Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 december 2017 en het nader rapport d.d. 14 december 2020, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 september 2017, nr.
2017001520, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 8 december 2017, nr. W03.17.0317/II, bied
ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 september 2017, no. 2017001520, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels met
betrekking tot de vaststelling van staatloosheid (Wet vaststellingsprocedure staatloosheid),
met memorie van toelichting.

Met de Wet vaststellingsprocedure staatloosheid wordt een procedure in het leven geroepen
om staatloosheid vast te laten stellen door een rechter. Een ieder die daarbij onmiddellijk
belang heeft en in Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft, kan daartoe een verzoek
indienen. Het voorstel is toegezegd naar aanleiding van het advies van de Adviescommissie
voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) «Geen land te bekennen».2

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de voorgestelde procedure
maar maakt opmerkingen over de gevolgen van de vaststelling van staatloosheid voor
het verblijfsrecht, het verstrekken van een identiteitsdocument aan een vastgesteld
staatloze zonder rechtmatig verblijf en het uitsluiten van hoger beroep. De Afdeling
adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een
dragende motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen.

1. Aanleiding en inhoud van het voorstel

Staatlozen zijn personen die door geen enkel land ter wereld als burger worden erkend
en daarom geen beroep kunnen doen op de bescherming van een overheid. Nederland kent
momenteel geen specifieke vaststellingsprocedure voor staatloosheid. Iemand die niet
als staatloze erkend en geregistreerd staat, kan geen beroep doen op de bescherming
van de twee Staatlozenverdragen3. In de Basisregistratie personen (hierna: Brp) worden alleen mensen opgenomen die
hun staatloosheid documentair kunnen aantonen. Omdat er voor staatloze personen doorgaans
geen land is dat bereid of in staat is om dergelijke documentatie te verschaffen,
is het vaak onmogelijk om aan dit criterium te voldoen. Het gevolg is dat in de Brp
de categorie «nationaliteit onbekend» aanzienlijk vaker wordt benut dan de categorie
«staatloos». Thans staan volgens het CBS 69.778 personen in Nederland als staatloos
dan wel met «nationaliteit onbekend» geregistreerd.4 Daaronder bevinden zich naar schatting van de UNHCR 10.000 staatlozen.5

De UNHCR en ACVZ hebben in een tweetal rapporten kritiek geuit op de Nederlandse benadering
van staatloosheid.6 Kern van de kritiek betrof het feit dat Nederland geen adequate procedure heeft om
staatloosheid te kunnen aantonen terwijl de erkenning en vaststelling als staatloze
noodzakelijk is voor de effectuering van een aantal rechten uit de Staatlozenverdragen.
Daarnaast uitten de UNHCR en ACVZ onder meer kritiek op het ontbreken van een mogelijkheid
voor in Nederland staatloos geboren kinderen zonder rechtmatig verblijf om via optie
het Nederlanderschap te verkrijgen.

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt een specifieke procedure tot vaststelling van
staatloosheid geïntroduceerd. Een ieder die daarbij onmiddellijk belang heeft en in
Nederland zijn gewone verblijfplaats heeft kan een verzoek indienen om zijn staatloosheid
vast te laten stellen door de civiele rechter. De procedure is op een groot aantal
punten vergelijkbaar met de procedure van artikel 17 Rijkswet op het Nederlanderschap
(hierna: Rwn). In een separaat voorstel van rijkswet wordt voorzien in een optiemogelijkheid
voor in Nederland staatloos geboren kinderen zonder rechtmatig verblijf.7

2. Vaststelling staatloosheid en gevolgen voor verblijfsrecht

De Afdeling onderschrijft het belang van de introductie van een vaststellingsprocedure
voor staatloosheid. Daarmee wordt vermeend staatlozen de mogelijkheid geboden hun
staatloosheid door de rechter te laten vaststellen, zodat zij in aanmerking kunnen
komen voor bescherming van de beide Staatlozenverdragen. De Afdeling maakt echter
een aantal opmerkingen, waaronder die over de verblijfsstatus van staatloze personen.

Wat betreft de relatie tussen de vaststellingsprocedure en het verblijfsrecht van
de betrokkene kunnen twee situaties worden onderscheiden: 1) verblijfsrechtelijke
positie gedurende de procedure tot vaststelling van staatloosheid en 2) de verblijfsstatus
van de betrokkene nadat staatloosheid door de rechtbank is vastgesteld. Met betrekking
tot beide situaties gaat het voorstel ervanuit dat de betrokkene niet per definitie
een verblijfsrecht toekomt.

Uit de reacties van de geconsulteerde organisaties blijkt dat het ontbreken van gevolgen
van de voorgestelde vaststellingsprocedure voor de verblijfsstatus van de staatloze
personen als een tekort wordt gezien.8 Daarbij speelt de opvatting een rol dat de verlening van rechtmatig verblijf aan
de staatloze persoon voor hem noodzakelijk is om de rechten van het Staatlozenverdrag
van 1954 (hierna: het 1954-verdrag) (ten volle) te kunnen uitoefenen. De positie van
een staatloze persoon wordt in dat kader vergeleken met die van een vluchteling die
bescherming geniet onder het Vluchtelingenverdrag.9 Tot slot wordt verwezen naar de praktijk van een aantal andere landen die een vaststellingsprocedure
kennen. In al deze landen heeft vaststelling van staatloosheid tot gevolg dat de betrokkene,
behoudens uitzonderingen, een verblijfsvergunning krijgt. De duur daarvan varieert.10

De memorie van toelichting gaat op deze reacties in. Zij zijn voor de regering echter
geen aanleiding geweest om een andere keuze te maken. De toelichting noemt drie argumenten
om geen verblijfsrecht te koppelen aan de vaststelling van staatloosheid. Ten eerste
wordt dat verklaard «door de principiële en juridische opvatting dat een staatloze
niet dezelfde of een vergelijkbare bescherming nodig heeft als een vluchteling.»11 Een staatloze is niet per definitie een vluchteling. Voor zover hij meent dezelfde
bescherming nodig te hebben als een vluchteling, dan kan dit worden aangevoerd op
grond van het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn. Indien dit beroep
ongegrond is, dan wordt er van uit gegaan dat de staatloze terug kan naar het land
van de eerdere gewone verblijfplaats of een ander land, tenzij hij buiten zijn schuld
niet kan vertrekken (verblijfsvergunning «buitenschuld»). Volgens de toelichting gaat
het daarbij om situaties waarin de staatloze alles in het werk heeft gesteld om terugkeer
te bewerkstelligen naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had of
een ander land hem niet wil opnemen. Ten tweede vereist het 1954-verdrag niet dat
aan staatloze personen een rechtmatig verblijf wordt toegekend, aldus de toelichting.
Tot slot wordt deze keuze ingegeven door de angst om een aanzuigende werking van en
stapeling van procedures om een verblijfsvergunning te krijgen te voorkomen. Het feit
dat in landen die een vaststellingsprocedure reeds kennen, aanzuigende werking zich
niet heeft voorgedaan, doet hier volgens de regering niet aan af.12

De Afdeling onderkent dat het 1954-verdrag strikt genomen niet verplicht om tijdens
en als gevolg van de vaststelling van staatloosheid aan de betrokkene automatisch
een verblijfsrecht toe te kennen. In gevallen waarin de betrokkene – ondanks zijn
getoonde wil om naar het land van eerder verblijf terug te keren – buiten zijn schuld
niet kan vertrekken, moet hij echter een reële en effectieve mogelijkheid hebben om
een verblijfsvergunning te verkrijgen. Dit tegen de achtergrond van de bewoordingen
van de twee verdragen met betrekking tot staatloosheid en het doel ervan, namelijk
het verbeteren van de benarde situatie waarin staatloze personen zich in het algemeen
bevinden.

De toelichting op dit punt acht de Afdeling in het licht van het voorgaande te summier.
Daarin wordt slechts in algemene zin ingegaan op de mogelijkheid van één soort procedure,
namelijk de buitenschuldprocedure die voor alle vreemdelingen geldt en het algemene
criterium voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning in dat kader: het buitenschuldcriterium.
De Afdeling mist een nadere toelichting op de wijze waarop het beleid zal worden toegepast
in de bijzondere situatie van een erkend staatloze persoon. Zonder deze toelichting
kan niet goed worden beoordeeld of de eisen die aan de betrokkene staatloze worden
gesteld in het kader van het buitenschuldcriterium of anderszins, mede met het oog
op de op betrokkene rustende bewijslast, proportioneel zijn om van een reële mogelijkheid
tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning daadwerkelijk te kunnen spreken.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de effectiviteit van de
huidige mogelijkheden specifiek voor staatloze personen die Nederland buiten hun schuld
niet kunnen verlaten, om een verblijfsvergunning te krijgen.

Reactie op punt 2 van het advies

In reactie op dit punt dient een aantal situaties te worden onderscheiden. Een gesteld
staatloze kan tevens een gesteld vluchteling zijn en de asielprocedure doorlopen.
Op grond van het wetsvoorstel dient deze procedure te zijn afgerond alvorens men een
verzoek tot vaststelling van staatloosheid kan doen (dit verzoek zal tot die tijd
niet-ontvankelijk zijn, zie artikel 3, tweede lid). Gedurende de asielprocedure heeft
betrokkene veelal rechtmatig verblijf. Met de asielprocedure heeft betrokkene een
reële en effectieve mogelijkheid een verblijfsvergunning in Nederland te krijgen indien
hij in het land van herkomst gegronde redenen heeft voor vervolging of behandeling
in strijd met artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens (hierna:
EVRM). Verder komt betrokkene mogelijk in aanmerking voor een reguliere verblijfsvergunning
indien hij aan de wettelijke voorwaarden hiervoor voldoet.

De vreemdeling die echt niet kan terugkeren om redenen die buiten zijn eigen invloedssfeer
liggen, kan in aanmerking komen voor een buiten schuld vergunning. De DT&V beoordeelt
gedurende het vertrektraject of sprake is van een buitenschuldsituatie. In dat verband
toetst de DT&V, conform paragraaf B8/4.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna:
Vc 2000) of de vreemdeling zonder resultaat alles heeft geprobeerd om uit Nederland
te vertrekken. Eén van de voorwaarden hierbij betreft dat er geen redelijke twijfel
bestaat over de identiteit, nationaliteit dan wel staatloosheid van de vreemdeling.
Daarbij speelt een belangrijke rol of er documenten voorhanden zijn die deze identiteit,
nationaliteit of staatloosheid kunnen onderbouwen. Een vaststellingsbeschikking van
de Nederlandse rechter naar aanleiding van de nieuwe verzoekschriftprocedure is een
dergelijk document, evenals een document waaruit evidente staatloosheid blijkt. Door
de vaststellingsprocedure ontstaat voor de staatloze vreemdeling, die voorheen zijn
staatloosheid niet door middel van documenten kon aantonen, zodoende een daadwerkelijke
mogelijkheid om aan één van de voorwaarden van het buitenschuldbeleid te voldoen. Indien de
staatloze daarnaast aantoont dat hij zonder resultaat alles heeft geprobeerd om uit
Nederland te vertrekken komt hij in aanmerking voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning
buiten schuld.

Wanneer de DT&V oordeelt dat een vreemdeling aan alle voorwaarden van het buitenschuldbeleid
heeft voldaan, stelt de DT&V een positief zwaarwegend advies op. Dit advies is een
voorwaarde, ongeacht of de vreemdeling staatloos is of een nationaliteit heeft, voor
het verlenen van een verblijfsvergunning buiten schuld. Zonder positief zwaarwegend
advies van de DT&V zal de Staatssecretaris de aanvraag afwijzen. Een en ander brengt
met zich mee dat het geen zin heeft om al een buitenschuldvergunning aan te vragen
terwijl de DT&V nog perspectief ziet in het terugkeertraject. Wel is het in de toekomst
denkbaar dat een vreemdeling die stelt staatloos te zijn deze staatloosheid in rechte
wil laten vaststellen, terwijl hij zich in het terugkeertraject bevindt. Dit staat
de vreemdeling vrij, maar het voeren van deze procedure ontslaat hem niet van de verplichting
Nederland te verlaten en hiertoe alles in het werk te stellen. De vaststellingsprocedure
heeft daarom ook geen schorsende werking. Temeer nu de vreemdeling zijn vaststellingsprocedure
ook vanuit het buitenland kan voortzetten. Enkel en alleen de vaststellingsprocedure
starten om het terugkeertraject te dwarsbomen heeft dus geen zin en wordt hiermee
ontmoedigd.

3. Afgifte van een identiteitsdocument

Ingevolge artikel 27 van het 1954-verdrag zijn staten die partij zijn bij het verdrag
verplicht identiteitspapieren te verstrekken aan elke staatloze op hun grondgebied
die niet in het bezit is van een geldig reisdocument. Dit geldt ook voor staatloze
personen die zonder rechtmatig verblijf in het desbetreffende land verblijven. Het
Nederlandse beleid is thans dat aan staatloze personen zonder rechtmatig verblijf
geen identiteitsdocumenten worden verstrekt. Dit beleid is recentelijk door de rechtbank
Den Haag als strijdig met artikel 27 van het 1954-verdrag aangemerkt en daarom buiten
toepassing gelaten.13

Het wetsvoorstel brengt geen verandering in dit beleid. Aan de in de vaststellingprocedure
als staatloos erkende persoon wordt geen identiteitsdocument verstrekt, als deze persoon
geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Volgens de memorie van toelichting is
dit geen kwestie van onwil, maar van juridische en praktische belemmeringen. In dit
verband wordt gewezen op het stelsel van de Wet op de identificatieplicht dat uitgaat
van rechtmatig verblijf. Het toekennen van een ID-document aan een illegale staatloze
druist volgens de toelichting in tegen het doel van die wet. Ten tweede wijst de toelichting
erop dat het 1954-verdrag geen kwaliteitseisen stelt aan een dergelijk ID-document.
Het zou dus niet per se hoeven te gaan om een document in de zin van de Wet op de
identificatieplicht. Volgens de toelichting kan de betrokkene zich als staatloze identificeren
door middel van de vaststellingsbeschikking omtrent zijn staatloosheid in combinatie
met de gegevens uit de Basisvoorziening Vreemdelingen, waarin biometrische gegevens
zijn geregistreerd. Daarmee wordt voldaan aan de verplichting van artikel 27 van het
1954-verdrag, aldus de toelichting.14

De Afdeling wijst erop dat het 1954-verdrag de verdragspartijen expliciet verplicht
tot het verstrekken van een identiteitsdocument aan een staatloze persoon, ongeacht
de verblijfsstatus. Een identiteitsdocument is van belang om rechten uit het 1954-verdrag
te kunnen uitoefenen die aan de staatloze persoon toekomen enkel omdat hij zich op
het grondgebied van de desbetreffende staat bevindt, ongeacht zijn status. Een vaststellingsbeschikking
in combinatie met de gegevens uit de Basisvoorziening Vreemdelingen is geen identiteitsdocument
in de zin van de Wet op de identificatieplicht. De Afdeling wijst erop dat Nederland,
door partij te worden bij het 1954-verdrag, de uit dat verdrag voortvloeiende verplichtingen
op zich heeft genomen en daarmee verplicht is staatlozen, ongeacht hun verblijfsstatus,
te voorzien van een ID-document dat naar nationaal recht als identificatiemiddel wordt
aangemerkt. Het voldoen aan deze verplichtingen betekent in sommige gevallen dat de
nationale wetgeving aangepast dient te worden. De vermeende juridische en praktische
onmogelijkheden op nationaal niveau kunnen daaraan geen afbreuk doen.

De Afdeling adviseert alsnog te voldoen aan de verdragsverplichting van artikel 27
van het 1954-verdrag. Zij adviseert daarom in een wettelijke grondslag te voorzien
voor het verstrekken van een identiteitsdocument aan een persoon zonder rechtmatig
verblijf, wiens staatloosheid op grond van de voorgestelde procedure is vastgesteld.

Reactie op punt 3 van het advies

Dit advies is opgevolgd, in die zin dat in het wetsvoorstel een grondslag is opgenomen
voor de verlening van een identificatiedocument aan vastgesteld staatlozen zonder
rechtmatig verblijf in de zin van de Vreemdelingenwet 2000. Verwezen wordt naar het
nieuwe artikel 6 van het wetsvoorstel en paragraaf 6.2 van de toelichting. Het betreft
een pasje waarop biometrische gegevens (vingerafdrukken en gezichtsopname) worden
opgenomen, evenals informatie ontleend aan ofwel de vaststellingsbeschikking ofwel
het document aan de hand waarvan evidente staatloosheid kan worden aangenomen. Hierbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan informatie uit en over een buitenlandse vaststelling
of informatie uit de BRP in geval van staatloos in Nederland geboren kinderen.

Zoals ook aangegeven in de toelichting op het wetsvoorstel dient artikel 27 te worden
bezien in historische context en in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis van
de bepaling. Uit die totstandkomingsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het 1954-verdrag
niet de aard van het document voorschrijft en dat de bevoegdheid van verdragsluitende
partijen om staatlozen al dan niet toe te laten tot hun grondgebied en hun verblijf
te reguleren niet wordt beperkt.15

Het doel van de Wet op de identificatieplicht is om door middel van de toonplicht
wetshandhaving te ondersteunen.16 Het gaat daarbij om onder meer uitoefening van de politietaak en toezicht op de naleving
van wetgeving van allerlei aard, waaronder de Vreemdelingenwet 2000. Op grond van
artikel 10 van die wet komt degene die geen geldige vreemdelingendocumenten kan laten
zien, niet in aanmerking voor overheidsvoorzieningen (met enkele uitzonderingen, zie
het hiervoor reeds aan de orde gekomen koppelingsbeginsel). Verder dient een vreemdeling
zonder rechtmatig verblijf Nederland in beginsel te verlaten (zie artikel 61 en verder
Vreemdelingenwet 2000).

Staatloze vreemdelingen met rechtmatig verblijf kunnen in aanmerking komen voor één
of meer documenten als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.17 Indien ook staatloze vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf een identiteitsdocument
in de zin van deze wet zouden krijgen, is dit in strijd met het doel van deze wet,
te weten toezicht op de naleving van wetgeving, meer specifiek de handhaving van de
Vreemdelingenwet 2000.

Met deze toevoeging aan het wetsvoorstel wordt voldaan aan de verplichting van artikel
27 van het 1954-verdrag. Met het toegevoegde recht op een pasje kan voortaan elke
staatloze aantonen dat hij staatloos is en dat hij degene is die hij zegt te zijn.
Dat artikel 27 de aangesloten verdragspartijen zou verplichten tot uitgifte van een
identiteitsbewijs dat volgens de Wet op de identificatieplicht als identiteitsdocument
wordt aangemerkt, wordt niet onderschreven. Zoals hiervoor reeds aangegeven schrijft
het verdrag géén specifiek identiteitsdocument voor.18 Artikel 27 schrijft wel voor dat alle staatlozen recht hebben op identiteitspapieren,
maar niet dat deze identiteitspapieren naar nationaal recht ook als officieel identiteitsdocument
moeten gelden.

De in het wetsvoorstel gekozen route van een speciaal identiteitspasje voor niet rechtmatig
verblijvende staatlozen, staat niet in de weg aan de uitoefening van hun rechten als
staatlozen. Een illegaal verblijvende staatloze heeft dezelfde rechten, maar ook dezelfde
plichten als een illegale vreemdeling met een nationaliteit. Dit betekent bijvoorbeeld
dat indien een vastgesteld staatloze zonder rechtmatig verblijf op straat in het binnenlands
vreemdelingentoezicht wordt aangetroffen, hij of zij niet zal kunnen voldoen aan de
toonplicht van artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht. Ook zal de niet rechtmatig
verblijvende staatloze niet beschikken over een document als bedoeld in artikel 4.21
van het Vreemdelingenbesluit 2000. Dit kan ertoe leiden dat de illegale staatloze
wordt opgehouden op grond van artikel 50 van de Vreemdelingenwet 2000 ter vaststelling
van de identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie. Aan de hand van
het pasje zal kunnen worden geverifieerd of de staatloze is wie hij zegt te zijn.
Verder kan betrokkene hiermee aantonen dat hij staatloos is. Indien door de toezichthoudende
ambtenaar wordt vastgesteld dat geen sprake is van rechtmatig verblijf en dat betrokkene
een vertrekplicht heeft, kan een terugkeermaatregel worden ingezet, zoals de aanzegging
Nederland te verlaten, het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel of in het
uiterste geval inbewaringstelling. Dit is niet in strijd met het 1954-verdrag dat
Nederland immers toestaat de nationale vreemdelingenwetgeving te handhaven. In voorkomend
geval staan voor de staatloze zonder rechtmatig verblijf rechtsmiddelen open, waar
hij net als een illegale vreemdeling met een nationaliteit gebruik van kan maken.
Zoals hiervoor aan de orde gekomen bij het onderwerp «buiten schuld» kan een staatloze
vreemdeling die buiten zijn schuld niet kan terugkeren naar het land van herkomst
of een land van eerder verblijf voor een dergelijke vergunning in aanmerking komen.
Hierbij is zoals eerder toegelicht wel degelijk sprake van een reële en effectieve
mogelijkheid.

Een recht op een identificatiemiddel in de zin van de Wet op de identificatieplicht
volgt ook niet uit jurisprudentie van het EHRM. Hieruit kan namelijk worden afgeleid
dat er ruimte is voor bij het EVRM aangesloten landen om zelf te bepalen hoe de relevante
wetgeving in te richten. De uitspraak van het Hof in de zaak Kim v. Russian Federation laat ruimte open voor het standpunt dat minder vergaande maatregelen dan het verschaffen
van een officiële ID-kaart voldoende zijn om schending van het EVRM te voorkomen.
Als er voldoende garanties zijn dat een staatloze persoon niet zal worden vervolgd
vanwege zijn status, wordt aan de vereisten van Kim v. Russian Federation voldaan.19 In Nederland is hiervan sprake. Vrijheidsbeneming kan bijvoorbeeld alleen plaatsvinden
in strafrechtelijk kader (opsporing en vervolging, dus bijvoorbeeld voorlopige hechtenis
of het uitzitten van een gevangenisstraf na een veroordeling hiertoe) of in het kader
van vreemdelingenbewaring. Beiden zijn met uitgebreide rechtswaarborgen omkleed en
staan los van de vraag of betrokkene al dan niet een nationaliteit heeft. Indien betrokkene
niet uitgezet kan worden, zoals de verzoeker in genoemde zaak, is bewaring in Nederland
niet mogelijk.20

4. Hoger beroep

In afwijking van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) is, conform
de procedure bij artikel 17 Rwn, geregeld dat er slechts één feitelijke instantie
is (de rechtbank Den Haag) met de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad. Uit
de toelichting blijkt dat de verwachting is dat in een tweede instantie (hoger beroep)
geen nieuwe feiten naar voren zullen komen of dat de feiten anders zullen worden beoordeeld.
Zowel de overheid als de betrokkene hebben bovendien belang bij een vlotte afhandeling,
aldus de toelichting.

De Afdeling onderschrijft het belang dat zowel betrokkene als de overheid hebben bij
een vlotte afhandeling van het verzoek tot vaststelling van staatloosheid. De Raad
voor de Rechtspraak (hierna: RvdR) heeft in zijn consultatieadvies evenwel opgemerkt
dat juist in dit soort zaken veel feitenonderzoek nodig is en het niet zelden zal
gaan om de vaststelling van en beoordeling van feiten.21 Bovendien zal volgens de RvdR vaak naar buitenlands recht moeten worden gekeken,
terwijl in cassatie niet getoetst kan worden of het buitenlandse recht door de feitenrechter
goed is toegepast. De RvdR adviseert daarom hoger beroep bij het Gerechtshof Den Haag
mogelijk te maken. Dat de beoogde modernisering van het bewijsrecht er juist voor
moet zorgen dat in burgerlijke zaken het feitencomplex zo vroeg mogelijk in de procedure
naar voren moet komen, zoals de toelichting opmerkt, laat onverlet dat Rv als hoofdregel
kent dat rechtspraak in twee feitelijke instanties plaatsvindt en dat het juist in
deze procedures in het belang van zowel betrokkene als de overheid kan zijn om deze
of nieuwe feiten voor een tweede maal aan een feitenrechter voor te leggen.

De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom is gekozen voor een rechtsgang met
slechts één feitelijke instantie.

Reactie op punt 4 van het advies

In afwijking van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) is, conform
de procedure bij artikel 17 RWN, geregeld dat er één feitelijke instantie is (de rechtbank
Den Haag) met de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad. De verwachting is namelijk
dat bij de vaststellingsprocedure staatloosheid in tweede instantie geen nieuwe feiten
naar voren zullen komen of dat de feiten anders zullen worden beoordeeld. Tegelijkertijd
is een vlotte afhandeling in het belang van zowel de overheid als de gesteld staatloze.
Bij de introductie van de procedure voor de vaststelling van het Nederlanderschap
is om diezelfde reden destijds afgezien van een tweede feitelijke instantie, namelijk
vanuit een streven naar een zo eenvoudig mogelijke procedure die tevens weinig tijd
in beslag zou nemen.22 Ook de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken adviseerde destijds
bij het voorontwerp een procedure van hoogstens twee instanties te creëren. De vaststellingsprocedure
Nederlanderschap heeft met de vaststellingsprocedure staatloosheid onder meer gemeen
dat het zal gaan om de vaststelling en beoordeling van feiten en ook in de vaststellingsprocedure
Nederlanderschap wordt soms naar buitenlands recht gekeken. Buitenlands recht kan
bijvoorbeeld invloed hebben op de vraag of iemand nog steeds Nederlander is. Ook in
de artikel 17-procedure kan niet in cassatie worden getoetst of het buitenlandse recht
door de feitenrechter goed is toegepast. Dit levert in de praktijk geen problemen
op.

Dat er één feitelijke instantie is wil tenslotte niet zeggen dat geen sprake is van
een adequate en zorgvuldige rechtsgang. Gesteld staatlozen kunnen voortaan terecht
bij een centrale, exclusief bevoegde rechtbank die de nodige expertise al heeft en
verder kan opbouwen. Ook in internationaal verband is niet voorgeschreven dat twee
feitelijke instanties verplicht zijn. Het 1954-verdrag schrijft in het geheel niet
voor dat en hoe een vaststellingsprocedure moet worden ingericht. Er is verder in
het algemeen geen juridische definitie van wat een «statelessness determination procedure»
precies inhoudt.23 Het betreft eigenlijk een materiële vraag en geen formele. Het gaat erom dat iemand
zijn staatloosheid aan de orde kan stellen en hij of zij de mogelijkheid krijgt deze
aan te tonen in een samenspel met de overheid. Het Handbook on the protection of stateless
persons adviseert voor statelessness determination procedures een «right to appeal».
De Nederlandse vaststellingsprocedure biedt deze mogelijkheid door middel van cassatie.24 Verder wordt ook in het Handbook benadrukt dat vaststellingsprocedures zo voortvarend
als mogelijk dienen te worden afgehandeld.25

Er is dus bij de keuze voor één feitelijke instantie sprake geweest van een afweging
van belangen. Uitgaande van een speciaal op staatloosheid toegespitste procedure bij
een gespecialiseerde rechtbank met vervolgens cassatie bij de Hoge Raad wordt de nieuwe
wet geacht voldoende waarborgen te bieden.

De verzoeker kan bovendien op basis van nieuwe feiten en omstandigheden een hernieuwd
verzoek tot vaststelling van staatloosheid indienen zoals dat ook wel voorkomt bij
de vaststelling van het Nederlanderschap ex artikel 17 RWN. De rechtbank beoordeelt
dan of er inderdaad sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden. Indien daarvan
sprake is volgt een nieuwe inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Er is dus weliswaar
geen tweede feitelijke instantie, maar wel de mogelijkheid om op basis van nieuwe
feiten en omstandigheden de zaak opnieuw voor te leggen aan de rechter.26

Ambtshalve aanpassingen

Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele wetstechnische verbeteringen
door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van
wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol