Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Bisschop over het Natura 2000-beleid

Antwoord van Minister Schouten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 8 februari
2021)Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 1522.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het Foodlog-artikel over het stikstofbeleid?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Is de veronderstelling juist dat de omgevingswaarden zoals voorgesteld in de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering betrekking hebben op het totale in Natura 2000-gebieden aanwezige
areaal van stikstofgevoelige habitattypen?

Antwoord 2

Ja.

Volledigheidshalve wijs ik er op dat dit in AERIUS de typen betreft met een H-code.
De omgevingswaarden hebben tevens betrekking op het areaal aan stikstofgevoelige leefgebieden
van beschermde soorten; dit betreft in AERIUS de typen met een L-code.

Vraag 3

Kunt u precies duidelijk maken wat de verschillen zijn tussen de gegevens zoals genoemd
in de verschillende onderdelen van het Standaard Data Formulier enerzijds en in de
nationale gebiedsrapportages en de nationale Artikel 17-rapportages op grond van de
Habitatrichtlijn anderzijds?

Antwoord 3

Op de webpagina https://www.natura2000.nl/meer-informatie/begrippen

worden de rapportages in het kader van de Habitatrichtlijn in detail toegelicht. Het
document is te vinden onder «Artikel 17-rapportage (HR)» en onder «SDF».

Onderstaand antwoord is slechts een korte samenvatting van die tekst.

In de standaardgegevensformulieren, die voor elk gebied worden ingevuld, staat informatie
over een Natura 2000-gebied: de begrenzing, de status, of er een beheerplan is, enzovoort.
Een belangrijk onderdeel van het SDF is de «ecologische informatie» waarin staat aangegeven
welke habitattypen, HR-soorten en/of VR-soorten aanwezig zijn in het gebied. Per habitattype
en per soort wordt aangegeven wat het belang van het gebied is. Dit belang wordt afgeleid
uit drie onderdelen. Voor habitattypen is dat de representativiteit, het aandeel ten
opzichte van het landelijke oppervlakte en de behoudsstatus. Voor soorten is dat het
aandeel ten opzichte van de landelijke populatie, de behoudsstatus en de mate van
isolatie van de populatie. Deze onderdelen worden beoordeeld met een A, B, C of D.
A geeft aan dat het gebied zeer belangrijk is, C geeft aan dat het gebied van «beduidend»
belang is, B zit daar tussen in; D betekent verwaarloosbaar.

In de Artikel 17-rapportage gaat het om de landelijke staat van instandhouding.

Die wordt voor wat betreft de Habitatrichtlijn gerapporteerd voor alle habitattypen (bijlage I), voor alle soorten van bijlage II
(soorten waar gebieden voor worden aangewezen), voor alle soorten van bijlage IV (strikt
beschermde soorten) en voor alle soorten van bijlage V (soorten waarvoor handel onder
voorwaarden is toegestaan). De landelijke staat van instandhouding betreft het volledige
voorkomen in Nederland, zowel binnen als buiten de Natura 2000-gebieden.

De staat van instandhouding wordt opgebouwd uit Verspreidingsgebied, Landelijke omvang,
Kwaliteit en Toekomstperspectief. Deze kunnen

«gunstig», «matig ongunstig», «zeer ongunstig» of «onbekend» zijn. De laagste score
van de vier is doorslaggevend voor de (totale) staat van instandhouding.

Voor de vogels wordt gerapporteerd conform artikel 12 van de Vogelrichtlijn. Een «staat van instandhouding» wordt niet gerapporteerd, omdat dat begrip niet voorkomt
in de Vogelrichtlijn. In artikel 13 van de Vogelrichtlijn staat echter wel: «De toepassing
van de krachtens deze richtlijn getroffen maatregelen mag niet leiden tot verslechtering
van de huidige situatie met betrekking tot de instandhouding van alle in artikel 1
bedoelde vogelsoorten.» Vandaar dat uit de rapportage moet blijken of er inderdaad
geen sprake is van een negatieve trend.

Vraag 4

Hoe verhouden de Standaard Data Formulieren en de wijzigingen daarvan zich tot de
Artikel 17-rapportages?

Antwoord 4

Zoals in het antwoord op de vorige vraag aangegeven, is er niet zozeer sprake van
«semantische verschillen» tussen de SDF's en de Artikel 17-rapportage (zoals in het
geciteerde artikel wordt gesteld), maar zijn het heel verschillende rapportages omdat
ze een verschillend oogmerk hebben.

Het oogmerk van de Artikel 17-rapportage is duidelijkheid te geven over het bereiken
van de hoofddoelstelling, namelijk: «De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen
beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair
belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.» (art.
2, tweede lid, HR). De «landelijke staat van instandhouding» is de optelling van een
zeer strenge beoordeling van vier aspecten per habitattype en per soort op landelijk
niveau (binnen én buiten Natura 2000).

Het oogmerk van het SDF, daarentegen, is informatie te geven over allerlei aspecten
van de afzonderlijke Natura 2000-gebieden, om duidelijk te maken in welk opzicht het
gebied bijdraagt aan de landelijke staat van instandhouding. Die informatie is belangrijk
voor de fase van selectie, maar ook voor een actuele stand van zaken. Het SDF wordt
per gebied ingevuld. Het «algemene oordeel» per habitattype en soort is een optelling
van drie aspecten die voor een specifiek Natura 2000-gebied gelden voor het betreffende
habitattype of de soort.

Per definitie zijn daarom de oordelen in het SDF relatief ten opzichte van de andere gebieden, en zijn er dus áltijd gebieden die het beste
(A) scoren. Dat geldt nu juist niet voor een «gunstige» beoordeling van de landelijke
staat van instandhouding, want daarvoor moet in absolute zin a) de landelijke verspreiding, b) de landelijke omvang en c) de kwaliteit / het leefgebied
– óók buiten de Natura 2000-gebieden – gunstig zijn én d) moet het de verwachting
zijn dat dat in de toekomst zo zal blijven.

Zie verder het document dat in het antwoord op vraag 3 is genoemd.

Vraag 5

Is de veronderstelling juist dat modelberekeningen voor het bepalen van de nationale
kritische depositiewaarden uitgevoerd zijn op het niveau van afzonderlijke plantenassociaties
en dat bij opschaling naar het niveau van een habitattype sprake is van grote onzekerheden?

Antwoord 5

Uit het rapport van Van Dobben e.a. (2012) 2, waarin de best beschikbare kennis ten aanzien van kritische depositiewaarden is
samengevat, blijkt dat de modelberekeningen zijn uitgevoerd voor afzonderlijke plantengemeenschappen
(meestal associaties, soms subassociaties of juist combinaties van associaties), uitgesplitst
naar bodemtype.

Om de kritische depositiewaarden op het niveau van habitat(sub)typen te kunnen bepalen,
was het nodig om een methode vast te stellen hoe met de variatie in uitkomsten per
plantengemeenschap moet worden omgegaan. De meeste habitattypen bestaan immers uit
meerdere plantengemeenschappen. Daarbij speelde enerzijds de vraag hoe zeker de uitkomsten
waren van de modelberekeningen en anderzijds de vraag hoe het voorzorgsbeginsel zou
moeten worden uitgelegd en toegepast.

De gebruikte methode is als volgt samen te vatten:

– per habitat wordt bepaald of er een door de UNECE3 in 2010 vastgestelde empirische KDW-range beschikbaar is; zo ja, dan wordt deze range
gepreciseerd tot een concrete KDW met behulp van modeluitkomsten en (zo nodig) deskundigenoordeel.

– als er geen empirische KDW-range beschikbaar is, is de gemiddelde modeluitkomst voor
dat type bepalend voor de KDW.

– als er ook geen modeluitkomst beschikbaar is, is een (onderbouwd) deskundigenoordeel
bepalend voor de KDW.

Waar in bovenstaande sprake is van middeling, wordt een getrapte middeling bedoeld
(zie de uitleg in paragraaf 2.3 van het rapport). De uitkomsten worden vervolgens
afgerond op kilogrammen N per hectare per jaar (en omgerekend naar molen per hectare
per jaar) – preciezer dan hele kilogrammen werd niet verantwoord geacht. Afronding
betekent echter dat er in de onderliggende gegevens een bepaalde mate van spreiding
is, wat ook wel wordt aangeduid met onzekerheid.

Voorafgaand aan de publicatie van het eerste KDW-rapport (2008) 4, is de methode in 2007 internationaal beoordeeld. De reviewcommissie bestond uit
toonaangevende onafhankelijke experts uit Denemarken, Duitsland, Groot-Brittannië
en Nederland. De bevindingen zijn opgenomen in bijlage 4 van het rapport uit 2008.
Het eindoordeel van de commissie was: «The proposed methodology is a great step forward
in applying science based effects thresholds in local and national environmental policy.
The overall methodology is sound, and probably the best method available for setting
critical loads for the very large number of nature types covered by the Habitats Directive.»

In paragraaf 4.1 van het rapport uit 2012 wordt expliciet ingegaan op de relatie met
het voorzorgbeginsel, wat een antwoord geeft op de vraag hoe om te gaan met de in
de vraag genoemde onzekerheid: «Uit de review van Van Dobben en Van Hinsberg (2008)
is gebleken dat verschillende wetenschappers het voorzorgsprincipe zó toepassen dat
automatisch gekozen wordt voor de laagste waarde binnen een bandbreedte. In dit rapport
is dat niet gedaan (soms is zelfs de hoogste waarde gekozen, als daar voldoende wetenschappelijke
zekerheid over bestond). [...] De internationale reviewers [...] bepleitten [...]
een discussie over de vraag of bij onzekerheid over de gevoeligheid van habitattypen
de laagste KDW uit de range van empirische waarden gekozen zou moeten worden om significante
effecten uit te sluiten [...]. Vanwege de hoofdconclusie van de review is in het huidige
rapport vastgehouden aan de eerder gekozen methode.» Hieruit blijkt dus dat, bij de
inherente onzekerheid rond het vaststellen van kritische depositiewaarden, in de Nederlandse
praktijk niet voor de meest strikte interpretatie van het voorzorgsbeginsel is gekozen,
maar juist voor een genuanceerde benadering – ook al gaven buitenlandse experts aan
dat zij zelf gewend waren te werken met de meest strikte interpretatie, namelijk:
het altijd gebruiken van de laagste uitkomst.

Vraag 6

Hoe waardeert u de analyse dat de correlatie tussen de lokale gemeten ammoniakconcentratie
en de berekende omvang van de stikstofdepositie lijkt te ontbreken?

Antwoord 6

De bedoelde analyse betreft de figuur «Berekende N-deposities vs atmosferische [NH3]» en de korte tekst eronder. Deze analyse komt, voor zover ik heb kunnen nagaan,
niet uit een wetenschappelijke publicatie en is buitengewoon summier onderbouwd. Het
is daarom niet mogelijk om hier een bepaalde waardering over uit te spreken. Wel is
duidelijk dat in de figuur en de tekst twee aspecten geen aandacht krijgen. Ten eerste
wordt de concentratie van ammoniak vergeleken met de depositie van de optelling van
ammoniak en stikstofoxiden. Dat er variatie in die relatie zit, ligt dus voor de hand,
omdat de verhouding tussen beide componenten per locatie verschillend is. Ten tweede
is bekend dat de depositie mede afhangt van de zogenoemde ruwheid van de vegetatie:
bij eenzelfde concentratie in de lucht wordt door bos ongeveer tweemaal meer ingevangen
dan door lage vegetatie en viermaal meer dan door water. Omdat herstellende hoogvenen
(H7120) uit alle drie de vegetatiestructuren kunnen bestaan, kan alleen daardoor al
grote variatie in depositie ontstaan binnen hetzelfde habitattype. Iets dergelijks
kan het geval zijn bij duingrasland: in een open landschap deponeert minder stikstof
bij eenzelfde concentratie in de lucht dan als het grasland omringd wordt door duinbos.

Vraag 7

Heeft u ook kennisgenomen van de analyse van Backes en Kaajan in het Arcadis-rapport
«Doorlichting Natura 2000 gebieden»?5

Antwoord 7

Ja, het genoemde rapport is door mij aan uw Kamer toegestuurd op 13 oktober 2020 (Kamerstuk
32670–200, bijlage 2020D40403).

Vraag 8

Hoe waardeert u de stelling van Backes en Kaajan dat het arrest Holohan van het Europese
Hof van Justitie (18 november 2018, Brian Holoha e.a., ECLI:EU:C:2018:883) erop wijst
dat in lijn met de wettekst, de doelstellingen en de innerlijke samenhang van de wettelijke
bepalingen het beschermingsregime van Natura 2000-gebieden zich niet per se uitstrekt
tot iedere soort die en ieder habitattype dat in meer dan verwaarloosbare omvang of
oppervlakte in een gebied aanwezig is en dat dit arrest pleit «voor het (in beginsel)
niet hoeven te beschermen van soorten en habitattypen die geen aanleiding waren voor
de selectie van het gebied, maar daar slechts voorkomen», in weerwil van de stellingname
van de Europese Commissie en de Nederlandse regering?

Antwoord 8

Deze kwestie is door de auteurs van het andere rapport dat ik op 13 oktober 2020 heb
toegestuurd (Kamerstuk 32 670, nr. 200, bijlage 2020D40402)6 voorgelegd aan prof. Bastmeijer. Hij onderschreef de conclusie van die auteurs in
paragraaf 3.3 van dat rapport, waar uitgebreid wordt beargumenteerd waarom alle in
een speciale beschermingszone in meer dan verwaarloosbare mate aanwezige soorten en
habitattypen moeten worden beschermd en een instandhoudingsdoelstelling vereisen.
De auteurs komen tot de «conclusie dat de uit artikel 6 lid 1 en artikel 4, lid 4
[HR], volgende lijn en de daarbij passende uitleg van de Europese Commissie leidend
moeten zijn. Daarbij moet worden opgemerkt dat alleen volledige duidelijkheid wordt
verkregen wanneer er een uitspraak wordt gedaan door het Europees Hof van Justitie
waarin dit punt wordt verhelderd.» Voor dat laatste verwijzen ze ook naar de alternatieve
uitleg die zou kúnnen worden gegeven aan het Holohan-arrest, zoals verwoord door prof.
Backes en advocaat Kaajan in het aangehaalde Arcadis-rapport. In dat rapport wezen
beiden erop dat die mógelijke alternatieve interpretatie geenszins dwingend is. Van
een duidelijke tegenstelling tussen de jurisprudentie van het Hof en die van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, die de opvatting van de Europese Commissie
en de Nederlandse regering volgt, is dan ook geen sprake.

In dit verband is het opmerkelijk dat na publicatie van beide rapporten een nieuw
arrest7 is verschenen, waarin het volgende staat (vertaald uit het Frans): «Bovendien zijn
deze maatregelen onvolledig omdat zij geen instandhoudingsmaatregelen omvatten die
systematisch zijn vastgesteld op basis van de ecologische vereisten van elke soort
en elk type habitat dat in elk van de betwiste Gebieden van Communautair Belang aanwezig
is.» Hier wordt dus expliciet gesproken over «elke soort en elk type», zelfs zonder
het voorbehoud te maken van «mits in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig». Dit
arrest kan dus gelezen worden als ondersteuning van de lijn van de Commissie. Maar
zowel bij het arrest-Holohan als voor dit arrest geldt dat het Hof de kwestie niet
grondig heeft behandeld en de citaten dus eigenlijk uit hun verband worden gerukt.
De jurisprudentie van het Hof geeft tot op heden dus geen definitieve duidelijkheid.

Hoe dan ook is duidelijk dat áls afgeweken zou worden van de bestaande lijn, dit «aanleiding
kan (en naar verwachting zal) vormen voor de Europese Commissie om een inbreukprocedure
te starten», zoals de auteurs van het Arcadis-rapport terecht concluderen.

Vraag 9

Hoe waardeert u het feit dat Frankrijk, Duitsland en Ierland hun beschermingsregime
wel beperken tot de habitattypen en soorten die de aanleiding vormden voor het selecteren
van een gebied, maar Nederland niet?

Antwoord 9

De vraag heeft betrekking op de tekst die staat op p. 100 van het Arcadis-rapport.
Daar staat echter het volgende: er is «een quickscan gedaan die betrekking had op
Frankrijk, Duitsland, Denemarken en Ierland. Wetenschappers en deels ook rechters
uit die landen en door hen ter beschikking gestelde bronnen werden geraadpleegd. De
omvang van dit advies en de ter beschikking staande tijd lieten het echter niet toe
om grondig onderzoek naar deze landen te verrichten. In het algemeen kan worden gezegd
dat het probleem, respectievelijk de aan de orde zijnde vraag in geen van deze landen
in ruime mate expliciet is bediscussieerd». Uit de verdere tekst blijkt dat de auteurs
daarom voorzichtig zijn in het trekken van conclusies: «Terwijl in Frankrijk, Duitsland
en Ierland dus de hiervoor weergegeven interpretatie van het Hof van Justitie en niet
de Europese Commissie lijken te volgen, is dat mogelijk anders in Denemarken». Het
is dus niet zo dat vast staat dat de genoemde landen daadwerkelijk afwijken van de
lijn van de Commissie.

Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat dat zij, net als Nederland, gebruik maken van de
mogelijkheid om habitattypen en soorten níet aan te wijzen die slechts in verwaarloosbare
mate voorkomen. Er lijkt namelijk verwarring te bestaan over wat «kwalificerende»
habitattypen en soorten zijn. In de Nederlandse praktijk worden daaronder alle habitattypen
en soorten van een gebied verstaan die ten minste in beduidende mate bijdragen aan
het bereiken van de gunstige staat van instandhouding. Dus niet alleen de habitattypen
en soorten waarvoor het gebied tot de «beste gebieden» behoort. Oftewel: ook de andere
waarden die (ten minste in beduidende mate) bijdragen, waren mede aanleiding voor
de selectie van het gebied. Dat is ook in lijn met de criteria voor gebiedsselectie
zoals verwoord in bijlage III van de Habitatrichtlijn. Hoe dit precies is uitgepakt
in andere landen, is nog niet grondig onderzocht. Daarom kunnen hierover op dit punt
nog geen ver gaande conclusies worden getrokken. En dus kan ook nog niet goed beoordeeld
worden of de genoemde landen daadwerkelijk afwijken van de lijn van de Commissie.

Vraag 10

Hoe gaat u de analyse van Arcadis, Backes en Kaajan op dit punt oppakken?

Antwoord 10

Zoals uit het antwoord bij vraag 8 en 9 blijkt, is er geen aanleiding om naar aanleiding
van het Arcadis-rapport het beleid te wijzigen.