Brief Algemene Rekenkamer : Uitkomsten peer review Algemene Rekenkamer

Nr. 183 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 januari 2021

Met deze brief bieden wij u het rapport over een «peer review» aan, waarin drie buitenlandse
collega-rekenkamers het functioneren en presteren van de Algemene Rekenkamer op een
aantal onderwerpen hebben onderzocht1. De meeste aanbevelingen uit deze peer review zullen wij zelf opvolgen.

Inzake de opvolging van één aanbeveling met betrekking tot ons verantwoordingsonderzoek,
namelijk de onafhankelijke uitvoering van de financial audit binnen het controlebestel
van het Rijk, treden wij graag in overleg met uw Kamer en andere direct betrokkenen
zoals de Ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De voorstellen die
wij op dit punt in deze brief doen hebben niet alleen consequenties voor ons, maar
ook voor de informatiepositie van het parlement en voor het functioneren van de Auditdienst
Rijk.

Tussen de instituties die de democratische rechtsstaat vormgeven, heeft de Algemene
Rekenkamer een eigen plaats met (grond)wettelijk vastgelegde taken en bevoegdheden.
Kenmerkend is dat de Algemene Rekenkamer zeer vergaande bevoegdheden heeft om informatie
te vergaren bij de rijksoverheid en de daaraan verbonden organen. Kenmerkend is dat
de Staten-Generaal geen decharge kunnen verlenen aan de ministers zonder dat de Algemene
Rekenkamer een verklaring van goedkeuring heeft gegeven bij de rijksrekening. Kenmerkend
is ook dat de Algemene Rekenkamer anderen controleert en beoordeelt, maar dat er bij
wet geen instantie is die de Algemene Rekenkamer controleert.

Hoewel deze formele staatsrechtelijke inbedding breed aanvaard en in internationaal
opzicht niet geheel afwijkend is, ontslaat ons dat niet van de plicht regelmatig in
de spiegel te kijken teneinde het eigen functioneren en presteren ter discussie te
stellen. Wij denken dat dit niet alleen de kwaliteit van het bestel en ons werk dient,
maar ook de geloofwaardigheid van onze rapportages bevordert. Wij streven ernaar werk
te leveren van hoge kwaliteit, zodat het parlement – en indirect de burger – het vertrouwen
heeft dat op onafhankelijke en deskundige wijze recht wordt gedaan aan het adagium
dat bij publieke middelen ook publieke controle hoort. Dit vertrouwen versterkt de
basis voor een goed functionerende democratische rechtsstaat.

De peer review is uitgevoerd door de rekenkamers van Zweden, Canada en het Verenigd
Koninkrijk, en heeft als doel vergelijkbare organisaties («peers») te laten beoordelen
in hoeverre een rekenkamer («supreme audit institution») werk levert op basis van
internationaal vastgelegde kwaliteitscriteria. Met de openbaarmaking van het peer
review rapport wordt helder welke aanbevelingen de kwaliteit van het werk kunnen verbeteren.
Het volledige peer review rapport is als bijlage bij deze brief gevoegd. De inhoud
vraagt bijzondere aandacht van het parlement omdat het ook wezenlijke elementen van
het parlementair budgetrecht raakt, zoals de dechargeverlening.

De hoofdconclusie van de peer review is dat bij de Algemene Rekenkamer de noodzakelijke
elementen aanwezig zijn om onderzoek van hoge kwaliteit te kunnen leveren. Het rapport
bevat dertien aanbevelingen die beogen het werk van de Algemene Rekenkamer verder
te verbeteren. Zo adviseert het peer review team onder meer: (a) De invulling van
het mandaat, de rol en werkwijze van de Algemene Rekenkamer te verduidelijken; (b)
het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek duidelijk van een oordeel te voorzien;
en (c) het effect van Rekenkameronderzoeken op het overheidsbeleid op een systematische
manier te monitoren. Deze aanbevelingen nemen wij in belangrijke mate over. Via onze
jaarverslagen zullen wij rapporteren over de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen.

Er is echter één onderwerp uit de peer review, dat wij niet eigenstandig ter hand
kunnen nemen, maar aandacht van de wetgever en dus ook van uw Kamer vraagt.

Voor onze controles op de financiële informatie in de jaarverslagen per begrotings­
hoofdstuk en de rijksrekening – de «financial audits», onderdeel van het verantwoordings­
onderzoek (artikel 7.12 t/m 7.15, CW 2016) – beveelt het peer review team aan de onafhankelijkheid
van de Algemene Rekenkamer te versterken, door meer onafhankelijk (lees: «eigen»)
onderzoek te doen. De Nederlandse werkwijze – waarbij de Algemene Rekenkamer in hoge
mate gebruik maakt van de controlewerkzaamheden van de Auditdienst Rijk (ADR) – voldoet
volgens het peer review team niet aan de internationale kwaliteitsstandaarden voor
rekenkamers. Die opzet garandeert volgens hen onvoldoende de noodzakelijke onafhankelijkheid
ten opzichte van de gecontroleerde ministers.

Deze constateringen verdienen nadere beschouwing en bespreking. Want deze kunnen niet
los worden gezien van het bredere vraagstuk van de wettelijk vastgelegde inrichting
van de controle op de Rijksfinanciën in Nederland, het zogenoemde controlebestel,
zoals dat is vastgelegd in de Comptabiliteitswet 2016 en het Besluit Auditdienst Rijk.
Dit controlebestel wijkt af van wat in andere landen gebruikelijk is, hetgeen ook
door de peer review wordt bevestigd. Het komt daarnaast ook niet overeen met de controle
op de uitgaven en inkomsten bij provincies en gemeenten, evenmin met de situatie veelal
elders in de publieke sector of in de private sector.

Nederland kent op rijksniveau twee controlerende instanties, de ADR en de Algemene
Rekenkamer. De ADR is een interne auditorganisatie die onder verantwoordelijkheid
valt van de Minister van Financiën. De ADR rapporteert per begrotingshoofdstuk aan
de verantwoordelijk Minister. Dit onderzoek naar de verantwoording en beheer van het
Rijk dient te worden uitgevoerd onder leiding van accountants en is onderhevig aan
de standaarden die door accountants gevolgd moeten worden.

De Algemene Rekenkamer is de onafhankelijke, externe controleur met een eigen wettelijk
mandaat die rapporteert aan de Staten-Generaal. In de Grondwet staat dat de Algemene
Rekenkamer belast is met het onderzoek naar de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.

Decharge bij de jaarrekening door de Staten-Generaal kan alleen plaats vinden wanneer
de Algemene Rekenkamer een verklaring van goedkeuring heeft gegeven bij de rijksrekening. Daarnaast geeft de Algemene Rekenkamer
oordelen per begrotingshoofdstuk over de financiële verantwoordingsinformatie tot
op artikelniveau. Wettelijke voorschriften over de wijze waarop dat dient te gebeuren
zijn er niet, en zijn ook niet passend bij de onafhankelijke status van een «supreme
audit institution». Wel geeft de wet bepaalde bevoegdheden aan de Algemene Rekenkamer
om informatie te kunnen verkrijgen.

In het Nederlandse controlebestel is beoogd dat de werkzaamheden ter onderbouwing
van de controleverklaringen van de ADR voor een belangrijk deel de basis vormen voor
onze financial audit en de daarop gebaseerde oordelen van de Algemene Rekenkamer.
In Nederland wordt de controle van de financiële verantwoordingsinformatie van het
Rijk voor bijna 95% uitgevoerd door de ADR als interne controleur. Uit een oogpunt
van doelmatigheid streeft het Rijk naar een slank en effectief controlebestel, en
dus naar het voorkomen van dubbel werk in de controle. De Algemene Rekenkamer beoordeelt
(de controle van) de ADR op basis van review en doet waar nodig aanvullend eigen onderzoek.
In bepaalde gevallen kunnen we daarna op basis van onze eigen onafhankelijke oordeelsvorming
afwijken van het oordeel van de ADR – bijvoorbeeld bij de vaststelling of een uitgave
rechtmatig was c.q. een verplichting rechtmatig is aangegaan. Dit gebeurt ook met
enige regelmaat. Als de Algemene Rekenkamer in haar oordeel afwijkt van dat van de
ADR is dat nagenoeg altijd kritischer.

Het is die opzet en werkwijze die in (inter)nationaal opzicht zeer ongebruikelijk
is, omdat normaliter en volgend uit de internationale controlestandaarden voor rekenkamers
de controlewerkzaamheden voornamelijk of zelfs alleen door de externe controleur worden
uitgevoerd, en niet (grotendeels) door een interne controleur die onder verantwoordelijkheid
valt van de gecontroleerde partij zelf. Vanuit dat perspectief is ook in de peer review
de financial audit van de Algemene Rekenkamer bezien. Wij tekenen hierbij aan dat
sinds de Operatie Comptabel Bestel, halverwege de jaren '80 van de vorige eeuw, de
controlewerkzaamheden van eerst de departementale accountantsdiensten en later de
ADR substantieel hebben bijgedragen aan de borging van de rechtmatigheid binnen de
ministeries.

De inrichting van de controle op de inkomsten en uitgaven van het Rijk verdient echter
permanent onderhoud. Mede door discussies over de kwaliteit van de controles door
accountants zijn de afgelopen jaren niet alleen de vaktechnische eisen, maar ook verwachtingen
vanuit de samenleving met betrekking tot accountantscontrole aangescherpt. Bij het
Rijk is het onze onafhankelijke positie die publiek vertrouwen moet bieden dat de
controle op de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de financiële verantwoordingsinformatie,
en de op die controle gebaseerde oordelen van onbesproken kwaliteit zijn.

Opdat vervolgens het inhoudelijk verantwoordingsdebat in uw Kamer gevoerd kan worden.

Deze onafhankelijkheid dient ook recht te worden gedaan in situaties waarin de externe
controleur zich mede moet baseren op het werk van een interne accountant, zoals het
geval is binnen het Nederlandse controlebestel. Deze vereisten zijn de afgelopen jaren
verder toegenomen waar het gaat om de controle door openbaar accountants op de jaarrekeningen
van zowel private als publieke organisaties. De Algemene Rekenkamer meent dat die
ontwikkeling niet aan haar voorbij gaat, evenmin aan het Nederlandse parlement dat
zich in zijn controlerende rol mede moet kunnen baseren op de oordelen van de Algemene
Rekenkamer.

In 2010 hebben wij ervoor gekozen dat ons onderzoek moet voldoen aan de kwaliteits-
en andere standaarden die de internationale organisatie van rekenkamers («INTOSAI»)
heeft vastgesteld, de zogenoemde «ISSAIs». Deze standaarden hebben als doel om wereldwijd
de onafhankelijkheid, professionaliteit en kwaliteit van het werk van rekenkamers
te waarborgen. Het is een raamwerk van vereisten waaraan het werk van externe controleurs
in de publieke sector moet voldoen. De standaarden voor financial audits van rekenkamers
sluiten aan op de internationale standaarden voor accountants.

Wij hebben ervoor gekozen de ISSAIs te vertalen naar onze interne organisatie en werkprocessen.
Zoals u kunt lezen in onze strategie 2021–2025 is onze insteek te voldoen aan de ISSAIs,
tenzij de doelmatigheid van de bijzondere inrichting van het Nederlandse controlebestel,
met de ADR als interne accountant die ook certificeert, hiermee niet gediend is.

Het peer review team geeft aan dat van de Algemene Rekenkamer verwacht mag worden
dat zij méér eigen werkzaamheden verricht als basis voor haar eigen, onafhankelijke
oordelen.

Dat stelt ons voor een dilemma. Wij menen dat het controlebestel minder doelmatig
wordt wanneer veel meer controleactiviteiten die door de ADR worden verricht voortaan
daarna en daarnaast óók door de Algemene Rekenkamer worden verricht. Naast een uitbreiding
van de totale controleactiviteiten zou dit naar onze verwachting een extra last zijn
voor de te controleren organisaties. Het zou ook een substantiële verschuiving van
activiteiten binnen de Algemene Rekenkamer kunnen opleveren, wat zou leiden tot minder
doelmatigheidsonderzoek (thans 70% van onze capaciteitsinzet) ten gunste van het verantwoordingsonderzoek
(thans 30% van onze capaciteitsinzet).

Onwenselijk is echter ook dat ons streven een onafhankelijke, kwalitatief hoogstaande
rekenkamer te zijn op een belangrijk onderdeel voor discussie vatbaar is, omdat ons
werk niet langer in lijn zou zijn met de toegenomen kwaliteitsvereisten. Zoals gezegd
draait het om het adagium van publieke middelen die publieke controle vragen op een
wijze die publiek vertrouwen geeft. Onafhankelijkheid en kwaliteit spelen daarin een
cruciale rol.

Dat is immers de basis onder de verantwoording en dechargeverlening van het kabinet
door Tweede en Eerste Kamer.

Onze opvatting over het bovenstaande is dat een nieuwe inrichting van de financial
audit nodig is, die ook consequenties heeft voor onze verhouding tot de ADR. Kern
van deze nieuwe inrichting is dat de Algemene Rekenkamer duidelijker en intensiever
haar rol oppakt als de onafhankelijke externe controleur van het Rijk, overigens zonder
afbreuk te doen aan de eigenstandige positie en rol van de ADR als interne controleur
van het Rijk. In zo’n opzet doen wij meer zelfstandig risicoanalyses en meer controlewerkzaamheden
op belangrijke risico’s en onderwerpen, teneinde onze onafhankelijke oordeelsvorming
te onderbouwen. Daarmee zouden wij ook aansluiten bij actuele opvattingen en normen
over de mate waarin de externe accountant gebruik mag maken van de werkzaamheden van
de interne auditor. Onderdeel van deze nieuwe inrichting is dat wij nadrukkelijker
sturing zouden geven aan de risicoanalyses, focusgebieden en criteria in de audit
waarop we diepgaande controlewerkzaamheden van de ADR verwachten. Op deze wijze kan
naar onze mening onze onafhankelijke positie doelmatig worden ingevuld in lijn met
de toegenomen kwaliteitsvereisten

Om het bovenstaande binnen het bestaande controlebestel te realiseren is een verandering
ten aanzien van de inzet van de Algemene Rekenkamer in de financial audit onvermijdelijk.
Deze verandering heeft niet alleen organisatorische consequenties, maar vergt tevens
aanpassing van wet- en regelgeving en vergroting van onze benodigde capaciteit.

Opvolging geven aan de aanbevelingen van de peer review en versteviging van het controlebestel
heeft dus ook budgettaire consequenties.

Graag treden we hierover de komende tijd met uw Kamer en met de Minister van Financiën
in overleg. Onze inzet daarbij is een onafhankelijke en doelmatige externe financial
audit, een solide borging van de rechtmatigheid, structurele aandacht voor doeltreffend
en doelmatig beleid, en continu zicht op en beheersing van grote (uitvoerings)risico’s.
In het recente verleden is de waarde van een goede tripartiete samenwerking rond het
controlebestel bewezen.

Tot slot, het hoeft geen betoog dat borging van de kwaliteit van onze oordelen in
de eerste plaats het belang is van de decharge verlenende partij, de Staten-Generaal.

Wij sturen een afschrift van deze brief en de bijbehorende stukken ook aan de Voorzitter
van de Eerste Kamer, de Minister van Financiën en de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris