Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de evaluatie herindelingsproces gemeente Vijfheerenlanden (Kamerstuk 28750-78)

Nr. 80
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 18 januari 2021

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de brief
van 2 november 2020 inzake de evaluatie van het herindelingsproces van de gemeente
Vijfheeren-landen (Kamerstuk 28 750, nr. 78).

De vragen en opmerkingen zijn op 3 december 2020 aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 15 januari 2020 zijn de vragen,
voorzien van een inleiding, beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Ziengs

Adjunct-griffier van de commissie, Hendrickx

Inleiding

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en de opmerkingen van de leden
van verschillende fracties in het verslag van het schriftelijk overleg over mijn Kamerbrief
van 21 november 2020 over de evaluatie van de herindeling Vijfheerenlanden.1 Hierbij reageer ik op de gestelde vragen en de geplaatste opmerkingen. Hierbij heb
ik de volgorde van het verslag aangehouden.

1. VVD

De leden van de VVD-fractie bedanken de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
voor de brief inzake de evaluatie met betrekking tot het herindelingsproces van de
gemeente Vijfheerenlanden. Graag willen zij de Minister daarover een aantal vragen
voorleggen.

Allereerst merken de leden van de VVD-fractie op dat het hun in principe een goede
zaak lijkt dat de gevolgen van een herindeling voor wettelijke samenwerkingsverbanden
beter worden meegewogen en dat er procesafspraken worden gemaakt voor de situatie
dat bij een herindeling ook een wijziging van de provinciale indeling aan de orde
is.

Met betrekking tot herindelingen die leiden tot een aanpassing van de provinciegrens
wordt gesteld dat in toekomstige gesprekken over deze categorie herindelingen wordt
meegenomen of dergelijke herindelingen nadere wettelijke accommodatie vergen. De leden
van de VVD-fractie vragen de Minister nader toe te lichten wat daarmee wordt bedoeld
en daarbij te betrekken de passage waarin het gaat over het opnemen van procesafspraken
in het beleidskader voor herindelingen die de provinciegrens overschrijden. Hoe verhouden
die beide passages zich met elkaar, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Uitgangspunt van het Beleidskader gemeentelijke herindeling (2018) is dat herindelingen
in principe «van onderop» tot stand komen. In de Wet algemene regels herindeling (Wet
arhi) komt dit principe tot uitdrukking in de mogelijkheid voor gemeenten om zelf
een herindelingsadvies op te stellen indien zij dit wenselijk achten. In de specifieke
situatie waarbij een gemeentelijke herindeling tevens leidt tot een wijziging van
de provinciale indeling, ligt de bevoegdheid om een herindelingsadvies vast te stellen
echter (exclusief) bij de betrokken provincies. Dit betekent dat als gemeenten een
provinciegrensoverschrijdende herindeling wensen te initiëren, de procedure van een
provinciale herindeling wordt gestart en het initiatief bij de provincies komt te
liggen. Ik wil verder onderzoeken of dit uitgangspunt in de Wet arhi in stand moet
worden gehouden (omdat immers ook de provinciegrenzen worden gewijzigd), of dat het
in de rede ligt om het mogelijk te maken dat gemeenten (al dan niet in samenspraak
met de betrokken provincies) ook zélf een herindelingsadvies kunnen initiëren. Zolang
het huidige wettelijk kader van kracht is, ben ik voornemens om in ieder geval het
proces zoals de huidige Wet arhi het voorschrijft, nader uit te werken in het beleidskader.
In lijn met de aanbevelingen uit het evaluatierapport denk ik aan het invoeren van
een processtap waarbij alle betrokken actoren starten met het opstellen van een «speelveldnotitie»,
zoals ook in het evaluatierapport wordt aanbevolen.

Nu bevat de Wet arhi geen regels voor in- en uittreding bij wettelijke samenwerkingsverbanden.
De vraag is of de wet een regeling daarvoor zou moeten bevatten. De Minister studeert
daar op. Wat zouden de voor- en nadelen van zo’n regeling kunnen zijn, vragen de leden
van de VVD-fractie.

In artikel 41 van de Wet arhi zijn bepalingen opgenomen over het proces van in- en
uittreding bij gemeenschappelijke regelingen waaraan de herindelende gemeenten deelnemen.
In het zevende lid van dit artikel is opgenomen dat deze regeling niet geldt ten aanzien
van samenwerkingsverbanden waarvan het gebied bij wet is vastgesteld. De consequentie
daarvan is dat het aan betrokken partijen zelf is om een voorziening te treffen, dat
valt buiten het bestek van de Wet arhi. In de herindelingswet Vijfheerenlanden is
er evenwel voor gekozen om de regeling uit artikel 41 alsnog van toepassing te verklaren
voor de wettelijke samenwerkingsverbanden. Ditzelfde is gebeurd in het wetsvoorstel
tot herindeling van de gemeenten Amsterdam en Weesp dat inmiddels bij Uw Kamer is
ingediend.2 Dit roept de vraag op of de uitzondering van artikel 41, zevende lid, van de Wet
arhi moet blijven voortbestaan. Het is immers onnodig om in de Wet arhi een uitzondering
op te nemen als deze in de herindelingswet min of meer weer ongedaan wordt gemaakt.
Anderzijds is bij de herindeling Vijfheerenlanden des te duidelijker geworden dat
het proces van in- en uittreden bij wettelijke samenwerkingsverbanden anders verloopt
dan bij «reguliere» gemeenschappelijke regelingen. De betrokkenheid van de diverse
vakministeries – die een belang hebben bij een goede taakuitvoering door de wettelijk
verplichte gemeenschappelijke regelingen – is bijvoorbeeld groter dan bij de vrijwillige
regelingen. Dit gegeven zou juist aanleiding kunnen zijn om in de Wet arhi een regeling
op te nemen die specifiek is toegesneden op de in- en uittreding bij wettelijk verplichte
samenwerkingsverbanden. Hoe een dergelijke regeling er concreet uit zou kunnen zien,
is op dit moment nog niet duidelijk. De gedachtenvorming op dit punt gebeurt in samenwerking
met de bestuurlijke partners, waarbij ook de voor- en nadelen (nader) in beeld worden
gebracht. De uitkomst daarvan zal ik zodra dat mogelijk is aan Uw Kamer doen toekomen.

Specifiek met betrekking tot de totstandkoming van de gemeente Vijfheerenlanden hebben
de leden van de VVD-fractie de indruk dat diverse betrokken partijen in het herindelingsproces
een te terughoudende rol van het ministerie hebben ervaren. Zij hadden verwacht dat
het ministerie meer regie zou pakken als «eigenaar» bij de moeilijke dossiers. Heeft
het ministerie die behoefte gevoeld? Is erover nagedacht om als ministerie een regierol
te pakken in dit proces? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van
de Minister. In de casus Vijfheerenlanden is er een gebrek aan constructieve samenwerking
gesignaleerd. De Minister geeft aan dat er een rol voor de Minister van BZK is als
er problemen in het proces ontstaan. Wanneer is dat het geval? De vorm die genoemd
wordt is «faciliterende regie».

Een belangrijk uitgangspunt in het Beleidskader gemeentelijke herindeling is dat de
gemeenten allereerst zelf aan zet zijn bij herindelingen, dat vervolgens de provincies
een rol hebben en dat BZK pas aan het einde van het proces een (formele) verantwoordelijkheid
heeft. Het past BZK bij deze rolverdeling niet om bij herindelingsprocessen vroegtijdig
regie te voeren. Uiteraard is de Minister als systeemverantwoordelijke wel eerder
in het proces aan zet indien een patstelling ontstaat, of als er andere complicaties
zijn.

Zeker in vergelijking met andere herindelingsprocessen heeft mijn departement in deze
casus een actieve rol gespeeld. Zo heeft BZK door het aanstellen van een procesbegeleider
een rol gepakt in het komen tot een provinciekeuze en heeft BZK de begeleidingscommissie
voorgezeten waarin het financieel arrangement tot stand is gekomen (inzake de berekening
en verrekening van de kosten voor in- en uittreding). Wel stellen de onderzoekers
dat BZK mogelijk eerder deze faciliterende rol had kunnen pakken. Zeker bij herindelingen
van onderop is het echter van belang een goede balans te blijven vinden tussen regie
en het uitgangspunt dat de gemeenten zelf aan zet zijn. Het momentum van een regierol
voor BZK wordt mede bepaald door de wenselijkheid daarvan zoals deze door betrokken
partijen op een bepaald moment in het proces wordt ervaren.

In de onderhavige evaluatie gaat het om een herindeling van onderop waarin alle partijen
een wil tot herindeling hadden. Maar als het gaat om een herindeling waar niet alle
gemeenten voorstander van zijn, welke rol ziet de Minister dan voor zichzelf c.q.
het departement om tot constructieve samenwerking te komen? De leden van de VVD-fractie
vragen de Minister hier op in te gaan.

Het Beleidskader gemeentelijke herindeling gaat uit van het principe «van onderop,
tenzij». De Wet arhi bevat ook bepalingen voor het geval een herindeling niet door
de gemeente zelf wordt gestart, maar wel door een provincie (of door de Minister van
BZK) als noodzakelijk wordt geacht (de categorie: tenzij). Provincies hebben ingevolge
artikel 8 van de Wet arhi de bevoegdheid het initiatief te nemen om tot een wijziging
van de gemeentegrenzen te komen. Gemeenten kunnen de provincie ook zelf verzoeken
om gebruik te maken van deze bevoegdheid. Als gedeputeerde staten een concreet voornemen
hebben om van deze bevoegdheid gebruik te maken, wordt de Minister van BZK hierover
conform het beleidskader schriftelijk geïnformeerd, en vindt er een toelichtend gesprek
plaats. Het overleg met de provincie biedt de mogelijkheid aan de Minister van BZK
om nadere vragen te stellen en aandachtspunten voor het proces aan de provincie mee
te geven.

Er wordt gesproken over systeemverantwoordelijkheid. Dat zou een gedeelde verantwoordelijkheid
moeten zijn waar alle «spelers» gezamenlijk invulling aan moeten geven en waar dus
afspraken over gemaakt zouden moeten worden. In het geval van Vijfheerenlanden is
dat niet goed gegaan. Niet heel duidelijk is waarom het niet goed is gegaan. In hoeverre
is daar meer verantwoordelijkheid van de Minister c.q. het ministerie nodig? Gaarne
krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie van de Minister.

De aard van de evaluatie was niet gericht op het maken van een uitgebreide reconstructie
van het procesverloop, maar was vooral gericht op leerpunten voor de toekomst. Ik
onderschrijf echter de uitkomsten van het evaluatierapport dat het herindelingsproces
niet optimaal is verlopen. Als een proces niet soepel verloopt, is de enkelvoudige
oplossing van meer regie en meer verantwoordelijkheid van BZK echter niet noodzakelijk
effectief. Uit de evaluatie blijkt dat het ging om het interbestuurlijke samenspel,
het elkaar tijdig betrekken en elkaar op de juiste manier in positie brengen. Regie
nemen en de ruimte krijgen om regie te pakken, zijn daarbij beide van belang. In de
aanbiedingsbrief bij het voorliggende evaluatierapport staan de acties die ik vanuit
BZK zal initiëren om de randvoorwaarden te creëren voor een goed herindelingsproces.
In de praktijk zal het van alle betrokken overheden moeten komen.

CDA

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brief van
de Minister over de evaluatie van het herindelingsproces gemeente Vijfheerenlanden.
Deze leden hebben over deze brief de volgende vragen.

De Minister stelt dat dit de eerste keer was dat een gemeentelijke herindeling leidde
tot wijziging van provinciale indeling. De leden van de CDA-fractie herinneren de
Minister aan de Herindelingswet Utrecht-West (TK 20 318), waarbij onder andere de
gemeente Woerden overging van de provincie Zuid-Holland naar de provincie Utrecht.

Het is correct dat er meer voorbeelden zijn van herindelingen die de provinciegrenzen
raken. In de brief doelde ik echter op de combinatie van een provinciegrens wijziging
én daarmee in- en uittreding uit wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden, waaronder
de Veiligheidsregio. Deze combinatie is niet eerder voorgekomen, omdat deze wettelijk
verplichte samenwerkingsverbanden in 2010 zijn geïntroduceerd.

De Minister stelt dat de gemeentelijke herindeling Vijfheerenlanden een unieke casus
is. In hoeverre hangen de geconstateerde onvolkomenheden in het proces samen met het
unieke karakter van deze herindelingen, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Kan
de Minister op onderdelen lessen trekken die geldig zijn voor herindelingen waarbij
er geen sprake is van wijziging van provinciale indeling?

Er is inderdaad sprake van een unieke casus: een provinciegrensoverschrijdende herindeling
waarbij tevens de indeling van wettelijke samenwerkingsverbanden werd gewijzigd, is
nog niet eerder voorgekomen. Desalniettemin ben ik van mening dat een aantal lessen
generiek van toepassing is. Met name ten aanzien van de positie van wettelijk verplichte
samenwerkingsverbanden denk ik dat er breder toepasbare leerpunten zijn.

Bij de herziening van het Beleidskader gemeentelijke herindeling heeft de Minister
aanvullende procesafspraken opgenomen voor gemeentelijke herindelingen die op provinciaal
initiatief plaatsvinden. Is het sindsdien voorgevallen dat een provincie de Minister
per brief geïnformeerd heeft over een voorgenomen herindeling, voorafgaande aan het
starten van de procedure conform artikel 8 van de Wet Arhi? Kan de Minister een overzicht
geven van de aangedragen casussen? Heeft conform het beleidskader per casus een gesprek
plaatsgevonden? De leden van de CDA-fractie vragen kortom wat de rol van de Minister
van BZK aan de voorkant van een herindelingsproces is.

Ik ben sindsdien één keer per brief geïnformeerd. Concreet hebben gedeputeerde staten
van de provincie Gelderland mij geïnformeerd over hun voornemen een artikel 8-procedure
te starten voor de gemeenten Scherpenzeel en Barneveld. Over dat voornemen heeft ook
een gesprek met mij plaatsgevonden. Ik heb u op 10 juli 2020 per brief3 geïnformeerd over deze ontwikkelingen.

In het Beleidskader is onder meer bepaald, dat bij een provinciaal initiatief aannemelijk
gemaakt en gemotiveerd moet worden waarom en op welke wijze er sprake is van evidente
bestuurskrachtproblemen. Is het juist dat in alle gevallen de Minister slechts marginaal
toetst?

Gedeputeerde staten hebben op grond van de Wet arhi een bevoegdheid om een dergelijke
procedure te starten. Het huidige beleidskader beoogt dat de Minister van BZK vroegtijdig
geïnformeerd wordt over de ontwikkelingen, maar treedt niet in de bevoegdheidsverdeling.
Er vindt een gesprek plaats over het voornemen van gedeputeerden staten, waarbij de
Minister van BZK gedeputeerde staten vraagt te motiveren waarom er sprake is van evidente
bestuurskrachtproblematiek waarvoor gemeenten zelf geen oplossing weten te vinden
(wat op grond van het Beleidskader gemeentelijke herindeling een provinciaal initiatief
rechtvaardigt). De beoordeling of een herindeling inhoudelijk ook past binnen het
Beleidskader gemeentelijke herindeling is dan echter nog niet aan de orde; die toets
wordt uitgevoerd ten aanzien van de concreet voorgestelde herindeling naar aanleiding
van het nog te voeren open overleg. Dat is dus meer dan een marginale toets.

De leden van de CDA-fractie vragen wanneer de Minister vindt dat zij buiten de marginale
toetsing mag treden. Deze leden vragen, of en welke rol de Minister heeft wanneer
gemeenten en provincies niet willen overgaan tot herindeling, terwijl er wel sprake
is van onvoldoende bestuurskracht. Deze leden vragen of de rol van de Minister zuiver
procedureel is, of dat de meting van de bestuurskracht door de Minister ook inhoudelijk
wordt getoetst. Als de Minister inhoudelijk toetst, zo vragen deze leden, op welke
wijze doet zij dat dan? Legt zij daar rapporten aan ten grondslag en door wie zijn
die rapporten dan opgesteld? Verder vragen deze leden welke rol de andere criteria
nog spelen, als de bestuurskracht volgens de Minister onvoldoende is.

Zoals hiervoor betoogd, is de toetsing die de Minister van BZK doet meer dan een marginale
toetsing. Bij de beoordeling of een herindelingsadvies moet worden omgezet in een
voorstel van wet, wordt gekeken of er een zorgvuldig proces aan ten grondslag ligt
én of de voorgestelde herindeling inhoudelijk voldoet aan de gestelde criteria in
het Beleidskader gemeentelijke herindeling. De toetsing aan deze criteria gebeurt
aan de hand van toelichtingen in een herindelingsadvies, waarbij vaak verwezen wordt
naar achterliggende studies en rapporten. BZK voert zelf geen bestuurskrachtonderzoek
uit, maar baseert zich op onderzoeken die door derden zijn uitgevoerd en door gemeenten
en provincie zijn geduid. Bestuurskrachtproblemen kunnen een aanleiding zijn om tot
een herindeling over te gaan. In de beoordeling of de herindeling ook wordt omgezet
in een voorstel van wet spelen echter meer criteria een rol. De beoogde herindeling
wordt ook beoordeeld op onder meer draagvlak, regionale samenhang, interne samenhang
en nabijheid van bestuur.

Situaties waarin de Minister van BZK het initiatief tot herindeling neemt, ondanks
dat betrokken gemeenten en provincie daartoe niet de noodzaak zien, komen eigenlijk
niet voor. Dit past ook niet bij de voorkeur van dit kabinet om herindelingen van
onderop te laten komen.

De leden van de CDA-fractie constateren dat uit de evaluatie terecht de vraag naar
voren komt, in hoeverre het redelijk is om gemeenten verantwoordelijk te maken voor
de kosten die ze moeten maken voor het aanbrengen van wijzigingen in wettelijke samenwerkingsverbanden.
Deze leden constateren dat bij de herindeling Vijfheerenlanden de betrokken provincies
en het Rijk een deel van de kosten voor hun rekening hebben genomen. Deze leden vragen
welke uitgangspunten zijn gehanteerd bij het bepalen van de bedragen en de verdeling.
Schept de casus Vijfheerenlanden op het punt van de financiële bijdrage van het Rijk
een precedent en zo ja, wenst de Minister deze stap in beleid vast te leggen voor
soortgelijke gevallen in de toekomst?

In het geval van Vijfheerenlanden is het uitgangspunt geweest dat de meerkosten (projectkosten,
frictiekosten, structurele effecten) die de (verplichte) samenwerkingsverbanden moesten
maken en die verbonden zijn aan de overheveling van taken, niet voor rekening zouden
komen van de betreffende samenwerkingsverbanden. Deze meerkosten zijn daarmee niet
belastend voor de deelnemende gemeenten, vanzelfsprekend met uitzondering van de gemeenten
die zijn samengevoegd tot de gemeente Vijfheerenlanden. De kosten die de (verplichte)
samenwerkingsverbanden in Zuid-Holland Zuid en Utrecht hebben opgevoerd, moesten gebaseerd
zijn op directe reële kosten. BZK, de betrokken provincies en de gemeente Vijfheerenlanden
hebben een verdeling gemaakt en deze kosten uiteindelijk voor rekening genomen.

Over de vraag wat de gevolgen zijn voor de toekomst ga ik in gesprek met mijn collega’s
van JenV, VWS en IenW. Ik deel met u de mening dat het niet redelijk is om deze kosten
eenzijdig bij de herindelende gemeenten neer te leggen. Mogelijk dat de uitgangspunten
die zijn gehanteerd bij Vijfheerenlanden breder toepasbaar zijn. In het eerder aangehaalde
wetsvoorstel voor de herindeling Amsterdam en Weesp speelt op onderdelen een vergelijkbaar
vraagstuk. Deze herindeling omvat immers ook een in- en uittreding uit wettelijke
samenwerkingsverbanden. Ik wil de inzichten uit beide herindelingen combineren en
uitwerken in een handreiking. Vroegtijdig helderheid verschaffen over de financiële
gevolgen van een herindeling draagt mijns inziens bij aan het voeren van het goede
gesprek over de gewenste bestuurlijke inrichting.

SP

De leden van de SP-fractie hebben de evaluatie van de herindeling van Vijfheerenlanden
gelezen en hebben hierover nog enkele vragen.

Deze leden lezen dat een van de redenen dat de herindeling lastig is verlopen, te
maken heeft met de vele samenwerkingsverbanden van de verschillende samen te voegen
gemeenten. Kan de Minister nader ingaan op wat dit betekent voor komende herindelingen,
waarbij hetzelfde probleem zal spelen? Wat is de status van een samenwerkingsverband
bij een herindeling en hoe verhoudt zich dit democratisch tot een voornemen tot herindeling?

Het aantal samenwerkingsverbanden is een gegeven, maar hoeft niet per se problematisch
te zijn. De ervaring bij andere herindelingsprocessen laat zien dat het heel vaak
goed gaat met in- en uittreding. Het aantal, het belang en de variatie laat echter
zien dat het wel een context is waar goed rekening mee moet worden gehouden en die
vroegtijdig in het proces moet worden onderkend. Uit de voorliggende evaluatie is
gebleken dat het onderscheid tussen vrijwillige en wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden
relevant is. Ik ben mening dat bij vrijwillige samenwerkingsverbanden nadrukkelijk
sprake is van verlengd lokaal bestuur. Een wens van individuele gemeenten om te herindelen
is hierbij leidend. Wettelijke samenwerkingsverbanden zijn, zoals is toegelicht, van
een andere orde en vragen op onderdelen mogelijk om specifiekere afspraken.

Vindt de Minister het wenselijk dat in een steeds ingewikkelder wordend bestuurlijk
landschap zoveel herindelingen plaatsvinden?

In mijn Kamerbrief over de Toekomst van het openbaar bestuur (Kst. 35 300-VII-7) heb ik aangegeven dat de uitdagingen voor gemeenten de laatste jaren groter zijn
geworden. Het is aan gemeenten zelf om de afweging te maken welke manier van bestuurskrachtversterking
het beste kan worden vormgegeven. Herindelen is dan één van de mogelijkheden, naast
onder meer samenwerken en investeren in zelfstandigheid. Ik kan me goed voorstellen
dat gemeenten met hun brede takenpakket en complexe opgaven ook zoekende zijn naar
andere innovatieve manieren om dat te doen.