie, klimaat, vergroening, migratie
en veiligheid. Bovendien beschikt de EU met de MFK-rechtsstaatverordening voor het
eerst over een mechanisme dat een directe koppeling legt tussen de ontvangst van middelen
uit de EU-begroting, inclusief het Herstelinstrument, en de eerbiediging van de beginselen
van de rechtsstaat. Door het bereikte onderhandelingsresultaat nemen de Nederlandse
afdrachten aan de Europese begroting over de periode van het volgende MFK als geheel
niet meer toe dan reeds in de Rijksbegroting was voorzien. De oprichting van het Herstelinstrument
en de RRF waren oorspronkelijk niet voorzien. Op aandringen van Nederland en in nauwe
samenwerking met andere lidstaten is het gelukt om steun te koppelen aan de uitvoering
van structurele hervormingen. Daarnaast zullen de middelen uit het RRF in belangrijke
mate bijdragen aan de groene en digitale transities. Het kabinet is minder positief
over de resultaten ten aanzien van bijvoorbeeld hervorming van het cohesiebeleid en
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Ook de verdere convergentie van hectarepremies
onder de eerste pijler van het GLB is niet in een overeenstemming met de Nederlandse
inzet (motie Madlener, Kamerstuk 28 625, nr. 267). Als onderdeel van het bereikte onderhandelingsresultaat zijn de gemaakte afspraken
op deze terreinen gezien het krachtenveld voor het kabinet de best mogelijke uitkomst.
Daarnaast merken de leden van de PVV-fractie op dat tijdens de Europese Raad is afgesproken
dat de EU in de komende jaren zal werken aan de hervorming van het stelsel van eigen
middelen en de introductie van nieuwe eigen middelen. Kan de regering vertellen aan
welke nieuwe eigen middelen hierbij wordt gedacht en aangeven hoe zij hier tegenover
staat?
De Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie zijn in het Interinstitutioneel
Akkoord (IIA) principes overeengekomen die leidend zijn bij de eventuele introductie
van nieuwe eigen middelen, indien de Raad daartoe met unanimiteit zou besluiten. Daarbij
is ook een indicatieve routekaart opgenomen waarin een tijdpad wordt gegeven voor
de eventuele introductie van nieuwe eigen middelen. De Commissie zal in juni 2021
voorstellen doen voor een koolstofheffing aan de grens en een digitale heffing, met
het oog op een uiterlijke introductiedatum van 1 januari 2023, indien de Raad daartoe
zou besluiten. Gelijktijdig zal een voorstel worden gedaan voor een eigen middel gebaseerd
op het (mogelijk uitgebreide) Emission Trading System (ETS). De Raad zal zich uiterlijk
1 juli 2022 beraden over deze voorstellen. Al geruime tijd wordt door een groep lidstaten
door middel van nauwere samenwerking gewerkt aan een Financial Transaction Tax. Indien
deze lidstaten niet tot overeenstemming komen, zal de Commissie proberen om in juni
2024 een nieuw voorstel te presenteren. De Raad zal zich hier uiterlijk 1 juli 2025
over buigen met het oog op eventuele introductie op 1 januari 2026. Nederland zal
toekomstige Commissievoorstellen voor nieuwe eigen middelen op hun merites beoordelen,
waarbij zal worden meegewogen in hoeverre de voorstellen passen binnen de doelstellingen
van dit kabinet. De bevoegdheden over de introductie zoals vastgelegd in de verdragen
blijven gelden: nieuwe eigen middelen dienen door de Raad met unanimiteit te worden
aangenomen via een nieuw Eigenmiddelenbesluit, wat voorts goedkeuring vereist in iedere
lidstaat conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
Verder vragen de leden van de PVV-fractie om een toelichting waarom Nederland naar
verwachting jaarlijks 1 miljard euro extra moet afdragen aan Brussel. Gaat het hier
alleen om de aflossing en rente op de leningen die de EU aangaat voor het financieren
van uitgaven onder het herstelinstrument? Kan de regering per lidstaat aangeven hoeveel
de afdracht aan de EU in 2028 zal stijgen als gevolg hiervan? Welke verdeelsleutel
is hierbij toegepast?
De raming van 1 miljard euro per jaar aan mogelijke extra afdrachten betreft inderdaad
alleen de rente en aflossing van de bedragen die de Commissie gaat lenen onder het
herstelinstrument voor het financieren van uitgaven. De aflossing en rentebetalingen
op de leningen voor dit subsidiedeel zullen tot uiterlijk eind 2058 plaatsvinden via
de EU-begroting. Tenzij hiervoor middels besparingen ruimte wordt gevonden in deze
toekomstige begrotingen, zal dit leiden tot hogere afdrachten van de lidstaten. Dit
zal onderdeel zijn van de onderhandelingen over het MFK voor de periode vanaf 2028.
Voor Nederland betekent dit een potentiële additionele afdracht van circa 1 miljard
in 2028 die naar verwachting afneemt tot circa 0,8 miljard in 2058, omdat met het
aflossen van de leningen ook de rentebetalingen zullen dalen. Dit is een inschatting
op basis van het huidige aandeel van het Nederlandse bni in het Europese bni. De bni-sleutel
zal ook in het volgende MFK immers naar verwachting de sluitpost vormen van de EU-afdrachten.
Ook vragen de leden van de PVV-fractie om een nadere verduidelijking van de werking
van de headroom. Hoe hoog is het Nederlandse aandeel in de garantiestelling hierin?
De EMB-plafonds (maxima die kunnen worden opgevraagd bij de lidstaten) liggen hoger
dan de MFK-plafonds voor vastleggingen en betalingen die zijn opgenomen in de MFK-verordening.
De marge tussen deze plafonds (die soms ook de headroom wordt genoemd) kan bijvoorbeeld
worden ingezet om instrumenten als SURE te garanderen. Indien er onverhoopt schade
optreedt, kan dit worden betaald uit de marge. Zo kan de Commissie altijd aan haar
betalingsverplichtingen voldoen, waardoor beleggers meer zekerheid hebben. Het Nederlandse
aandeel in de garantiestelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse
bni in het totale bni van de Europese Unie.
In het EMB zijn vier eigen middelen vastgelegd, zo lezen de leden van de CDA-fractie.
Daarbij wordt gebruikgemaakt van initiatieven die zijn vastgelegd in de Green Deal,
zoals de plasticafdracht. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de geplande
koolstofbelasting aan de grens ook onderdeel gaat uitmaken van het EMB, en of dat
ook geldt voor andere voorstellen uit de Green Deal. Bovendien vragen deze leden wat
er gebeurt als er geen overeenkomst wordt behaald over deze nieuwe Europese belastingvoorstellen.
Ontstaat er dan een begrotingsgat en hoe wordt dat dan opgevuld? Hierop aansluitend
heeft de regering aangegeven dat tijdens de Europese Raad is afgesproken dat de EU
in de komende jaren zal werken aan de hervorming van het stelsel van eigen middelen
en aan de introductie van nieuwe eigen middelen. De leden van de CDA-fractie vragen
de regering hier een nadere toelichting op te geven en daarin dus de initiatieven
uit de Green Deal te betrekken.
In het geval er geen overeenkomst wordt bereikt over nieuwe Europese eigen middelen
ontstaat er geen begrotingsgat. De bni-afdrachten van lidstaten vormen het sluitstuk
van de eigen middelen. Dat wil zeggen dat alle uitgaven die niet gedekt worden door
de opbrengst van de andere eigen middelen of overige inkomsten van de Europese Unie,
door de bni-afdrachten worden gedekt.
De Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie zijn in het Interinstitutioneel
Akkoord (IIA) principes overeengekomen die leidend zijn bij de eventuele introductie
van nieuwe eigen middelen, indien de Raad daartoe met unanimiteit zou besluiten. Daarbij
is ook een indicatieve routekaart opgenomen waarin een tijdpad wordt gegeven voor
de eventuele introductie van nieuwe eigen middelen. De Commissie zal in juni 2021
voorstellen doen voor een koolstofheffing aan de grens en een digitale heffing, met
het oog op een uiterlijke introductiedatum van 1 januari 2023, indien de Raad daartoe
zou besluiten. Gelijktijdig zal een voorstel worden gedaan voor een eigen middel gebaseerd
op het (mogelijk uitgebreide) Emission Trading System (ETS). De Raad zal zich uiterlijk
1 juli 2022 beraden over deze voorstellen. Al geruime tijd wordt door een groep lidstaten
door middel van nauwere samenwerking gewerkt aan een Financial Transaction Tax. Indien
deze lidstaten niet tot overeenstemming komen, zal de Commissie proberen om in juni
2024 een nieuw voorstel te presenteren. De Raad zal zich hier uiterlijk 1 juli 2025
over buigen met het oog op eventuele introductie op 1 januari 2026. Nederland zal
toekomstige Commissievoorstellen voor nieuwe eigen middelen op hun merites beoordelen,
waarbij zal worden meegewogen in hoeverre de voorstellen passen binnen de doelstellingen
van dit kabinet. De bevoegdheden over de introductie zoals vastgelegd in de verdragen
blijven gelden: nieuwe eigen middelen dienen door de Raad met unanimiteit te worden
aangenomen via een nieuw Eigenmiddelenbesluit, wat voorts goedkeuring vereist in iedere
lidstaat conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven of de EU op basis van
dit EMB nieuwe Europese belastingen kan invoeren.
In het voorliggende EMB zijn vier eigen middelen vastgelegd; de traditionele eigen
middelen, de btw-afdrachten, de afdrachten op niet-gerecycled plasticafval en de bni-afdrachten.
Binnen het voorliggende EMB kunnen geen nieuwe eigen middelen worden ingevoerd en
ook geen Europese belastingen. Een eventueel toekomstig nieuw EMB moet met unanimiteit
door de Raad worden aangenomen en vereist goedkeuring in iedere lidstaat conform de
eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de regering bij
de afspraken over het EMB de solidariteit tussen lidstaten als centraal uitgangspunt
heeft genomen. Kan de regering toelichten waar die solidariteit precies uit blijkt?
Welke acties heeft de regering ondernomen die solidariteit met andere lidstaten tonen?
Kan de regering in het licht van dit centrale uitgangspunt reflecteren op de reactie
van Nederland destijds op de gezamenlijke voorstellen van Duitsland en Frankrijk van
mei vorig jaar, die voor het grootste gedeelte zijn overgenomen in het uiteindelijke
resultaat? Ook lezen de leden van de D66-fractie dat er r nauw is samengewerkt met
andere lidstaten in de onderhandelingen. Kan de regering toelichten met welke lidstaten
er hierbij voornamelijk is samengewerkt en met welke lidstaten is gekozen in mindere
mate gezamenlijk op te trekken? Heeft de regering bijvoorbeeld hierbij verder gekeken
dan de zogenoemde «vrekkige vier» en de samenwerking gezocht met de zogenoemde Hanzeliga
of andere landen zoals Duitsland en Frankrijk? Zo ja, kan de regering hier voorbeelden
bij geven? En welke behaalde resultaten uit deze onderhandelingen komen overeen met
de inzet van het kabinet? Welke elementen uit de kabinetsinzet hebben het niet gehaald?
De leden van de D66-fractie horen daarnaast graag van de regering of de bedongen kortingen
op de begroting, ten koste van doelgerichte investeringen die de EU toekomstbestendiger
zouden maken, niet haaks staan op de strategie van Nederland en de EU in de wereld.
Ten aanzien van de vraag van de D66-fractie naar de wijze waarop het kabinet uitdrukking
heeft gegeven aan solidariteit met lidstaten merkt het kabinet op dat het kabinet
actief heeft ingezet om via Europese samenwerking tot een snelle en gecoördineerde
reactie op de COVID-19 crisis te komen om zo de menselijke en economische gevolgen
zo goed mogelijk op te vangen, bij te dragen aan een duurzaam herstel en verdere economische
groei te bevorderen. In 2020 is daartoe met steun van het kabinet een breed scala
aan maatregelen overeenkomen, waaronder de oprichting van het Herstelinstrument (NGEU).
Daarnaast is het Emergency Support Instrument (ESI) in werking gesteld en is een tijdelijk
instrument (SURE) opgericht waarmee financiële bijstand kan worden verleend in de
vorm van leningen aan lidstaten voor maatregelen gericht op arbeidsduurverkorting.
Verder heeft de EIB-groep een pan-Europees garantiefonds opgericht waarmee tot 200
miljard euro aan financiering voor Europese bedrijven, met name het mkb, kan worden
gemobiliseerd. Tot slot is de bestaande kredietlijn van het Europees Stabiliteitsmechanisme
(ESM) tijdelijk beschikbaar gesteld gericht op de COVID-19-uitbraak. Bovendien heeft
het kabinet ingestemd met afspraken om lidstaten maximale ruimte te bieden om adequaat
op de crisis te reageren. Zo is de algemene uitzonderingsclausule van het Stabiliteits-
en Groeipact in werking getreden en een tijdelijk staatssteunkader voor COVID-19 vastgesteld.
Tegen deze achtergrond heeft het kabinet bij de inzet ten aanzien van het Commissievoorstel
voor de oprichting van het Herstelinstrument en de Recovery and Resilience Facility (RRF), en het Duits-Franse voorstel dat daaraan voorafging, steeds als uitgangspunt
genomen dat solidariteit tussen lidstaten verbonden is met de eigen verantwoordelijkheid
van lidstaten om hun economische weerbaarheid en groeivermogen te versterken. Het
kabinet is van oordeel dat die koppeling voldoende in het bereikte onderhandelingsresultaat
is geborgd.
In antwoord op de vragen van de D66-fractie over samenwerking met andere lidstaten
geldt dat Nederland tijdens het gehele onderhandelingsproces nauw heeft samengewerkt
met diverse lidstaten om tot een uitkomst te komen die bijdraagt aan een sterkere
Europese Unie. De samenwerking met gelijkgezinde lidstaten betrof een breed scala
aan onderwerpen en beperkte zich niet tot de zogenoemde Frugal-4, hoewel de Nederlandse
inzet het meeste overeenkwam met die van deze groep landen ten aanzien van de financiële
aspecten (omvang, afdrachtenkorting, functioneren Herstelinstrument). Op deelterreinen,
zoals bijvoorbeeld de inzet voor de MFK-rechtsstaatverordening, heeft Nederland tevens
nauw samengewerkt met onder meer de Scandinavische lidstaten, lidstaten uit Zuid-
en Oost-Europa en de Benelux.
Het bereikte onderhandelingsresultaat komt op voor Nederland prioritaire punten in
grote mate overeen met de kabinetsinzet. Ten opzichte van het MFK 2014–2020 komt er
inhoudelijk een sterkere nadruk op onderzoek en innovatie, klimaat, vergroening, migratie
en veiligheid. Bovendien beschikt de EU met de MFK-rechtsstaatverordening voor het
eerst over een mechanisme dat een directe koppeling legt tussen de ontvangst van middelen
uit de EU-begroting, inclusief het Herstelinstrument, en de eerbiediging van de beginselen
van de rechtsstaat. Door het bereikte onderhandelingsresultaat nemen de Nederlandse
afdrachten aan de Europese begroting over de periode van het huidige MFK als geheel
niet meer toe dan reeds in de Rijksbegroting was voorzien. De oprichting van het Herstelinstrument
en de RRF waren oorspronkelijk niet voorzien. Op aandringen van Nederland en in nauwe
samenwerking met andere lidstaten is het gelukt om steun te koppelen aan de uitvoering
van structurele hervormingen. Daarnaast zullen de middelen uit het RRF in belangrijke
mate bijdragen aan de groene en digitale transities. Het kabinet is minder positief
over de resultaten ten aanzien van bijvoorbeeld hervorming van het cohesiebeleid en
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Ook de verdere convergentie van hectarepremies
onder de eerste pijler van het GLB is niet in overeenstemming met de Nederlandse inzet.
Als onderdeel van het bereikte onderhandelingsresultaat zijn de gemaakte afspraken
op deze terreinen, gezien het krachtenveld, voor het kabinet de best mogelijke uitkomst.
Tot slot is het kabinet van oordeel dat de overeengekomen MFK-plafonds voor 2021–2027
en de middelen uit het Herstelinstrument de EU in staat stellen om effectief uitvoering
te kunnen geven aan de strategische prioriteiten conform de Nederlandse inzet, zowel
binnen de EU als daarbuiten.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat het een historische en belangrijke
stap betreft dat de EU middelen voor het herstelfonds met leningen gaat financieren.
De EU heeft hier reeds ervaring mee opgedaan bij het werkgelegenheidsinstrument SURE.
Kan de regering toelichten wat de ervaringen daarmee zijn? Was er vraag naar de leningen
die de EU hiervoor in de markt zette? Welke rente- en efficiëntievoordelen zijn hiermee
behaald in vergelijking met de situatie waarin lidstaten deze middelen zelf hadden
moeten lenen?
Voor SURE is er reeds 53,5 miljard euro uitgeleend aan 15 lidstaten23. De EC heeft in de periode oktober 2020 – januari 2021 53,5 miljard euro opgehaald
met haar SURE-programma. Dit is met vier uitgiftemomenten gerealiseerd en er was bij
de veilingen vanuit de markt een grote vraag naar deze leningen. Er zijn obligaties
gelanceerd met aflosdata in 2025, 2028, 2030, 2035, 2040 en 2050. Zoals relatief gebruikelijk
in obligatiemarkten, is het kortst lopende programma tegen het laagste rendement geveild
(– 0.509%) en het langst lopende programma tegen het hoogste rendement (0.317%). Een
negatief veilingrendement betekent voor de Europese Commissie dat zij gedurende de
looptijd van de lening minder hoeven terug te betalen dan zij aanvankelijk ontvangen
en het tegenovergestelde is het geval bij een positief rendement.
Het exacte rentevoordeel voor lidstaten is niet te berekenen omdat SURE-obligaties
anders dan ander staatspapier kwalificeren als «social bonds» en omdat de verhouding
tussen rentes op obligaties van lidstaten en de EC niet constant is over tijd en looptijden.
Als we toch de prijzen vergelijken in de secundaire markt tussen de tienjaars SURE-obligatie
en de tienjaarsobligatie van verschillende eurolanden zien we dat begin februari geldt
dat de obligaties van Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Finland tegen een (nog)
lager rendement handelen dan de SURE-obligaties. Voor landen als Frankrijk, Ierland,
Portugal, Spanje, Italië en Griekenland geldt begin februari dat hun tienjaarsobligatie
tegen een hoger rendement handelt.
De leden van de D66-fractie constateren dat de Europese Commissie tot uiterlijk 2026
netto nieuwe leningen mag aangaan, waarvan de terugbetaling uiterlijk 2058 afgerond
dient te zijn. De leden van de D66-fractie zijn zeer verheugd over het feit dat met
deze voorstellen de kosten van de coronacrisis op een verantwoorde wijze gespreid
kunnen worden over een langere tijd en op een efficiënte wijze gefinancierd gaan worden.
Kan de regering ook een schatting maken van de efficiëntiewinst van deze gezamenlijke
financiering ten opzichte van alternatieven? Kan de regering tevens uitleggen waarom
voor deze jaartallen gekozen is en in hoeverre daarvan kan worden afgeweken indien
dat een financieel voordeel oplevert voor de Europese Commissie? Welke vrijheid heeft
de Europese Commissie verder nog in het vaststellen van looptijden en uitgiftes van
deze leningen? Kan de regering nader uiteenzetten welke bezwaren zij heeft ten aanzien
van eventuele perpetuele leningen?
Het is onmogelijk om een betrouwbare inschatting te maken van het totale financieringsvoordeel
van het NGEU-programma dat de EC vanaf juni 2021 wil gaan uitgeven. Het is niet duidelijk
tegen welke rendementen er geveild gaat worden, en het zal altijd moeilijk blijven
om te weten tegen welk rendement de obligaties van iedere lidstaat gedurende de hele
periode zouden veilen als NGEU er niet was geweest. Dagelijks schommelen rentes op
de obligatiemarkten en renteverschillen tussen landen en supranationale instanties
bewegen dan weer naar elkaar toe en dan weer van elkaar af.
De Europese Commissie is op dit moment druk bezig om haar uitgiftestrategie voor de
NGEU te bepalen. Er zal uiteraard gebruik worden gemaakt van de recente ervaringen
met SURE. De Commissie heeft vooralsnog binnen de vastgestelde kaders (zoals 30% groene
obligaties) de ruimte om zelf gunstige looptijden te kiezen. Men streeft ernaar een
gediversifieerde set instrumenten uit te geven, variërend van schatkistpapier (looptijd
tot 1 jaar) tot langlopende obligaties zoals een dertigjaars. Perpetuele obligaties
zijn niet aan de orde omdat deze niet binnen het mandaat van de Europese Commissie
vallen.
De Commissie mag tot 2026 nieuwe leningen aangaan onder het Eigenmiddelen Besluit,
waarvan de terugbetaling uiterlijk 2058 afgerond dient te worden. Van deze data kan
niet worden afgeweken. De Europese Commissie kan over de timing van het uitgeven van
obligaties en de looptijden besluiten om haar financieringskosten te optimaliseren.
De leden van de D66-fractie merken op dat de Europese Unie de komende jaren zal werken
aan hervormingen van het stelsel van eigen middelen. De Europese Raad heeft geconcludeerd
dat de Europese Unie «de komende jaren zal streven naar een hervorming van het stelsel
van eigen middelen en nieuwe eigen middelen invoeren». Daarbij verwijzen de raadsconclusies
naar voorstellen die de Commissie in de loop van het eerste halfjaar van 2021 zal
doen voor een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens en voor een heffing op
digitale diensten, met het oog op de invoering ervan uiterlijk op 1 januari 2023.
De leden van de D66-fractie willen de regeringsleiders van Europa en het Nederlandse
kabinet complimenteren met deze belangrijke stap en de manier waarop partijen taboes
hebben doorbroken in het gezamenlijke Europese belang. Wat zal de Nederlandse positie
worden als deze voorstellen gaan komen en op welke manier zal daarbij het Nederlandse
belang meegewogen worden dat vervuiling aan de grens belast gaat worden en digitale
diensten een eerlijke bijdrage gaan doen? Kan de regering reflecteren op het belang
van de voortgang van deze trajecten en in hoeverre andere voorstellen zoals die in
het rapport van oud-premier van Italië Mario Monti daarbij betrokken gaan worden?
In hoeverre is Nederland gebonden aan deze raadsconclusies? Hoe ziet de regering de
«Europese meerwaarde» van het voorliggende EMB? Ziet de regering mogelijkheid om de
«Europese meerwaarde» van de begroting vaker uit te dragen, in plaats van de Europese
begroting te presenteren als een kostenpost voor Nederland?
De Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie zijn in het Interinstitutioneel
Akkoord (IIA) principes overeengekomen die leidend zijn bij de eventuele introductie
van nieuwe eigen middelen, indien de Raad daartoe met unanimiteit zou besluiten. Daarbij
is ook een indicatieve routekaart opgenomen waarin een tijdpad wordt gegeven voor
de eventuele introductie van nieuwe eigen middelen. De Commissie zal in juni 2021
voorstellen doen voor een koolstofheffing aan de grens en een digitale heffing, met
het oog op een uiterlijke introductiedatum van 1 januari 2023, indien de Raad daartoe
zou besluiten. Gelijktijdig zal een voorstel worden gedaan voor een eigen middel gebaseerd
op het (mogelijk uitgebreide) Emission Trading System (ETS). De Raad zal zich uiterlijk
1 juli 2022 beraden over deze voorstellen. Al geruime tijd wordt door een groep lidstaten
door middel van nauwere samenwerking gewerkt aan een Financial Transaction Tax. Indien
deze lidstaten niet tot overeenstemming komen, zal de Commissie proberen om in juni
2024 een nieuw voorstel te presenteren. De Raad zal zich hier uiterlijk 1 juli 2025
over buigen met het oog op eventuele introductie op 1 januari 2026. De bevoegdheden
over de introductie zoals vastgelegd in de verdragen blijven gelden: nieuwe eigen
middelen dienen door de Raad met unanimiteit te worden aangenomen via een nieuw Eigenmiddelenbesluit,
wat voorts goedkeuring vereist in iedere lidstaat conform de eigen grondwettelijke
bepalingen.
Nederland zal toekomstige Commissievoorstellen voor nieuwe eigen middelen op hun merites
beoordelen, waarbij zal worden meegewogen in hoeverre de voorstellen passen binnen
de doelstellingen van dit kabinet. Het EMB is onderdeel van een breder MFK-pakket.
In de onderhandelingen over dit pakket is het begrip Europese toegevoegde waarde één
van de uitgangspunten geweest bij het bepalen van de Nederlandse inzet. Nederland
heeft daarom ook ingezet op een sterkere nadruk binnen het MFK op onderzoek en innovatie,
klimaat, vergroening, migratie en veiligheid. Het bereikte onderhandelingsresultaat
komt op voor Nederland prioritaire punten in grote mate overeen met deze kabinetsinzet.
Over het noodfonds en de gemeenschappelijke leningen hebben de leden van de SP-fractie
al vaker gevraagd wat er gebeurt als een lidstaat niet aan de aflossing kan voldoen
en daarop kwam nooit een antwoord. Hoe verklaart de regering dat de Raad van State
klip en klaar zegt dat juist daar een risico ligt voor het moeten betalen van het
aflossen van het deel van een andere lidstaat? Welke risicoanalyses zijn hierover
gemaakt? Waarom is beslist dat er een headroom nodig is voor de zekerheid voor de
kapitaalverstrekker? Waarom worden toekomstige generaties met deze schuld opgezadeld?
In het uiterste geval dat de Europese Commissie op enig moment over onvoldoende liquide
middelen beschikt om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen richting de kapitaalmarkt
te voldoen, mag zij aanvullende middelen opvragen bij de lidstaten. Indien een lidstaat
niet in staat zou zijn tijdig haar volledige bijdrage hieraan te leveren mag de Europese
Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni.
In dat geval kan het voorkomen dat een lidstaat tijdelijke een hogere bijdrage levert
dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijk afwijking van bijdragen
naar rato van bni-aandeel wordt middels een aanpassing van de EU-begroting zo snel
mogelijk hersteld. Iedere individuele lidstaat blijft onverminderd gehouden aan de
op basis van het Eigenmiddelenbesluit verschuldigde bedragen.
Ten behoeve van het adviespunt «precedentwerking» zijn de toelichtingen onder paragraaf
3 onderdelen «Herstelinstrument NGEU» en «Nederlandse begroting» uitgebreid. In deze
uitbreiding wordt nader toegelicht dat de voorgenomen werkwijze, waarbij de Europese
Commissie namens de Europese Unie een aanzienlijk bedrag aan middelen leent op de
kapitaalmarkt om beleidsuitgaven mee te doen, in het huidige uitzonderlijke geval
geoorloofd is en past binnen de huidige verdragen van de Unie. Tevens is een verwijzing
naar het advies van de Juridische Dienst van de Raad toegevoegd, waardoor nogmaals
wordt benadrukt dat de voorgenomen financiering van het Herstelinstrument een tijdelijk
en eenmalig karakter heeft, en geen permanent mechanisme wordt. Tevens wordt nader
toegelicht dat het eventuele additionele budgettaire beroep dat de Europese Commissie
als laatste redmiddel op lidstaten mag doen geen schuldmutualisering betreft maar
een tijdelijke compensatie tussen lidstaten, en dat deze niet beschouwd kan worden
als hoofdelijke aansprakelijkheid van een lidstaat, omdat iedere lidstaat gehouden
blijft aan de door deze lidstaat verschuldigde bedragen zoals vastgesteld door het
EMB. Er is dus geen sprake van een zogenoemde joint and several-garantie zoals bij euro-obligaties vaak wordt voorgesteld. De aansprakelijkheid van
de lidstaten in het kader van het EMB houdt niet in dat verbintenissen van andere
lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU worden overgenomen.
De leden van de SP-fractie willen graag een overzicht waarom er gekomen is tot de
750 miljard euro aan omvang van het noodfonds. Welke analyse ligt daaraan ten grondslag?
Hoe wordt dit fonds toebedeeld en zal het eerst de gemeenschappelijke schuld of eerst
het giften uitdelen? Hoe wordt zicht gehouden op wat er geleend is en wat er nodig
is? Kan er ook minder geleend worden als minder nodig blijkt te zijn?
Mede op aandringen van Nederland heeft de Commissie bij de publicatie van haar strategie
voor het herstel van de Europese Unie in reactie op de crisis die door de COVID-19
uitbraak is ontstaan (mei 2020) een zogeheten needs assessment gepresenteerd. Hierin
beschrijft de Commissie de economische gevolgen van COVID-19 op regio’s en sectoren,
de investerings- en financieringsbehoefte en komt vervolgens tot een herstelinstrument
van 750 miljard euro (500 miljard subsidies, 250 miljard leningen). Zoals aangegeven
in de appreciatie van de needs assessment24 was het kabinet op basis van de analyse niet in staat deze terug te leiden naar de
750 miljard die de Commissie. Nederland was met name kritisch over het aandeel subsidies
in het herstelinstrument. Door Nederlandse inzet tijdens de ER van juli 2020 is in
het overeengekomen pakket het aandeel leningen fors toegenomen ten koste van het subsidiedeel
(390 miljard euro voor subsidies, 360 miljard euro voor leningen).
Het herstelinstrument kent onderstaande verdeling over de verschillende programma’s.
Er is geen prioriteit tussen subsidies of leningen. Dit hangt af van de behoeftes
van lidstaten. De Commissie voert het schuldbeheer uit en zal de Raad en het Europees
Parlement hier regelmatig over informeren. Indien blijkt dat er minder middelen nodig
zijn dan eerder voorzien, zal de Commissie ook minder lenen op de financiële markten.
Na 2026 kunnen netto geen nieuwe leningen meer worden aangegaan en is dus het maximum
aan leningen bereikt.
Herstelinstrument NGEU (in miljarden euro; prijzen 2018)
Leningen
Subsidies
Totaal
Recovery and Resilience Facility
360
312,5
672,5
ReactEU
–
47,5
47,5
Horizon Europe
–
5
5
InvestEU
–
5,6
5,6
GLB – plattelandsontwikkeling
–
7,5
7,5
JTF
–
10
10
RescEU
–
1,9
1,9
Totaal
360
390
750
Tot slot willen de leden van de SP-fractie de regering vragen waarom zij niet ingaat
op het element van precedentwerking om afspraken van het Verdrag buitenspel te zetten?
Kan de regering aangeven hoe zij binnen de Europese Raad heeft afgesproken dat dit
eenmalig was en welke harde garanties hierover zijn gegeven?
De Raad van State benoemt de precedentwerking van het, onder voorwaarden, tijdelijk
een uitzondering maken op het uitgangspunt dat de Unie op de kapitaalmarkten geleende
middelen niet gebruikt voor de financiering van beleidsuitgaven. Volgens de Raad van
State impliceert dit dat zich in de toekomst situaties kunnen voordoen waarin een
uitzondering op het verbod op lenen voor beleidsuitgaven mogelijk wordt geacht. Indien
zich in de toekomst situaties zullen voordoen waarvoor een uitzondering op het principe
«niet lenen voor beleidsuitgaven» gewenst is, kan deze uitzondering niet op basis
van het voorliggende EMB worden gemaakt.
Ook in een toekomstig EMB zal de beleidsvrijheid die de Uniewetgever heeft om te bepalen
welke financiële middelen nodig zijn om de doelstellingen van de Unie te bereiken,
beperkt worden door de noodzaak de integriteit van het stelsel van eigen middelen
van de Unie te eerbiedigen. Het kabinet is het met de Juridische Dienst van de Raad
eens dat de EU-Verdragen niet toestaan dat de hier gekozen constructie, waarbij beleidsuitgaven
van de Unie via op de kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent wordt
of leidt tot een paradigmaverschuiving25. Een eventueel toekomstig nieuw EMB moet met unanimiteit door de Raad worden aangenomen
en in alle lidstaten worden goedgekeurd conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de SGP-fractie constateren dat er tijdens de Europese Raad is afgesproken
dat de Europese Unie in de komende jaren zal werken aan de introductie van nieuwe
eigen middelen. Deze leden betreuren deze afspraak. Behoudens de plasticafdracht worden
er in het voorliggende EMB geen nieuwe eigen middelen geïntroduceerd. Deze leden staat
positief tegenover deze laatste opmerking. Wel vragen zij of er reeds voorstellen,
ideeën of plannen zijn voor bepaalde nieuwe eigen middelen, en waar deze uit bestaan.
De Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie zijn in het Interinstitutioneel
Akkoord (IIA) principes overeengekomen die leidend zijn bij de eventuele introductie
van nieuwe eigen middelen, indien de Raad daartoe met unanimiteit zou besluiten. Daarbij
is ook een indicatieve routekaart opgenomen waarin een tijdpad wordt gegeven voor
de eventuele introductie van nieuwe eigen middelen. De Commissie zal in juni 2021
voorstellen doen voor een koolstofheffing aan de grens en een digitale heffing, met
het oog op een uiterlijke introductiedatum van 1 januari 2023, indien de Raad daartoe
zou besluiten. Gelijktijdig zal een voorstel worden gedaan voor een eigen middel gebaseerd
op het (mogelijk uitgebreide) Emission Trading System (ETS). De Raad zal zich uiterlijk
1 juli 2022 beraden over deze voorstellen. Al geruime tijd wordt door een groep lidstaten
door middel van nauwere samenwerking gewerkt aan een Financial Transaction Tax. Indien
deze lidstaten niet tot overeenstemming komen, zal de Commissie proberen om in juni
2024 een nieuw voorstel te presenteren. De Raad zal zich hier uiterlijk 1 juli 2025
over buigen met het oog op eventuele introductie op 1 januari 2026. Nederland zal
toekomstige Commissievoorstellen voor nieuwe eigen middelen op hun merites beoordelen,
waarbij zal worden meegewogen in hoeverre de voorstellen passen binnen de doelstellingen
van dit kabinet. De bevoegdheden over de introductie zoals vastgelegd in de verdragen
blijven gelden: nieuwe eigen middelen dienen door de Raad met unanimiteit te worden
aangenomen via een nieuw Eigenmiddelenbesluit, wat voorts goedkeuring vereist in iedere
lidstaat conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de SGP-fractie vragen of het klopt dat de tijdelijkheid van het herstelinstrument
Next Generation EU ook impliceert dat Europese Commissie alleen tijdens de looptijd
van dit EMB leningen mag aangaan op de kapitaalmarkt, ook als blijkt dat de Europese
Commissie niet het volledige budget geleend heeft dat wettelijk mogelijk is.
Bij de uitvoering van hun werkzaamheden met betrekking tot de financiering van het
Herstelinstrument is de Europese Commissie gebonden aan het mandaat dat haar hiertoe
wordt verleend in het EMB. Een van de waarborgen voor tijdelijkheid van dit mandaat
is opgenomen in artikel 5 lid 1. Daarin is vastgelegd dat er na 2026 geen netto opname
van leningen mag plaatsvinden. In het kader van schuldbeheer kunnen leningen wel worden
vernieuwd, maar dit leidt niet tot extra uitgaven of leningen binnen het herstelinstrument.
Een wijziging van het mandaat voor de Europese Commissie en daarmee een wijziging
van de waarborgen ten aanzien van tijdelijkheid en uitzonderlijkheid vereisen een
wijziging van het EMB. Een eventueel toekomstig nieuw EMB moet met unanimiteit door
de Raad worden aangenomen en in iedere lidstaat goedgekeurd worden conform de eigen
grondwettelijke bepalingen.
Als een lidstaat niet in staat is tijdig zijn volledige bijdrage te leveren in het
kader van aanvullende afdrachten, kan het voorkomen dat Nederland tijdelijk een hogere
bijdrage moet leveren, zo lezen de leden van de SGP-fractie. Klopt het dat Nederland
dan feitelijk tijdelijk extra afdraagt omdat een andere lidstaat dat bedrag niet kan
afdragen (dus waarschijnlijk financieringsproblemen heeft)? Is er een termijn aan
deze tijdelijkheid verbonden? Klopt het dat het kan voorkomen dat deze extra afdracht
pas jaren later verrekend wordt? Kan de regering beargumenteerd aangeven dat hiermee
geen sprake is van, al dan niet tijdelijke, schuldmutualisatie?
In het uiterste geval dat de Europese Commissie op enig moment over onvoldoende liquide
middelen beschikt om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen richting de kapitaalmarkt
te voldoen, mag zij aanvullende middelen opvragen bij de lidstaten. Indien een lidstaat
niet in staat zou zijn tijdig haar volledige bijdrage hieraan te leveren mag de Europese
Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni.
In dat geval kan het voorkomen dat een lidstaat tijdelijke een hogere bijdrage levert
dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijk afwijking van bijdragen
naar rato van bni-aandeel wordt middels een aanpassing van de EU-begroting zo snel
mogelijk hersteld. Iedere individuele lidstaat blijft onverminderd gehouden aan de
op basis van het Eigenmiddelenbesluit verschuldigde bedragen.
De Juridische Dienst van de Raad heeft in zijn advies aangegeven dat uit deze mogelijkheid
tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij lidstaten geen schuldmutualisatie
voortvloeit en dat deze niet beschouwd kan worden als hoofdelijke aansprakelijkheid
van een lidstaat, maar het een systeem van onderlinge compensatie tussen lidstaten
betreft.26 De aansprakelijkheid van de lidstaten in het kader van het EMB houdt derhalve niet
in dat verbintenissen van andere lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU
worden overgenomen.27
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering nader kan ingaan op de opmerkingen
van de Raad van State dat er van dit EMB een belangrijke precedentwerking kan uitgaan.
Deelt de regering die analyse? Hierbij gaat het dus niet om de tijdelijkheid van het
instrument, maar om de precedentwerking die daarvan uitgaat.
De Raad van State benoemt de precedentwerking van het, onder voorwaarden, tijdelijk
een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat de Unie op de kapitaalmarkten geleende
middelen niet gebruikt voor de financiering van beleidsuitgaven. Volgens de Raad van
State impliceert dit dat zich in de toekomst situaties kunnen voordoen waarin een
uitzondering op het verbod op lenen voor beleidsuitgaven mogelijk wordt geacht. Indien
zich in de toekomst situaties zullen voordoen waarvoor een uitzondering op het principe
«niet lenen voor beleidsuitgaven» gewenst is, kan dit niet op basis van het voorliggende
EMB.
Ook in een toekomstig EMB zal de beleidsvrijheid die de Uniewetgever heeft om te bepalen
welke financiële middelen nodig zijn om de doelstellingen van de Unie te bereiken,
beperkt worden door de noodzaak de integriteit van het stelsel van eigen middelen
van de Unie te eerbiedigen. Het kabinet is het met de Juridische Dienst van de Raad
eens dat de EU-Verdragen niet toestaan dat de hier gekozen constructie, waarbij beleidsuitgaven
van de Unie via op de kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent wordt
of leidt tot een paradigmaverschuiving28. Een eventueel toekomstig nieuwe EMB moet met unanimiteit door de Raad worden aangenomen
en in alle lidstaten worden goedgekeurd conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de garantie die voortvloeit uit het herstelinstrument
regelmatig moet worden bijgewerkt. Kan de regering een meer gedetailleerde kwalitatieve
en kwantitatieve beschouwing hiervan geven dan in de memorie van toelichting is opgenomen?
Welke bandbreedte van garanties is te verwachten? Wat zijn de risico’s? Wat zijn de
te verwachten extra afdrachten?
De garantieverplichting op de Nederlandse begroting wordt aangepast aan het verwachte
Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU27, de verwachte of gerealiseerde rentevoet
op de uitstaande obligaties en de verwachte omvang van de uitstaande leningen. De
garantieverplichting die volgt uit het voorliggende Eigenmiddelenbesluit is bij de
ontwerpbegroting 2021 van het Ministerie van Financiën opgenomen en toegelicht. De
verplichting gaat vooralsnog uit van een maximaal gebruik van de toegestane schulduitgifte.
Mocht de daadwerkelijke schulduitgifte lager uitvallen dan leidt dit tot een neerwaartse
bijstelling van de garantieverplichting. De garantieverplichting op de Nederlandse
begroting is opgebouwd uit de hoofdsom en de renteverplichtingen. Deze renteverplichting
vormt een belangrijke onzekere factor. Op voorhand is immers niet vast te stellen
tegen welke rente de Unieschuld de komende jaren uitgegeven zal worden. Vooralsnog
is de renteverplichting gebaseerd op verwachtingen van de Europese Commissie. Als
een groot deel van de schuld daadwerkelijk is uitgegeven dan zal de garantie gebaseerd
worden op de actuele couponrentes op de uitgegeven schuldtitels. Op dit moment worden
geen aanvullende afdrachten verwacht uit hoofde van de garantie.
4. Eenieder verbindende bepalingen
5. Artikelsgewijze toelichting van het Eigen Middelenbesluit
De leden van de VVD-fractie willen weten waarom het eigenmiddelbesluit waarop hier
artikelsgewijs wordt ingegaan, niet gewoon meer integraal deel uit maakt van de stukken
van de wet. Nu is het namelijk een beetje een zoekplaatje.
Het wetsvoorstel bevat geen artikelsgewijze uitwerking van de bepalingen van het EMB,
omdat de goedkeuringswet uitsluitend tot doel heeft de goedkeuring van het EMB vast
te leggen en de regering te machtigen het EMB te ratificeren. Het parlement stelt
met deze wet geen regeling vast. Het EMB is integraal gepubliceerd in Tractatenblad 2021, 529.
Artikel 2
De leden van de VVD-fractie vragen wat de reden is voor lumpsumkortingen op de plasticafdracht
voor landen. Waarom is dit zo’n lange lijst van maar liefst 17 landen (Bulgarije,
Tsjechië, Estland, Griekenland, Spanje, Kroatië, Italië, Cyprus, Letland, Litouwen,
Hongarije, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië en Slowakije)? Hoe zien die
lumpsumkortingen eruit voor de verschillende landen? Eerder is aangegeven dat de grondslag
voor plastic gunstig zou zijn voor Nederland. In hoeverre is dat met deze lijst van
lumpsumkortingen nog steeds het geval? Welke invloed hebben deze lumpsumkortingen
op de afdracht van Nederland, ofwel wat zou de Nederlandse afdracht zijn geweest als
deze lumpsumkortingen niet zouden zijn afgesproken?
De reden voor de lumpsum kortingen is dat voor deze landen de grondslag op basis van
niet-gerecycled plasticafval een grote degressieve impact zou hebben. Lidstaten met
een bni per capita dat lager is dan het EU-gemiddelde in 2017 krijgen daarom een verlaging
van hun grondslag. Het gaat om de volgende kortingen:
Land
Lumpsum korting
(in miljoenen euro, lopende prijzen)
Bulgarije
22
Tsjechië
32,2
Estland
4
Griekenland
33
Spanje
142
Kroatië
13
Italië
184
Cyprus
3
Letland
6
Litouwen
9
Hongarije
30
Malta
1,4
Polen
117
Portugal
31,3
Roemenië
60
Slovenië
6,3
Slowakije
17
De lumpsumkortingen samen bedragen circa 711 miljoen euro. Ter compensatie zal de
bni-afdracht van alle lidstaten toenemen, voor Nederland bedraagt die toename circa
41 miljoen euro per jaar (in prijzen van 2018). Ook na de toepassing van deze kortingen
blijft het eigen middel op basis van niet-gerecycled plasticafval naar verwachting
positief voor Nederland, omdat het Nederlandse aandeel in dit eigen middel naar verwachting
kleiner is dan het Nederlandse aandeel in het bni-middel.
Artikel 3
Het EMB legt het maximum vast dat de Europese Unie aan eigen middelen mag ontvangen
van de lidstaten, de eigenmiddelenplafonds. Voor het herstelinstrument NGEU is een
nieuwe, tijdelijke en geoormerkte verhoging van 0,6 procentpunt voor beide plafonds
opgenomen tot 2058. De leden van de VVD-fractie vragen hoe is geborgd en vastgelegd
dat deze ruimte onder het eigenmiddelenplafond tot 2058 niet alsnog gebruikt gaat
of mag worden voor andere zaken dan het afgesproken herstelinstrument NGEU. Hoe is
gegarandeerd dat deze zogenoemde «headroom» niet voor andere zaken ingezet kan worden
in de toekomst? En dus alleen dient als zekerheid voor beleggers dat de Europese Unie
haar rente- en aflossingsverplichtingen kan voldoen?
In het EMB wordt expliciet benoemd dat de tijdelijke verhoging van de plafonds met
0,6 procentpunt als enig doel heeft de verplichtingen te dekken die voortkomen uit
de verordening van de Raad tot vaststelling van een Herstelinstrument en de daarin
genoemde sectorale wetgeving. Deze verhoging geldt totdat al deze verplichtingen zijn
vervallen, en uiterlijk tot en met 31 december 2058. Daarnaast mag de verhoging niet
worden gebruikt ter dekking van andere verplichtingen van de Unie. Het EMB kan alleen
met unanimiteit worden aangepast. Dit betekent dat de 0,6 procentpunt verhoging alleen
voor een ander doeleinde dan het Herstelinstrument zou kunnen worden ingezet als alle
lidstaten daarmee instemmen.
Artikel 4
Hier is een garantieverplichting opgenomen voor de leningen die de EU aangaat in het
kader van het herstelfonds. De leden van de VVD-fractie vragen hoe is gegarandeerd
dat het hier alleen kan gaan om het herstelfonds (NGEU). Hoe gaat de regering voorkomen
dat deze garantieverplichting nodig is om in te zetten?
Voor het antwoord op de vraag hoe gegarandeerd is dat het hier alleen kan gaan om
het herstelfonds (NGEU) verwijs ik u naar het bovenstaande antwoord. Het valt nooit
volledig te voorkomen dat een garantie moet worden ingeroepen. De risico’s kunnen
wel worden gemitigeerd. Dit gebeurt in eerste instantie door de Europese Commissie,
die een verantwoord financieel beheer zal voeren door om over voldoende liquiditeit
te beschikken om tijdig de financiële verplichtingen van de Unie te kunnen voldoen.
Daarnaast is het van belang dat alle lidstaten een gezond economisch en financieel
beleid voeren. Lidstaten werken hieraan binnen het bestaande Europees Semester, waarin
wordt toegezien op de identificatie en implementatie van structurele hervormingen
en de uitvoering van de Europese begrotingsregels. Ook de RRF levert een bijdrage
door structurele hervormingen en investeringen te koppelen. Nederland is een voorstander
van een sterk Europees Semester en heeft binnen de RRF altijd gepleit voor de koppeling
aan structurele hervormingen. Op aandringen van Nederland is aan de besluitvorming
binnen de RRF een noodremprocedure toegevoegd in geval een lidstaat van oordeel zou
zijn dat voor de uitbetaling van middelen uit het RRF onvoldoende voortgang is geboekt
ten aanzien van de hervormingsvoorwaarden voor die steun. Hiermee is een extra waarborg
ingebouwd die ervoor zorgt dat lidstaten de benodigde structurele hervormingen daadwerkelijk
doorvoeren om zo economisch sterker en weerbaarder uit de crisis te komen.
Artikel 5 en 6
De leden van de VVD-fractie lezen dat de Europese Commissie tot uiterlijk eind 2026
netto nieuwe leningen mag aangaan voor de financiering van het herstelinstrument.
Hoe is dat vastgelegd? Hoe is dat geborgd? En hoe is besluitvorming geregeld, mocht
de Commissie onverhoopt daarin wijzigingen willen voorstellen c.q. aanbrengen?
Bij de uitvoering van hun werkzaamheden met betrekking tot de financiering van het
Herstelinstrument is de Europese Commissie gebonden aan het mandaat dat haar hiertoe
wordt verleend in het EMB. Een van de waarborgen voor tijdelijkheid van dit mandaat
is opgenomen in artikel 5 lid 1. Daarin is vastgelegd dat er na 2026 geen nieuwe netto
opname van leningen mag plaatsvinden. Een wijziging van het mandaat voor de Europese
Commissie en daarmee een wijziging van de waarborgen ten aanzien van tijdelijkheid
en uitzonderlijkheid vereisen een wijziging van het EMB. Een eventueel toekomstig
nieuwe EMB moet met unanimiteit door de Raad worden aangenomen en in alle lidstaten
worden goedgekeurd conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat in het EMB is opgenomen dat de EU middelen die
zij leent op de kapitaalmarkt niet mag gebruiken voor de financiering van beleidsuitgaven.
In de huidige unieke situatie als gevolg van de COVID-19-crisis wordt er in artikel
5 van het EMB een uitzondering gemaakt op dit principe. De leden van de CDA-fractie
vragen de regering de tijdelijkheid hiervan te bevestigen. Wanneer is dat dan afgelopen?
Op basis van welke parameters wordt besloten dat de crisis is afgelopen en deze uitzondering
dus niet meer geldt of heeft dit alleen betrekking op het herstelfonds? De leden van
de CDA fractie vragen de regering in het geval de EU de kapitaalmarkt betreedt en
een negatieve rente ontvangt, wat er met het extra opgehaalde geld wordt gedaan.
In beginsel mag de Europese Unie middelen die zij heeft geleend op de kapitaalmarkt
niet gebruiken voor de financiering van beleidsuitgaven. In de huidige unieke situatie
wordt hiervoor een uitzondering gemaakt in artikel 5 van het EMB. Van de te lenen
750 miljard euro mag maximaal 360 miljard euro (in prijzen van 2018) gebruikt worden
voor het doen van uitgaven. De tijdelijkheid van deze uitzondering wordt enerzijds
gewaarborgd doordat de Europese Commissie na 2026 geen netto nieuwe leningen meer
mag aangaan en anderzijds doordat de verplichtingen die voortvloeien uit deze leningen
uiterlijk 31 december 2058 volledig terugbetaald moeten zijn. Deze waarborgen zijn
opgenomen in artikel 5 van het EMB.
De tijdelijkheid wordt verder benadrukt in artikel 6. Daarin is vastgelegd dat de
tijdelijke verhoging van het eigenmiddelenplafond enkel dient ter dekking van verplichtingen
die voortvloeien uit de leningen voor het Herstelinstrument en dat deze tijdelijke
verhoging vervalt zodra de betreffende verplichtingen zijn vervallen en uiterlijk
op 31 december 2058. De tijdelijkheid is niet gekoppeld aan de duur van de crisis.
De middelen worden immers primair gebruikt voor het herstel na de crisis. Op voorhand
is besloten dat daarvoor tot uiterlijk 2026 middelen mogen worden gemobiliseerd.
Indien de Europese Commissie tegen een negatief rentepercentage middelen leent op
de kapitaalmarkt worden bij het leningengedeelte deze voorwaarden 1-op-1 overgenomen
naar de leningen aan lidstaten of, in het geval van het subsidiedeel, komt de negatieve
rente ten bate van de Uniebegroting.
De regering stelt in navolging van het verzoek van de Raad van State om meer helderheid
over de tijdelijkheid van deze uitzonderlijke mogelijkheid te geven dat een verwijzing
naar het advies van de Juridische Dienst van de Raad is toegevoegd, waardoor nogmaals
wordt benadrukt dat de voorgenomen financiering van het herstelinstrument een tijdelijk
en eenmalig karakter heeft, en geen permanent mechanisme wordt. De leden van de CDA-fractie
vragen de regering echter of artikel 5 hier juist een uitzondering op kan maken en
dus wel voor een precedent kan zorgen. De leden van de CDA-fractie vragen de regering
tevens of via artikel 5 euro-obligaties uitgegeven kunnen worden ter financiering
van het MFK.
De Raad van State benoemt de precedentwerking van het, onder voorwaarden, tijdelijk
een uitzondering maken op het uitgangspunt dat de Unie op de kapitaalmarkten geleende
middelen niet gebruikt voor de financiering van beleidsuitgaven. Volgens de Raad van
State impliceert dit dat zich in de toekomst situaties kunnen voordoen waarin een
uitzondering op het verbod op lenen voor beleidsuitgaven mogelijk wordt geacht. Indien
zich in de toekomst situaties zullen voordoen waarvoor een uitzondering op het principe
«niet lenen voor beleidsuitgaven» gewenst is, kan deze uitzondering niet op basis
van het voorliggende EMB worden gemaakt.
Ook in een toekomstig EMB zal de beleidsvrijheid die de Uniewetgever heeft om te bepalen
welke financiële middelen nodig zijn om de doelstellingen van de Unie te bereiken,
beperkt worden door de noodzaak de integriteit van het stelsel van eigen middelen
van de Unie te eerbiedigen. Het kabinet is het met de Juridische Dienst van de Raad
eens dat de EU-Verdragen niet toestaan dat de hier gekozen constructie, waarbij beleidsuitgaven
van de Unie via op de kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent wordt
of leidt tot een paradigmaverschuiving30. Een eventueel toekomstig nieuw EMB moet met unanimiteit door de Raad worden aangenomen
en in alle lidstaten worden goedgekeurd conform de eigen grondwettelijke bepalingen.
De Juridische Dienst van de Raad heeft in zijn advies aangegeven dat uit deze mogelijkheid
tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij lidstaten geen schuldmutualisatie
voortvloeit en dat deze niet beschouwd kan worden als hoofdelijke aansprakelijkheid
van een lidstaat, maar het een systeem van onderlinge compensatie tussen lidstaten
betreft.31 De aansprakelijkheid van de lidstaten in het kader van het EMB houdt derhalve niet
in dat verbintenissen van andere lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU
worden overgenomen.32 Er is dus geen sprake van een zogenoemde joint and several-garantie, zoals bij euro-obligaties
vaak wordt voorgesteld.
Artikel 9
De leden van de VVD-fractie vragen in welk uitzonderlijk geval de Europese Commissie
niet aan haar financiële verplichtingen zou kunnen voldoen die voortvloeien uit het
opnemen van leningen ten behoeve van het herstelinstrument. Hoe wordt erop gestuurd
dat dit niet gaat gebeuren?
De financiële verplichtingen van de Europese Commissie die voortvloeien uit het opnemen
van leningen ten behoeve van het herstelinstrument bestaan met name uit rentebetalingen
en aflossingen aan de kapitaalmarkten. Indien de Europese Commissie in een uitzonderlijk
geval niet voldoende liquide middelen tot haar beschikking heeft, kan het niet aan
deze verplichtingen voldoen. De Commissie zal dit zo goed als mogelijk voorkomen door
een goed liquiditeitsbeheer, waarbij voor rente en aflossingen tijdig de daarvoor
benodigde middelen in de begroting worden vrijgemaakt en worden ontvangen van lidstaten
die middelen van de Unie hebben geleend. In het onwaarschijnlijke geval dat een lidstaat
de rente- en aflossingsverplichtingen op de door de Unie geleende middelen niet op
tijd voldoet moet de Commissie dan in staat zijn om op korte termijn vervangende middelen
te mobiliseren voor het voldoen van de rente- en aflossingsverplichtingen van de Unie.
In het antwoord bij artikel 4 is uiteengezet dat het risico hierop verkleind kan worden
als lidstaten een gezond financieel en economisch beleid voeren.
6. Koninkrijkspositie
De Kamer wordt via de begrotingscyclus geïnformeerd betreffende de budgettaire gevolgen
van de namens de EU door de Europese Commissie uitgegeven schuld voor de financiering
van het herstelinstrument. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of deze
schuld van de Europese Commissie ook betiteld zou moeten worden als Nederlandse schuldenpapieren,
aangezien Nederland garant staat. Tevens vragen deze leden de regering hoe gedetailleerd
de schuldenpapieren van de Europese Commissie worden opgenomen in de Nederlandse begrotingsstaat.
Nederlands schuldpapier wordt uitgegeven door de Nederlandse overheid. Daar is in
dit geval geen sprake van. Op de Nederlandse begroting wordt de garantieverplichting
voor het Europese schuldpapier opgenomen. Deze garantie wordt gebaseerd op de omvang
van de schuldpapieren van de Europese Commissie, de rentevoet en het Nederlandse bni-aandeel
in het bni van de EU27. De garantie kan op de reguliere begrotingsmomenten worden
bijgesteld.
OVERIG
De leden van de CDA-fractie vragen de regering precies aan te geven waar zij in de
toelichting de aanbeveling van de Raad van State tot meer toelichting heeft opgevolgd,
maar ook waar zij dit niet hebben gedaan en waarom niet.
Het kabinet heeft het advies van de Raad van State ter harte genomen en de memorie
van toelichting op alle door de Raad van State geadviseerde punten verder uitgebreid.
Ten behoeve van het adviespunt «gevolgen garantstelling» is de toelichting onder paragraaf
3 onderdeel «Nederlandse begroting» uitgebreid. In de uitbreiding wordt nader toegelicht
hoe de Nederlandse budgettaire verwerking plaatsvindt en wat de verwachte budgettaire
gevolgen zijn van zowel de Nederlandse afdrachten die voortvloeien uit de middelen
van het Herstelinstrument die gebruikt worden voor het financieren van uitgaven als
de garantieverplichtingen die volgen uit de middelen van het Herstelinstrument die
worden gebruikt voor het verstrekken van leningen aan lidstaten. De Nederlandse garantieverplichting
die voortvloeit uit het Herstelinstrument NGEU is bij ontwerpbegroting 2021 opgenomen
op de begroting van het Ministerie van Financiën hoofdstuk IXB. Het Nederlandse aandeel
in de garantstelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse bni in het
totale bni van de Europese Unie. Door veranderingen in dit relatieve bni-aandeel,
en door veranderingen in de uitstaande leningen, zal de garantie regelmatig moeten
worden bijgesteld. De begroting zal hier op de standaard momenten van suppletoire
begroting en jaarverslag worden bijgewerkt. Op deze momenten wordt ook de Staten-Generaal
hierover geïnformeerd.
Ten behoeve van het adviespunt «precedentwerking» zijn de toelichtingen onder paragraaf
3 onderdelen «Herstelinstrument NGEU» en «Nederlandse begroting» uitgebreid. In deze
uitbreiding wordt nader toegelicht dat de voorgenomen werkwijze, waarbij de Europese
Commissie namens de Europese Unie een aanzienlijk bedrag aan middelen leent op de
kapitaalmarkt om beleidsuitgaven mee te doen, in het huidige uitzonderlijke geval
geoorloofd is en past binnen de huidige verdragen van de Unie. Tevens is een verwijzing
naar het advies van de Juridische Dienst van de Raad toegevoegd, waardoor nogmaals
wordt benadrukt dat de voorgenomen financiering van het Herstelinstrument een tijdelijk
en eenmalig karakter heeft, en geen permanent mechanisme wordt. Ook wordt nader toegelicht
dat het eventuele additionele budgettaire beroep dat de Europese Commissie als laatste
redmiddel op lidstaten mag doen geen schuldmutualisering betreft maar een tijdelijke
compensatie tussen lidstaten, en dat deze niet beschouwd kan worden als hoofdelijke
aansprakelijkheid van een lidstaat, omdat iedere lidstaat gehouden blijft aan de door
deze lidstaat verschuldigde bedragen zoals vastgesteld door het EMB. Er is dus geen
sprake van een zogenoemde joint and several-garantie zoals bij euro-obligaties vaak wordt voorgesteld. De aansprakelijkheid van
de lidstaten in het kader van het EMB houdt niet in dat verbintenissen van andere
lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU worden overgenomen.
Ten behoeve van het adviespunt «informatievoorziening aan het parlement» is paragraaf
3 onderdeel «Nederlandse begroting» uitgebreid. In deze uitbreiding wordt nader toegelicht
dat nieuwe informatie over het schuldbeheer van de Europese Commissie kan zorgen voor
een wijziging van de Nederlandse begroting en hoe en op welke momenten de Staten-Generaal
hier door de regering over wordt geïnformeerd. De budgettaire gevolgen van het EMB
zijn reeds verwerkt in de Nederlandse begroting en worden waar nodig op reguliere
wijze bijgesteld. Daarbij wordt ook de informatie over het schuldbeheer van de Europese
Commissie gebruikt. De Europese Commissie wordt namelijk, middels het EMB, verplicht
het Europees Parlement en de Raad uitgebreid en met regelmaat van informatie te voorzien
over de strategie voor het schuldbeheer. Dientengevolge wordt het Nederlandse parlement,
conform de daartoe geldende afspraken, ook bij iedere begrotingswet (zowel ontwerpbegroting,
suppletoire begrotingswetten en jaarverslag) geïnformeerd over de laatste informatie
betreffende de budgettaire gevolgen van de namens de Europese Unie door de Europese
Commissie uitgegeven schuld voor de financiering van het Herstelinstrument.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering precies uiteen te zetten welke gevolgen
de garantstelling voor het betreden van de kapitaalmarkt door de EU in een worstcasescenario
voor de Nederlands begroting kan hebben. De Raad van State stelt dat, gelet op de
mogelijk aanzienlijke omvang van de financiële gevolgen, de toelichting niet toereikend
was. Ten behoeve van de beraadslagingen in de Staten-Generaal is een kwalitatieve
en kwantitatieve beschouwing over de gevolgen van deze garantstelling voor Nederland
van belang. De leden van de CDA-fractie vragen de regering in een aparte brief dit
nauwkeurig uiteen te zetten.
Het kabinet heeft het advies van de Raad van State ter harte genomen en de memorie
van toelichting op alle door de Raad van State geadviseerde punten verder uitgebreid.
Ten behoeve van het adviespunt «gevolgen garantstelling» is de toelichting onder paragraaf
3 onderdeel «Nederlandse begroting» uitgebreid. In de uitbreiding wordt nader toegelicht
hoe de Nederlandse budgettaire verwerking plaatsvindt en wat de verwachte budgettaire
gevolgen zijn van zowel de Nederlandse afdrachten die voortvloeien uit de middelen
van het herstelinstrument die gebruikt worden voor het financieren van uitgaven als
de garantieverplichtingen die volgen uit de middelen van het herstelinstrument die
worden gebruikt voor het verstrekken van leningen aan lidstaten. De Nederlandse garantieverplichting
die voortvloeit uit het herstelinstrument NGEU is bij ontwerpbegroting 2021 opgenomen
op de begroting van het Ministerie van Financiën hoofdstuk IXB. De overige garantieverplichtingen,
die reeds uit hoofde van het bestaande EMB op de begroting opgenomen waren, zijn daarbij
herzien. Deze garantieverplichtingen geven de inschatting weer van het maximale risico
voor de Nederlandse begroting van de garantstelling uit hoofde van het EMB. In de
ontwerpbegroting 2021 is een nauwkeurige omschrijving van deze garantstellingen opgenomen.
Ik vertrouw erop dat ik hiermee aan uw verzoek heb voldaan.
De leden van de CDA-fractie merken op dat de aansprakelijkheid van de lidstaten in
het kader van het Eigenmiddelenbesluit niet inhoudt dat verbintenissen van andere
lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VwEU worden overgenomen. Kan de regering
aangeven of de situatie kan ontstaan dat de EU niet meer kan voldoen aan de verplichtingen
die ze op de financiële markt is aangegaan, maar de lidstaten eveneens niet bereid
zijn om deze verplichtingen over te nemen en wanneer deze situatie ontstaat, welke
gevolgen dat heeft.
De lidstaten zijn verplicht om verzoeken van de Commissie voor aanvullende kasmiddelen
te honoreren. Dit is een verplichting die volgt uit de EU-verdragen en het Eigenmiddelenbesluit.
Indien onvoldoende lidstaten hieraan gevolg kunnen geven kan de Commissie snijden
in de verplichtingen op de reguliere EU-begroting zodat er voldoende middelen beschikbaar
komen om te voldoen aan de verplichtingen op de financiële markten. Dit betekent dat
EU-programma’s minder middelen ontvangen. In het uiterste geval is het ook mogelijk
dat de EU in wanbetaling gaat.
De Juridische Dienst ziet in artikel 125 VwEU geen principiële beletselen voor de
invoering van dergelijke euro-obligaties. De leden van de CDA-fractie vragen de regering
hier een toelichting op te geven. Deze leden vragen de regering wanneer er besloten
wordt tot het uitgeven van dergelijke euro-obligaties wat het besluitvormingsproces
daartoe is.
De Juridische Dienst van de Raad heeft zich in zijn advies over NGEU niet uitgelaten
over de verenigbaarheid met de EU verdragen van een eventuele invoering van euro-obligaties.
De Juridische Dienst van de Raad heeft in zijn advies over NGEU aangegeven dat uit
een mogelijkheid tot het ophalen van tijdelijke additionele middelen bij lidstaten
geen schuldmutualisatie voortvloeit en dat een dergelijke mogelijkheid niet beschouwd
kan worden als hoofdelijke aansprakelijkheid van een lidstaat, maar dat het een systeem
van onderlinge compensatie tussen lidstaten betreft33. De aansprakelijkheid van de lidstaten in het kader van het EMB houdt derhalve niet
in dat verbintenissen van andere lidstaten in de zin van artikel 125, lid 1, VWEU
worden overgenomen34. Er liggen geen besluiten voor tot het uitgeven van euro-obligaties.
In het bijzonder is relevant het in artikel 310 VwEU neergelegde uitgangspunt dat
ontvangsten en uitgaven van de Unie in evenwicht moeten zijn. Hierop wordt een uitzondering
gemaakt indien het om dusdanig kleine bedragen gaat dat deze in de financiële huishouding
van de EU zelf kunnen worden opgevangen. In het voorliggende Herstelinstrument wordt
voor 390 miljard euro aan middelen op de kapitaalmarkt geleend om daarmee beleidsuitgaven
te doen. Dit roept vragen op in het licht van de in artikel 311 VwEU neergelegde regel
dat de begroting in beginsel volledig uit eigen middelen wordt gefinancierd, zo stelt
de Raad van State. De leden van de CDA-fractie vragen de regering hierop te reageren.
De leden van de CDA-fractie willen graag een heldere analyse hoe artikel 311 van het
werkingsverdrag en het EMB zich tot elkaar verhouden, deze leden willen weten of het
EMB voldoet aan artikel 311 en op welke wijze dat dan het geval is.
Artikel 311 VWEU is de grondslag in de Unieverdragen voor het vaststellen van het
EMB. Artikel 311 VWEU bepaalt namelijk dat de Raad een besluit vaststelt houdende
de bepalingen die van toepassing zijn op het stelsel van eigen middelen van de Unie,
en dat dit besluit pas in werking treedt na door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden
grondwettelijke bepalingen te zijn goedgekeurd. Ook bepaalt artikel 311 VWEU dat de
begroting van de Unie, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen
wordt gefinancierd. Hieruit volgt dat de eigen middelen de voornaamste financieringsbron
van de begroting vormen, om ervoor te zorgen dat de middelen van de Unie conform artikel
311 VWEU toereikend zijn om de doelstellingen en het beleid van de Unie te verwezenlijken,
en uiteindelijk om de financiële autonomie van de Unie te bewerkstelligen.
De in het EMB opgenomen uitzondering op het principe dat de Europese Commissie niet
mag lenen voor uitgaven is dan ook mogelijk op grond van artikel 311 VWEU35, zolang de integriteit van het systeem van eigen middelen en de financiële autonomie
van de Europese Unie gewaarborgd blijven. Dit betekent dat op de kapitaalmarkt geleend
geld, dat een bron van externe bestemmingsontvangsten van de Unie vormt en geen eigen
middel in de zin van artikel 311 VWEU is, additioneel en complementair moet blijven
aan de eigen middelen van de Unie. Vandaar dat er specifieke waarborgen zijn, die
inhouden dat het Herstelinstrument gekoppeld is aan de uitzonderlijke aard van de
bestrijding van de gevolgen van de COVID-19-crisis, dat het een eenmalig karakter
heeft en dat het bovendien tijdelijk is.
Het kabinet is het met de Juridische Dienst van de Raad eens dat de EU-Verdragen niet
toestaan dat de hier gekozen constructie, waarbij beleidsuitgaven van de Unie via
een aanzienlijk bedrag aan op de kapitaalmarkt geleend geld gefinancierd worden, permanent
wordt of leidt tot een paradigmaverschuiving.36 Artikel 311 VWEU vereist dat de integriteit van het systeem van eigen middelen en
de financiële autonomie van de Europese Unie gewaarborgd blijven, en daarmee dat het
Herstelinstrument een tijdelijk en eenmalig karakter heeft. Ook in een toekomstig
EMB zal de beleidsvrijheid die de Uniewetgever heeft om te bepalen welke financiële
middelen nodig zijn om de doelstellingen van de Unie te bereiken, beperkt worden door
de noodzaak de integriteit van het stelsel van eigen middelen van de Unie te eerbiedigen.
In de gekozen opzet geschiedt de terugbetaling van de op de kapitaalmarkt geleende
middelen via de begroting van de Unie. Dit moet uiterlijk op 31 december 2058 volledig
zijn voldaan. In het EMB is opgenomen dat indien de Commissie niet kan voldoen aan
de met de leningen verband houdende verplichtingen (en de Commissie niet de nodige
liquiditeit kan genereren), de lidstaten de Commissie de nodige middelen ter beschikking
moeten stellen, waarbij deze bovendien ook voor elkaar garant staan. De leden van
de CDA-fractie vragen de regering hoe in een dergelijke situatie de verplichtingen
over de lidstaten worden verdeeld. Tevens vragen deze leden wat de rechtsbasis is
en tot welke rechterlijke instantie schuldeisers zich kunnen wenden wanneer de EU
en de lidstaten in gebreke blijven.
In het uiterste geval dat de Europese Commissie op enig moment over onvoldoende liquide
middelen beschikt om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen richting de kapitaalmarkt
te voldoen, mag zij aanvullende middelen opvragen bij de lidstaten. Deze eventueel
aanvullende vraag verloopt ook naar rato van bni.
Tot welke gerechtelijke instantie schuldeisers zich kunnen wenden wanneer de EU in
gebreke blijft is afhankelijk van de rechtsmiddelen die zullen worden opgenomen in
de schuldtitels die de Unie uit zal geven.
De Raad van State stelt in dezen dat de financiële risico’s uiteindelijk niet op de
financiën van de Unie drukken, maar op die van de lidstaten. Daar komt bij dat een
lidstaat niet alleen naar evenredigheid van haar eigen aandeel garant moet staan voor
de verplichtingen van de Unie, maar in voorkomend geval ook voor die van een of meerdere
andere lidstaten. De leden van de CDA-fractie vragen de regering dit nader toe te
lichten. Tevens vragen deze leden welke criteria worden toegepast in de beoordeling
of lidstaten in staat zijn verplichting van de EU over te nemen wanneer deze daar
niet toe in staat is, of daarbij bijvoorbeeld de SGP-maatstaven gelden.
In het uiterste geval dat de Europese Commissie op enig moment over onvoldoende liquide
middelen beschikt om aan haar rente- en aflossingsverplichtingen richting de kapitaalmarkt
te voldoen, mag zij aanvullende middelen opvragen bij de lidstaten. Indien een lidstaat
niet in staat zou zijn tijdig haar volledige bijdrage hieraan te leveren mag de Europese
Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni.
In dat geval kan het voorkomen dat een lidstaat tijdelijke een hogere bijdrage levert
dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Iedere individuele lidstaat blijft
onverminderd gehouden aan de op basis van het Eigenmiddelenbesluit verschuldigde bedragen.
Deze tijdelijk afwijking van bijdragen naar rato van bni-aandeel wordt middels een
aanpassing van de EU-begroting zo snel mogelijk hersteld.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven welke plannen de verschillende
landen tot nu toe ingediend hebben op het herstelfonds en op welke wijze de economische
hervormingen vorm krijgen. Daarbij vragen deze leden de regering dit in ieder geval
aan te geven voor Italië en Spanje. Zijn die hervormingen voldoende of niet en zijn
die hervormingen voldoende hard vormgegeven?
Lidstaten zijn momenteel bezig met het opstellen van conceptplannen. Deze conceptplannen
zijn volgens de Commissie nog verre van compleet. Dit past bij de huidige fase, waarin
lidstaten in een dialoog met de Commissie werken aan hun plannen. Over de Spaanse
en Italiaanse plannen komen diverse berichten naar buiten. In deze fase is echter
nog veel onbekend of onduidelijk over de plannen. De RRF-verordening schrijft voor
dat de Commissie plannen die formeel zijn ingediend, zonder vertraging doorstuurt
aan de Raad en het Europees Parlement. Zodra dit is gebeurd, zal het kabinet plannen
doorgeleiden naar de Tweede Kamer. De Commissie heeft na formele indiening van een
herstelplan twee maanden de tijd om dit te beoordelen, aan de hand van de criteria
die zijn vastgelegd in de RRF-verordening. Deze beoordeling kan aanleiding geven tot
aanpassing van een herstelplan. Indien de Commissie tot een positieve beoordeling
komt, zal zij een voorstel doen voor een uitvoeringsbesluit van de Raad. Het uitvoeringsbesluit
beschrijft onder meer de hervormingen en investeringsprojecten die een lidstaat zal
ondernemen, de financiële bijdrage waarop de lidstaat op grond van het herstelplan
aanspraak kan maken, en de mijlpalen en doelen die behaald moeten worden om recht
te hebben op uitbetaling van middelen. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid
over deze uitvoeringsbesluiten. Zodra de Commissie een voorstel doet voor dergelijke
uitvoeringsbesluiten, zal de Tweede Kamer hier steeds een kabinetsappreciatie van
ontvangen.
Graag zouden de leden van de CDA-fractie een overzicht ontvangen van alle risico's
en aansprakelijkheden (inclusief nog betaalbaar te stellen vastleggingen (RAL), risico's
via het stelsel van Europese centrale banken, het Junckerfonds, noodfondsen, SURE),
waarvoor Nederland in de EU nu impliciet en expliciet garantstaat. Is dit verantwoord,
zo vragen de leden van de CDA-fractie aan de regering.
De Miljoenennota bevat een overzicht van de risicoregelingen van het Rijk, inclusief
de Europese en internationale garanties. Hieronder zijn de Europese garanties uit
die lijst gereproduceerd.
Omschrijving
Uitstaande garantie 2021
Totaalplafond
Single Resolution Fund
4.163,5
4.163,5
European Financial Stability Facility (EFSF)
34.154,2
34.154,2
European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)
2.771,6
2.940,0
European Investment Bank (EIB)
11.796,0
11.796,0
EIB – pan Europees Garantiefonds
1.301,4
1.301,4
European Stability Mechanism (ESM)
35.356,7
35.423,7
Kredieten EU-betalingsbalanssteun
3.712,0
3.712,0
Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)
6.071,2
6.071,2
Next Generation EU (NGEU)
27.401,1
27.401,1
Een aantal van de door de CDA-fractie genoemde risico’s zijn niet in dit overzicht
opgenomen omdat betaling hiervan verloopt via de reguliere afdrachten op de begroting
van Buitenlandse Zaken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de RAL (Reste-à-liquider; reeds
aangegane verplichtingen die nog niet tot betaling zijn gekomen). In de MFK-plafonds
is rekening gehouden met het tot betaling komen van deze verplichtingen. Dit is dus
een «risico» waarmee al rekening wordt gehouden dat het tot betaling zal komen. Ook
de aflossing en rente op de leningen die de Unie aangaat voor het financieren van
uitgaven binnen NGEU staat niet in deze lijst. Deze zullen worden betaald van de EU-begroting
en daarmee via de reguliere EU-afdrachten. Voor het Junkerfonds, dat in het MFK 2021–2027
opgaat in het nieuwe programma InvestEU, wordt via de EU-begroting een aparte garantiepot
aangelegd om eventuele schade op te vangen.
Over de risico’s voor de Nederlandse staat als gevolg van het monetaire beleid van
de Europese centrale bank informeer ik u jaarlijks via een aparte kamerbrief («Jaarlijkse
informatiebrief Risico's DNB en de Nederlandse staat als gevolg van ECB-beleid»).
De laatste kamerbrief is verzonden op 20 mei 202037 en in het eerste halfjaar van 2021 zal uw Kamer de jaarlijkse update ontvangen.
Het kabinet acht deze risico’s verantwoord.
De leden van de D66-fractie hebben daarnaast nog een aantal vragen over het herstelfonds
dat mede door dit EMB gefinancierd gaat worden. Hoeveel krijgt Nederland uit het herstelfonds?
Hoe gaat dit geld verdeeld worden in Nederland? Kan er een tijdpad gegeven worden
van alle onderdelen van dit proces, zoals de aanvraag en de momenten van parlementaire
betrokkenheid? Wat is de huidige stand van de inventarisatie ten behoeve van het herstelplan?
Onder welke omstandigheden gaat Nederland naast de giften die zij uit het herstelfonds
krijgen ook leningen aanvragen? Deze leden hebben geconstateerd dat het huidige kabinet
het opstellen van het Nederlandse herstelplan overlaat aan het volgende kabinet. Kan
de regering aangeven welke implicaties dat heeft voor de voortgang van het Nederlandse
herstelplan? Is de verwachting dat een volgend kabinet op tijd is aangetreden om dit
herstelplan volledig en kwalitatief volwaardig op te maken? Welke acties onderneemt
de huidige regering om ervoor te zorgen dat Nederland geen onnodige vertraging oploopt
in het opstellen van het herstelplan, waardoor de kwaliteit onder druk zou kunnen
komen te staan of Nederland in mindere mate gebruik zal maken van het herstelfonds?
Nederland maakt aanspraak op circa 6 miljard subsidie uit de Recovery and Resilience Facility (RRF). Het kabinet is niet voornemens om leningen aan te vragen uit de RRF. Zoals
aangegeven in een brief aan uw Kamer van 27 november 2020 en de beantwoording van
het schriftelijk overleg Eurogroep en Ecofinraad van 12 januari jl. is ervoor gekozen
om de formatie mee te nemen en het nieuwe kabinet het definitieve besluit te laten
nemen over het herstelplan dat Nederland indient. 38
39 Zo behoudt een volgend kabinet de ruimte om te kiezen welke additionele hervormingen
en investeringen een plek krijgen in het nationale plan voor de komende jaren. Dit
moet de kwaliteit van het plan juist ten goede komen. Het feit dat het nieuwe kabinet
beslist, heeft wel gevolgen voor het moment waarop het plan zal worden ingediend.
Dit heeft echter geen invloed op de mate waarin Nederland gebruik zal maken van het
herstelfonds. Er bestaan volgens de RRF-verordening meerdere indieningsmomenten voor
een herstelplan. Plannen worden «in de regel» ingediend bij de Commissie voor 30 april
2021. Deze formulering biedt al ruimte voor het overschrijden van de streefdatum.
Bovendien zijn er nog twee formele periodes voor het indienen van plannen, namelijk
van 15 oktober 2021 tot 30 april 2022, en van 15 oktober 2022 tot 30 april 2023. Een
lidstaat blijft aanspraak maken op haar totale allocatie als het besluit haar nationale
plan niet in de eerste, maar in de daaropvolgende periodes in te dienen. Nederland
loopt dus geen geld mis. De voorbereiding van het nationale plan is in gang gezet.
Het kabinet heeft opdracht gegeven tot een ambtelijke verkenning naar de mogelijke
inhoud van een Nederlands herstelplan. Het is nog te vroeg om iets te zeggen over
de verdeling van middelen. Het herstelplan zal aan de Tweede Kamer worden gestuurd
ter behandeling voordat het formeel bij de Europese Commissie wordt ingediend.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.