Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Stoffer over onterechte en te hoge boetes voor werkgevers

Antwoord van Minister Koolmees (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen 22 januari
2021)

Vraag 1

Hebt u kennisgenomen van het bericht «Arbeidsinspectie gaf werkgevers jarenlang onterechte
en te hoge boetes» in Het Financieele Dagblad van 19 oktober 2020?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2 en 3

Deelt u de analyse dat sinds 2013 sprake is van een hardere opstelling ten aanzien
van fraude en dat als gevolg daarvan stelselmatig onterechte en te hoge boetes opgelegd
worden voor overtreding van arbeidsregels?

Hoe beoordeelt u de opstelling van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
inzake het boetebeleid?

Antwoord 2 en 3

Het stelsel van regels is wijdvertakt om eerlijk, gezond en veilig werk te bevorderen2. Het is tevens fijnvertakt. Toezicht en rechtsgang zijn gericht op beoordeling van
feiten en omstandigheden van de individuele overtreding en overtreder, meestal de
werkgever, die in staat gesteld wordt en gelegenheid heeft zijn zienswijze en informatie
(kosteloos) te overleggen. De bestuursrechtelijke (en strafrechtelijke) procesgang
is met veel waarborgen omgeven zodat de beoordeling en weging van de feiten en omstandigheden
van het individuele geval plaatsvindt. En zodat de zienswijze en informatie van de
overtreder de uitkomsten aantoonbaar beïnvloedt, zoals de geaggregeerde cijfermatige
analyse in de bijlage bij mijn brief bij deze antwoorden laat zien.

Tegelijk geef ik in mijn brief aan dat een adequate gevalsbehandeling en rechtsbescherming
weliswaar een noodzakelijke voorwaarde van overheidsoptreden zijn, maar dat dit nog
niet aantoont dat het wijd- en fijnvertakte stelsel de meest optimale bijdrage aan
gezond, veilig en eerlijk werk is. Die vraag wil ik in alle openheid en gezamenlijkheid
met werkgevers-, werknemersorganisaties, wetenschappers en stakeholders van een antwoord
laten voorzien.

Vraag 4

Deelt u de mening dat het onwenselijk is dat werkgevers, met name kleine ondernemers,
disproportioneel hard getroffen worden door deze opstelling van de Inspectie SZW?

Antwoord 4

Dat zou ik zeker onwenselijk vinden. Deze premisse gaat echter niet op. In de regelgeving
is op een aantal plekken nadrukkelijk rekening gehouden met de omvang van een onderneming.
Bepaalde verplichtingen gelden niet voor kleine ondernemingen, zoals bijvoorbeeld
het in dienst hebben van een preventiemedewerker. De werkgever/eigenaar kan zelf zorgen
voor preventie. Ook voor de verplichte toetsing van de RI&E door een gecertificeerde
arbodeskundige gelden voor kleine bedrijven uitzonderingen. Daarnaast geldt dat bijvoorbeeld
in de beleidsregels boeteoplegging van de Arbeidsomstandighedenwet is bepaald dat
kleine ondernemingen boetes krijgen van 10% van het boetenormbedrag. Grote bedrijven
krijgen een boete van 100%. De boete voor illegale tewerkstelling wordt voor overtreders
die geen rechtspersoon zijn (of daarmee gelijkgestelde) gehalveerd. In de Arbeidstijdenwet
is de boete voor kleine bedrijven (minder dan 10 werknemers) 50% van het boetenormbedrag.
Voor grote bedrijven (meer dan 100 werknemers) is dat 150%. Daarbij komt dat de Inspectie
SZW een gedifferentieerde aanpak hanteert met een breed palet aan interventies en
met gebruikmaking van verschillende handhavingsinstrumenten.

Vraag 5

Hoe waardeert u het feit dat op kosten van de belastingbetaler veel rechtszaken worden
gevoerd voor onterechte of te hoge boetes? En is het, in uw ogen, niet beter deze
juridische strijd tussen werkgevers en de Inspectie SZW te voorkomen?

Antwoord 5

De Inspectie SZW richt zich met haar interventiemix op het efficiënt inzetten van
schaarse overheidsmiddelen om maximaal effect te bereiken op de naleving van wet-
en regelgeving. Waar dat kan en nuttig is, worden niet-juridische instrumenten ingezet.
Tegelijk is handhaving onontkoombaar en ook wenselijk bij die overtredingen waar de
wetgever sanctionering met boetes heeft voorzien. In het kader van rechtsbescherming
is het bovendien wenselijk dat een overtreder zich door middel van een juridische
procedure kan verweren tegen een boete.

Vraag 6

Bent u het met werkgeversvereniging MKB-Nederland eens dat de menselijke maat zoek
is? Zo ja, hoe gaat u ervoor zorgen dat de Inspectie SZW het aspect van menselijkheid
in de toekomst niet uit het oog verliest in dergelijke zaken?

Antwoord 6

Ik ben het niet eens met MKB-Nederland dat de menselijke maat zoek is in de uitvoering
van het boetebeleid door de Inspectie SZW. De meeste werkgevers kunnen en willen zich
aan de wet houden en geven blijk van goed werkgeverschap. Daarnaast is er een groep
die de regels wel wil maar niet na kan leven. Die moeten vanuit preventief oogpunt
ondersteund worden. De menselijke maat moet daarbij centraal staan. De Inspectie SZW
zet verschillende instrumenten in om te helpen de regels na te leven, zoals de onlangs
vernieuwde zelfinspectietools3. Tegelijkertijd is een stevige reactie op zijn plaats als werkgevers de regels bewust
overtreden.4 Het is van belang dat we streng zijn waar het moet en zacht waar het kan. Bij geconstateerde
overtredingen worden alle relevante individuele omstandigheden van de werkgever steeds
zorgvuldig bekeken en gewogen.

Vraag 7

Hoe verhoudt de harde opstelling van de Inspectie SZW zich tot het kritische advies
van de Raad van State over het bestuurlijke boetestelsel (2015), waarin de Inspectie
SZW al met name werd genoemd, en uw reactie hierop?2 3

Antwoord 7

Ik herken het standpunt dat de Inspectie SZW zich nodeloos hard opstelt niet. De Centrale
Raad van Beroep (CRvB) heeft 2014 bepaald dat wanneer een overtreding zowel een bestuursrechtelijke
overtreding als een strafbaar feit oplevert, het maximum van de bestuurlijke boete
niet hoger mag zijn dan de geldboete in het strafrecht.7 Op 13 juli 2015 bood de Afdeling advisering van de Raad van State een ongevraagd
advies aan over de verhouding tussen de sanctiestelsels in het bestuursrecht en het
strafrecht.8 In het ongevraagd advies wordt onder andere, in lijn met de uitspraak van de CRvB
ook geadviseerd de maximumhoogte van de bestuurlijke boete af te stemmen op de maximumhoogte
van de geldboete in het strafrecht. Op dit moment wordt rijksbreed de beoogde afstemming
onderzocht voor de wetgeving waar een dergelijke afstemming van sanctiestelsels nog
niet is gerealiseerd. De maximumhoogte van de bestuurlijke boetes op grond van de
SZW uitkeringswetten en arbeidswetten is reeds afgestemd op de maximumhoogte van de
geldboetes in het strafrecht voor gelijke overtredingen.

Vraag 8

Wat vindt u van het feit dat de ondernemers met schulden door het boetebeleid onder
het bestaansminimum terechtkwamen?

Antwoord 8

Bij de uitvoering van het boetebeleid is het uitgangspunt van de Inspectie SZW dat
een overtreder niet onder het bestaansminimum mag komen. Een boete zal altijd evenredig
moeten zijn en daarom wordt de financiële draagkracht van de overtreder meegewogen.
Als de financiële situatie van een overtreder zodanig is dat een opgelegde bestuurlijke
boete niet kan worden voldaan, kan de overtreder een gemotiveerd beroep doen op een
verminderde draagkracht. De Inspectie SZW kan dan een betalingsregeling aanbieden
of besluiten de boete te matigen. Vanwege de Covid-19 crisis heeft de Inspectie SZW
haar beleid verder aangepast, door overtreders die in betalingsproblemen zitten tegemoet
te komen met verlengde betaalkalenders. Als blijkt dat tijdens een lopende betalingsregeling
een overtreder onder het bestaansminimum dreigt te komen dan kan de Inspectie SZW
het besluit waarbij een betalingsregeling is aangeboden herzien. Bij de inning van
boetes wordt steeds de beslagvrije voet in acht genomen als ondergrens voor het bestaansminimum.
Als het bestaande schuldenpakket dusdanig hoog is, dat er in relatie tot de inkomenspositie
sprake is van een uitzichtloze situatie, adviseert de Inspectie SZW om een schuldsaneringstraject
aan te gaan. Als een dergelijk traject reeds is gestart, werkt de Inspectie SZW hier
constructief aan mee. In die gevallen wordt de boete kwijtgescholden, tot het onder
de schuldeisers te verdelen bedrag dat de ondernemer gedurende 3 jaar kan opbrengen
boven de beslagvrije voet. In 2019 heeft de Inspectie SZW voor 301 boetes een beroep
op verminderde draagkracht beoordeeld. In 289 gevallen is een betalingsregeling toegekend.
In 2019 is daarmee bij 96% van de verzoeken een betalingsregeling verstrekt. De Inspectie
SZW heeft in datzelfde jaar in 46 boetezaken meegewerkt aan een schuldsaneringstraject.
Er zijn 27 lopende schuldsaneringstrajecten succesvol afgerond.

Vraag 9

Welke stappen gaat u naar aanleiding van deze kritiek nemen om te komen tot een evenwichtige
aanpak van fraude onder werkgevers?

Antwoord 9

In wet- en regelgeving is een evenwichtige aanpak vervat. Het evenredigheidsbeginsel
is van toepassing bij sanctionering: een sanctie mag niet onevenredig zijn in relatie
tot de te dienen doelen. Dit betekent dat de hoogte van de boete wordt afgestemd op
de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waaronder
de overtreding is begaan, met inbegrip van persoonlijke omstandigheden, zoals de financiële
draagkracht. Daarom zet de Inspectie SZW in op een evenwichtig toezichtsinstrumentarium
en boetebeleid, waarbij de menselijke maat voorop staat. Daarnaast is de maximumhoogte
van de bestuurlijke boetes op grond van de arbeidswetten (en de SZW uitkeringswetten)
reeds afgestemd op de maximumhoogte van de geldboetes in het strafrecht waar sprake
is van gelijke overtredingen.

Dit laat onverlet dat de vraag relevant is of dit wijd- en fijnvertakte stelsel de
meest optimale bijdrage aan gezond, veilig en eerlijk werk is. Die vraag wil ik in
alle openheid en gezamenlijkheid met werkgevers-, werknemersorganisaties, wetenschappers
en stakeholders van een antwoord laten voorzien.

Toelichting:

Deze vragen dienen ter aanvulling op eerdere vragen terzake van het lid Palland (CDA),
ingezonden 20 oktober 2020 (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 1412), van het lid Smals (VVD), ingezonden 20 oktober 2020 (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2020–2021, nr. 1411) en van het lid Van Kent (SP), ingezonden 20 oktober 2020 (Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2020–2021, nr. 1410)