Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Omtzigt, Van der Graaf, Bosman, Bouali, Leijten, Asscher en Van Ojik over het juridische advies van de commissie over de Brexit-deal.

Antwoord van Minister Blok (Buitenlandse Zaken) (ontvangen 27 december 2020).

Vraag 1, 2

Herinnert u zich dat u op 25 december aan de Kamer schreef: «Het kabinet acht het
daarbij van groot belang dat het akkoord over een handels- en samenwerkingsovereenkomst
tussen de EU en het VK geen precedent vormt voor toekomstige akkoorden met derde landen.
Daarom heeft Nederland samen met andere lidstaten reeds gevraagd om een bevestiging
van de juridische dienst van de Raad (JDR), dat op grond van de inhoud van het voorliggende
akkoord in dit geval zowel een EU-only als een gemengd akkoord mogelijk zou zijn en
dat een politieke keuze voor een EU-only akkoord in dit geval geen juridische verplichting
zal betekenen om bij toekomstige EU-akkoorden met andere derde landen op dezelfde
terreinen opnieuw een EU-only akkoord te sluiten. De JDR heeft beide punten inmiddels
bevestigd.» Heeft de Juridische Dienst van de Raad dit advies op papier gezet? Zo
ja kunt u dit aan de Kamer doen toekomen? (hierbij zij verwezen naar het arrest C-350/12
van het EU-Hof van 3 juli 2014, Raad vs. In ’t Veld over de openbaarheid van dit soort
adviezen en de zeer beperkte weigeringsgronden die hier van toepassing zijn)

Antwoord 1, 2

Er zijn over deze vraagstukken geen schriftelijke adviezen van de Juridische Dienst
van de Raad (JDR) verschenen; de JDR heeft beide punten mondeling bevestigd. Op verschillende
plaatsen in het Raadsbesluit tot ondertekening zal de conclusie van de juridische
argumentatie van de JDR worden opgenomen. Die is in lijn met de juridische argumentatie
van het kabinet, zoals hieronder wordt uiteengezet.

Waarom een EU-only akkoord hier mogelijk is

De juridische argumentatie van het kabinet waarom een EU-only akkoord hier mogelijk is en die door de JDR gedeeld wordt, loopt langs de volgende
lijnen.

De afspraken die onderdeel uitmaken van de nu voorliggende overeenkomst zijn onder
te verdelen in verschillende categorieën EU bevoegdheden:

1) afspraken over onderwerpen die vallen onder de exclusieve EU bevoegdheden, zoals de
gemeenschappelijke handelspolitiek (artikel 3 VWEU);

2) afspraken over onderwerpen die vallen onder de tussen de EU en de lidstaten gedeelde
bevoegdheden, zoals milieu, vervoer en justitiële- en politiesamenwerking (artikel
4 VWEU); en

3) afspraken over onderwerpen die vallen onder ondersteunende, coördinerende of aanvullende
bevoegdheden van de EU, zoals industrie (artikel 6 VWEU).

Er is derhalve in dit geval geen juridisch dwingende reden om een gemengd akkoord
te sluiten waarbij zowel de Unie als de lidstaten partij worden. Er is immers steeds
sprake van een EU bevoegdheid. Uit de vaste rechtspraak van het EU Hof van Justitie
volgt bovendien dat er bij bevoegdheden uit de 2e en 3e categorie, ook als de Unie
niet exclusief bevoegd is, wel nog een keuze gemaakt kan worden om deze enkel door
de Unie te laten uitoefenen (d.m.v. het sluiten van een EU-only akkoord)1. Daarmee is het een politieke keuze om de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst met
het VK als EU-only of gemengd te bestempelen.

Waarom een EU-only akkoord hier geen dwingend precedent vormt voor andere akkoorden

De juridische argumentatie van het kabinet waarom een politieke keuze voor een EU-only akkoord in dit geval geen juridische verplichting betekent om bij toekomstige akkoorden
met andere derde landen op dezelfde terreinen opnieuw een EU-only akkoord te sluiten en die ook door de JDR gedeeld wordt, loopt langs de volgende
lijnen.

Het betreft hier de juridische vraag in welke gevallen de Unie exclusief bevoegd is
om extern op te treden. Met andere woorden, het gaat hier om de vraag in welke gevallen
alléén de Unie bevoegd is om een overeenkomst te sluiten met een derde land, zonder
dat ook de lidstaten daarbij partij kunnen zijn. Dat is alleen het geval wanneer de
overeenkomst louter afspraken bevat op gebieden die vallen binnen het bereik van artikel
3 VWEU.

Wanneer de Unie exclusief bevoegd is om extern op te treden wordt bepaald in artikel
3 VWEU. Het gaat op grond van dit artikel om de volgende gevallen:

De Unie is exclusief bevoegd wanneer het gaat om de gebieden die genoemd worden in
lid 1 van artikel 3 VWEU, te weten a) de douane-unie; b) de vaststelling van mededingingsregels
die voor de werking van de interne markt nodig zijn; c) het monetair beleid voor de
lidstaten die de euro als munt hebben; d) de instandhouding van de biologische rijkdommen
van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid; e) de gemeenschappelijke
handelspolitiek. Wanneer sprake is van afspraken in een overeenkomst met een derde
land op één van deze gebieden, is dan ook alleen de Unie hiertoe bevoegd.

De Unie is daarnaast exclusief bevoegd om een overeenkomst met een derde land te sluiten
in de gevallen die genoemd worden in lid 2 van artikel 3 VWEU, te weten a) indien
een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet; b) indien die sluiting
noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen,
of c) wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking
daarvan kan wijzigen.2

Wanneer de Handels- en Samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK als EU-only akkoord gesloten wordt, betekent dit dat de Unie daarin zowel bevoegdheden zal uitoefenen
die vallen binnen het bereik van genoemd artikel 3 VWEU (en die alleen de Unie kan
uitoefenen), als bevoegdheden die daar niet binnen vallen (en die zowel de Unie als
de lidstaten kunnen uitoefenen). Vanwege de politieke keuze om ook dit laatste type
bevoegdheden in dit geval door de Unie te laten uitoefenen, ontstaat in dit geval
een EU-only akkoord.

Er is geen aanleiding om te denken dat bevoegdheden die nu niet binnen het bereik
van artikel 3 VWEU vallen, en waarbij het een politieke keuze is deze door de Unie
te laten uitoefenen in het akkoord met het VK, alleen om die reden in een toekomstig
akkoord met een ander derde land wel binnen het bereik van artikel 3 VWEU zullen vallen.
Dat is immers niet één van de gronden die in artikel 3 VWEU zelf genoemd worden voor
het bestaan van een exclusieve bevoegdheid voor de EU. Met andere woorden, er is nu
geen sprake van een verplichting tot een EU-only akkoord voor deze afspraken en in de toekomst ook niet.

Deze juridische conclusie zal uitdrukkelijk worden opgenomen in een artikel van het
Raadsbesluit tot ondertekening (dat nu nog in concept voorligt in Brussel) en ook
worden bevestigd in een aparte verklaring van de Commissie. Die verklaring is als
vertrouwelijk bijlage toegevoegd aan deze beantwoording.3

Vraag 3

Kunt u de Juridische Dienst van de Raad verzoeken dit advies alsnog op papier uit
te brengen indien de Juridische Dienst van de Raad het advies niet op papier gezet
heeft en dit advies voor maandag 28 december 11.00 uur aan de Kamer doen toekomen?

Antwoord 3

Op verschillende plaatsen in het Raadsbesluit tot ondertekening zal de conclusie van
de juridische argumentatie van de JDR worden opgenomen. Die is in lijn met de juridische
argumentatie van het kabinet zoals die in vraag 1 is uiteengezet.

Vraag 4

Kunt u alle interne en externe adviezen over dit Brexit verdrag (eigen juridische
dienst en mogelijk de landsadvocaat) per ommegaande aan de Kamer doen toekomen?

Antwoord 4

Zie het antwoord op vraag 1 voor de juridische analyse van het kabinet.

Vraag 5

Indien het verdrag een gemengd verdrag is, welke mogelijkheden zijn er dan om de transitie
op 1 januari soepel te laten verlopen? Wilt u hierbij denken aan voorlopige inwerkingtreding
hiervan, aan artikel 24 van het WTO verdrag en eventueel andere mogelijkheden?

Antwoord 5

Zie het antwoord op vraag 1. In aanvulling daarop geldt dat de overgangsperiode tot
1 juli 2020 kon worden verlengd middels een gezamenlijk besluit van de EU en het VK
in het Gemengd Comité van het Terugtrekkingsakkoord. Het VK heeft er voor gekozen
de overgangsperiode niet te verlengen. Verlenging van de overgangsperiode is op basis
van het terugtrekkingsakkoord zodoende niet langer mogelijk.

Voorlopige toepassing van de onderdelen van een gemengd akkoord die niet worden uitgeoefend
door de Unie is niet mogelijk via de band van de Unie. Hiermee zou er bij voorlopige
toepassing van een gemengd akkoord op de desbetreffende deelterreinen een situatie
vergelijkbaar met no-deal ontstaan. Dit is onwenselijk gezien de verstoring en (economische)
schade die dit met zich mee zou brengen.

Artikel XXIV van het GATT-verdrag maakt het partijen mogelijk een douane-unie, vrijhandelsakkoord
of een tijdelijke overeenkomst met als doel die te bereiken (interim--akkoord) sluiten.
Daarbij is het partijen toegestaan om bepaalde preferentiële behandeling niet toe
te passen, zoals bijvoorbeeld het meestbegunstigdebeginsel. Artikel XXIV GATT-verdrag
is in de context van het aflopen van de overgangsperiode niet relevant, omdat het
slechts de basis biedt om een overeenkomst of tijdelijke overeenkomst op het gebied
van goederenhandel te sluiten. De partijen zouden een dergelijke overeenkomst dan
dus eerst hebben moeten uitonderhandelen. Gezien de beperkte reikwijdte van Artikel
XXIV GATT-verdrag zou dit in geen geval uitkomst bieden om de verstoringen die op
een groot aantal terreinen voortvloeien uit het aflopen van de overgangsperiode te
voorkomen. Het bereiken en per 1 januari 2021 van toepassing laten worden van het
bereikte akkoord is verkieslijk boven een no deal situatie die voor belanghebbenden tot veel verstoringen en (economische) schade zou
leiden.

Vraag 6

Kunt u deze vragen een voor een en voor maandag 28 december 11.00 beantwoorden?

Antwoord 6

Ja.