Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Het Koninkrijk der Nederlanden is partij bij twee VN-verdragen over staatloosheid,
namelijk het op 28 september 1954 tot stand gekomen Verdrag betreffende de status
van staatlozen (hierna: het 1954-verdrag) en het op 30 augustus 1961 tot stand gekomen
Verdrag tot beperking der staatloosheid (hierna: het 1961-verdrag).1 Staatloosheid levert enkele specifieke rechten op, zoals onder voorwaarden een versnelde
verkrijging van het Nederlanderschap. Hierdoor is er een belang voor een gesteld staatloze
zijn staatloosheid door de overheid erkend te krijgen. Daarnaast is het niet hebben
van een nationaliteit een identiteitskwestie die de betrokkene wezenlijk raakt. De
erkenning hiervan door de overheid is daarmee ook van grote symbolische waarde.

In het wetsvoorstel wordt een procedure in het leven geroepen om staatloosheid vast
te laten stellen door een rechter. Deze procedure is toegezegd naar aanleiding van
het advies «Geen land te bekennen» van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
(hierna: ACVZ).2 Hierin concludeerde de ACVZ dat Nederland geen goede procedure heeft om staatloosheid
vast te stellen. Het wetsvoorstel beoogt in deze leemte te voorzien en een zorgvuldige
procedure te creëren die voldoet aan de relevante internationale normen. Er zijn momenteel
12 landen die een vaststellingsprocedure hebben.3 Nederland wil in navolging van deze landen meer betekenen voor staatlozen, die zich
vaak in een kwetsbare positie bevinden.

Met het wetsvoorstel wordt een vooruitgang ten opzichte van de huidige situatie bereikt
omdat met de nieuwe vaststellingsprocedure meer personen hun staatloosheid kunnen
aantonen. Het gaat daarbij vooral om personen die wel rechtmatig verblijf hebben maar
slecht of niet gedocumenteerd zijn en daarom momenteel niet als staatloos in de basisregistratie
personen kunnen worden geregistreerd. Met de nieuwe vaststellingsprocedure zal een
bepaalde categorie rechtmatig verblijvende vreemdelingen die nu met «nationaliteit
onbekend» is opgenomen in de vreemdelingenadministratie of in de basisregistratie
personen, in die registraties voortaan als «staatloos» worden opgenomen. Dit is van
grote betekenis voor de staatloze zelf en zorgt tevens voor een meer betrouwbaar beeld
voor de overheid van wie zich in Nederland bevindt. Het wetsvoorstel sluit personen
die geen rechtmatig verblijf hebben overigens niet uit: ook zij kunnen onder de nieuwe
procedure een verzoek tot vaststelling van staatloosheid doen. Daarbij moet worden
aangetekend dat noch het indienen van een verzoek noch de vaststelling van staatloosheid
door de rechter aanspraak geeft op rechtmatig verblijf in de zin van de Vreemdelingenwet
2000.

In het navolgende wordt nader ingegaan op de aanleiding voor het wetsvoorstel en de
specifieke betekenis van staatloosheid (paragrafen 2 en 3). Vervolgens worden de kenmerken
van de nieuwe vaststellingsprocedure geschetst en de gevolgen van het vastgesteld
staatloos zijn (paragrafen 4 en 5). Hierbij komt ook de wisselwerking met andere procedures
en wetgeving aan de orde en wordt de reikwijdte van het voorstel beschreven. Daarna
wordt ingegaan op de adviezen en reacties die in de (internet)consultatie zijn ontvangen
(paragraaf 6) en tot slot komen de financiële en uitvoeringsgevolgen aan de orde (paragraaf
7).

Het wetsvoorstel brengt aanpassing van Rijkswetgeving met zich mee, welke is opgenomen
in het voorstel voor een Rijkswet «Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende
de status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid». De hierna
volgende toelichting is mede voor deze aanpassing van belang en de twee voorstellen
dienen in samenhang te worden bezien.

2. Aanleiding voor het wetsvoorstel

De Nederlandse praktijk rond het vaststellen van staatloosheid werd kritisch belicht
in een rapport van december 2011 van UNHCR. Volgens UNHCR werd in Nederland staatloosheid
niet zorgvuldig erkend en gaf Nederland onvoldoende bescherming aan staatlozen, zeker
in het geval van kinderen.4 Hierop volgde in eerste instantie een beleidsreactie die er op neerkwam dat Nederland
in overeenstemming met de internationale regels handelde. Er werd onder meer aangegeven
dat Nederland weliswaar geen speciale vaststellingprocedure kent, maar dat gesteld
staatlozen wel als staatloos kunnen worden ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens (hierna: GBA), die inmiddels is vervangen door de basisregistratie
personen (hierna: BRP). Op grond van de Wet GBA kon een ambtenaar van de gemeente
iemand namelijk als staatloze inschrijven met behulp van buitenlandse brondocumenten
die staatloosheid aantonen (bijvoorbeeld een document van een buitenlandse overheid
of een uitspraak van een buitenlandse rechter) of op basis van eigen onderzoek naar
de status van de betreffende persoon met toepassing van buitenlands recht. Met de
nieuwe Wet BRP is hieraan toegevoegd dat gegevens inzake de geboortedatum en nationaliteit
(waaronder ook staatloosheid) van een vreemdeling ook op basis van een mededeling
van de Minister van Justitie en Veiligheid in de BRP kunnen worden opgenomen, voor
zover deze gegevens door hem zijn vastgesteld in het kader van de toelating van de
betrokkene tot Nederland (artikel 2.17 Wet BRP).

Naar aanleiding van de kabinetsreactie op het UNHCR rapport is de ACVZ een adviestraject
begonnen hetgeen heeft geleid tot het advies «Geen land te bekennen» van december
2013, dat nadien is aangevuld op het punt van staatloze kinderen en waarop twee kabinetsreacties
zijn gevolgd.

In dit advies deelt de ACVZ de meeste punten van kritiek van de UNHCR. Het belangrijkste
punt van kritiek is dat Nederland geen adequate manier of procedure heeft om staatloosheid
te kunnen aantonen. De bestaande mogelijkheden via de BRP voldoen niet volgens de
ACVZ omdat gemeenten nauwelijks eigen onderzoek doen en er een groep staatlozen is
die geen buitenlandse brondocumenten heeft om staatloosheid te kunnen bewijzen. In
de basisadministratie staat een groot aantal personen ingeschreven met «nationaliteit
onbekend» van wie wordt vermoed dat zich hieronder staatlozen bevinden. In het ACVZ-advies
kon niet worden meegenomen wat het resultaat was van het nieuwe artikel 2.17 Wet BRP,
omdat deze wet nog niet in werking was getreden ten tijde van het advies. Ten tweede
wijst de ACVZ in haar advies op het belang van de gevolgen van staatloosheid: het
erkend staatloos zijn brengt rechten met zich mee die door Nederland moeten worden
gewaarborgd en die alleen ten volle kunnen worden benut indien staatloosheid leidt
tot rechtmatig verblijf. Versnelde verkrijging van de Nederlandse nationaliteit is
volgens de ACVZ ook wenselijk. De ACVZ concludeert in het advies dat dit in Nederland
niet het geval is, maar wel zo zou moeten zijn. Een derde punt van kritiek in het
advies betreft de belangen van staatloze kinderen in Nederland, die volgens de ACVZ
onvoldoende worden behartigd. Dit ziet met name op de eis dat staatloos in Nederland
geboren kinderen drie jaar rechtmatig verblijf moeten hebben alvorens zij op versnelde
wijze via optie de Nederlandse nationaliteit kunnen krijgen (artikel 6, eerste lid,
onder b, van de Rijkswet op het Nederlanderschap, hierna: RWN). Voor de situatie van
kinderen geldt volgens de ACVZ des te meer dat een vaststellingsprocedure noodzakelijk
is. Staatloze kinderen dienen rechtmatig verblijf te krijgen en moeten volgens de
ACVZ kunnen opteren voor het Nederlanderschap ongeacht hun verblijfsstatus.

In de twee kabinetsreacties5 hierop is ten eerste erkend dat er inderdaad een leemte is met betrekking tot identificatie
van staatlozen, met name omdat de Wet GBA/BRP «slechts» registratie tot doel heeft
en niet is bedoeld voor ingewikkelde beoordelingen, zoals of iemand staatloos is,
wanneer hiervan niet evident sprake is. In de eerste kabinetsreactie is daarom toegezegd
dat een speciale procedure voor de vaststelling van staatloosheid zal worden ingericht.
Verder is aangegeven dat ten algemene geen verandering wordt aangebracht in de huidige
gevolgen van staatloosheid als het gaat om verblijf en verkrijging van de Nederlandse
nationaliteit. Dit betekent dat staatloosheid op zichzelf geen verblijfsvergunning
oplevert omdat het nationaliteitsrecht volgens het kabinet geen zelfstandige bron
is van verblijfsrecht. Pas indien een vastgesteld staatloze op één van de gronden
van de Vreemdelingenwet 2000 een verblijfsvergunning heeft in Nederland kan hij in
aanmerking komen voor een verkrijging van de Nederlandse nationaliteit via versnelde
naturalisatie (artikel 8, eerste lid, onder c, en vierde lid, RWN). Hij moet dan tenminste
drie jaar toelating en hoofdverblijf in Nederland hebben. Wel is toegezegd dat een
wijziging wordt doorgevoerd ten aanzien van in Nederland geboren staatloze kinderen
die hier niet rechtmatig verblijven. Zij kunnen onder voorwaarden toch in aanmerking
komen voor versnelde verkrijging van de Nederlandse nationaliteit via optie. Dat is
in het voorstel van Rijkswet («Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en
de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de
status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid») verder uitgewerkt:
er moet dan ten eerste sprake zijn van tien jaar stabiel hoofdverblijf, waarvan ten
minste vijf jaar onafgebroken onmiddellijk voorafgaand aan de verklaring. Hiermee
wordt maximale invulling gegeven aan de voorwaarde genoemd in artikel 1, tweede lid,
aanhef en onder b, van het 1961-verdrag. Ten tweede moet vaststaan dat de staatloosheid
niet kan worden opgeheven door de ouders en ten derde mogen de ouders terugkeer niet
hebben gefrustreerd en zich niet hebben onttrokken aan het toezicht van de IND, de
DT&V, het COA of de politie. Ook aan de overige voorwaarden in voormelde bepaling,
moet zijn voldaan.

De genoemde toezeggingen nopen tot wetgeving. Een procedure voor de vaststelling van
staatloosheid behoeft een wettelijke basis en het nieuwe optierecht voor niet rechtmatig
verblijvende kinderen vergt een aanpassing van artikel 6 van de RWN. De toenmalige
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft in het kader van de vaststellingsprocedure
de ACVZ om nadere inbreng gevraagd hetgeen heeft geresulteerd in een discussiedocument
dat de ACVZ op 9 juli 2015 aan de Staatssecretaris heeft toegezonden over de inrichting
van een vaststellingsprocedure voor staatloosheid.6 Dit discussiedocument vormt de afronding van een adviestraject dat de ACVZ in 2012
is begonnen met een onderzoek naar de Nederlandse praktijk rond het vaststellen van
staatloosheid.7 Het discussiedocument en de aanbevelingen komen aan de orde in de toelichting bij
de kenmerken van de vaststellingsprocedure en de gevolgen van het vastgesteld staatloos
zijn.

3. Betekenis staatloosheid

Het begrip «staatloze» duidt op een persoon die door geen enkele staat, krachtens
diens wetgeving, als zijn onderdaan wordt beschouwd.8 Het gaat kortom om iemand zonder nationaliteit. Dit kan het gevolg zijn van diverse
oorzaken, bijvoorbeeld conflicterend nationaliteitsrecht: een kind wordt geboren in
een land dat uitgaat van afstamming (ius sanguinis) terwijl het land van de nationaliteit
van de ouders uitgaat van verkrijging van nationaliteit door een territoriale band
tussen gemeenschap en individu (ius soli). Andere oorzaken van staatloosheid zijn
onder meer gelegen in problemen bij de afscheiding, het uiteenvallen of opvolgen van
staten wanneer nadien leemten en tegenstrijdigheden in wetgeving ontstaan, of wanneer
op discriminatoire gronden nationaliteit (wettelijk of alleen in de praktijk) wordt
onthouden, zoals moeders die hun nationaliteit niet kunnen doorgeven aan hun kinderen
of bepaalde bevolkingsgroepen die in een land worden uitgesloten.

Het hebben van een nationaliteit speelt een essentiële rol in het dagelijkse leven
en is een belangrijk aanknopingspunt voor het hebben van rechten, zoals het krijgen
van identiteits- en reisdocumenten, het recht op toegang tot het grondgebied en bewegingsvrijheid
aldaar, en burgerschapsrechten zoals het kiesrecht. Staatloosheid houdt het risico
in dat de betreffende persoon nergens wordt erkend en de genoemde rechten niet heeft.
Om deze onwenselijke situatie te voorkomen zijn in VN-verband de twee eerder genoemde
internationale verdragen gesloten: het 1954-verdrag over de status van staatlozen
en het 1961-verdrag dat beoogt staatloosheid te beperken. Het 1954-verdrag gaat over
de rechten die een staatloze heeft en is in het kielzog van het VN Verdrag betreffende
de status van vluchtelingen (hierna: Vluchtelingenverdrag) van 1951 tot stand gekomen.9 Het 1961-verdrag tracht staatloosheid te voorkomen en te beperken door te bepalen
dat verdragspartijen hun nationaliteit verlenen aan een ieder die is geboren op het
grondgebied indien diegene anders staatloos zou zijn. Dit kan van rechtswege of door
middel van een aanvraagprocedure waarbij er bepaalde voorwaarden kunnen worden gesteld
(zoals geen crimineel verleden of langdurig verblijf op het grondgebied).

Naast deze twee VN-verdragen over staatloosheid spelen diverse andere internationale
instrumenten een rol, zoals het Europees Verdrag inzake Nationaliteit van de Raad
van Europa (hierna: EVN), het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
(hierna: IVRK) en mensenrechtenverdragen in het algemeen.10 Het hebben van een nationaliteit is namelijk vaak een noodzakelijke voorwaarde voor
de uitoefening van grondrechten. Een belangrijke uitleg van de internationale normen
is opgenomen in het zogeheten Handbook on Protection of Stateless Persons van de UNHCR
(voorheen UNHCR Guidelines on the protection of Stateless Persons).11 Het UNHCR Handbook kan worden gekwalificeerd als «soft law» en is dus niet bindend,
maar is wel een gezaghebbend document in het kader van de interpretatie van de verdragen.
Tot op heden is in EU-verband nog geen concrete actie ondernomen op het terrein van
staatloosheid in de zin van wetgeving specifiek gericht op staatlozen. Wel is en wordt
gediscussieerd over de problematiek (zoals het beter in beeld brengen van de staatlozenpopulatie
in Europa en het uitwisselen van best practices op het gebied van identificatie en
erkenning).12 Verder kan bepaalde, reeds bestaande, EU-wetgeving relevant zijn voor staatlozen.
De belangrijkste voorbeelden zijn de Kwalificatierichtlijn en de Terugkeerrichtlijn.13 De Kwalificatierichtlijn bepaalt onder welke voorwaarden een vreemdeling (ongeacht
of deze wel of geen nationaliteit heeft) in aanmerking komt voor bescherming als vluchteling
of zogeheten subsidiaire bescherming. Indien een staatloze geen asielstatus krijgt
en ook niet op een andere grond een verblijfsvergunning heeft, bepaalt de Terugkeerrichtlijn
dat deze illegaal op het grondgebied van de lidstaat verblijvende persoon in beginsel
terug moet keren naar het land van eerder verblijf of een ander land waar de toegang
geborgd is.

Als het gaat om de groep staatlozen wereldwijd, in Europa en in Nederland dient een
onderscheid te worden gemaakt tussen staatloosheid in migratiecontext en staatloosheid
in situ (in het «eigen land» waar een staatloze belangwekkende en stabiele banden
mee heeft, door geboorte op het grondgebied of bijvoorbeeld langdurig verblijf). Wereldwijd
zijn er naar schatting van de UNHCR 10 miljoen staatlozen.14 In Europa het naar schatting 670.828 personen.15 Nederland kent een behoorlijk aantal (rond de 2100) staatlozen in situ, met name
Molukkers en Roma. Voorbeelden van andere landen met in situ staatlozen in de EU zijn
Letland en Estland vanwege het Sovjetverleden en de keuze om etnische Russen uit te
sluiten van de verkrijging van de nationaliteit bij statenopvolging. Van het aandeel
van migranten binnen de groep staatlozen in Nederland zijn de belangrijkste landen
van herkomst Syrië, Israël, Libanon, de verenigde Arabische Emiraten en Saoedi-Arabië.

In het ACVZ-advies werden 2000 in de GBA geregistreerde staatlozen genoemd. Inmiddels
is de groep als staatloos geregistreerde personen in Nederland toegenomen door de
komst van (onder meer) staatloze personen uit Syrië, tot ruim 12.000.16 Niet bekend is hoeveel niet-geregistreerde staatlozen zich in Nederland bevinden
en hoeveel staatlozen in de BRP staan vermeld met nationaliteit onbekend. Cijfers
van de IND over personen van wie geen nationaliteit kan worden vastgesteld geven evenwel
niet de indruk dat in Nederland veel vreemdelingen zonder nationaliteit verblijven.
Uit het rapport van de ACVZ blijkt verder dat erkende staatlozen in Nederland hier
vaak geboren zijn, rechtmatig verblijven en identiteitsdocumenten hebben.17

4. Inrichting vaststellingsprocedure

4.1 Verzoekschriftprocedure voor de civiele rechter

Een fundamentele eerste vraag is of de nieuwe procedure bestuursrechtelijk of privaatrechtelijk
van aard zou moeten zijn. In het eerder aan de orde gekomen discussiedocument van
de ACVZ spreekt de expertgroep geen duidelijke voorkeur uit. Wel worden veel argumenten
genoemd voor een privaatrechtelijke procedure.18 In dit wetsvoorstel is daarbij aangesloten. Doorslaggevend argument hiervoor is dat
het bij staatloosheid gaat om een identiteitskwestie en niet om een verblijfsrechtelijke
kwestie. Het erkend staatloos zijn zal namelijk niet leiden tot rechtmatig verblijf
(zie hierna paragraaf 5.2). Met deze keuze wordt bovendien aangesloten bij de reeds
bestaande praktijk, namelijk die van vaststelling of iemand al dan niet Nederlander
is op grond van artikel 17 van de RWN. Ook bij deze vaststellingsprocedure gaat het
om een civielrechtelijke procedure bij de rechtbank in Den Haag. Daar is dus al veel
kennis en ervaring aanwezig op het nationaliteitsrecht en bijbehorende kwesties als
toepassing van buitenlands recht en internationaal privaatrecht. Dit geldt ook voor
de IND die in deze procedure namens de Staat optreedt.

4.2 Procesregels

Omdat bij de vaststelling van staatloosheid geen sprake is van een echte procedure
op tegenspraak (tussen twee partijen), is de gang naar de civiele rechter een verzoekschriftprocedure
in de zin van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv). Tenzij in
dit wetsvoorstel afwijkende regels worden gesteld, gelden de procesregels van Rv (zie
artikel 261 Rv).19

Analoog aan de procedure van artikel 17 RWN wordt in dit wetsvoorstel ten opzichte
van Rv voorgesteld een aanvullende of afwijkende regeling te treffen op een drietal
punten, te weten:

a. In afwijking van Rv wordt geregeld dat er maar één feitelijke instantie is (rechtbank
Den Haag) met de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad;

b. Verder wordt in aanvulling op Rv geregeld dat de Staat (de IND) wordt gehoord door
de rechter;

c. Tot slot wordt in het verlengde van de artikelen van Rv over rechtsmacht geregeld
dat verzoeker zijn woonplaats of gewone verblijfplaats in Europees Nederland dient
te hebben op het moment van indiening van het verzoek.

Op de volgende punten wordt analoog aan de procedure van artikel 17 RWN geheel aangesloten
bij Rv:

d. De keuze voor een enkelvoudige of meervoudige behandeling wordt aan de rechter overgelaten;

e. Vormvoorschriften verzoekschrift: het verzoekschrift gaat vergezeld van zoveel mogelijk
onderbouwing en begeleidende stukken;

f. Rechtsbijstand en eventuele vergoeding daarvan: bij procederen voor de rechtbank is
bijstand van een advocaat verplicht voorgeschreven en is een eventuele vergoeding
voor rechtsbijstand van overheidswege afhankelijk van de gebruikelijke regels;

g. Voor het bewijsrecht gelden de normale regels van Rv, namelijk dat de meest gerede
partij bewijs levert;

h. Horen verzoeker: de rechter kan verzoeker op grond van Rv ter zitting horen;

i. Rol UNHCR in het proces: de rechter kan de UNHCR ter zitting horen, de IND kan bij
zijn onderzoek naar staatloosheid advies van de UNHCR inwinnen;

j. Herziening: de oorspronkelijke verzoeker en elke andere belanghebbende kan op grond
van Rv een verzoek doen om de beschikking van de rechter te herroepen.

Anders dan in de procedure van artikel 17 RWN wordt in afwijking van Rv:

k. Een beslistermijn voor de rechter voorgeschreven waardoor de rechter in beginsel binnen
zes maanden na indiening van het verzoekschrift dient te beslissen, met de mogelijkheid
van verlenging met zes maanden.

De voorgaande punten worden nader toegelicht, zoveel als mogelijk in de volgorde van
het ACVZ- discussiedocument van 9 juli 2015 over de inrichting van de vaststellingsprocedure.

Eén feitelijke instantie (onderdeel a)

De procesregels van Rv gaan uit van twee feitelijke instanties en daarna cassatie
bij de Hoge Raad. In dit wetsvoorstel wordt gekozen voor één feitelijke instantie,
zoals dat ook geldt bij de procedure van artikel 17 RWN over de vaststelling van het
Nederlanderschap. De verwachting is namelijk dat in tweede instantie geen nieuwe feiten
naar voren zullen komen of dat de feiten anders zullen worden beoordeeld. Zowel de
overheid als betrokkene hebben bovendien belang bij een vlotte afhandeling van de
procedure. De expertgroep spreekt in het discussiedocument van de ACVZ geen duidelijke
voorkeur uit, behalve dan dat de rechtbank Den Haag bevoegd zou moeten zijn als feitelijke
instantie, vanwege de al eerder genoemde specialistische kennis die daar aanwezig
is.20 Hier is in het wetsvoorstel bij aangesloten; de rechtbank Den Haag beoordeelt de
zaak in eerste aanleg (het betreft een exclusieve bevoegdheid) en vervolgens is cassatie
mogelijk bij de Hoge Raad.

Enkelvoudige of meervoudige behandeling (onderdeel d)

De expertgroep spreekt in het discussiedocument van de ACVZ geen voorkeur uit voor
een enkelvoudige dan wel een meervoudige behandeling, maar dringt er op aan dat vaststellingszaken
de aandacht krijgen die ze verdienen.21 In Rv (zie artikel 15) is enkelvoudige behandeling bij een procedure in eerste instantie
het uitgangspunt, in hoger beroep is het precies omgekeerd. In het wetsvoorstel staan
geen afwijkende regels ten opzichte van Rv opgenomen, net zoals in geval van de procedure
van artikel 17 RWN. De procedure bij de rechtbank Den Haag wordt dus door een enkelvoudige
rechter afgedaan, tenzij deze besluit dat de zaak zich leent voor meervoudige behandeling.
Op deze manier wordt deze inschatting overgelaten aan de rechterlijke macht. In de
praktijk van artikel 17 RWN behandelt overigens de rechtbank Den Haag de zaken vrijwel
altijd meervoudig.

Toegang tot de procedure en vormvoorschriften verzoek (onderdelen c en e)

De expertgroep adviseert om de vaststellingsprocedure zo ruim mogelijk open te stellen
voor eenieder die een rechtstreeks belang heeft bij de vaststelling van staatloosheid,
onder wie bijvoorbeeld ook nabestaanden.22

Voor de uitleg van het begrip verzoeker kan worden teruggevallen op Rv en de bijbehorende
jurisprudentie over dat begrip. Hieruit volgt dat eenieder die een rechtstreeks belang
heeft bij de uitkomst van een procedure een verzoek kan doen. Indien dus een verzoeker
kan onderbouwen dat hij als nabestaande een belang heeft bij de postume vaststelling
van staatloosheid van bijvoorbeeld een ouder in verband met afstamming of in het kader
van een oorlogsverleden van de overledene, dan zal de rechter dit verzoek toelaten
ook zonder een uitdrukkelijke verplichting daartoe in de wet.

Met het wetsvoorstel is geregeld dat bij aanvang van het verzoek de verzoeker zijn
woonplaats of gewone verblijfplaats in Nederland heeft. Hiermee wordt aangesloten
bij artikel 3 Rv en wordt de in artikel 9, onder c, Rv genoemde rechtsmacht in geval
van de dagvaarding aanvullend in het wetsvoorstel uitgewerkt voor de verzoekschriftprocedure
tot vaststelling van staatloosheid. Beoogd wordt zaken die onvoldoende aanknopingspunten
hebben met de Nederlandse rechtssfeer wettelijk uit te sluiten. Het is dus niet mogelijk
om vanuit het buitenland een verzoekschrift in te dienen. Dit geldt tevens voor het
Caribische deel van het Koninkrijk, dat uiteraard wel een band heeft met Europees
Nederland, maar waar de huidige situatie rondom vaststelling van staatloosheid zal
blijven gelden (zie paragraaf 5.4 van de toelichting en zie de Rijkswet «Wijziging
van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden
bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met de vaststelling
van staatloosheid»). Peildatum is zoals in het civiele recht gebruikelijk het moment
van indiening van het verzoek (forum perpetuatio). Voor de uitleg van de begrippen
«woonplaats» en «gewone verblijfplaats» moet worden aangesloten bij de artikelen 2
en 3 Rv en de bijbehorende uitleg van en jurisprudentie over deze begrippen.

Wat betreft de vormvereisten adviseert de expertgroep om het verzoek zoveel mogelijk
vormvrij te houden, zodat sprake is van een laagdrempelige procedure.23 Voor de IND (die een grote rol speelt in de procedure, zie de toelichting bij onderdeel
b) is het van belang dat een verzoeker zijn verzoekschrift voorziet van zoveel mogelijk
informatie zodat de IND aanknopingspunten heeft in het onderzoek naar staatloosheid.
Het verzoekschrift dient daarom vergezeld te gaan van zoveel mogelijk begeleidende
informatie en stukken die het verzoek van de gesteld staatloze kunnen onderbouwen,
wil het verzoek voor toewijzing door de rechter vatbaar zijn. Dit geldt ook voor de
zogeheten uniforme procesinleiding na invoering van de eerder genoemde gewijzigde
verzoekschriftprocedure. In dit wetsvoorstel wordt hierop niets extra’s geregeld,
analoog aan de artikel 17 RWN procedure.

Rechtsbijstand (onderdeel f)

De expertgroep acht de vaststellingsprocedure staatloosheid in het discussiedocument
van de ACVZ dermate complex dat deze niet kan worden gevoerd zonder bijstand van een
advocaat.24 Rechtsbijstand is standaard in Rv voorgeschreven (professionele rechtsbijstand door
een advocaat is verplicht), tenzij wettelijk iets anders is bepaald. Analoog aan de
procedure van artikel 17 RWN is het ten opzichte van Rv daarom niet nodig iets aanvullends
of afwijkends te regelen. Als een verzoeker onvoldoende financiële middelen heeft
kan hij op grond van de Wet op de rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand
2000 in aanmerking komen voor middelen van overheidswege. Voor het verwachte aantal
procedures en de financiële gevolgen van het wetsvoorstel wordt verwezen naar paragraaf
7 van de toelichting. Verder behoeft de Staat in deze procedure zich niet te laten
bijstaan door een advocaat, zie hierna bij de toelichting op de onderdelen b en h.

Beslistermijnen (onderdeel k)

De expertgroep adviseert in het ACVZ-discussiedocument om beslistermijnen in de nieuwe
wet op te nemen opdat de rechter binnen een bepaald tijdsbestek na indiening van een
verzoek uitspraak doet. Men wijst hierbij op de lange duur van de vaststellingsprocedure
Nederlanderschap op grond van artikel 17 RWN en adviseert daarom een beslistermijn
van zes maanden met mogelijkheid van verlenging met nog eens zes maanden voor de vaststellingsprocedure
staatloosheid op te nemen.25

In Rv wordt de termijn waarbinnen uitspraak wordt gedaan aan de rechter zelf overgelaten.26 De RWN bevat voor de procedure van artikel 17 RWN geen speciale of afwijkende regels.
Het is echter in het voordeel van zowel de overheid als de verzoeker om bij de vaststellingsprocedure
staatloosheid wel een beslistermijn in het wetsvoorstel op te nemen. De verzoeker
weet dan waar hij aan toe is. De Staat wil dat vaststelling niet al te lang duurt
in verband met eventuele obstructie van terugkeer ondanks dat verzoeker gedurende
de procedure kan worden uitgezet (zie paragraaf 5.2). Ook zal een rechter nooit met
100% zekerheid kunnen vaststellen dat er sprake is van staatloosheid op grond van
wetgeving in alle honderden staten van de wereld (zie ook hierna in paragraaf 6.2
van de toelichting bij het onderdeel bewijslastverdeling). Hij zal doorgaans slechts
tot het oordeel kunnen komen dat het aannemelijk is dat iemand zonder nationaliteit
is. Ergens moet de vaststellingsprocedure dus ophouden.

Om deze redenen is in dit wetsvoorstel een termijn voor de rechter opgenomen waarbinnen
hij uitspraak moet doen na indiening van het verzoek. Dit is op grond van Rv mogelijk
en past bij de doelstelling om snellere en efficiënte procedures te realiseren en
waar nodig maatwerk te kunnen bieden. Ook in het bestuursrecht zijn rechterlijke beslistermijnen
bekend, bijvoorbeeld in de Vreemdelingenwet 2000.

De procedure van artikel 17 RWN duurt over het algemeen 9 maanden voor de eenvoudige
zaken en minimaal een jaar bij complexere gevallen. De verwachting is dat een staatloosheidsprocedure
soms langer zal duren omdat onderzoek moet worden gedaan naar wetgeving in het buitenland.
Daarom wordt voorgesteld voor de uitspraak een termijn te bepalen van in beginsel
binnen 6 maanden uitspraak na indiening van het verzoekschrift met de mogelijkheid
van verlenging met nog eens 6 maanden. Deze termijn is, net als in het bestuursrecht,
een termijn van orde.

Rol van de IND en het horen van betrokkene (onderdelen b en h)

De expertgroep vindt de Staat een belanghebbende in de procedure en is van mening
dat de Staat (de IND) formeel als partij in de nieuwe procedure zou moeten worden
aangewezen.27 Dit is een enigszins ingewikkeld vraagstuk omdat de positie van de IND in de nieuwe
vaststellingsprocedure hybride te noemen is. De overheid heeft belang bij de uitkomst
van de procedure omdat het erkend staatloos zijn bepaalde rechtsgevolgen met zich
meebrengt (zie paragraaf 5.3 van de toelichting). Tegelijkertijd is het ook de IND
die onderzoek zal moeten doen naar de staatloosheidsclaim van verzoeker. In zekere
zin fungeert de IND in dat opzicht als een soort adviseur/deskundige van de rechter.
In de procedure van artikel 17 RWN (vaststelling Nederlanderschap) speelt een vergelijkbare
positie van de IND. Daar is sprake van een nog directer belang van de Staat bij de
uitkomst, aangezien het hebben van de Nederlandse nationaliteit meer en indringender
rechten voor betrokkene met zich meebrengt. In artikel 18 RWN is om deze reden opgenomen
dat de rechter de officier van justitie hoort als een soort onafhankelijke «amicus
curiae» in de verzoekschriftprocedure. In de praktijk treedt de IND in de procedure
op als deskundige en neemt feitelijk de taak op zich die in artikel 18 RWN is toebedeeld
aan het openbaar ministerie. De IND schrijft een standpunt en verstuurt dat ook naar
het openbaar ministerie. De rechtbank vraagt het openbaar ministerie een reactie hierop
te geven en het openbaar ministerie wordt tevens uitgenodigd voor de zitting. Het
openbaar ministerie laat vervolgens weten zich achter het standpunt van de Staat (in
dit geval de IND) te scharen en niet ter zitting te verschijnen. Deze werkwijze wordt
vermeld in de beschikking van de rechtbank.

Voorgesteld wordt om ook voor de vaststellingsprocedure staatloosheid een bepaling
met een hoorplicht op te nemen, waarmee gewaarborgd wordt dat de Staat (de IND) gehoord
wordt en onderzoek doet. Met deze bepaling wordt de IND in plaats van het openbaar
ministerie rechtstreeks gehoord. Dit is eveneens aangepast in artikel 18 RWN, nu feitelijk
de IND de taak van het openbaar ministerie uitvoert (zie het voorstel voor een Rijkswet
tot Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking
van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met
de vaststelling van staatloosheid).

De expertgroep adviseert verder om de verzoeker tot vaststelling van staatloosheid
voorafgaand aan de gerechtelijke procedure door de IND te laten horen en deze hoorplicht
vast te leggen in de nieuwe wet.28 In dit wetsvoorstel wordt uitgegaan van Rv waarin is geregeld dat de rechter betrokkenen
kan horen op de zitting. Dit heeft de voorkeur boven het horen door de IND voorafgaand
aan de vaststellingsprocedure. Dan zou namelijk alsnog een soort bestuursrechtelijke
voorfase geïntroduceerd worden in de vaststellingsprocedure, terwijl de zitting bij
de civiele rechter zich prima leent voor een dergelijk gehoor. Bij de vaststellingsprocedure
Nederlanderschap op grond van artikel 17 RWN doen zich hier geen problemen voor.

Externe deskundigheid (onderdeel i)

Vanwege de specifieke expertise op het terrein van staatloosheid en landeninformatie
over nationaliteitswetgeving adviseert de expertgroep in het discussiestuk van de
ACVZ om de UNHCR een «amicus curiae» rol te geven in het proces. Dit zou bijvoorbeeld
kunnen betekenen dat de rechter ambtshalve of op verzoek de UNHCR moet horen in het
proces.29 Tijdens de expertmeetings heeft UNHCR zelf aangegeven niet zoveel te zien in een
dergelijke standaard procesrol en hiervoor ook geen capaciteit te hebben. In dit wetsvoorstel
is ten opzichte van Rv niks aanvullends of afwijkends geregeld. Op grond van Rv kan
de rechter de UNHCR (of andere deskundigen) horen. De IND kan bij haar onderzoek naar
de staatloosheid eveneens advies inwinnen bij organisaties als de UNCHR. Een speciale
regeling is daarom niet nodig.

Bewijslastverdeling (onderdeel g)

Omdat het vaak moeilijk is voor een gesteld staatloze om te bewijzen dat hij geen
nationaliteit heeft, speelt de vraag hoe moet worden omgegaan met de gebruikelijke
regels van Rv over bewijs in de verzoekschriftprocedure (zie artikel 284 Rv: het bewijsrecht
uit de negende afdeling van de tweede titel van de Rv is van overeenkomstige toepassing,
tenzij de aard van de zaak zich hiertegen verzet). De algemene regels daarin zijn
onder meer dat degene die zich op een bepaald rechtsgevolg beroept de feiten moet
stellen en zo nodig bewijzen, tenzij uit een bijzondere regel of de billijkheid iets
anders voortvloeit. In de expertmeetings van de ACVZ is uitgebreid gediscussieerd
over deze bewijslastverdeling, in die zin dat op de Staat een grotere last komt te
liggen via een bijzondere wettelijke bepaling. Men bereikte hierover geen specifieke
overeenstemming. In het discussiedocument is opgenomen dat het ten algemene goed zou
zijn dat de meest gerede partij bewijs levert. Dit zou volgens de expertgroep betekenen
dat de gesteld staatloze verplicht is naar waarheid te verklaren en alle informatie
te leveren waarover hij redelijkerwijs kan beschikken en dat bij voldoende aannemelijkheid
van zijn staatloosheid de Staat aanvullend onderzoek moet doen.30

Gelet op de praktijk (ook nu al bij de vaststelling van het Nederlanderschap op grond
van artikel 17 RWN) is het niet nodig om iets te regelen voor de door de expertgroep
voorgestelde bewijslastverdeling in afwijking van of in aanvulling op Rv. De rechter
kan met de algemene regels van Rv voldoende uit de voeten en zal hiermee ook uitkomen
op de «meest gerede partij» die geacht wordt met informatie te komen.

Het oordeel wie wat bewijst en de uiteindelijke vaststelling van de feiten is aan
de rechter voorbehouden. De gesteld staatloze en de IND bepalen met welke documenten
en/of verklaringen zij in de procedure komen. Voor de rechter zullen de bewijsmiddelen
en hoe deze te waarderen van groot belang zijn. Het Handboek van de UNHCR kan hierbij
tot leidraad zijn.31 Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 6.2 van de toelichting
onder Bewijslastverdeling.

De rechter zal toetsen aan het wettelijk criterium, namelijk dat niet is gebleken
dat betrokkene over enige nationaliteit beschikt (zie artikel 2, tweede lid, van het
wetsvoorstel). Hierbij zijn niet alle nationaliteiten van belang. Het gaat alleen
om landen waarmee de betrokkene een relevante band heeft. Aan de hand van nationaliteitswetgeving
van die landen en bewijsstukken zal moeten blijken dat wel of geen nationaliteit is
verkregen.

Bij beoordeling van de iure staatloosheid van personen die in het verleden een asielverzoek
hebben gedaan kan worden betrokken de geloofwaardigheid van het asielrelaas en toekenning
van verblijf in dat kader. Het land waaruit de betrokkene gevlucht is, is bij gebrek
aan een geboorteakte of ander (bron)document (het merendeel van de asielzoekers arriveert
zonder documenten in Nederland) waarschijnlijk het land waarvan de nationaliteit kan
zijn verkregen op grond van de nationaliteitswetgeving van dat land. Personen die
geen verblijfsvergunning asiel hebben verkregen, kunnen in principe bewijstukken uit
hun land van herkomst opvragen, rechtstreeks of bijvoorbeeld via de ambassade van
het land van herkomst. Dit geldt ook voor houders van een verblijfsvergunning asiel
die is ingetrokken omdat zij geen gegronde vrees voor vervolging of gegronde redenen
voor een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM meer hebben in het land van herkomst
door positief voor hun gewijzigde (politieke) omstandigheden aldaar.32 Ook landeninformatie of verklaringen van bevoegde buitenlandse autoriteiten waaruit
blijkt dat artikelen met betrekking tot verkrijging van de nationaliteit door staatlozen
(bijvoorbeeld Palestijnen) in buitenlandse nationaliteitswetten een dode letter vormen
of waaruit blijkt dat een bepaalde bevolkingsgroep (bijvoorbeeld Roma) niet de nationaliteit
(meer) bezit van het land waarin die groep is geboren of langdurig heeft gewoond,
kan aanleiding geven om de iure staatloosheid aan te nemen, mits voldoende aannemelijk
is dat betreffende persoon staatloos is of behoort tot de desbetreffende bevolkingsgroep.

Herziening (onderdeel j)

De RWN zelf voorziet voor de procedure van artikel 17 RWN niet in een herzieningsmogelijkheid.33 Een beschikking waarmee het Nederlanderschap of de staatloosheid van iemand is vastgesteld
kan wel op verzoek van de oorspronkelijke verzoeker of van een belanghebbende op grond
van artikel 390 Rv worden herroepen op de gronden genoemd in artikel 382 Rv. Deze
gronden zijn dat de beschikking berust op bedrog door de wederpartij in het geding
gepleegd, of op stukken waarvan de valsheid na de beschikking is erkend of bij gewijsde
is vastgesteld, of in geval na het vonnis stukken van beslissende aard in handen van
de verzoeker om herziening zijn gekomen die door toedoen van de wederpartij waren
achtergehouden.

Indien de vaststelling van staatloosheid wordt herroepen zal daarna – indien aan de
orde – worden bezien of het Nederlanderschap dat verkregen is door fraude kan worden
ingetrokken op grond van artikel 14, eerste lid, RWN (in geval sprake is geweest van
versnelde naturalisatie of de optierechten voor staatlozen).

4.3 Wisselwerking met andere procedures

De expertgroep vraagt in het discussiedocument van de ACVZ aandacht voor de wisselwerking
van de vaststellingsprocedure staatloosheid met andere procedures en met name de asielprocedure.34

In het kader van de vaststellingsprocedure Nederlanderschap is in artikel 20, eerste
lid, RWN opgenomen dat wanneer de kwestie speelt of iemand al dan niet Nederlander
is in een gerechtelijke procedure (bijvoorbeeld over de toekenning van een Nederlands
paspoort) de (in dit geval) bestuursrechter advies kan vragen over de nationaliteit
aan de Minister van Justitie en Veiligheid (lees: de IND) en dit advies dan afwacht
alvorens uitspraak te doen. In geval van administratief beroep moet het bestuursorgaan
zelfs om advies vragen. De genoemde mogelijkheid van artikel 20, eerste lid, RWN en
de verplichting van artikel 20, tweede lid, RWN zijn ingegeven door de gedachte bepaalde
onherroepelijke rechtsgevolgen te voorkomen indien iemand later toch Nederlander blijkt
te zijn.

Dit speelt bij de vaststellingsprocedure staatloosheid in mindere mate omdat het vastgesteld
staatloos zijn een beperktere set van specifieke rechten oplevert, zeker als geen
sprake is van rechtmatig verblijf (zie de paragrafen 5.2 en 5.3 van de toelichting).

Het kan voorkomen dat in bijvoorbeeld een familierechtelijke procedure voor de civiele
rechter iemands staatloosheid ter discussie staat. Wanneer een persoon een verzoek
tot vaststelling van zijn staatloosheid indient bij de civiele rechter, kunnen er
op dat moment ook bestuursrechtelijke procedures lopen, bijvoorbeeld procedures over
optie en naturalisatie. Deze kunnen zich zowel afspelen bij een bestuursorgaan (bijvoorbeeld
de IND) als voor de bestuursrechter. Mogelijk kan staatloosheid ook in strafrechtelijke
zaken relevant zijn. Wat betreft de wisselwerking met dit soort andere procedures
geldt op grond van het wetsvoorstel het volgende. Daar waar staatloosheid aan de orde
komt in een gerechtelijke procedure, anders dan de nieuwe vaststellingsprocedure,
zal de (bestuurs/civiele/straf)rechter toetsen of sprake is van vastgestelde staatloosheid
zoals bedoeld in artikel 4 van het wetsvoorstel, indien vastgestelde staatloosheid
een wettelijk criterium is om aan betrokkene bepaalde rechten toe te kennen. Er dient
dan ofwel sprake te zijn van een eerder gegeven vaststellingsbeschikking van de nieuwe
civiele vaststellingsrechter, ofwel er heeft een niet-judiciële vaststelling plaatsgevonden
in geval van evidente staatloosheid. Zie voor het begrip «vaststelling» hierna onder
paragraaf 5.1. Zie verder paragraaf 6.2 onder Wisselwerking met andere procedures
naar aanleiding van de (internet)consultatie.

In de wisselwerking tussen de asielprocedure en de vaststellingsprocedure staatloosheid
is in het wetsvoorstel opgenomen dat een verzoek tot vaststelling pas kan worden ingediend
nadat de beslissing op een asielverzoek onherroepelijk is geworden (artikel 3, tweede
lid). Dit voorkomt dat een asielprocedure wordt aangehouden en dus vertraagd in geval
men een vaststellingsprocedure staatloosheid begint. Deze ontvankelijkheidseis sluit
bovendien aan bij de verwachting dat de asielstatus de status is waaraan vreemdelingen
de voorkeur zullen geven omdat deze status, anders dan de status van vastgesteld staatloze,
resulteert in verblijfsrecht. In geval tijdens een reeds opgestarte vaststellingsprocedure
een asielverzoek wordt ingediend zal de vaststellingsrechter zijn zaak op grond van
het wetsvoorstel moeten aanhouden (artikel 3, vierde lid). Hiermee wordt de volgorde
(eerst asiel, dan staatloosheid) ook de andere kant op gewaarborgd. De opschorting
ligt verder voor de hand omdat tijdens de asielprocedure geen contact mag worden opgenomen
met de autoriteiten van het land van herkomst vanwege een mogelijk gevaar voor betrokkene.
Deze autoriteiten benaderen in het kader van onderzoek naar staatloosheid is dan dus
niet mogelijk.

5. Gevolgen van het vastgesteld staatloos zijn

5.1 Erga omnes werking vaststellingsbeschikking en positionering ten opzichte van
registratie in de basisregistratie personen

Op grond van de VN-verdragen van 1954 en 1961 over staatloosheid is een staatloze
een persoon die door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving, als zijn onderdaan
wordt beschouwd (zie hiervoor paragraaf 3 van de toelichting). Rechten die momenteel
specifiek zijn gekoppeld aan staatloosheid zijn het recht op versnelde verkrijging
van de Nederlandse nationaliteit (artikel 6, eerste lid, onder b, RWN: optierecht
voor in Nederland geboren staatloze kinderen en artikel 8, eerste lid, onder c, en
vierde lid, RWN: versnelde naturalisatie voor drie jaar ingezeten staatlozen) en het
recht op afgifte van een reisdocument voor vreemdelingen op grond van artikel 13 van
de Paspoortwet. Verder kan een ingezetene die rechtmatig in Nederland verblijft in
de BRP worden ingeschreven als «staatloos» op grond van de artikelen 2.15 en 2.17
Wet BRP.

In artikel 19 RWN is in het kader van de vaststellingsprocedure Nederlanderschap geregeld
dat aan een onherroepelijk geworden beschikking van de rechter over het Nederlanderschap
elk met de uitvoering van enige wettelijke regeling belast orgaan gebonden is (erga
omnes werking). Dit houdt onder meer in dat bestuursorganen bij de afgifte van een
paspoort van de Nederlandse nationaliteit moeten uitgaan en dat iemand als Nederlander
in de BRP wordt opgenomen (zie artikel 2.14, vierde lid, Wet BRP).

Met de vaststellingsprocedure staatloosheid voor de civiele rechter rijst de vraag
wat deze nieuwe procedure betekent in het kader van de specifieke publiekrechtelijke
rechtsgevolgen verbonden aan staatloosheid zoals de versnelde verkrijging van het
Nederlanderschap. De fundamentele kwestie die hieronder ligt is wanneer de Nederlandse
overheid iemand als staatloze kan beschouwen. Staatloosheid maakt weliswaar onderdeel
uit van iemands identiteit en een vaststelling is altijd declaratoir, maar dit neemt
niet weg dat een overheid aan deze bevestiging voorwaarden kan stellen alvorens daaraan
rechtsgevolgen te verbinden. Pas bij een voldoende aannemelijkheid van staatloosheid
treden bijbehorende rechten voor de betrokken persoon in werking.

Met dit wetsvoorstel kan «vastgestelde staatloosheid» zich op twee manieren voordoen:
een vaststelling door de civiele rechter in de nieuwe vaststellingsprocedure of een
niet-judiciële vaststelling in geval van evidente staatloosheid. Hierbij is een viertal
uitgangspunten tot leidraad genomen. Ten eerste levert een beschikking van de Nederlandse
rechter naar aanleiding van de nieuwe verzoekschriftprocedure in ieder geval een vaststelling
van staatloosheid op. Deze beschikking heeft een erga omnes werking en dient door
alle bestuursorganen gerespecteerd en in acht te worden genomen bij hun besluiten
vis-à-vis de erkend staatloze. Een tweede uitgangspunt is dat gesteld staatlozen die
dit ook evident zijn niet naar de rechter hoeven voor vaststelling van hun staatloosheid,
want dit zou een onwenselijke verspilling betekenen van tijd, energie en middelen,
zowel aan overheidszijde als aan de zijde van de gesteld staatloze. Hierbij is van
belang dat gestelde staatloosheid in zo’n geval gebaseerd dient te zijn op betrouwbare
informatie (het derde uitgangspunt) en dat de overheid dit begrip uniform interpreteert
(vierde uitgangspunt). Enkel vermoedelijke staatloosheid is met andere woorden niet
genoeg en het moet niet uitmaken bij welk bestuursorgaan een persoon zich meldt met
zijn gestelde staatloosheid.

Op basis van dit wetsvoorstel zal van vastgestelde staatloosheid tevens sprake zijn
indien een bestuursorgaan de staatloosheid kan vaststellen omdat deze evident is.
Het kan gaan om situaties waarin een betrokkene bijvoorbeeld beschikt over een vaststellingsuitspraak
van een buitenlandse rechter uit een land dat partij is bij het VN 1954-verdrag over
staatloosheid of om een vaststelling door een buitenlandse overheid (niet judicieel).
Opgemerkt wordt dat deze categorie «evidente staatloosheid» in de praktijk weinig
zal voorkomen. Er zijn niet veel landen met een procedure om staatloosheid vast te
stellen en meestal melden zich personen bij de Nederlandse overheid die niet of onvoldoende
gedocumenteerd zijn en/of waarbij sprake is van een complexe situatie die het direct
aannemen van staatloosheid lastig maakt. Aan welke voorwaarden een dergelijke niet-judiciële
vaststelling zal moeten voldoen, zal nader worden uitgewerkt in een algemene maatregel
van bestuur. Hierbij speelt onder meer mee in hoeverre een buitenlandse gerechtelijke
uitspraak kan worden erkend op grond van internationale afspraken (EU-wetgeving, speciale
verdragen over wederzijdse erkenning etc.). Daarnaast zal nadere uitwerking worden
gegeven aan openbare orde-elementen (is een buitenlandse vaststelling procedureel
en materieel in orde etc.). Staatloos in Nederland geboren kinderen zullen sneller
als evident staatloos kunnen worden beschouwd (zie hierna paragraaf 6.2 onder Definitie
staatloosheid).

Voor het opnemen van voorwaarden in een algemene maatregel van bestuur is gekozen
om de nodige flexibiliteit te kunnen behouden. Een buitenlandse vaststelling van staatloosheid
is net zo dynamisch als staatloosheid zelf (iemand kan weer een nationaliteit verkrijgen
in de loop der tijd). Een vaststellingsbesluit van een buitenlandse overheid kan op
een bepaald moment als zeer betrouwbaar worden gezien, terwijl een jaar later door
bijvoorbeeld regimewijziging dergelijke besluiten fraudegevoeliger zijn geworden.
De beschikkingen van de Nederlandse civiele rechter in de nieuwe vaststellingsprocedure,
hoewel altijd in een individuele zaak, zullen ongetwijfeld ook hun weerslag hebben
op de vraag wanneer staatloosheid in het algemeen voldoende aannemelijk kan worden
geacht en welke factoren hierbij een rol spelen. Dit kan in de loop der tijd gemakkelijker
in een algemene maatregel van bestuur worden verwerkt dan op het niveau van de wet.

Een en ander betekent voor de RWN het volgende: rechten op grond van de artikelen
6, eerste lid, onder b, en 8, eerste lid, onder c, en vierde lid, RWN worden slechts
toegekend aan personen wier staatloosheid is vastgesteld (beschikking vaststellingsrechter
of na een niet-judiciële vaststelling in geval van evidente staatloosheid). Voor artikel
13 van de Paspoortwet en het nieuwe optierecht voor staatloos in Nederland geboren
kinderen zonder rechtmatig verblijf geldt hetzelfde.

Wat betreft de BRP brengt de vaststelling van staatloosheid met zich mee dat deze
vaststelling ook moet kunnen leiden tot vermelding van betrokkene als staatloze in
de BRP. De vaststellingsbeschikking van de civiele rechter is dan de bron waaraan
het gegeven van staatloosheid kan worden ontleend bij de registratie van gegevens
omtrent de nationaliteit van betrokkene in de BRP. Daarnaast kunnen de met de uitvoering
van de Wet BRP belaste autoriteiten een persoon als staatloos registreren indien hiervan
op grond van de eerder genoemde algemene maatregel van bestuur sprake is. Dit vergt
een aanpassing van de Wet BRP (onder verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties) welke in artikel 8 van het wetsvoorstel is meegenomen.

Het in de Wet BRP opnemen van de beschikking van de vaststellingsrechter als bron
is analoog aan de beschikking van de vaststellingsprocedure Nederlanderschap op grond
van artikel 17 RWN, die al specifiek als bron in de Wet BRP is opgenomen. Indien voorafgaand
aan de vaststelling van staatloosheid gegevens omtrent de nationaliteit in de BRP
zijn opgenomen, maar die gegevens op basis van de vaststelling niet juist blijken
te zijn, dient correctie plaats te vinden. Met andere woorden: de beschikking of de
niet judiciële vaststelling in geval van evidente staatloosheid gaan dan voor, zoals
dat ook het geval is bij de vaststelling van het Nederlanderschap in dezelfde situatie.
Hierbij wordt opgemerkt dat inschrijvingen als staatloze van voor inwerkingtreding
van de wet, op grond van het overgangsrecht van het wetsvoorstel in stand blijven
(zie de toelichting bij artikel 9).

De erga omnes werking van de rechterlijke vaststellingsbeschikking werkt door totdat
betrokkene een nationaliteit verwerft, bijvoorbeeld de Nederlandse na versnelde naturalisatie.
Het is zaak dat daarna bestuursorganen niet wettelijk zijn gehouden alsnog te blijven
uitgaan van de staatloosheid (zie artikel 4).

5.2 Nationaliteitsrecht is geen bron van verblijfsrecht

Veel rechten uit het 1954-verdrag worden toegekend aan staatlozen met rechtmatig verblijf
en/of er is vermeld dat sprake moet zijn van een gelijke behandeling met «vreemdelingen
in het algemeen onder dezelfde omstandigheden». In de kabinetsreacties op het ACVZ-advies
is aangegeven dat de vaststelling van staatloosheid als zodanig niet betekent dat
de staatloze een verblijfsvergunning krijgt. Dit is staand beleid en dit wetsvoorstel
verandert hier niets aan. Met het wetsvoorstel wordt geen derde type rechtssubjecten
in het leven geroepen: ook in de nieuwe situatie is een staatloze nog steeds een vreemdeling
in de zin van de Vreemdelingenwet 2000. De meeste sociale en economische rechten uit
het VN-verdrag komen daarom op grond van het koppelingsbeginsel uit de Vreemdelingenwet
2000 alleen toe aan staatlozen met rechtmatig verblijf. Dit geldt ook voor rechten
specifiek voor staatlozen, zoals onder meer het recht op versoepelde verkrijging van
de Nederlandse nationaliteit.

Deze interpretatie van het 1954-verdrag is niet onomstreden. Ten eerste zijn vrijwel
alle deelnemers aan de expertmeetings van mening dat om de rechten van het verdrag
(ten volle) te kunnen genieten de verlening van rechtmatig verblijf aan de erkend
staatloze noodzakelijk is.35 Hierbij wordt uitgegaan van een doelmatige interpretatie van het verdrag (nuttig
effect, wat is de bedoeling en achterliggende gedachte?). Tevens wordt verwezen naar
het aanverwante Vluchtelingenverdrag dat eveneens bescherming van een kwetsbare groep
beoogt. In wezen bepleit de expertgroep voor staatlozen een vergelijkbare positie
in de zin van een soort vluchtelingenstatus. Verder gaat ook het UNHCR Handbook on
Protection of Stateless Persons uit van een interpretatie waarbij naarmate een staatloze
langer op het Nederlandse grondgebied verblijft hij steeds meer rechten heeft, ook
al is dit verblijf illegaal. Het begrip rechtmatig in het 1954-verdrag («lawfully
staying», «se trouvent regulièrement») wordt uitgelegd als langdurig feitelijk verblijf.
Hiermee zouden illegale staatlozen veel meer rechten hebben.36

De keuze in de kabinetsreacties wordt verklaard door de principiële en juridische
opvatting dat een staatloze niet altijd dezelfde of vergelijkbare bescherming nodig
heeft als een vluchteling. Een staatloze is niet per definitie een vluchteling in
de zin van het Vluchtelingenverdrag. Op grond van het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn
kan een staatloze – net als iedere andere vreemdeling – aanvoeren internationale bescherming
nodig te hebben. Indien dit beroep ongegrond is wordt ervan uitgegaan dat de staatloze
terug kan naar het land van de eerdere gewone verblijfplaats of een ander land. Dat
is slechts anders als hij buiten zijn schuld niet kan terugkeren, bijvoorbeeld in
situaties waarin de staatloze die niet in aanmerking komt voor internationale bescherming,
en hij alles in het werk heeft gesteld om terugkeer te bewerkstelligen naar het land
waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, maar dat land hem niet wil opnemen.

Verder kan worden opgemerkt dat in het 1954-verdrag niet voor niets bij diverse rechten
is opgenomen dat een staatloze rechtmatig verblijf moet hebben. Het verdrag kent getrapte
rechten toe en laat daarmee beoordelingsruimte aan de verdragsluitende partijen om
al dan niet rechtmatig verblijf toe te kennen. Tot slot is de beperkte uitleg van
de consequenties van het vastgesteld staatloos zijn voor de praktijk van belang om
aanzuigende werking en stapeling van procedures om een verblijfsvergunning te krijgen
te voorkomen.

Op voorgaande lijn wordt één uitzondering gemaakt. In de kabinetsreacties is toegezegd
dat staatloze kinderen die op Nederlands grondgebied zijn geboren versneld het Nederlanderschap
via optie kunnen verkrijgen indien zij weliswaar niet rechtmatig, maar wel al langdurig
in Nederland verblijven. In het wetsvoorstel van Rijkswet wordt dit verder uitgewerkt
door de introductie van een nieuw optierecht voor staatloos in het Koninkrijk geboren
kinderen zonder rechtmatig verblijf: er moet sprake zijn van tien jaar stabiel hoofdverblijf,
waarvan ten minste vijf jaar onafgebroken onmiddellijk voorafgaand aan de verklaring,
de staatloosheid moet niet door de ouders kunnen worden opgeheven en men mag zich
niet aan toezicht hebben onttrokken of in het verleden terugkeer hebben belemmerd.
Het gaat om stabiel verblijf: rechtmatig verblijf is niet vereist. Met deze wijziging
wordt het belang van het kind meer dan nu als overweging in de wetgeving meegenomen
en komt de bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid in deze tot uitdrukking.
Deze wijziging is opgenomen in de Rijkswet tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende
de status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid.

Vrijwel alle experts zijn er in het ACVZ-discussiedocument voorstander van om in ieder
geval gedurende enige tijd rechtmatig verblijf te verlenen.37 Met dit wetsvoorstel is er echter voor gekozen geen rechtmatig verblijf te creëren
enkel en alleen om de verzoeker in staat te stellen de vaststellingsprocedure in Nederland
af te wachten. Ook het gedogen van illegaal verblijf (niet werken aan terugkeer met
betrokkene, uitzetting uitstellen etc.) zoals voorgesteld in het UNHCR Handbook38 zal niet plaatsvinden, omdat dat misbruik en het stapelen van procedures in de hand
zou kunnen werken. De normale, op basis van de Vreemdelingenwet 2000 geldende regels
over verblijf en terugkeer zijn met andere woorden van toepassing. Rechtmatig verblijf
gedurende de procedure heeft belangrijke nadelen, bijvoorbeeld het risico dat men
de staatloosheidprocedure zal aangrijpen om het verblijf in Nederland te rekken na
een afwijzende beslissing op een asielverzoek. Vanuit de twee VN-verdragen over staatloosheid
bezien is deze keuze ook toegestaan, omdat deze verdragen niet expliciet verplichten
tot het hebben van een vaststellingsprocedure en de beoordeling een gesteld of vastgesteld
staatloze rechtmatig verblijf te verlenen, aan de verdragspartijen overlaten. De vastgestelde
staatloosheid geeft geen recht op toelating tot Nederland en het behoeft vanuit die
optiek dus voor de vreemdeling niet uit te maken of hij de procedure vanuit het buitenland
voortzet. Bovendien is vanuit het buitenland procederen in civiele procedures niet
geheel ongebruikelijk.

5.3 Rechten voor erkende staatlozen

Het 1954-verdrag kent verschillende soorten bepalingen als het gaat om rechten voor
staatlozen. In sommige gevallen spreekt het verdrag over rechten toegekend aan staatlozen
in het algemeen, in andere gevallen gaat het bijvoorbeeld om rechten waarbij een vergelijking
wordt gemaakt met andere vreemdelingen. Tevens gaat het soms om gelijkstelling met
onderdanen of om alleen staatlozen met rechtmatig verblijf. Zoals hiervoor reeds is
aangegeven komen de meeste sociale en economische rechten uit het 1954-verdrag toe
aan staatlozen met rechtmatig verblijf. Dit is weergegeven in de omzettingstabel bij
deze toelichting. Dit betekent dat staatlozen hetzelfde worden behandeld als andere
vreemdelingen in hetzelfde geval onder dezelfde omstandigheden. Voor veel ideële rechten
en grondrechten geldt dat deze toekomen aan eenieder op Nederlands grondgebied.

Daarbij maakt het dus niet uit of betrokkene de Nederlandse, een vreemde of geen nationaliteit
heeft. Ook dit is opgenomen in de omzettingstabel. Als het gaat om het recht op versoepelde
verkrijging van de Nederlandse nationaliteit en het recht op afgifte van een reisdocument
voor vreemdelingen is, zoals reeds opgemerkt, toelating tot Nederland een voorwaarde.

Een uitzondering hierop is het toegezegde optierecht voor niet rechtmatig verblijvende
in Nederland geboren staatloze kinderen. Staatloos in Nederland geboren kinderen zijn
kinderen van staatloze ouders of kinderen van ouders die hun nationaliteit niet aan
het kind hebben doorgegeven. De ACVZ had in haar advies «Geen land te bekennen» aanbevolen
om ten aanzien van staatloos in Nederland geboren kinderen alleen als voorwaarde te
stellen dat er sprake moet zijn van «habitual residence» van drie jaar, in plaats
van wettig en feitelijk verblijf. De ACVZ leidde dit af uit artikel 1 van het 1961-verdrag.
In het Handboek van de UNHCR staat dat onder «habitual residence wordt verstaan stabiel,
feitelijk verblijf.39 Op basis van artikel 6, eerste lid, onder b, van de RWN kunnen staatloos in Nederland
geboren kinderen thans na tenminste drie jaar onafgebroken legaal verblijf op basis
van een verblijfsvergunning opteren voor de Nederlandse nationaliteit. De voorwaarde
van drie jaar legaal verblijf wordt gesteld vanwege het belang van een geïntegreerd
vreemdelingenbeleid: wie hier rechtens niet mag zijn, kan ook in het kader van het
nationaliteitsrecht geen rechten opbouwen.

In de kabinetsreactie op het advies van de ACVZ is erkend dat op Nederland een bijzondere
verantwoordelijkheid rust ten aanzien van het opheffen van de staatloosheid van staatloze,
hier in Nederland geboren kinderen die alhier stabiel en feitelijk verblijven. Anderzijds
wordt het uitgangspunt onderstreept dat het frustreren van vertrek of het zich onttrekken
aan toezicht door de ouders niet mag leiden tot toekenning van rechten, noch in het
vreemdelingenrecht, noch in het nationaliteitsrecht. Daarbij is specifiek gewezen
op het belang van het voorkomen van Zambrano-situaties waarbij het verlenen van de
nationaliteit aan het kind er toe leidt dat ouders, die hun nationaliteit wel hadden
kunnen doorgeven aan hun kind maar die dit niet gedaan hebben, verblijf krijgen bij
hun kind.40 Deze verlening op grond van artikel 8 EVRM en/of het arrest van het Hof van Justitie
van de Europese Unie in de zaak Zambrano tegen België zou dan een ongewenste beloning
zijn op het niet werken aan vertrek.

In het voorstel voor een Rijkswet (Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende
de status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid) wordt in
de RWN een aparte optiegrond opgenomen naast de bestaande optiegrond onder artikel
6, eerste lid, onderdeel b, RWN. Het nieuwe optierecht is specifiek gericht op staatloze,
in het Koninkrijk geboren kinderen, mits is voldaan aan de reeds genoemde voorwaarden.
Er moet bij het nieuwe optierecht sprake zijn van tien jaar stabiel hoofdverblijf,
waarvan ten minste vijf jaar onafgebroken onmiddellijk voorafgaand aan de verklaring,
de staatloosheid moet niet door de ouders kunnen worden opgeheven en men mag zich
niet aan toezicht hebben onttrokken van IND, DT&V, COA of de politie of in het verleden
terugkeer hebben gefrustreerd. Rechtmatig verblijf is niet vereist. Verwezen wordt
verder naar de toelichting bij artikel I, onderdeel B, van het voorstel voor een Rijkswet.

5.4 Reikwijdte wetsvoorstel

In de toelichting bij de goedkeuringswet bij het 1954-verdrag is destijds opgemerkt
dat staatlozen reeds een bevredigende behandeling in het Koninkrijk der Nederlanden
genoten.41 Het verdrag is dus niet bij die gelegenheid specifiek omgezet in wet- en regelgeving.
Wel heeft het verdrag later zijn uitwerking gehad op wet- en regelgeving, evenals
het 1961-verdrag. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de reeds genoemde specifieke
rechten voor staatlozen die rechtmatig verblijf hebben zoals de mogelijkheid van versnelde
naturalisatie op grond van artikel 8, eerste lid, onder c, en vierde lid, RWN en het
recht op een Nederlands reisdocument als bedoeld in artikel 13 Paspoortwet.

De VN-verdragen hebben met andere woorden gevolgen gehad voor Rijkswetgeving. Deze
wetgeving geldt voor het gehele Koninkrijk, bestaande uit Nederland (het Europese
deel en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba), Aruba, Curaçao en Sint
Maarten. Wijziging van Rijkswetgeving kan alleen geschieden bij een Rijkswet. In een
Rijkswet worden Koninkrijksaangelegenheden geregeld, zoals het Nederlanderschap (zie
artikel 3, onder c en artikel 14 van het Statuut voor het Koninkrijk).

Dit heeft de vraag opgeroepen in hoeverre een vaststellingsprocedure voor staatloosheid
een Rijksvaststellingsprocedure zou moeten worden, aangezien het erkend staatloos
zijn gevolgen heeft voor Rijkswetgeving. De opsomming van Koninkrijksaangelegenheden
in het Statuut is limitatief en moet beperkt worden uitgelegd, waardoor als zodanig
het onderwerp staatloosheid niet als Koninkrijksaangelegenheid is aan te merken. Verder
is van belang dat de VN-verdragen van 1954 en 1961 zijn goedgekeurd voor het gehele
Koninkrijk, maar dat het verdrag van 1954 niet is bekrachtigd en inwerking getreden
voor de toenmalige Nederlandse Antillen. De oorzaak hiervan is blijkens de mondelinge
behandeling in de Tweede Kamer van de goedkeuringswet van het 1954-verdrag dat destijds
de gevolgen van inwerkingtreding van dat verdrag voor de toenmalige Nederlandse Antillen
niet te overzien waren. Een en ander betekent dat Aruba, Curaçao, Sint Maarten en
de BES-eilanden niet aan het verdrag van 1954 gebonden zijn (bij de staatkundige herziening
van het Koninkrijk in 2010 is ook de rechtsopvolging van verdragen geregeld. De landen
Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en de BES-eilanden blijven gebonden aan verdragen
voor zover dat voor de staatkundige herziening ook het geval was).

In eerste instantie was bij het ontwikkelen van een nieuwe vaststellingsprocedure
staatloosheid ingezet op een procedure die tevens zou gelden voor het Caribische deel
van het Koninkrijk. Voor de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten betreft het consensusrijkswetgeving,
aangezien het gaat om een landsaangelegenheid. Anders dan bij een gewone Rijkswet
(over aangelegenheden van het Koninkrijk op grond van artikel 3 van het Statuut) hebben
alle drie de landen de eigen keuze al dan niet een regeling te treffen. Aan de landen
is voorgelegd te komen tot een totaalpakket waarmee een Rijksvaststellingsprocedure
in het leven zou worden geroepen, tezamen met de bijbehorende aanpassing van Rijkswetgeving.
Het is echter niet gelukt tot een dergelijk pakket te komen en daarom is het voorstel
gesplitst in het onderhavige wetsvoorstel enerzijds en een voorstel voor aanpassing
van (gewone) Rijkswetgeving anderzijds (zie het voorstel voor een Rijkswet Wijziging
van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden
bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met de vaststelling
van staatloosheid). De vaststellingsprocedure staatloosheid zal derhalve niet gelden
voor de Caribische landen van het Koninkrijk.

Het is daarnaast niet noodzakelijk om een vaststellingsprocedure in het leven te roepen
voor de openbare lichamen in Caribisch Nederland (de BES-eilanden). Op een totale
bevolking van ongeveer 25.000 personen is staatloosheid een probleem van zeer beperkte
omvang in Caribisch Nederland. Voor geheel Nederland wordt uitgegaan van maximaal
100 verzoeken voor vaststelling van staatloosheid per jaar. Voor Caribisch Nederland
zou het dan gaan om hooguit één of enkele verzoeken per decennium, die behandeld zouden
moeten worden door het Gemeenschappelijke Hof. Dat is veel te weinig om bij het Gemeenschappelijke
Hof te investeren in de specifieke deskundigheid die voor het behandelen van deze
verzoeken vereist is (en die aanleiding is om het in wetsvoorstel de behandeling van
deze verzoeken voor het Europese deel van Nederland te concentreren bij de rechtbank
Den Haag). Verder zijn er geen indicaties dat de incidentele gevallen van staatloosheid
tot nijpende situaties leiden met de huidige werkwijze, men lijkt in Caribisch Nederland
juist naar bevind van zaken tot goede oplossingen te komen met betrokkenen.

Om de hiervoor geschetste redenen zal het wetsvoorstel uitsluitend van toepassing
zijn in het Europese deel van Nederland.

6. Adviezen

6.1 Adviesorganen en andere reacties42

De volgende instanties en personen hebben advies uitgebracht over het wetsvoorstel
in de (internet)consultatie: de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), de
Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB), de Raad voor de rechtspraak (de Raad),
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Nederlandse orde van advocaten
(NOvA), the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), de Commissie voor
de zaken betreffende de burgerlijke staat en de nationaliteit (de Commissie), het
College voor de Rechten van de Mens (CRM), the Institute on Statelessness and Inclusion
(ISI), the European Network on Statelessness (ENS) en ASKV Refugee Support en een
gezamenlijke reactie is ontvangen van Amnesty International, het ASKV/Steunpunt vluchtelingen;
Defence for Children; het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM);
Vluchtelingen in de Knel; VluchtelingenWerk Nederland; dr. Katja Swider (Universiteit
van Amsterdam); dr. Caia Vlieks (Tilburg University) en prof. mr. Peter Rodrigues
(Universiteit Leiden). Daarnaast heeft NJCM op www.internetconsultatie.nl/staatloosheid in het kader van het Public Interest Litigation Project (PILP) een klacht gepubliceerd
die is ingediend bij het VN-mensenrechtencomité.43 Tot slot hebben drie particulieren een reactie achtergelaten op de website.

In het navolgende worden de gegeven adviezen en reacties zo mogelijk thematisch behandeld.
De overgebleven punten komen vervolgens bij de betreffende adviesinstantie aan de
orde.

6.2 Uitgebrachte adviezen

Bij de (internet)consultatie is positief ontvangen dat er een vaststellingsprocedure
voor staatloosheid komt, dat deze bij de civiele rechter zal worden belegd en dat
ook niet rechtmatig verblijvende staatloos in Nederland geboren kinderen door middel
van het nieuwe optierecht de Nederlandse nationaliteit kunnen verkrijgen.

Verblijfsrecht tijdens en als gevolg van de vaststelling

Een belangrijk punt van kritiek op het wetsvoorstel is dat de meeste adviesorganen
(UNHCR, CRM, ISI, gezamenlijke reactie, NOvA en ENS/ASKV) vinden dat het wetsvoorstel
weliswaar voorziet in identificatie van staatlozen maar geen bescherming biedt in
de zin van een verblijfsrecht tijdens en/of als gevolg van de vaststelling. Men vindt
dit een gemiste kans en het wetsvoorstel is daardoor volgens sommige adviezen een
dode letter. Het wetsvoorstel is volgens deze adviezen in deze vorm in strijd met
het voorwerp en doel van de VN-verdragen over staatloosheid en met de grondrechten.
Ook wordt aangegeven dat Nederland door staatlozen geen beschermingsstatus te geven
een uitzonderingspositie inneemt ten opzichte van alle andere landen met een vaststellingsprocedure.
Hiermee wordt een potentieel slecht precedent geschapen voor toekomstige statelessness
protection procedures (SDP’s) aldus de adviezen. Hierbij wordt opgemerkt dat de veronderstelde
aanzuigende werking van een staatlozenstatus met verblijfsrecht er niet is blijkens
de praktijk in andere landen met een SDP. Ook het risico van het tegenwerken van terugkeer
via deze procedure is er niet en/of onvoldoende onderbouwd in de memorie van toelichting.

In reactie op deze adviezen kan het volgende worden opgemerkt. Het 1954-verdrag verplicht
verdragsluitende partijen er in de tekst niet toe om verblijfsrecht toe te kennen
tijdens de vaststellingsprocedure of als gevolg van de vaststelling. Een verplichting
hiertoe vloeit ook niet op andere wijze uit het 1954-verdrag voort.44 In de preambule van het 1954-verdrag wordt opgemerkt dat aan eenieder zonder discriminatie
fundamentele rechten en vrijheden toekomen en dat de Verenigde Naties er bij verschillende
gelegenheden blijk van hebben gegeven ernaar te streven de uitoefening van deze fundamentele
rechten en vrijheden door staatlozen in de grootst mogelijke mate te verzekeren. Vervolgens
wordt gewezen op het onderscheid met vluchtelingen: alleen die staatlozen die ook
vluchteling zijn vallen onder het Vluchtelingenverdrag waardoor veel staatlozen geen
bescherming genieten. Afsluitend wordt aangegeven dat verdragspartijen het wenselijk
vinden de status van staatlozen te regelen en te verbeteren via een internationale
overeenkomst. De bepalingen van het 1954-verdrag bevatten vervolgens diverse bewoordingen
om rechten toe te kennen aan staatlozen. Sommige rechten komen volgens de verdragstekst
toe aan alle staatlozen, sommige aan staatlozen met rechtmatig verblijf en verder
wordt dikwijls voorgeschreven dat eenzelfde behandeling dient te worden gegeven als
aan vreemdelingen in dezelfde omstandigheden of – minder vaak voorkomend – aan onderdanen.

In het UNHCR Handbook on Protection of Stateless Persons worden deze verschillende
formules uitgelegd in het licht van de band die iemand heeft met een land. De rechten
van het verdrag worden ingedeeld al naar gelang de mate van intensiteit van de band
van een staatloze met de staat. Het kan gaan om «onder jurisdictie staan», «fysiek
aanwezig zijn op het grondgebied», «lawfully present zijn» (se trouvent regulierèment),
«lawfully staying» (resident regulièrement), of «habitually resident».45 In het Handbook wordt «lawfully present» uitgelegd als verblijf dat is gemachtigd
door de staat waaronder zowel vallen wettig verblijf als verblijf dat bekend is bij
de autoriteiten, maar niet verboden (gedoogd). De duur van het verblijf kan volgens
deze interpretatie tijdelijk zijn. «Lawfully staying» vergt volgens het Handbook een
langere duur van verblijf dan «lawfully present», maar permanent verblijf is niet
nodig. In ieder geval vallen personen met een verblijfsvergunning wel onder dit begrip,
maar ook personen die gedurende meer dan enkele maanden toestemming hebben op het
grondgebied van de staat te verblijven of personen die een vaststellingsprocedure
hebben doorlopen (ook al is geen verblijfsvergunning verleend).46 «Habitual residence» ten slotte geeft volgens het Handbook blijk van voortdurend
en stabiel feitelijk verblijf. Ook hier is het al dan niet hebben van een (permanente)
verblijfsvergunning niet doorslaggevend, het gaat om de duur van het verblijf en de
verwachting dat het karakter ervan stabiel zal blijven.

Volgens het UNHCR Handbook on Protection of Stateless Persons verplicht het 1954-verdrag
weliswaar niet tot het verlenen van een verblijfsvergunning als gevolg van de vaststelling
van staatloosheid, maar UNHCR beveelt dit wel aan en gaat er tevens van uit dat ook
zonder een dergelijke vergunning aan staatloze vreemdelingen bepaalde rechten toekomen.
De uitleg van UNHCR gaat uit van een zo groot mogelijke bescherming.47 Deze uitleg strookt echter niet met de tekst van het 1954-verdrag. Hierin is zoals
reeds opgemerkt geen verplichting voor staten opgenomen om een (tijdelijke dan wel
permanente) verblijfsvergunning toe te kennen, maar wordt wel bij diverse rechten
vermeld dat een staatloze rechtmatig verblijf moet hebben of dat men hetzelfde behandeld
dient te worden als een vreemdeling in dezelfde omstandigheden. Het verdrag kent op
deze wijze getrapte rechten toe en laat daarmee beoordelingsruimte aan de verdragsluitende
partijen om al dan niet rechtmatig verblijf aan staatlozen toe te kennen. In Nederland
heeft men al naar gelang het soort verblijfsvergunning recht op en toegang tot bepaalde
voorzieningen (bijvoorbeeld werk, hoger onderwijs en beroepsopleiding en sociale zekerheid).
Alleen met een permanente verblijfsvergunning is naturalisatie tot Nederlander mogelijk.
In het Nederlandse vreemdelingenrecht is niet de duur van het verblijf van iemand
zonder de Nederlandse nationaliteit doorslaggevend, maar of dit verblijf rechtmatig
is op grond van de Vreemdelingenwet 2000. In beginsel kan alleen in geval van legaal
verblijf een beroep worden gedaan op allerlei voorzieningen in ons land.48 Bij illegaal verblijf komt men slechts in aanmerking voor basisrechten en -voorzieningen
zoals medisch noodzakelijke zorg en onderwijs voor leerplichtige kinderen. Van een
opbouw van rechten (waaronder verkrijging van de Nederlandse nationaliteit) die aansluit
bij de duur van het verblijf, ook al is dit illegaal, is geen sprake. Het nieuwe optierecht
voor staatloos in Nederland geboren kinderen die illegaal in Nederland verblijven
kan als een uitzondering op het voorgaande worden beschouwd. Deze kinderen kunnen
in aanmerking komen voor het Nederlanderschap ondanks dat zij niet rechtmatig in Nederland
verblijven. Het betreft een uitzondering die is ingegeven door de behartiging van
de belangen van minderjarigen op ons grondgebied. De bevestiging van het Nederlanderschap
via het nieuwe optierecht gebeurt bovendien alleen wanneer is voldaan aan strikte
voorwaarden (zie eerder paragraaf 5.3 van de toelichting en artikel I onderdeel B
van het voorstel voor een Rijkswet Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende
de status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid).

Nederland handelt hiermee niet in strijd met het 1954-verdrag. In aansluiting op de
tekst van de preambule van het 1954-verdrag wordt het onderscheid met vluchtelingen
benadrukt. Het Vluchtelingenverdrag en het 1954-verdrag hebben weliswaar een gedeelde
ontstaansgeschiedenis, maar zijn vervat in twee verschillende juridische instrumenten
met verschillende doelgroepen.49 Nederland heeft op grond van de VN-verdragen over staatlozen een bijzondere verantwoordelijkheid
voor personen die over geen enkele nationaliteit beschikken en die zich om die reden
in een kwetsbare positie bevinden. De gemene deler met vluchtelingen is de kwetsbare
positie maar de inhoud en betekenis van deze kwetsbaarheid is een andere. De meeste
vluchtelingen hebben wel een nationaliteit en komen naar Nederland om een verzoek
te doen om internationale bescherming vanwege vrees voor vervolging in hun land van
herkomst. Staatlozen kunnen tevens vluchteling zijn, maar dit is zeker niet altijd
het geval, zoals ook de preambule bij het 1954-verdrag vermeldt. Enkel van bepaalde
specifieke categorieën vluchtelingen kan worden aangenomen dat zij staatloos zijn.
Er bevinden zich in Nederland ook staatloze migranten die geen vluchtelingenstatus
hebben en «in situ» staatlozen. Omdat een staatloze niet per definitie ook een vluchteling
is, is de verantwoordelijkheid van Nederland voor staatlozen een andere dan voor vluchtelingen.
Zoals aangegeven in paragraaf 5.2 van de toelichting kan een staatloze op grond van
het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn net als iedere andere vreemdeling
aanvoeren internationale bescherming nodig te hebben. Indien dit beroep ongegrond
is wordt er van uitgegaan dat de staatloze terug kan naar een land van eerder verblijf
of een ander land, tenzij hij buiten zijn schuld niet kan terugkeren. Het gaat dan
bijvoorbeeld om situaties waarin de staatloze alles in het werk heeft gesteld om terugkeer
te bewerkstelligen maar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had of
een ander land hem niet wil opnemen.

De ACVZ is van oordeel dat het onderscheid dat de regering maakt tussen staatlozen
en vluchtelingen onverlet laat dat voorkomen dient te worden dat een staatloze noch
in Nederland, noch in een ander land rechtmatig kan verblijven en daardoor genoodzaakt
is tot illegaal verblijf. De adviescommissie stelt daarom voor, dat na de rechterlijke
vaststelling van staatloosheid aan de betrokkene, die niet anderszins over een verblijfsvergunning
beschikt, een effectieve gelegenheid wordt geboden tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning
via de buitenschuldprocedure. De vaststelling van staatloosheid betreft een omstandigheid
die van essentieel belang kan zijn in de buitenschuldprocedure aldus de ACVZ. Staatloosheid
kan volgens de ACVZ een belemmering vormen voor terugkeer naar een land van herkomst
of een land van eerder verblijf. De adviescommissie vindt dat verwant aan een buitenschuldprocedure
een vreemdeling een verzoek tot vaststelling van staatloosheid moet kunnen indienen.
Indien dit van belang kan zijn voor de uitkomst van de buitenschuldprocedure, moet
de uitkomst van de vaststellingsprocedure worden afgewacht, waarbij de ACVZ aangeeft
dat de vreemdeling dan in beginsel rechtmatig verblijf heeft lopende de buitenschuldprocedure
op grond van artikel 8, onder j, Vreemdelingenwet 2000 jo. artikel 3.48, tweede lid,
onder a, Vreemdelingenbesluit 2000.50

Het standpunt van de ACVZ maar ook ENS/ASKV, CRM en de gezamenlijke reactie dat de
huidige buitenschuldprocedure tekortschiet voor staatlozen, wordt niet gevolgd. De
buitenschuldvergunning is een «last resort» voor vreemdelingen van wie in het terugkeerproces
objectief is vastgesteld dat zij niet kunnen terugkeren naar het land van herkomst
of eerder verblijf, noch kunnen vertrekken naar enig ander land dat bereid is hen
op te nemen. Het Nederland niet verlaten kan in dat geval niet aan de vreemdeling
worden verweten. De buitenschuldvergunning is niet bedoeld om een staatloze vreemdeling,
die niet in aanmerking komt voor een asielvergunning of regulier verblijf en die Nederland
daarom dient te verlaten, een alternatief te bieden om alsnog op grond van staatloosheid
voor verblijfsrecht in aanmerking te komen. Alleen als betrokkene actief heeft gewerkt
aan terugkeer en gebleken is dat terugkeer buiten zijn schuld niet tot de mogelijkheden
behoort, staat de aanspraak op een buitenschuldvergunning voor hem open. Als in het
toelatingsdossier op basis van documenten vermeld staat dat betrokkene staatloos is
of indien zijn staatloosheid is vastgesteld, maakt dit onderdeel uit van het feitencomplex.
Het gegeven dat hij staatloos is kan een complicerende factor vormen voor terugkeer,
maar dit is niet per definitie het geval. Staatloosheid kan, maar hoeft ook niet de
doorslaggevende reden te zijn waarom terugkeer niet lukt. Doorslaggevend is de vraag
of een ander land bereid is betrokkene toegang te verlenen. Het is daarom ook niet
nodig om de uitkomst van de vaststellingsprocedure in Nederland af te wachten.

Eveneens wordt niet gedeeld de veronderstelling in sommige adviezen dat Nederland
alleen zou staan in haar interpretatie van de VN-verdragen en de wijze waarop rechten
aan staatlozen worden toegekend. Vooropgesteld wordt dat uit een onlangs uitgevoerde
enquête van het European Migration Network blijkt dat lidstaten van de Europese Unie
een grote variëteit kennen in hoe zij het 1954-verdrag uitvoeren.51 Het is dus ten algemene lastig aan de hand hiervan uitspraken te doen omdat van een
uniforme toepassing geen sprake lijkt. Wel staat in dit onderzoek dat staatloze personen
in de meeste lidstaten van de EU niet onmiddellijk of automatisch een verblijfsrecht
of een verblijfsvergunning krijgen. In diverse andere landen wordt een staatloze,
net als in Nederland, beschouwd als een gewone derdelander, die volgens de gebruikelijke
regels van het ter plaatse geldende vreemdelingenrecht eventueel in aanmerking kan
komen voor een verblijfsvergunning.52

Het wetsvoorstel betekent een belangrijke vooruitgang in de positie van staatlozen
in Nederland. Met de nieuwe vaststellingsprocedure kunnen meer personen dan thans
het geval hun staatloosheid aantonen. Dit is van grote betekenis voor de staatloze
zelf, ook in situaties waarin geen sprake is van rechtmatig verblijf (zie tevens de
toelichting hierna onder Toegang tot de procedure). Nederland zal bovendien gaan behoren
tot de groep van koplopers van landen met een SDP, welke groep klein is ten opzichte
van het totaal aantal landen dat het 1954-verdrag heeft ondertekend en/of geratificeerd.
Een groeiend aantal landen met een SDP is een positieve ontwikkeling.

Dat sommige experts hebben aangegeven dat het hebben van een SDP momenteel geen aanzuigende
werking heeft doet hier niet aan af.53 In Nederland blijft gelden dat vreemdelingen alleen in aanmerking kunnen komen voor
een tijdelijk of permanent verblijfsrecht en bijbehorende voorzieningen indien men
voldoet aan de in de Vreemdelingenwet 2000 gestelde voorwaarden.

Dit geldt ook voor het in aanmerking komen voor verkrijging van de Nederlandse nationaliteit
door middel van naturalisatie. Hiervoor is toelating tot één van de landen van het
Koninkrijk een voorwaarde. Dit levert geen strijd op met grondrechten. Uit het EVRM
vloeit niet een recht op een nationaliteit voort of een recht op een bepaald type
verblijfsvergunning. Slechts in bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld wanneer sprake
is van arbitraire besluitvorming die consequenties heeft voor het privéleven van betrokkene,
kan de status als staatloze een kwestie zijn die speelt binnen de reikwijdte van één
van de verdragsbepalingen van het EVRM.54 Het gaat dan om uitzonderlijke situaties. De in de (internet)consultatie aangehaalde
jurisprudentie van het EHRM – met zeer uiteenlopende casuïstiek – biedt echter geen
grond voor de stelling dat staatloze personen tijdens of als gevolg van de vaststellingsprocedure
op basis van het EVRM aanspraak kunnen maken op een bepaalde verblijfsstatus of dat
aan naturalisatie geen voorwaarde van rechtmatig verblijf kan worden gesteld.

ID-document

UNHCR, ENS, de gezamenlijke reactie en het CRM vinden dat de vaststellingsbeschikking
van de rechter geen echt ID-document is in de zin van de Wet op de identificatieplicht.
Dit zou een staatloze wel moeten krijgen aldus genoemde instanties. Hiertoe moet een
bestuursorgaan worden aangewezen en een document worden ontworpen, aldus deze adviesinstanties
en het liefst zo mogelijk ook alvast een tijdelijk ID-document tijdens de procedure.

Een staatloze die in het bezit is van een verblijfsvergunning of die een verblijfsaanvraag
doet kan zich identificeren aan de hand van een vreemdelingendocument. Beide documenten
zijn documenten als bedoeld in de Wet op de identificatieplicht. Dus als de staatloze
in kwestie een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan of een verzoek om
verblijf voor een regulier verblijfsdoel, komt hij in aanmerking voor een vreemdelingendocument.
Het niet kunnen afgeven van een identiteitsdocument in de zin van de Wet op de identificatieplicht
aan een staatloze vreemdeling die is uitgeprocedeerd of die geen verblijfsaanvraag
heeft gedaan en illegaal in Nederland verblijft, is geen kwestie van onwil van de
zijde van de overheid, maar het gevolg van zowel juridische als praktische belemmeringen.

De doelgroep van de Wet op de identificatieplicht beperkt zich tot diegenen die Nederlander
zijn of die als vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijven op grond van een verblijfsvergunning
of een lopende verblijfsprocedure en die zich als zodanig moeten kunnen identificeren.
Een document als bedoeld in de Wet op de identificatieplicht levert bewijs dat de
afgevende overheid betrokkene kent en instemt met het verblijf van betrokkene op het
grondgebied. Tevens levert het bewijs van het feit dat de gegevens die erop staan
met betrekking tot de personalia van betrokkene door de overheid voldoende zijn geverifieerd
op basis van brondocumenten. Het afgeven van een identiteitsdocument als bedoeld in
de wet aan een persoon die niet rechtmatig op het grondgebied van de betreffende Staat
verblijft, sluit daarom niet aan bij het doel van de wet.

Artikel 27 van het verdrag van 1954 spreekt van identiteitspapieren die toekomen aan
alle staatlozen die niet beschikken over een geldig reisdocument en dus ook in het
geval betrokkene geen rechtmatig verblijf in de betreffende staat heeft. Het betreffende
verdragsartikel stelt geen kwaliteitseisen aan de identiteitspapieren. Anders dan
de interpretatie in de adviezen van ENS, de gezamenlijke reactie en het CRM behoeft
niet per definitie sprake te zijn van een document in de zin van de Wet op de identificatieplicht.
Artikel 27 dient te worden bezien in historische context en in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis
van de bepaling. Uit die totstandkomingsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het 1954-verdrag
niet de aard van het document voorschrijft en dat niet wordt belemmerd de bevoegdheid
van verdragsluitende partijen om staatlozen al dan niet toe te laten tot hun grondgebied
en hun verblijf te reguleren.55 De vaststellingsbeschikking van de rechtbank is inderdaad geen identiteitsdocument
in de zin van de Wet op de identificatieplicht. Echter, met de vaststellingsbeschikking
van de rechtbank kan de staatloze zonder reisdocument en zonder rechtmatig verblijf,
in ieder geval aantonen dat hij staatloos is. De beschikking vermeldt eveneens de
in de procedure aangenomen personalia. Een bezwaar is wel dat er geen biometrische
kenmerken aan de beschikking zijn gehecht en dat het dus niet zeker is dat degene
die het document in bezit heeft degene is die erin wordt vermeld. Aan dit bezwaar
wordt tegemoet gekomen door artikel 6 van het wetsvoorstel waarmee wordt voorzien
in een identificatiedocument voor vastgesteld staatlozen zonder rechtmatig verblijf
in de zin van de Vreemdelingenwet 2000.

Zoals elders in de toelichting uitgebreid aan de orde gekomen, wordt een staatloze
in Nederland hetzelfde behandeld als een vreemdeling onder dezelfde omstandigheden.
Dit betekent dat ten tijde van de vaststellingsprocedure van een staatloze vrijwel
altijd biometrische gegevens zijn geregistreerd in de Basisvoorziening Vreemdelingen
(hierna: BVV). Als gevolg van een wetswijziging in 201456 is het gebruik van vingerafdrukken en gezichtsopnamen namelijk uitgebreid naar in
beginsel alle vreemdelingen en alle processen binnen de vreemdelingenketen, voor zover
dat noodzakelijk is voor de vaststelling en verificatie van de identiteit van de vreemdeling
met het oog op de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000. Daarbij geldt als uitgangspunt
dat de benodigde gegevens bij het eerste contact met de vreemdeling worden verwerkt
en deze gegevens vervolgens centraal worden opgeslagen en door alle ketenpartners
kunnen worden gebruikt. De afname van vingerafdrukken bij identiteitsvaststelling
vormt de basis voor verdere registratie van de betrokken persoon en bij opvolgende
contacten kan de identiteit worden vastgesteld door middel van verificatie van de
reeds vastgelegde identificerende persoonsgegevens en biometrische kenmerken. Met
artikel 6 van het wetsvoorstel wordt ervoor gezorgd dat de biometrische gegevens van
de BVV op een pasje worden gezet waarmee de staatloze zich kan identificeren. Op het
pasje staat ook informatie ontleend aan ofwel de vaststellingsbeschikking ofwel het
document aan de hand waarvan evidente staatloosheid kan worden aangenomen. Hierbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan informatie uit en over een buitenlandse vaststelling
of informatie uit de BRP in geval van staatloos in Nederland geboren kinderen.

De bevoegdheid voor verstrekking van het pasje ligt bij de Minister van Justitie en
Veiligheid (in de praktijk: de IND). De IND zal een pasje verstrekken indien betrokkene
aan de voorwaarden van artikel 6 van het wetsvoorstel voldoet. Dit betekent ten eerste
dat sprake dient te zijn van vastgestelde staatloosheid. De vreemdeling dient dus
te beschikken over een vaststellingsbeschikking van de vaststellingsrechter, dan wel
een document waaruit evidente staatloosheid blijkt. De IND zal in het laatste geval
toetsen aan de algemene maatregel van bestuur over evidente staatloosheid op basis
van artikel 5 van dit wetsvoorstel. Ten tweede dienen biometrische gegevens van betrokkene
(vingerafdrukken en een gezichtsopname) beschikbaar te zijn zodat de IND deze op het
pasje kan zetten. Normaliter staan deze gegevens van de staatloze vreemdeling reeds
in de BVV opgenomen omdat in beginsel elk overheidsorgaan belast met het vreemdelingentoezicht
gegevens in de BVV verwerkt, ook indien men met een vreemdeling zonder verblijfsrecht
in aanraking komt (zoals reeds hiervoor toegelicht). Heeft de staatloze zonder verblijfsrecht
een vreemdelingenprocedure doorlopen, dan zijn dus de biometrische gegevens reeds
bekend bij de IND. Indien er nog geen BVV gegevens bekend zijn, dan dient de betreffende
vreemdeling zich, teneinde zijn biometrische gegevens te laten registreren ten behoeve
van het pasje, te melden bij de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
van de Nederlandse politie (AVIM). Het AVIM zal vingerafdrukken afnemen en een gezichtsopname
maken en deze gegevens in de BVV zetten, zodat de IND deze gegevens vervolgens kan
gebruiken voor het pasje. Ten derde dienen bij het verzoek leges te worden betaald,
zonder voldoening waarvan het verzoek niet in behandeling wordt genomen. De hoogte
van de leges zal redelijk zijn en bij ministeriële regeling worden bepaald. Ten vierde
hebben vreemdelingen met een verblijfsrecht in de zin van de Vreemdelingenwet 2000
geen recht op het pasje, aangezien zij reeds uit andere hoofde een identiteitsdocument
kunnen verkrijgen (zie hiervoor). Het pasje is enkel bedoeld voor staatlozen zonder
rechtmatig verblijf. Het pasje geeft ook uitdrukkelijk geen verblijfsrecht. Op het
pasje zal daarom worden vermeld dat er geen verblijfsaanspraken aan het pasje kunnen
worden ontleend. Verder komt op het pasje te staan dat sprake is van een vastgestelde
staatloze, zodat betrokkene zich als zodanig kenbaar kan maken en zijn staatloosheid
kan aantonen.

Het recht op het pasje vloeit voort uit de gerechtelijke dan wel niet judiciële vaststelling
van staatloosheid van een vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijft.
Aanmelding bij het AVIM is niet nodig voor het kunnen starten van een vaststellingsprocedure.
Het betreft alleen een voorwaarde voor verkrijging van het pasje indien men niet bekend
is in de BVV. Het is redelijk om van een verzoeker te verlangen dat als hij een voorziening
vraagt aan de Nederlandse overheid hij zichzelf zoveel als mogelijk bekend maakt bij
de Nederlandse overheid door zich te laten registreren bij de AVIM, waardoor foto
en biometrische gegevens kunnen worden vastgelegd.

Op deze wijze wordt voor vastgesteld staatlozen voldaan aan de plicht van artikel
27 van het 1954 VN verdrag.

Optierecht voor niet rechtmatig verblijvende kinderen

Het nieuwe optierecht voor niet rechtmatig verblijvende staatloze kinderen zoals dat
thans is opgenomen in het voorstel voor een Rijkswet (Wijziging van de Rijkswet op
het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het
Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid)
wordt in de (internet)consultatie slecht ontvangen door sommige adviesinstanties (CRM,
ISI, UNHCR, ENS en gezamenlijke reactie).

Er zou geen onderscheid moeten zijn met rechtmatig verblijvende kinderen: de langere
termijn en de extra eisen (ouders mogen autoriteiten niet hebben tegengewerkt, men
kan geen andere nationaliteit krijgen) zijn volgens genoemde adviesorganen in strijd
met de VN verdragen en met de grondrechten (onder meer het IVRK).

Zoals aangegeven bij de toelichting bij artikel I, onderdeel B, van het voorstel voor
een Rijkswet, zijn bij de nieuwe optiegrond voor niet rechtmatig verblijvende staatloze
kinderen diverse internationale normen relevant. Nederland heeft zich gecommitteerd
aan het zoveel mogelijk voorkomen en beperken van staatloosheid op het grondgebied
van het Koninkrijk en maakt zich sterk voor de rechten van het kind in ons land. Dit
neemt niet weg dat Nederland een onderscheid kan en mag maken tussen kinderen wier
ouders rechtmatig verblijven en kinderen wier ouders geen rechtmatig verblijf hebben.57 Daarnaast is het voor de vaststelling van staatloosheid weliswaar niet van belang
of iemand een andere nationaliteit kan verkrijgen, maar mag dit wel een rol spelen
bij de bescherming die vervolgens wordt gegeven aan de staatloze.58

Het hanteren van een verschillende termijn voor kinderen met rechtmatig verblijf (drie
jaar) en kinderen met illegaal verblijf (tien jaar) is gelegen in het voeren van een
effectief vreemdelingenbeleid en het tegengaan van misbruik van de regeling. Met deze
termijn wordt zo nauw mogelijk aangesloten bij de door artikel 1, tweede lid, aanhef
en onder b, van het 1961-verdrag toegestane beperkingen. Ingevolge die bepaling mag
de verkrijging van nationaliteit aan een verblijfsduur worden gekoppeld, mits die
verblijfsduur niet langer is dan tien jaar, noch langer dan vijf jaar direct voorafgaand
aan het verzoek. Hierbij is zo nauw mogelijk aangesloten, door uit te gaan van tien
jaar stabiel hoofdverblijf, waarvan ten minste vijf jaar onafgebroken onmiddellijk
voorafgaand aan de verklaring. Daarvoor is doorslaggevend geacht dat illegaal verblijf
mag niet worden beloond. Voorkomen dient te worden dat ouders hun kind inzetten om
als gezin een verblijfsvergunning te krijgen. Een langere termijn ontmoedigt dit en
maakt de prikkel om misbruik te maken van deze regeling minder sterk. De langere termijn
in geval van illegaal verblijf staat in redelijke verhouding tot de drie jaar bij
legaal verblijf. Dat geen sprake zou zijn van een legitiem doel zoals het CRM opmerkt,
wordt niet onderschreven. Het is juist dat artikel 7 van het IVRK bepaalt dat elk
kind vanaf de geboorte het recht heeft om een nationaliteit te verwerven en dat dit
in bijzonder geldt in geval het kind anders staatloos zou zijn. Dit is dan ook de
reden voor Nederland om een nieuw optierecht in te voeren voor kinderen zonder rechtmatig
verblijf. Het tweede lid van artikel 7 IVRK bepaalt dat verdragsluitende partijen
de verwezenlijking van het recht waarborgen in overeenstemming met het nationale recht
en internationale akten. Zoals aangegeven staat ook het 1961-verdrag een onderscheid
toe.

Er is kritiek op het voorstel om enkele voorwaarden voor de optie van het kind te
richten op handelingen van de ouders. Het is juist dat kinderen moeten worden beschermd
tegen discriminatie of bestraffing op grond van gedragingen van de ouders, zo stelt
ook artikel 2, tweede lid, van het IVRK, maar discriminatie en bestraffing zijn hier
niet aan de orde. Wat aan de orde is, is een gerechtvaardigd onderscheid naar verblijfspositie
waarbij niet rechtmatig verblijvende kinderen overigens meer gelijk gesteld worden
aan rechtmatig verblijvende kinderen dan voorheen het geval was. Ook zij krijgen nu
immers een mogelijkheid te opteren voor het Nederlanderschap. De voorwaarde dat de
ouders het vertrekproces niet mogen hebben gefrustreerd kan in redelijkheid worden
gesteld. Met de voorwaarden dat ouders en kind bekend zijn bij de overheid en zich
niet onttrokken hebben aan toezicht wordt voorkomen dat een onbekend illegaal verblijvend
gezin zich meldt voor de optie van het kind nadat de tien jaar zijn volgemaakt door
niet mee te werken aan vertrek. Vervolgens kunnen de ouders dan een verblijfsaanvraag
indienen voor verblijf bij een Nederlands kind, waardoor negatief gedrag van de ouders
gehonoreerd zou worden en het kind de inzet wordt voor verblijf. Het EHRM staat toe
dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid er toe kunnen nopen een minderjarige vreemdeling
te identificeren met het gedrag van de ouders, bij gebreke waarvan er een groot risico
zou zijn dat de ouders gebruik maken van de situatie van hun kinderen om een verblijfsvergunning
veilig te stellen voor zichzelf en voor de kinderen.59 De door UNHCR aangehaalde uitspraak over onderdak aan kinderen die niet rechtmatig
in Nederland verblijven heeft geen betrekking op toekenning van verblijfsrecht of
– wat nog verder gaat – toekenning van de Nederlandse nationaliteit.60 Er is met andere woorden sprake van een andere context die tot andere uitkomsten
leidt. Het is weliswaar de doelstelling van het 1961-verdrag om staatloosheid zoveel
mogelijk te beperken of te voorkomen, maar dit betekent niet dat verdragsluitende
partijen hieraan geen voorwaarden mogen verbinden. Anders dan naar voren gebracht
door onder meer de Commissie is de regering hierbij van oordeel dat de eis van stabiel
verblijf geen strijd oplevert met artikel 2, eerste lid, onder b, van het 1961-verdrag.61

De NVVB en de gezamenlijke reactie vragen hoe de voorwaarden met betrekking tot het
nieuwe optierecht in de praktijk uitwerken, als het gaat om het niet kunnen verkrijgen
van de andere nationaliteit. Verder heeft de NVVB vragen bij de voorwaarde «sedert
geboorte staatloos» en bij de openbare orde-toets in het geval van staatloze minderjarigen.

Een optieverklaring voor een staatloos in Nederland geboren kind, zonder rechtmatig
verblijf, kan na tien jaar feitelijk verblijf in Nederland worden afgelegd. Dat betekent
dat met terugwerkende kracht moet worden vastgesteld of gedurende die tien jaar, waarvan
vijf jaar direct voorafgaande aan de verklaring, aan de voorwaarden voor optie is
voldaan. Naar verwachting zal met name door uitgeprocedeerde asielzoekers een beroep
op deze mogelijkheid worden gedaan. Voor het kunnen verkrijgen van de voor optie benodigde
gegevens over niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen zal, zij het in beperkte
mate, gebruik gemaakt kunnen worden van de BRP. Asielzoekers worden immers als zij
in afwachting van een definitieve beslissing op hun asielverzoek in Nederland mogen
verblijven, na een half jaar verblijf in de asielopvang verplicht ingeschreven in
de BRP als ingezetene van een gemeente. Zij blijven vervolgens als ingezetene ingeschreven
tot het feitelijk vertrek van de betrokken persoon uit Nederland. Dus ook na een (eerdere)
beëindiging van het rechtmatig verblijf blijft betrokkene als ingezetene in de BRP
vermeld staan. Dat maakt het in die gevallen dus mogelijk voor de burgemeester om,
als er een beroep wordt gedaan op de optiemogelijkheid, na tien jaar de geboortegegevens
van het kind uit de BRP te halen (dat wil zeggen de gegevens ontleend aan de geboorteakte
die door de ambtenaar van de burgerlijke stand moet worden opgemaakt, ongeacht de
verblijfsstatus van ouders en/of kind) en dus ook als betrokkene geen rechtmatig verblijf
meer heeft. De gegevens omtrent de afstamming worden aan de geboorteakte ontleend.
De gegevens omtrent de nationaliteit van de ouders en de staatloosheid van het kind,
waarop een beroep wordt gedaan, kunnen in de BRP worden geraadpleegd voor zover deze
daarin zijn geregistreerd. Dit is niet anders dan bij de huidige optiemogelijkheid
voor staatloos geboren kinderen met rechtmatig verblijf, zij het in dat geval na drie
jaar. Voor vreemdelingen wier gegevens niet geregistreerd staan in de BRP ligt de
bewijslast bij hen zelf. Het is mogelijk de verblijfsduur met alle mogelijke middelen
aannemelijk te maken.

Net als in het geval van staatloos in Nederland geboren kinderen die rechtmatig verblijven,
geldt bij het nieuwe optierecht dat men sedert de geboorte staatloos dient te zijn.
Deze voorwaarde blijft dus gelijk aan die van het reeds bestaande optierecht en is
toegestaan op grond van artikel 1, tweede lid, onder d, van het 1961-verdrag. De burgemeester
zal dus, indien er bij de optieverklaring een beroep wordt gedaan op staatloosheid,
van kinderen van staatloze ouders moeten nagaan of is voldaan aan de voorwaarde dat
het kind na tien jaar nog steeds geen nationaliteit heeft. Het ontbreken van gegevens
over een vreemde nationaliteit in de BRP kan daarvoor een aanwijzing zijn. In het
geval van staatloze ouders is niet aannemelijk dat zij en hun kinderen, bij onafgebroken
verblijf in Nederland, in staat zullen zijn gebleken een nationaliteit te verwerven.
Indien vaststaat dat beide ouders staatloos zijn, is evident dat het kind dit ook
is, tenzij het kind de Nederlandse nationaliteit kan ontlenen aan opvolgende geboorte
(artikel 3, derde lid, RWN).

In geval beide ouders vastgesteld staatloos zijn of in gevallen waarin de vader van
het kind is overleden en de moeder de nationaliteit heeft van een staat die niet toestaat
dat zij haar nationaliteit in dat geval doorgeeft aan haar kind, zal de burgemeester
voor het beantwoorden van de vraag of het kind staatloos is enerzijds aanwijzingen
kunnen vinden in de BRP en anderzijds in het recht van het land van de nationaliteit
van de moeder (zie hierna de toelichting op de definitie van staatloosheid in deze
paragraaf). Hetzelfde geldt in het geval de vader van een kind vastgesteld staatloos
is en de moeder haar nationaliteit niet kan doorgeven.

De gemeente moet in het geval van een optie bij niet rechtmatig verblijf daarnaast
beoordelen of ouders van een staatloos kind die zelf wel een nationaliteit hebben,
naar het recht van hun land van herkomst de juridische mogelijkheid hebben om hun
nationaliteit na de geboorte door te geven aan het kind. Als zij daar (kennelijk)
van hebben afgezien kunnen zij verantwoordelijk worden geacht voor de staatloosheid
van hun kind. Zij hebben die immers niet opgeheven, terwijl zij daartoe wel de juridische
mogelijkheid hadden. Daarbij zijn met name relevant gevallen waarin de ouders de nationaliteit
hebben van een land dat het ius soli systeem kent (nationaliteit wordt ontleend aan
geboorte op grondgebied van de betreffende staat). In die gevallen moet worden beoordeeld
of zij een reparatiemogelijkheid hebben op grond van de wetgeving van hun land van
nationaliteit. Veel landen met een ius soli systeem kennen de mogelijkheid het kind
te laten registreren bij hun ambassades, waardoor het kind de nationaliteit van de
ouder(s) alsnog verkrijgt. De burgemeester kan niet vaststellen of dit opzettelijk
niet is gebeurd of door gebrek aan informatie. De burgemeester kan alleen feitelijk
vaststellen dat de juridische mogelijkheid bestaat of niet. De kennisbank burgerzaken
kan hiervoor als bron worden geraadpleegd. Het gaat om de feitelijke conclusie dat
er een mogelijkheid bestaat en dat daarvan geen gebruik is gemaakt.

Het gegeven of het kind dat in Nederland is geboren na de geboorte alsnog een nationaliteit
heeft verworven is alleen in de BRP te controleren als de ouders daarvan melding hebben
gedaan. Mededelingen van de buitenlandse autoriteiten over het verkrijgen van een
vreemde nationaliteit van een ingezetene bereiken de BRP niet of nauwelijks.

Nadat de burgemeester geconstateerd heeft dat het kind staatloos in Nederland is geboren,
sedert geboorte staatloos is en de ouders in juridische zin geen mogelijkheid hebben
gehad de staatloosheid op te heffen, vraagt deze advies aan de IND of aan de overige
voorwaarden van bestendig verblijf, het zich niet onttrokken hebben aan toezicht en
het niet gefrustreerd hebben van de terugkeer is voldaan. De IND beziet of voor het
opstellen van dit advies informatie nodig is van de politie, het COA en/of de DT&V.
Voor de beoordeling of de ouders de terugkeer niet hebben gefrustreerd, zal de IND
in alle gevallen advies vragen aan de DT&V. Bij een positief advies van de IND bevestigt
de burgemeester de optie.

De openbare orde-toets bij jeugdigen wordt thans uitgevoerd bij alle naturalisatie-
en optieverzoeken van minderjarigen van 16 jaar en ouder. Ook bij een staatloze wordt
en zal, net als in het geval van derdelanders met een nationaliteit, deze toets (worden)
gedaan. Voorkomen dient immers te worden dat personen Nederlander worden ten aanzien
van wie vermoedens bestaan dat zij een gevaar opleveren voor de openbare orde, de
goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk. Niet valt in te zien waarom het
1954 en het 1961-verdrag dit niet zouden toestaan zoals de NVVB stelt. Het 1954-verdrag
bepaalt in artikel 32 dat verdragsluitende staten naturalisatie van staatlozen vergemakkelijken.
In Nederland krijgt dit vorm door korte naturalisatietermijnen voor volwassen staatlozen
en door middel van het optierecht voor staatloos in Nederland geboren kinderen. Nederland
voldoet hiermee aan de norm van artikel 32 van het 1954-verdrag. In het 1961-verdrag
is opgenomen dat verdragsluitende partijen rekening mogen houden met openbare orde
aspecten (zie onderdeel c van het tweede lid van de artikelen 1 en 4 voor respectievelijk
op en buiten het grondgebied geboren staatlozen). Deze openbare orde-aspecten zijn
beperkter dan de algemene uitleg die hieraan wordt gegeven. Artikel 1 van het 1961-verdrag
heeft het over veroordelingen voor misdrijven tegen de nationale veiligheid of veroordelingen
tot gevangenisstraf van vijf jaar of meer vanwege een misdrijf. Artikel 4 is nog strikter
en staat alleen toe dat de nationaliteit niet wordt verleend bij veroordelingen in
verband met de nationale veiligheid. In de toelichting op artikel 6, eerste lid, onder
b, RWN in de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap is rekening gehouden met
de meer beperkte uitleg van artikel 1 van het Verdrag. De situatie van artikel 4 van
het 1961-verdrag doet zich in Nederland niet voor; indien één van de ouders de Nederlandse
nationaliteit heeft, wordt deze van rechtswege doorgegeven aan het kind, een openbare
orde toets vindt niet plaats.

Definitie staatloosheid

Het concept «vastgestelde staatloosheid» om de specifieke rechten voor staatlozen
via de gerechtelijke procedure te activeren, wordt niet in alle adviezen omarmd (ACVZ,
CRM, UNHCR, NVVB, de Commissie, NVvR). Veel adviesorganen zijn hier kritisch over
en/of hebben vragen. Men pleit voor het handhaven van de huidige definitie van de
RWN en de Paspoortwet aangezien de vaststelling van staatloosheid declaratoir is.
UNHCR pleit bovendien voor een strikte aansluiting bij de definitie van de authentieke
verdragstekst van het 1954-verdrag («a person who is not considered as a national
by any State under the operation of its law»). Ook het CRM vraagt aandacht voor «under
operation» en dus de toepassing door een staat van diens nationaliteitsrecht in concrete
gevallen. De Commissie wijst specifiek op de definitie van staatloosheid in relatie
tot de verliesbepalingen van de RWN. De NVVB en het CRM ten slotte, vinden dat vanwege
het declaratoire karakter ook anderen dan de rechter (bijvoorbeeld gemeenten) in meer
gevallen dan in het wetsvoorstel voorgesteld uit moeten kunnen (blijven) gaan van
staatloosheid.

Wat betreft het eerste punt (definitie staatloosheid) wordt opgemerkt dat ook nu al
een soort erkenning van overheidswege van gestelde staatloosheid plaatsvindt wanneer
een gesteld staatloze als zodanig in de BRP wordt opgenomen. Bij de verlening of bevestiging
van de Nederlandse nationaliteit op grond van de RWN of de verstrekking van een reisdocument
voor vreemdelingen op grond van artikel 13 van de Paspoortwet wordt in beginsel uitgegaan
van de BRP registratie. Dit laat echter onverlet de verantwoordelijkheid voor de erkenning
door het overheidsorgaan dat uiteindelijk beslist over de verkrijging van het Nederlanderschap
of de verstrekking van een reisdocument. De specifieke rechten die aan staatlozen
toekomen worden kortom reeds nu enkel geactiveerd na een beoordeling van de staatloosheid
van overheidswege. Dit is ook niet meer dan logisch. De enkele stelling van iemand
dat hij of zij staatloos is zal worden onderzocht op juistheid en betrouwbaarheid.
Dit betekent echter niet dat afbreuk wordt gedaan aan het declaratoire karakter van
de beoordeling. Ter vergelijking: iemand die volgens de definitie van het Vluchtelingenverdrag
een vluchteling is zal dit ook in de asielprocedure moeten kunnen onderbouwen en aantonen.
De overheid (in dit geval de IND) onderzoekt het «gesteld vluchteling zijn» alvorens
iemand in Nederland rechten aan zijn vluchtelingschap kan ontlenen.62

Zoals eerder aangegeven in de toelichting (paragrafen 1 en 2) is in de praktijk gebleken
dat een bepaalde groep staatlozen zich thans niet als zodanig in de BRP kan laten
registreren. De doelstelling van de BRP is «enkel» registratie van gegevens omtrent
(het ontbreken van) een nationaliteit; het gaat niet om een identificatieproces gericht
op vaststelling van staatloosheid. Met de nieuwe vaststellingsprocedure voor de civiele
rechter zal een bepaalde categorie rechtmatig verblijvende vreemdelingen die nu met
«nationaliteit onbekend» is opgenomen in de vreemdelingenadministratie of in de BRP,
in die registraties voortaan als «staatloos» kunnen worden opgenomen. Het gaat daarbij
vooral om personen die wel rechtmatig verblijf hebben maar slecht of niet gedocumenteerd
zijn en daarom momenteel niet als staatloos in de BRP kunnen worden geregistreerd.
De nieuwe vaststellingsprocedure staat echter ook open voor niet-rechtmatig verblijvende
gesteld staatlozen. Het wetsvoorstel realiseert hiermee een belangrijke verbetering
ten opzichte van de huidige situatie, aangezien meer mensen hun gestelde staatloosheid
kunnen aantonen. Het is daarbij, anders dan de NVVB stelt, niet zo dat een vreemdeling
altijd moet procederen om aanspraak te kunnen maken op de specifieke staatloosheidsrechten.
Indien een gesteld staatloze evident staatloos is, behoeft de gerechtelijke procedure
niet te worden doorlopen. De bevoegde bestuursorganen bij de gemeenten kunnen dan
met toepassing van het voorgestelde artikel 5 uitgaan van de staatloosheid van een
persoon, bijvoorbeeld bij registratie in de BRP, bij bevestiging van een optie of
bij verlening van een reisdocument voor vreemdelingen. De IND zal in zo’n geval de
staatloosheid kunnen aannemen bij naturalisatie. Beide procedures (niet-judicieel
en judicieel) blijven dus naast elkaar bestaan, zij het dat de bestuurlijke vaststelling
van staatloosheid slechts in een beperkt aantal gevallen kan plaatsvinden. De keuze
voor deze beperkte mogelijkheid is gelegen in de gedachte van het wetsvoorstel dat
beoogd wordt één enkele, zoveel mogelijk exclusieve, vaststellingsprocedure te creëren
die judicieel van aard is en met voldoende rechtswaarborgen omkleed. Dit bevordert
de zorgvuldigheid van de vaststelling, de uniforme uitleg van het nationaliteitsrecht
en de verdragen over staatloosheid en de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Een
beperkte categorie «evident staatlozen» bevordert bovendien dat zo min mogelijk andere
rechters zich behoeven uit te laten over staatloosheid, bijvoorbeeld bestuursrechters
in geschillen over naturalisatie. De specialistische expertise die noodzakelijk is
voor de meer gecompliceerde vaststelling van staatloosheid kan dan bij de rechtbank
Den Haag worden opgebouwd (zie ook hierna Wisselwerking met andere procedures).

De wens in de adviezen om in de definitie van staatloosheid het element «vastgesteld»
los te laten wordt dus niet opgevolgd. Verder sluit de definitie zoals de Commissie
opmerkt, materieelrechtelijk aan bij die van artikel 1 van het 1954-verdrag. Wanneer
sprake is van evidente staatloosheid (en dus niet judiciële vaststelling kan plaatsvinden)
zal nader worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur.

Wel is gehoor gegeven aan de suggestie van UNHCR en het CRM om te verduidelijken dat
«krachtens diens wetgeving» aansluit bij «under the operation of its law». In de toelichting
bij artikel 2, tweede lid is expliciet aangegeven dat het niet alleen gaat om de wetgeving
van een staat, maar tevens zal door de rechter moeten worden beoordeeld hoe een staat
zijn nationaliteitsrecht toepast in concrete gevallen. Het gaat hierbij zoals UNHCR
terecht aangeeft niet alleen om een puur juridische analyse, maar het betreft een
gemengde vraag van feiten en recht.

Verder is op aanraden van de NVVB verduidelijkt dat staatloos in Nederland geboren
kinderen in veel gevallen niet langs de nieuwe vaststellingsrechter hoeven. Van deze
groep is in Nederland een geboorteakte aanwezig (ook in geval van niet rechtmatig
verblijvende kinderen). Vanwege dit gegeven en het belang en de kwetsbaarheid van
een minderjarige vormt deze groep een aparte categorie. Deze groep zal niet de vaststellingsprocedure
voor de rechter behoeven te doorlopen onder bepaalde voorwaarden. Om in aanmerking
te komen voor bijvoorbeeld het optierecht of voor inschrijving in de BRP als staatloze
zonder judiciële vaststelling zijn er drie mogelijkheden. Ten eerste het geval dat
beide ouders staatloos zijn. Bij de ouders moet het dan wel gaan om vastgestelde staatloosheid
(door de vaststellingsrechter vastgesteld of er is sprake van evidente staatloosheid).

Het kan dus zijn dat het kind dan pas gebruik kan maken van het optierecht of kan
worden ingeschreven als staatloze, als de ouders eerst de vaststellingsprocedure hebben
doorlopen. Een tweede groep betreft kinderen zonder juridische vader, waarbij de moeder
op basis van haar nationaliteitsrecht haar nationaliteit niet kan doorgeven aan haar
kind. Het gaat om een kleine groep landen waarvan deze discriminatoire nationaliteitswetgeving,
of de toepassing daarvan, bekend is. Ten derde kan sprake zijn van een kind wiens
vader vastgesteld staatloos is en wiens moeder haar nationaliteit niet kan doorgeven.
De situatie van de drie genoemde groepen zal in de algemene maatregel van bestuur
op grond van artikel 5 van het wetsvoorstel worden neergelegd.

Op de definitie van staatloosheid in relatie tot verlies van het Nederlanderschap
wordt nader ingegaan in het onderdeel Wisselwerking met andere procedures.

Toegang tot de procedure

Dat een verzoeker een onmiddellijk belang moet hebben bij de vaststelling van staatloosheid
om te kunnen procederen wordt door een aantal instanties (onder meer CRM) gezien als
een belemmering voor de toegankelijkheid van de procedure. Het betreft echter een
in het civiele procesrecht gebruikelijke voorwaarde, die inhoudt dat je als verzoeker
een belang moet hebben bij de uitkomst van een procedure. In het algemene deel van
deze toelichting is aangegeven dat dat zeer ruim moet worden opgevat. Vanwege het
ontbreken van een beschermingsstatus vreest men echter in sommige adviezen dat alleen
het symbolische belang van het voeren van de vaststellingsprocedure niet genoeg zal
zijn. Het CRM, ENS en de gezamenlijke reactie verwijzen hierbij specifiek naar het
eerdere standpunt van de overheid in een rechtszaak over de toepassing van het 1954-verdrag
in Nederland.63 Deze zaak dient te worden geplaatst in de context van de situatie waarin een SDP
in Nederland ontbrak. Van belang is voorts dat de uitspraak van het Hof samenhangt
met de specifieke feitelijke aspecten van de zaak zoals de constatering dat de vreemdeling
in de betrokken zaak in eerste aanleg had nagelaten enig concreet belang te noemen.

De nieuwe procedure van dit wetsvoorstel is er voor bedoeld ook aan hen die stellen
staatloos te zijn maar geen rechtmatig verblijf hebben, de mogelijkheid te bieden
hun staatloosheid aan te tonen voor de nieuwe vaststellingsrechter. De vrees dat rechtmatig
verblijf een voorwaarde is om succesvol een procedure te starten is dus niet terecht.
Bij het in het leven roepen van de vaststellingsprocedure staatloosheid is sprake
van een uitvoering door Nederland van het 1954-verdrag. Tegelijkertijd verplicht dit
verdrag er niet toe een verblijfsstatus aan een verzoeker toe te kennen. Een en ander
leidt ertoe dat ook zonder rechtmatig verblijf een procedure moet kunnen worden gevoerd.
Indien niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen van de procedure worden uitgesloten
wordt de toegang tot de rechter voor een belangrijke groep belemmerd, en zou dit het
nuttig effect van het verdrag teniet doen. Door UNHCR en andere maatschappelijke organisaties
wordt veelvuldig gewezen op het grote belang van statusdeterminatie, onder meer om
staatlozen zichtbaar te maken. Dit belang is volgens de regering voldoende, ongeacht
de vraag of betrokkene aan die statusdeterminatie onmiddellijk concrete rechten kan
ontlenen. De vaststelling van staatloosheid, ook al zou men deze van louter symbolische
aard beschouwen, is volgens de regering op zichzelf een voldoende in rechte te respecteren
belang.64

De regering kan de opvatting van UNHCR beamen dat personen namens zichzelf of namens
hun gezin kunnen procederen ongeacht hun verblijfsrecht. In geval van een minderjarige
is het altijd de wettelijk vertegenwoordiger (ouders, verzorgers, voogd) die een verzoek
kan doen. De Raad vraagt naar het belang van een nabestaande om de staatloosheid van
een overledene te laten vaststellen en mist een toelichting op de voorgestelde mogelijkheid
om het indienen van een verzoek open te stellen ten aanzien van een overledene. Bij
vaststelling Nederlanderschap van een overledene is het belang evident voor afstammelingen;
indien de overleden vader of moeder Nederlands blijkt te zijn geweest, kan het kind
daar vaak direct zelf ook het Nederlanderschap aan ontlenen. Bij staatsloosheid is
het de Raad niet duidelijk welk belang de nabestaanden of afstammelingen hebben om
de staatloosheid vastgesteld te hebben.

Zoals de Raad zelf ook opmerkt is de praktijk veelzijdig en lijkt het de regering,
net als de Raad, onverstandig de toegang tot de rechter ten aanzien van de staatloosheid
van een overledene uit te sluiten. Voor de uitleg van het begrip verzoeker kan worden
teruggevallen op Rv en de bijbehorende jurisprudentie over dat begrip. Indien een
verzoeker kan onderbouwen dat hij als nabestaande postuum een belang heeft bij vaststelling
van staatloosheid, dan zal de rechter dit verzoek toelaten ook zonder een uitdrukkelijke
verplichting daartoe in de wet. Omdat artikel 17 RWN de toegang voor nabestaanden
expliciet waarborgt, was dit ook in de (internet)consultatie versie van het wetsvoorstel
opgenomen. Met de Raad ziet de regering de verschillen met de vaststellingsprocedure
staatloosheid als het gaat om een verzoek namens een overledene.65 De expliciete toegang voor nabestaanden is daarom uit de tekst van het wetsvoorstel
geschrapt zodat een en ander aan de rechtspraak kan worden overgelaten.66 Welk belang iemand zou kunnen hebben is op voorhand moeilijk te zeggen. Gedacht kan
in ieder geval worden aan een procedure namens een kind dat stelt staatloos in Nederland
te zijn geboren omdat beide, inmiddels overleden, ouders staatloos waren. Het kind
heeft dan een eigen belang als nabestaande vanwege het optierecht van artikel 6 RWN.
Zoals eerder uitgelegd in de toelichting kan een kind voor dit optierecht als staatloos
worden beschouwd onder bepaalde voorwaarden, onder meer wanneer is vastgesteld dat
beide ouders vastgesteld staatloos zijn. In zo’n geval is het in beginsel niet nodig
om naar de rechter te gaan. Indien echter geen vaststelling voor het overlijden van
de ouders heeft plaatsgevonden, heeft het kind een belang bij vaststelling van de
staatloosheid van zijn ouders, wil hij of zij in aanmerking komen voor het optierecht.
Verder kan wellicht worden gedacht aan de vaststelling van staatloosheid van een ouder
in verband met afstamming of in het kader van een oorlogsverleden van de overledene.
Zoals hiervoor aangegeven kan het belang van een gesteld staatloze zelf enkel zien
op identificatie als staatloze.

Het is volgens de NVVR onduidelijk wie een ontvankelijke verzoekschriftprocedure tot
vaststelling van staatloosheid kan entameren. De Raad merkt op dat de tekst van artikel
2, eerste lid, van het wetsvoorstel een ieder die daarbij onmiddellijk belang heeft
(buiten een aanhangige rechtszaak of administratief beroep) noemt, terwijl de tekst
van artikel 3, tweede lid, suggereert dat het verzoek pas ontvankelijk is als die
belanghebbende eerst een procedure tot verlening van een verblijfsvergunning asiel
voor bepaalde tijd heeft doorlopen. Over de wisselwerking met asielprocedures kan
het volgende worden opgemerkt. Uit de ontstaansgeschiedenis en de tekst van het 1954-verdrag
blijkt dat het verdrag bedoeld is voor die staatlozen die geen vluchteling zijn; het
1954-verdrag beoogt daarmee in een leemte te voorzien.67 Dit maakt dat als een gesteld staatloze voorafgaand aan de vaststellingsprocedure
een asielverzoek heeft ingediend, het verzoek tot vaststelling niet-ontvankelijk is.
Het is de bedoeling dat op betrokkene, indien hij daadwerkelijk internationale bescherming
nodig heeft, de gunstiger bepalingen van het Vluchtelingenverdrag worden toegepast.
Daarnaast kan tijdens de asielprocedure geen contact worden opgenomen met de autoriteiten
van het land van herkomst, hetgeen een vaststellingsprocedure staatloosheid ernstig
kan belemmeren. Voorts zal een staatloze die als gevolg van de asielprocedure een
status heeft verkregen, mogelijk geen behoefte meer hebben aan de vaststelling van
staatloosheid. Anderzijds is een staatloze die een afwijzing heeft gekregen misschien
al teruggekeerd naar het land van herkomst en zal om die reden wellicht geen wens
meer hebben de staatloosheidsprocedure voort te zetten. Anders dan door de ACVZ geadviseerd,
wordt er daarom niet voor gekozen om het verzoek tot vaststelling door de rechter
wel in behandeling te laten nemen en te laten aanhouden. Voorkomen dient te worden
dat zich bij de rechtbank Den Haag rechtszaken opstapelen waarvan het maar de vraag
is of zij ooit worden voortgezet. Indien een verzoeker eerst een verzoek tot vaststelling
doet en vervolgens een asielprocedure start, zal de rechter het verzoek wel aanhouden.
De termijn voor versnelde naturalisatie zal hiermee niet op grond van artikel 8, eerste
lid, onder c, RWN onderwijl gaan lopen. Om in aanmerking te komen voor de versnelde
naturalisatie dient sprake te zijn van toelating, dat wil zeggen een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd op grond van de Vreemdelingenwet 2000.

De geregelde wisselwerking met de asielprocedure betekent niet dat een verzoek tot
vaststelling altijd vooraf moet zijn gegaan door een asielprocedure. Immers, zoals
eerder in de toelichting aan de orde gekomen behoeft een staatloze niet altijd een
vluchteling te zijn en omgekeerd. In de wettekst en de toelichting is – zoals geadviseerd
door de Raad – dit nog nader verduidelijkt. Voor procedures rondom de aanvraag van
een reguliere verblijfsvergunning is in het wetsvoorstel geen wettelijke volgorde
of speciale wisselwerking met de vaststellingsprocedure geregeld. Anders dan in de
asielprocedure is er, zoals ook opgemerkt door de ACVZ, in dat geval geen belemmering
voor de Nederlandse overheid om contact op te nemen met het land van herkomst, mocht
dat in de vaststellingsprocedure staatloosheid nodig zijn. Verder is staatloosheid
geen wettelijk criterium voor de toekenning van een dergelijke verblijfsvergunning
(zie hierna Wisselwerking met andere procedures).

De vergelijking die het CRM maakt met de verlening van verblijfsrecht tijdens de vaststellingsprocedure
van het Nederlanderschap ex artikel 17 RWN gaat enigszins mank. Indien een persoon
zijn Nederlanderschap wil laten vaststellen, terwijl hij feitelijk in Nederland verblijft
maar nog niet bekend is of dit verblijf rechtmatig is, dan kan hij aanspraak maken
op rechtmatig verblijf, om te voorkomen dat in het geval van een terecht beroep een
Nederlander (die op het moment van de aanvraag dus ook Nederlander was) wordt behandeld
als illegale vreemdeling. Dit alles ligt principieel anders bij een illegaal in Nederland
verblijvende vreemdeling die zijn staatloosheid vastgesteld wil zien, en een beroep
doet op de Nederlandse rechter. Het verlenen van een verblijfsrecht tijdens de vaststellingsprocedure
is niet aan de orde, noch het gedogen van illegaal verblijf. Zoals eerder aangegeven
verplicht het 1954-verdrag hier ook niet toe. De focus ligt ook niet op verblijf in
Nederland of op bescherming door de Nederlandse overheid in het buitenland.

In 2013 werden er 70 verzoeken voor de vaststelling van het Nederlanderschap gedaan
en werden er 20 verblijfsvergunningen verleend om de procedure in Nederland te kunnen
afwachten. In 2014 waren dit 20 verzoeken en 20 verblijfsvergunningen, in 2015 40
verzoeken en 10 verblijfsvergunningen en in 2016 50 verzoeken en 20 verblijfsvergunningen.
Verzoeken worden gedaan door personen in het buitenland die in het bezit zijn van
een andere nationaliteit en die al dan niet verblijf in Nederland beogen, door personen
die legaal verblijf hebben in Nederland en (in minderheid) personen die het verzoek
in Nederland doen en geen rechtmatig verblijf hebben. Bij deze laatste categorie zal
een verzoek voor een verblijfsvergunning in verband met de artikel 17-procedure worden
gehonoreerd, tenzij het verzoek klaarblijkelijk van iedere grond is ontbloot.68

Het CRM stelt in de internetconsultatie dat de toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM
en artikel 14 IVBPR) wordt belemmerd wanneer geen rechtmatig verblijf wordt verleend
tijdens de vaststellingsprocedure staatloosheid. Vanwege de angst om uitgezet te worden
zou men een dergelijke procedure niet durven te starten. Ook zou men niet in staat
zijn een dergelijke procedure vanuit het buitenland te voeren. De zorg van het CRM
dat personen die een vaststellingsprocedure staatloosheid wensen te starten dit achterwege
zullen laten, vanwege angst voor detentie of uitzetting, wordt niet gedeeld dan wel
onvoldoende reden geacht om rechtmatig verblijf te verlenen tijdens de vaststellingsprocedure.
Betrokkenen kunnen bij de rechter opkomen tegen een voorgenomen uitzetting. De vaststellingsprocedure
staatloosheid ziet verder, zoals eerder aangegeven niet op de vraag of iemand het
recht heeft om in Nederland te verblijven. Uiteraard worden de algemene beginselen
van behoorlijke rechtspleging in acht genomen.

De door het UNHCR aangehaalde uitspraak van het Belgische Hof van Cassatie en het
Belgische Grondwettelijk Hof veranderen het voorgaande niet.69 Anders dan het Grondwettelijk Hof is de regering van oordeel dat staatlozen zich
niet per definitie in dezelfde of een zeer vergelijkbare positie bevinden als vluchtelingen
en dat ook het 1954-verdrag hiervan uitgaat (zie eerder deze paragraaf onder Verblijfsrecht
tijdens en als gevolg van de vaststelling en zie paragraaf 5.2). Daarbij wordt opgemerkt
dat het Grondwettelijk Hof de Belgische wetgeving alleen discriminatoir achtte in
de context van het ontbreken van een verblijfsrecht voor staatlozen die buiten hun
eigen wil de nationaliteit hebben verloren en die geen andere duurzame en wettige
verblijfstitel kunnen verkrijgen in een ander land waarmee zij een band hebben.

Bewijslastverdeling

Het uitgangspunt van het wetsvoorstel om de bewijslastverdeling over te laten aan
de normale regels van het burgerlijk procesrecht en zo uit te komen op de meest gerede
partij, wordt door sommige adviesorganen niet onderschreven. Zowel de Raad als de
NVVR merken op dat artikel 284 Rv op verzoekschriftprocedures het bewijsrecht uit
de negende afdeling van de tweede titel van de Rv van toepassing verklaart, tenzij
de aard van de zaak zich hiertegen verzet. Dat betekent dat in beginsel de hoofdregel
van de bewijslastverdeling van artikel 150 Rv geldt, te weten dat degene die zich
op een bepaald rechtsgevolg beroept de feiten die voor de vaststelling van dat rechtsgevolg
nodig zijn moet stellen en zo nodig bewijzen. Beide adviesorganen wijzen erop dat
de rechter niet lijdelijk kan zijn in de nieuwe vaststellingsprocedure en bevelen
aan hier aandacht aan te besteden in het wetsvoorstel en/of de toelichting. De Raad
refereert hierbij aan de procedure tot vaststelling van het Nederlanderschap ex artikel
17 RWN en een uitspraak van de Hoge Raad van 1994 waarin een actieve opstelling van
de rechter in deze procedure wordt verwacht. De NVVR merkt op dat voor een verzoekschriftprocedure
zonder strijdende of verwerende wederpartij er geen bewijslast te verdelen valt (dat
veronderstelt immers minimaal twee partijen en een procedure op tegenspraak) waardoor
het zwaartepunt komt te liggen bij het onderzoek van de rechtbank. De consequentie
van deze keuze is volgens de NVVR dat de rechter moet onderzoeken of de verzoeker
aan de definitie van staatloosheid voldoet; artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel
is dan ook juist geformuleerd volgens de NVVR. De NVVR adviseert wel in dit kader
om in het wetsvoorstel een informatieplicht voor de verzoeker op te nemen, vergelijkbaar
met de artikelen 4:2 tot en met 4:4 van de Algemene wet bestuursrecht, teneinde de
rechter in staat te stellen dit onderzoek uit te voeren.

Zoals de Raad en de NVVR terecht opmerken is de vaststelling van staatloosheid een
procedure waarin, net zoals in de procedure omtrent de vaststelling van het Nederlanderschap,
de rechter zich niet lijdelijk zal kunnen opstellen. Dit sluit aan bij het algemene
beeld van de niet-lijdelijke rechter in verzoekschriftprocedures.70 Ook het UNHCR Handbook gaat uit van een onderzoekende houding van de rechter wanneer
bijvoorbeeld wordt aangegeven dat de vaststellingsautoriteit gehouden is al het bewijs
dat redelijkerwijs beschikbaar is te verwerven en te presenteren.71 Hoewel het Handbook op dit punt uitgaat van een situatie waarin de vaststellingsautoriteit
en het bestuursorgaan in kwestie samenvallen, kan hieruit wel worden afgeleid dat
dit resultaat zal moeten worden bereikt in de vaststellingsprocedure en dat de rechtbank
in dit geval de IND hiertoe zal moeten uitnodigen dan wel aansporen. Zonder de informatie
van de IND en Buitenlandse Zaken zal de rechter het verzoek niet goed kunnen beoordelen,
met name bij gebrek aan een referentiekader om de door de verzoeker ter onderbouwing
van het verzoek aangedragen informatie te kunnen toetsen. Indien door de IND of Buitenlandse
Zaken aangedragen informatie vragen oproept of door de verzoeker wordt betwist, moet
de rechter – zoals de NVVR met recht aandraagt – daarover nadere informatie van hen
kunnen verkrijgen en kan het gewenst zijn dat daar ter zitting over wordt gesproken
met vertegenwoordigers van IND of Buitenlandse Zaken.

Waar in sommige verzoekschriftprocedures een duidelijk element van tegenspraak te
ontwaren is (zoals in verzoekschriftprocedures tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst
of alimentatiezaken), is dit bij de vaststelling van het Nederlanderschap minder het
geval72 en bij de vaststelling van staatloosheid wellicht nog minder.73 Gezien dit specifieke karakter van de procedure is het van belang dat de rechtbank
actief aanstuurt op de rolverdeling die in de vaststellingsprocedure gewenst is. UNHCR
en de gezamenlijke reactie verwoorden deze rolverdeling juist als zij aandringen op
een samenspel waarbij de verzoeker alle informatie dient te verschaffen waarover hij
redelijkerwijs kan beschikken, inclusief eventueel bewijsmateriaal en waarin de IND
bewijs dat redelijkerwijs beschikbaar is verwerft en naar voren brengt in de procedure.
Het gaat met andere woorden om een gedeelde last die rust op zowel de verzoeker als
de IND, die in deze procedure wordt gehoord.

Met betrekking tot de eisen die worden gesteld aan het verzoekschrift (278 Rv) en
de verdere informatieplicht van een gesteld staatloze in de procedure, uitten UNHCR,
ISI, ENS en de gezamenlijke reactie zorgen in hun adviezen omdat staatlozen vaak niet
in het bezit zijn van documenten die hun staatloosheid aantonen, hetgeen de bewijslast
bemoeilijkt. Men roept de regering op rekening te houden met de barrières die inherent
zijn aan het aantonen van staatloosheid. De adviesinstanties raden aan om duidelijk
te maken dat de aanvrager weliswaar verplicht moet zijn om alle informatie te overleggen
waarover hij redelijkerwijs kan beschikken, maar dat het aan de Staat is om aanvullend
onderzoek te verrichten, wanneer – de moeite van het individu ten spijt – niet is
komen vast te staan of betrokkene een nationaliteit heeft.

De samenwerking die deze instanties voorstaan is wat met het wetsvoorstel wordt beoogd.
De vaststellingsrechter zal hier in de verzoekschriftprocedure op aansturen (zie hiervoor).
Hij doet aan waarheidsvinding waarbij de verzoeker stelt en onderbouwt, de IND deze
informatie verifieert, onderzoek doet en zo nodig aanvult en weerlegt en de rechter
eventueel doorvraagt en het bewijs waardeert en beslist. Het is daarbij heel wel mogelijk
dat een gesteld staatloze zijn verzoekschriftprocedure start met enkel een schriftelijke
verklaring waarin hij aangeeft dat hij staatloos is en waarom. Zoals ook opgenomen
in het UNHCR Handbook zal de rechter het bewijs wat in de procedure naar voren wordt
gebracht door zowel de verzoeker als de IND wegen.74 Daar waar authentiek schriftelijk bewijs kan worden overlegd, zal dit zwaarder wegen
dan de verklaring van de verzoeker. In die gevallen waarin bijvoorbeeld geen of weinig
documenten beschikbaar zijn, zal de rechter meer gewicht toekennen aan de geloofwaardigheid
van de afgelegde verklaringen. Indien betrokkene reeds een asielprocedure heeft doorlopen
kunnen het verloop en de uitkomst van deze procedure eventueel – anders dan door ISI
aangenomen – wel degelijk iets zeggen over de algemene betrouwbaarheid van de verzoeker.
Voor de IND is het van belang dat er in de procedure – wil men zijn rol in de procedure
naar behoren kunnen vervullen – aanknopingspunten zijn op basis waarvan bijvoorbeeld
bepaalde landen kunnen worden benaderd of ander onderzoek naar de gestelde staatloosheid
kan worden gedaan.

Wat betreft de bewijsdrempel waar UNHCR naar vraagt wordt het volgende opgemerkt.
Het is niet nodig dat wordt aangetoond dat een gesteld staatloze van geen van alle
staten van de wereld de nationaliteit heeft. Het gaat er om dat redelijkerwijs kan
worden aangenomen dat betrokkene door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving,
als onderdaan wordt beschouwd. Bij die afweging behoeven alleen te worden betrokken
landen waarmee verzoeker een connectie heeft, bijvoorbeeld het land van geboorte,
afstamming, huwelijk, adoptie of gewoonlijk verblijf. Verder dan deze landen behoeft
het onderzoek dat de rechter regisseert niet te gaan, tenzij er duidelijke contra-indicaties
in de procedure naar voren komen waaruit blijkt dat betrokkene wel de nationaliteit
heeft van een land waarmee hij in eerste instantie geen band leek te hebben.

Wisselwerking met andere procedures

De ACVZ heeft opmerkingen gemaakt bij de wisselwerking met andere procedures waarin
staatloosheid aan de orde kan komen en pleit voor een meer gesloten systeem. Dat een
rechter de Minister of de IND om advies kan vragen, zoals in artikel 5 van de (internet)consultatieversie
van het wetsvoorstel was vastgelegd, behoeft naar het oordeel van de adviescommissie
niet in de wet te worden geregeld. De ACVZ stelt in plaats daarvan een verplichte
verwijzing voor in zaken van andere rechters naar de nieuwe vaststellingsrechter waardoor
alsnog deze vaststellingsrechter zich uitspreekt over de staatloosheid en zijn beschikking
vervolgens erga omnes werking heeft. Daarnaast vindt de ACVZ dat andere civiele rechters
geen staatloosheid zouden moeten kunnen vaststellen. De keuze hiervoor in het wetsvoorstel
bevreemdt eveneens de NVVB, gezien de zoveel als mogelijk exclusief bedoelde positie
van de nieuwe en gespecialiseerde vaststellingsrechter.

Naar aanleiding van deze adviezen is de wisselwerking met andere procedures heroverwogen.
Het in het wetsvoorstel gehanteerde concept van vastgestelde staatloosheid zorgt ervoor
dat in bestuursrechtelijke procedures waar staatloosheid één van de wettelijke voorwaarden
is voor de toekenning van een aanvraag, de bestuursrechter bij een afwijzing niet
zal nagaan of betrokkene staatloos is, maar of deze staatloosheid is vastgesteld conform
artikel 4 van het wetsvoorstel. Het gaat dan om bestuursrechtelijke procedures in
het kader van versnelde naturalisatie, het optierecht voor staatloze kinderen en de
aanvraag van een reisdocument voor vreemdelingen. De bestuursrechter zal in dergelijke
procedures nagaan of de afwijzing van de aanvraag rechtmatig is, en zal onderzoeken
of dit besluit deugdelijk is gemotiveerd. Hij zal toetsen of de staatloosheid ofwel
is vastgesteld door de vaststellingsrechter via de speciaal daarvoor bedoelde procedure,
ofwel het bestuursorgaan terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van evidente
staatloosheid (zoals dit begrip is uitgewerkt bij of krachtens de algemene maatregel
van bestuur op grond van artikel 5 van het wetsvoorstel). Hiermee is reeds sprake
van het gesloten systeem dat de ACVZ voorstaat en kan, zoals ook voorgesteld door
de ACVZ, de mogelijkheid voor de bestuursrechter om advies te vragen, komen te vervallen.
Het advies van de ACVZ voor een verplichte verwijzing wordt niet opgevolgd. Gesteld
staatlozen zullen procederen vanuit een procesbelang. Voorkomen dient te worden dat
men zich na een afwijzing van een aanvraag in het kader van een specifiek staatlozen
recht tot de bestuursrechter wendt, in plaats van eerst de gestelde staatloosheid
te laten vaststellen. Voorlichting door de IND en gemeenten zal hierbij een belangrijke
rol spelen. In het geval waarin bij een afwijzing van een naturalisatie- of optieverzoek
staatloosheid het enige juridische geschilpunt is, zal naar verwachting sprake zijn
van een situatie van niet evidente staatloosheid. Het is dan aangewezen dat men naar
de speciale civiele vaststellingsrechter gaat in plaats van via de bestuursrechter
te procederen. Voor geschillen over registratie als staatloze in de BRP is analoog
aan de procedure van artikel 17 RWN in artikel 2.61 van de Wet BRP opgenomen dat men
zich uitsluitend tot de nieuwe vaststellingsrechter kan wenden.

In bestuursrechtelijke procedures waar staatloosheid geen wettelijk criterium is,
maar waarin staatloosheid soms wel als factor in een feitencomplex naar voren wordt
gebracht door een gesteld staatloze, zal de bestuursrechter zich richten op de rechtsvraag
die ter discussie staat. Hij zal bijvoorbeeld in asielprocedures beoordelen of betrokkene
internationale bescherming nodig heeft of dat er wel of geen zicht is op uitzetting
in bewaringszaken op grond van hoofdstuk 5 van de Vreemdelingenwet 2000. Of betrokkene
al dan niet staatloos is, kan in deze procedures een relevante factor zijn in het
geheel van feiten en omstandigheden, maar maakt geen onderdeel uit van de wettelijke
criteria waaraan wordt getoetst. Doorslaggevend in bijvoorbeeld terugkeerprocedures
is het antwoord op de vraag of de vreemdeling terug kan naar het land van herkomst
of een ander land waar de toegang geborgd is en niet of betrokkene al dan niet staatloos
is. Ook hier is dus geen behoefte aan de mogelijkheid of zelfs verplichting om de
vaststellingsrechter om advies te vragen, want in de zaak draait het niet om vaststelling
van staatloosheid, maar om de vraag of de betrokkene naar een specifiek land kan terugkeren.
Tevens is een erga omnes werking van de uitspraak van de bestuursrechter gezien het
voorgaande niet op zijn plaats.

Twee specifieke bestuursrechtelijke procedures waarin staatloosheid een rol kan spelen
vergen nadere toelichting. Het betreft ten eerste bestuursrechtelijke procedures over
de intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 RWN. In de meeste gevallen
mag de Nederlandse nationaliteit niet worden ingetrokken als iemand hierdoor staatloos
zou worden (zie artikel 14, achtste lid, RWN). Het bestuursorgaan dient in de beslissing
te onderbouwen waarom hiervan geen sprake is en dus dat betrokkene nog een andere
nationaliteit dan de Nederlandse heeft. Indien betrokkene het hier niet mee eens is,
kan hij bezwaar maken tegen het besluit en vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter.
Deze zal nagaan of het besluit tot intrekking voldoende onderbouwd en deugdelijk gemotiveerd
is en desgevraagd een uitspraak doen over de vraag of eiser staatloos is. Mocht betrokkene
staatloos zijn geworden dan zal de bestuursrechter het intrekkingsbesluit vernietigen.
Mocht de bestuursrechter oordelen dat iemand wel een andere nationaliteit heeft, dan
spelen er verder geen vragen over of iemand al dan niet staatloos is. Een zelfde redenering
geldt bij aanvragen op grond van de Paspoortwet voor hernieuwing van het Nederlandse
paspoort. Het bevoegde overheidsorgaan (bijvoorbeeld de burgemeester in Nederland
en de Minister van Buitenlandse Zaken in het buitenland) zal de aanvraag om vernieuwing
afwijzen indien de aanvrager in de tussentijd zijn Nederlandse nationaliteit is kwijtgeraakt,
bijvoorbeeld door het vrijwillig aannemen van een andere nationaliteit (zie artikel
15, eerste lid, RWN). De Nederlandse nationaliteit mag echter in beginsel niet verloren
gaan indien iemand daardoor staatloos wordt (zie artikel 14, achtste lid, RWN). Met
andere woorden, ook hier zal de bestuursrechter bij afwijzing van het verzoek om een
nieuw paspoort dezelfde toets uitvoeren als bij de meeste gevallen van intrekking
van het Nederlanderschap (heeft iemand een andere nationaliteit? Zo ja: de afwijzing
kan in stand blijven, zo nee, dan blijft het Nederlanderschap behouden).

Verder wordt opgemerkt dat degene die een intrekkingsbesluit heeft gekregen en stelt
door de intrekking staatloos te zijn geworden, de intrekkingsprocedure niet zal kunnen
vertragen door tegelijkertijd een vaststellingsprocedure staatloosheid te beginnen.
Hij heeft dan namelijk geen belang bij statusdeterminatie (zie hiervoor bij het onderdeel
Toegang tot de procedure), maar wil het verlies van het Nederlanderschap aanvechten.
Hiervoor is de bestuursrechtelijke weg op grond van artikel 14 RWN aangewezen. Dit
geldt ook voor bestuursrechtelijke procedures over de intrekking van het paspoort
op grond van de Paspoortwet, waarbij getoetst wordt aan de RWN.

Vanwege de overlap in rechtsvragen (afstamming, toepassing (internationaal) privaatrecht
etc.) en hetzelfde type rechter, was in de (internet)consultatie versie van het wetsvoorstel
voorgesteld om indien een andere civiele rechter (bijvoorbeeld in een gewone familierechtelijke
zaak) een oordeel geeft over de staatloosheid, dit niet nog eens te laten overdoen
door de nieuwe vaststellingsrechter. Hiermee zou anders een soort extra en onwenselijk
hoger beroep worden gecreëerd, aldus de toelichting van de (internet)consultatie versie
van het wetsvoorstel.

Naar aanleiding van de bedenkingen van de ACVZ en de NVVB is het wetsvoorstel aangepast
in die zin dat ook uitspraken over staatloosheid van andere civiele rechters (niet
zijnde de vaststellingsrechter) geen erga omnes werking hebben. Net als bij de bestuursrechtelijke
procedures waarin staatloosheid geen wettelijke voorwaarde is, maar «slechts» een
factor in een andere rechtsvraag, kan ervan worden uitgegaan dat de rechter niet uitgebreid
is nagegaan of betrokkene daadwerkelijk staatloos is. Het wetsvoorstel is op het voorgaande
aangepast (wijziging artikel 4 waardoor een gewone civiele rechter geen staatloosheid
erga omnes kan vaststellen; vervallen artikel 5 (oud) over advies mogelijkheden).
Voor de wisselwerking met de asielprocedure wordt verwezen naar hiervoor, onder Toegang
tot het recht.

Procesrol IND

De Raad en de NVVR bevelen aan om de IND niet alleen een feitelijke maar ook een wettelijke
rol te geven in het proces, in plaats van deze rol via het openbaar ministerie te
laten verlopen.

Dit advies is opgevolgd. In het wetsvoorstel is de bepaling dat de rechter het openbaar
ministerie hoort vervangen door het horen van de Staat (IND). Hierbij is in afwijking
van artikel 79 Rv en in aansluiting op het advies van de Raad geregeld dat de Staat
zonder advocaat in rechte mag optreden. Dit is tevens doorgevoerd voor de artikel
17 RWN procedure, waarmee een einde komt aan de door de Raad als gekunsteld aangeduide
constructie van standpunten namens de IND. Op grond van artikel 4, derde lid, van
de Wet griffierechten in burgerlijke zaken zal de Regeling griffierechten in burgerlijke
zaken worden aangepast waardoor de Staat, net als thans het openbaar ministerie op
grond van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wet op de griffierechten geen griffierecht
verschuldigd is in de vaststellingsprocedure staatloosheid en de artikel 17 RWN procedure.

Niet wordt opgevolgd het advies van UNHCR om de IND ook voorafgaand aan de vaststellingsprocedure
voor de rechter een rol te geven in de zin dat er een verplicht gehoor van de gesteld
staatloze moet komen. De rechter zal er in de procedure zelf voor zorgen dat beide
partijen worden gehoord, ten overstaan van elkaar en de rechter. Ook niet opgevolgd
is de suggestie van de NVvR om de Minister van Buitenlandse Zaken een wettelijke adviesrol
te geven. De rechter kan een ieder als deskundige oproepen in het proces als daaraan
behoefte bestaat, en de IND neemt landeninformatie van Buitenlandse Zaken vrijwel
altijd zelf mee in het proces.

Overige punten

De NVVB vraagt naar het overgangsrecht. Het wetsvoorstel gaat uit van onmiddellijke
werking in het algemeen, maar eerbiedigt wel reeds bestaande inschrijvingen als staatloze
in de BRP. Iemand die op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel als
zodanig is ingeschreven behoeft dus niet nogmaals zijn staatloosheid te laten vaststellen.

Dat er in de nieuwe vaststellingsprocedure maar één feitelijke instantie is en daarna
alleen de Hoge Raad, wordt in een aantal adviezen als onterecht aangemerkt (Raad,
UNHCR, ISI). De Raad vraagt de regering deze keuze te heroverwegen omdat in dit soort
vaststellingszaken veel feitenonderzoek nodig is en het soms nodig is voor goed feitenonderzoek
dat eerst het (juridische) kader waarbinnen dat moet gebeuren door de rechter in eerste
aanleg wordt vastgesteld. Ook zal vaak naar buitenlands recht moeten worden gekeken.
Omdat de Hoge Raad zich niet kan uitlaten over feiten en over de toepassing van buitenlands
recht door een lagere rechter (zie artikel 79 Wet op de rechterlijke organisatie)
geeft de Raad een hoger beroep bij het Gerechtshof Den Haag in overweging. UNHCR en
ISI verwijzen naar het UNHCR Handbook en vinden een hoger beroep een essentiële waarborg.
Deze adviezen worden niet opgevolgd. Met de beoogde modernisering van het bewijsrecht
is het juist de bedoeling dat in burgerlijke zaken het feitencomplex en het geschil
zoveel als mogelijk in een zo vroeg mogelijk stadium in de procedure naar voren komen.
Het is niet gewenst dat hiervan pas sprake zou kunnen zijn tijdens een hoger beroep.
Bij de vaststelling van het Nederlanderschap staat ook alleen cassatie open en ook
met alleen cassatie is voorzien in een met voldoende rechtswaarborgen omklede procedure.75

Ook niet opgevolgd is de oproep van UNHCR om in gratis rechtsbijstand te voorzien.
Als een verzoeker onvoldoende financiële middelen heeft kan hij op grond van de Wet
op de rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in aanmerking
komen voor middelen van overheidswege.

De Raad en de NVVB bevelen langere beslistermijnen aan. De beslistermijnen in het
wetsvoorstel blijven echter gehandhaafd vanwege het belang van een voortvarende afhandeling
van de procedure.

De Commissie vraagt naar hoe wordt getoetst of een andere nationaliteit is verkregen
in verband met de erga omnes werking van de vaststelling. Naar aanleiding van deze
vraag is een nieuwe formulering in het wetsvoorstel opgenomen waarin is aangegeven
dat er erga omnes werking is «zolang niet is gebleken dat een andere nationaliteit
is verworven». Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarin de vastgesteld staatloze
alsnog over een buitenlands paspoort blijkt te beschikken dat wordt aangetroffen in
documenten of om gevallen waarin iemand inmiddels het Nederlanderschap heeft verworven.
Dit laatste kan onder andere worden gecontroleerd in de BRP.

UNHCR vraagt om een goede voorlichtingscampagne om bekendheid te geven aan de vaststellingsprocedure
en het nieuwe optierecht. Aan de inwerkingtreding van de wijzigingen zal brede bekendheid
worden gegeven. De pers zal worden geïnformeerd door middel van een persbericht. Voorts
wordt er informatie geplaatst op www.rijksoverheid.nl en de website van de IND. Er zal een informatieblad worden opgesteld op basis waarvan
gemeenten zullen worden geïnformeerd via hun gebruikelijke kanalen, zoals de nieuwsbrief
van de NVVB. Ook zullen betrokken maatschappelijke instanties, die dit wensen, een
informatieblad ontvangen. Gesteld staatlozen die zich melden bij gemeenten of de IND
met een beroep op de rechten die specifiek aan staatlozen toekomen (bijvoorbeeld optierecht
voor staatloos in Nederland geboren kinderen of versnelde naturalisatie), zullen –
wanneer zij niet evident staatloos zijn – actief worden geïnformeerd over de nieuwe
vaststellingsprocedure en de noodzaak deze eerst te doorlopen alvorens aanspraak te
kunnen maken op deze rechten. Op deze wijze wordt voorkomen dat geprocedeerd wordt
bij de bestuursrechter over deze rechten en dat deze slechts kan constateren dat de
staatloosheid niet is vastgesteld op grond van artikel 4 of 5 van het wetsvoorstel.

De Raad voor de Rechtspraak en de NVVB hebben vragen over de financiering van de vaststellingsprocedure
en de uitbreiding van de mogelijkheid tot optie voor het Nederlanderschap. De Raad
wijst erop dat de inschatting dat het beroep op de vaststellingsprocedure niet bijzonder
groot is niet goed gefundeerd is. De Raad gaat ervan uit dat, omdat uit CBS cijfers
blijkt dat zo’n 450 personen op jaarbasis met nationaliteit onbekend worden ingeschreven
in de BRP, een inschatting van 200 procedures per jaar realistischer is dan de inschatting
van de toelichting. De Raad verwacht dat het aantal van 200 procedures per jaar à
2.000 euro gemiddeld, in de eerste jaren dat de procedure er is zal worden overstegen
als gevolg van een inhaalslag, omdat een groot aantal mensen, dat tot nog toe de mogelijkheid
niet heeft gekend, een beroep op de procedure zal gaan doen.

De inschatting van een beperkt aantal procedures is gebaseerd op cijfers van de IND,
ervaringsgegevens in de andere Europese landen die een vaststellingsprocedure kennen
en de aanname dat, gelet op de beperkte voordelen van de vaststelling, een beperkt
aantal mensen een verzoek zal doen. Onder de personen die met nationaliteit onbekend
worden ingeschreven in de BRP kunnen personen zijn zonder nationaliteit. Echter, verreweg
de meeste personen die worden ingeschreven met «nationaliteit onbekend» bezitten wel
een nationaliteit, en zijn dus niet staatloos, maar hebben niet de juiste documenten
om met een nationaliteit ingeschreven te kunnen worden in de BRP. Van deze personen
zijn meestal in de asielprocedure wel nationaliteitsgegevens bekend bij de IND, die
inmiddels (artikel 2.17 Wet BRP) ook gebruikt mogen worden voor de BRP. Uit recente
instroomgegevens van de IND blijkt dat er weliswaar vanuit Syrië een substantieel
aantal staatlozen is ingereisd, doch dat deze personen goed gedocumenteerd zijn omtrent
hun staatloosheid en dus ook als staatloos kunnen worden ingeschreven in de BRP en
de judiciële vaststellingsprocedure niet nodig hebben. Met de invoering van de vaststellingsprocedure
kunnen verwachtingen worden gewekt. Het is daarom reëel te verwachten dat er in de
aanloopfase veel verzoeken komen. Maar gelet op het feit dat er weinig rechten verbonden
zijn aan de vaststelling van staatloosheid via de voorgestelde procedure, zullen verzoekers
die enkel een verzoek doen met het oog op verblijfsrecht hierin niet slagen.

De NVVB wijst erop dat de inschatting van de kosten die voor de gemeente verbonden
zijn aan de nieuwe optieprocedure, te laag zijn. In reactie hierop wordt gesteld dat
bij de berekening is uitgegaan van de gemiddelde kostprijs.

De redactionele opmerkingen van onder meer de NVVB zijn zo goed als mogelijk verwerkt
in het wetsvoorstel.

7. Financiële- en uitvoeringsgevolgen van het wetsvoorstel en gevolgen voor regeldruk

Ten aanzien van de vaststellingsprocedure staatloosheid

De invoering van de procedure waarmee staatloosheid kan worden vastgesteld brengt
zowel incidentele als structurele kosten met zich mee. De kosten hebben betrekking
op uitvoeringslasten voor de IND en de DT&V en op de capaciteit van de rechtspraak
en de rechtsbijstand.

Het aantal in Nederland verblijvende staatlozen dat niet in staat is om met documenten
zijn staatloosheid aan te tonen, is onbekend. Aangezien jaarlijks gemiddeld 80 staatlozen
in het registratiesysteem van de IND worden geregistreerd, wordt het aantal verzoeken
op maximaal 100 per jaar geraamd.76 Dit lijkt een realistisch aantal, aangezien in de landen die reeds een vaststellingsprocedure
kennen het aantal verzoeken per jaar niet veel hoger ligt.

Uitgaande van maximaal 100 verzoeken per jaar bedragen de extra personeelslasten voor
de IND jaarlijks circa € 74.000,– (1 fte) en de incidentele kosten voor aanpassingen
van de ICT-systemen circa € 23.000,–. In dit bedrag zijn ook de aanpassingskosten
voor ICT voor de uitbreiding van het optierecht verdisconteerd.

Wanneer een vreemdeling zonder verblijfsvergunning bij de rechtbank een verzoek indient
om zijn staatloosheid te laten vaststellen, kan de DT&V door de IND verzocht worden
om een bijdrage aan het onderzoek naar staatloosheid te leveren. Naar verwachting
zal dit in maximaal 40% van alle verzoeken aan de orde zijn; dat wil zeggen maximaal
40 verzoeken per jaar. Dit brengt voor de DT&V circa € 20.000,– per jaar aan extra
personeelslasten (0,2 fte) met zich mee.

Voor de rechterlijke macht geldt: uitgaande van maximaal 100 verzoeken per jaar en
ervan uitgaande dat de betreffende zaken bovengemiddeld zijn binnen de productgroep
van civiele zaken en qua werklast meer lijken op een gemiddelde bestuurszaak die ruim
€ 2.000,– per zaak kost is een grove schatting gemaakt van de kosten voor de rechterlijke
macht. Voor 100 extra civiele zaken kan een financieel effect worden verwacht van
circa € 200.000,– per jaar.

Voor de rechtsbijstand geldt: uitgaande van maximaal 100 verzoeken per jaar bedragen
de kosten voor de rechtsbijstand circa € 125.000,–. Deze berekening is tot stand gekomen
door uit te gaan van 100% toevoegingen voor verzoekers onder de Wrb grens van wie
geen eigen bijdrage wordt gevraagd. Het betreft een civiele procedure die qua de kosten
voor rechtsbijstand wordt ondergebracht onder categorie R010 (overige civiele procedures/9
punten). Voor reiskosten en reistijdvergoeding is uitgegaan van het gemiddelde voor
alle civiele zaken (€ 20,– exclusief BTW).

Ten aanzien van de uitbreiding optierecht voor in Nederland geboren staatloze kinderen.

Met de uitbreiding van de mogelijkheid te opteren voor het Nederlanderschap zijn eveneens
incidentele en structurele kosten gemoeid. Dit betreft kosten voor de IND, de DT&V
en de gemeenten.

Ook hier is de exacte omvang van de doelgroep onbekend. Naar verwachting zal deze
niet groot zijn. Het gaat immers om kinderen die én staatloos in Nederland zijn geboren
én ouders hebben die geen van beiden de mogelijkheid hebben hun nationaliteit door
te geven aan het kind én die meer dan tien jaar feitelijk in Nederland hebben verbleven
zonder verblijfstitel (waaronder ook kinderen voor wie een asielverzoek is gedaan
en die inmiddels zijn uitgeprocedeerd). Aangezien de afgelopen 5 jaar gemiddeld 15
in Nederland geboren personen hebben geopteerd voor de Nederlandse nationaliteit op
grond van het huidige artikel 6, eerste lid, onder b, RWN, wordt het aantal verzoeken
op maximaal 50 per jaar geraamd.

De IND krijgt door de nieuwe optieprocedure extra werkzaamheden, te weten het informatie
geven aan gemeenten over de invulling van het begrip feitelijk verblijf. Bij maximaal
50 zaken per jaar kunnen deze werkzaamheden binnen de huidige personele bezetting
verricht worden. Mocht in de praktijk blijken dat er meer dan 50 opties per jaar worden
ingediend, dan kan dit alsnog extra kosten met zich meebrengen. Voor de uitbreiding
van het optierecht moeten ook ICT-aanpassingen worden doorgevoerd. De kosten hiervan
zijn verdisconteerd in de eerder genoemde kosten voor aanpassing van de ICT-systemen
van de IND voor de vaststellingsprocedure voor staatloosheid.

De extra werkzaamheden die door de DT&V gepleegd moet worden voor het verlenen van
het optierecht, zullen jaarlijks circa € 25.000,– aan extra personeelslasten (0,25
fte) met zich meebrengen. Ook hier wordt uitgegaan van maximaal 50 verzoeken per jaar.
Gelet op het geringe aantal zaken per jaar verwacht de DT&V dat zijn ICT-systeem niet
aangepast hoeft te worden. Mocht op een later moment, bijvoorbeeld door toename van
het aantal verzoeken, alsnog een noodzaak tot aanpassing ontstaan, dan brengt dit
wel incidentele kosten met zich mee.

Voor de gemeenten betekent het uitvoeren van het nieuwe optierecht het controleren
of het betreffende kind in Nederland is geboren en vastgesteld staatloos is. Wordt
voldaan aan deze voorwaarden dan vraagt de gemeente de IND om advies over de invulling
van het begrip feitelijk en stabiel verblijf. De IND geeft na onderzoek, indien nodig
met medewerking van de DT&V, een Bewijs omtrent Verblijf af. Na ontvangst van dit
Bewijs bevestigt de burgemeester de optie.

De verwachting is dat voor gemeenten de kosten voor het nieuwe optierecht niet hoger
zullen uitvallen dan de gemiddelde kostprijs die met de huidige procedure gemoeid
is, te weten € 130,– per procedure. Uitgaande van 50 opties per jaar, zal het nieuwe
optierecht naar verwachting circa € 6.500,– extra per jaar kosten.

Dit brengt de totale kosten van uitvoering van het wetsvoorstel door de verschillende
betrokken instanties op circa € 23.000,– incidentele kosten en op circa € 450.500,–
structurele kosten.

1954 VN verdrag betreffende status van staatlozen

Omzetting in de nationale rechtsorde

Artikel 1, eerste lid: staatloze is een persoon die door geen enkele staat, krachtens
diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd

Artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel

Artikel 1, tweede lid: personen die weliswaar staatloos zijn maar uitgesloten van
toepassing van het verdrag

Categorie III van het Verdrag (personen ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn
om te veronderstellen dat men oorlogsmisdaden heeft gepleegd, ernstige niet-politieke
misdrijven in het buitenland of handelingen in strijd met doelstellingen en beginselen
van de VN): deze personen komen niet in aanmerking voor de meeste rechten die specifiek
zijn verbonden aan vastgestelde staatloosheid door middel van de openbare orde toets
die bij verlening of bevestiging van de Nederlandse nationaliteit plaatsvindt. Inschrijving
in de BRP is wel mogelijk omdat geen sprake is van een dergelijke toets.

Artikel 2: plichten staatloze

Behoeft geen omzetting

Artikel 3: bepalingen van dit verdrag worden zonder onderscheid naar ras, godsdienst
of land van herkomst op staatlozen toegepast

artikel 1 Grondwet (gelijke behandeling van allen die zich in Nederland bevinden)

Artikel 4: staatlozen op het grondgebied worden ten minste even gunstig behandeld
als de onderdanen, wat betreft de uitoefening van de godsdienst en de vrijheid ten
aanzien van de godsdienstige opvoeding van hun kinderen

artikel 1 Grondwet (gelijke behandeling van allen die zich in Nederland bevinden)
en artikel 6 Grondwet (vrijheid van godsdienst)

Artikel 6: Verdrag is minimum en doet geen afbreuk aan rechten en voordelen die staatlozen
genieten onafhankelijk van verdrag

Het gegeven dat iemand vastgesteld staatloos blijkt te zijn leidt niet tot verlies
van bepaalde rechten

Artikel 7, eerste lid: behoudens de gevallen waarin het Verdrag gunstiger bepalingen
bevat worden staatlozen op dezelfde wijze behandeld als vreemdelingen in het algemeen

Een staatloze wordt op dezelfde wijze behandeld als andere vreemdelingen. NL kent
slechts het onderscheid tussen personen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben
en personen die dat wel hebben. De eerste categorie wordt als vreemdelingen beschouwt.
Zie artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000: een ieder die niet de Nederlandse nationaliteit
bezit en niet op grond van enige wettelijke bepaling met een Nederlander gelijk moet
worden gesteld (bijvoorbeeld EU burgers)

Artikel 7, tweede lid: vrijstelling van de voorwaarde van wettelijke wederkerigheid

Het beginsel van wederkerigheid gaat er van uit dat een staat vreemdelingen alleen
bepaalde rechten geeft als het land van hun nationaliteit deze rechten omgekeerd ook
toekent aan onderdanen van de staat. De staatloze zou na drie jaar verblijf in Nederland
van dit soort wettelijke wederkerigheidsbepalingen worden uitgesloten in de zin dat
de voorwaarde van wederkerigheid niet geldt en dat ook indien geen sprake is van reciprociteit
de staatloze de rechten kan genieten. NL kent wel wederkerigheid (of reciprociteit)
op sommige deelterreinen (bijvoorbeeld visumwetgeving of sociale zekerheid), maar
dit vertaalt zich op een andere manier dan zoals hiervoor beschreven voor het staatloze
individu. De staatloze heeft geen land dat hem als onderdaan beschouwt dus wederkerigheid
of reciprociteit is niet aan de orde

Artikel 7, derde lid: blijven toekennen van rechten en voorwaarden zoals deze golden
ten tijde van inwerkingtreding van het verdrag, geen nieuwe reciprociteitsbepalingen
invoeren

Zie hierboven

Artikel 7, vierde lid: verdragsluitende partijen nemen in welwillende overweging om
vrijstelling van wederkerigheid voor staatlozen nog verder uit te breiden dan op grond
van artikel 7, tweede lid en derde lid al gewaarborgd dient te zijn

Zie hierboven

Artikel 7, vijfde lid: de bepalingen van de leden 2 en 3 zijn niet alleen van toepassing
op rechten uit het verdrag maar ook op rechten en voordelen waarin het verdrag niet
voorziet

Zie hierboven

Artikel 8: geen specifieke maatregelen toepassen op een specifieke groep staatlozen
omdat men vroeger een bepaalde vreemde nationaliteit heeft gehad

Geen achterstelling van bepaalde groepen (artikel 1 Grondwet). Daarnaast wordt het
voorbehoud ten aanzien van Duitsers met oorlogsverleden opgeheven, zie artikel 8 van
het voorstel voor een Rijkswet Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en
de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de
status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid

Artikel 9: staat voorlopige maatregelen toe in het kader van de nationale veiligheid
in oorlogssituaties en andere crises gedurende de vaststelling van staatloosheid

Behoeft geen omzetting

Artikel 10: verblijf van gedeporteerde tijdens de Tweede Wereldoorlog

Historische context, artikel is uitgewerkt

Artikel 11: staatloze zeelieden die regelmatig onder Nederlandse vlag varen: dan neemt
Staat in welwillende overweging toe te staan dat deze persoon zich op het grondgebied
vestigt en reisdocumenten krijgt ofwel tijdelijk toelaten om vestiging elders te vergemakkelijken

Deze kan bepaling dient te worden geplaatst in historische context en de beschreven
situatie zal tegenwoordig weinig voorkomen. Staatloze zeelieden zijn vreemdelingen
en hebben dezelfde behandeling als andere vreemdelingen. Staatloze zeelieden krijgen
dus geen rechtmatig verblijf en geen reisdocumenten. Dat zou bij vreemdelingen met
een nationaliteit ook niet gebeuren.

Artikel 12: persoonlijke staat van een staatloze beheerst door de wet van het land
van zijn woonplaats of zijn verblijf. Rechten die vroeger zijn verkregen (bijvoorbeeld
uit een huwelijk) worden geëerbiedigd

Het gaat om een non-discriminatiebepaling die inhoudt dat staatlozen niet worden achtergesteld
ten opzichte van andere vreemdelingen of onderdanen. Voor Nederlanders en vreemdelingen
– staatlozen inbegrepen – gelden dezelfde regels (bijvoorbeeld met betrekking tot
erkenning buitenlands huwelijk en verbod op polygamie).

Artikel 13: staatlozen worden in het kader van roerende en onroerende goederen (eigendom,
huur etc.) zo gunstig mogelijk behandeld en in elk geval niet minder gunstig dan vreemdelingen
in het algemeen onder dezelfde omstandigheden. Dezelfde omstandigheden betekent volgens
artikel 6: «dat een staatloze voor de uitoefening van een recht moet voldoen aan alle
eisen (waaronder begrepen die betreffende de duur van en de voorwaarden voor tijdelijk
verblijf of vestiging) waaraan hij zou moeten voldoen als hij geen staatloze was,
met uitzondering waaraan, wegens hun aard, een staatloze niet kan voldoen.

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden

Artikel 14: een staatloze geniet in een land waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft,
dezelfde bescherming als onderdanen van dat land als het gaat om auteursrechten en
industriële eigendom

Dit is het uitgangspunt van de Auteurswet: de maker (ongeacht de nationaliteit) heeft
het auteursrecht. Dit geldt voor iedereen die onder Nederlandse jurisdictie valt.

Artikel 15: rechtmatig op het grondgebied verblijvende staatlozen worden zo gunstig
mogelijk behandeld en in ieder geval niet minder gunstig dan vreemdelingen in het
algemeen onder dezelfde omstandigheden als het gaat om het recht van vereniging (niet
politiek)

Artikel 1 Grondwet (gelijke behandeling van allen die zich in Nederland bevinden)
en 8 Grondwet (recht van vereniging)

Artikel 16, eerste lid: een staatloze heeft het genot van rechtsingang op het grondgebied

Moet in samenhang worden gelezen met tweede lid van artikel 16. Artikel 1 Grondwet
(allen die zich in Nederland bevinden) en artikel 17 Grondwet (recht op toegang tot
de rechter)

Artikel 16, tweede lid: een staatloze geniet in de staat waar hij zijn gewone verblijfplaats
heeft dezelfde behandeling als een onderdaan, wat betreft rechtsingang (onder meer
rechtsbijstand en vrijstelling van griffierechten)

Artikel 1 Grondwet (allen die zich in Nederland bevinden) en artikel 18 Grondwet (rechtsbijstand)

Artikel 17, eerste lid: de rechtmatig op het grondgebied verblijvende staatlozen worden
zo gunstig mogelijk behandeld en in elk geval niet minder gunstig dan vreemdelingen
in het algemeen onder dezelfde omstandigheden wat betreft het recht om loonarbeid
te verrichten

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 17, tweede lid: alle staatlozen eventueel gelijkstellen met onderdanen wat
betreft toegang tot loonarbeid (welwillend in overweging nemen), zeker zij die aangeworven
arbeidskrachten zijn of onderdeel van immigratieplannen

Deze kan bepaling dient te worden geplaatst in historische context. Er vindt geen
gelijkstelling met onderdanen plaats, wel een gelijkstelling met andere vreemdelingen
in dezelfde omstandigheden.

Artikel 18: rechtmatig op het grondgebied verblijvende staatlozen zo gunstig mogelijk
behandelen en in elk geval niet minder gunstig dan vreemdelingen in het algemeen onder
dezelfde omstandigheden als het gaat om het werken als zelfstandige

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 19: rechtmatig op grondgebied verblijvende staatlozen die houders zijn van
door de staat van het grondgebied erkende diploma’s, zo gunstig mogelijk behandelen
en in elk geval niet minder gunstig dan vreemdelingen in het algemeen onder dezelfde
omstandigheden als het gaat om uitoefening vrije beroepen

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 20: bij verdeling van schaarse goederen en een distributie stelsel staatlozen
op dezelfde wijze behandelen als onderdanen

Deze bepaling dient te worden geplaatst in historische context en de beschreven situatie
zal tegenwoordig weinig voorkomen.

Staatlozen worden voor wat betreft de toegang tot voorzieningen gelijk behandeld aan
andere vreemdelingen, waarbij het zogenoemde koppelingsbeginsel leidend is.

Artikel 21: rechtmatig op het grondgebied verblijvende staatlozen worden zo gunstig
mogelijk behandeld en in elk geval niet minder gunstig dan vreemdelingen in het algemeen
onder dezelfde omstandigheden als het gaat om gereguleerde huisvesting

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 22, eerste lid: staatlozen worden, wat het lager onderwijs betreft op dezelfde
wijze behandeld als onderdanen

Artikel 1 Grondwet (allen die zich in Nederland bevinden) en zie Wet op het primair
onderwijs artikel 2: het basisonderwijs is bestemd voor kinderen rond de leeftijd
van vier jaar

Artikel 22, tweede lid: staatlozen worden zo gunstig mogelijk behandeld en in elk
geval niet minder gunstig dan vreemdelingen in het algemeen onder dezelfde omstandigheden,
wat betreft andere categorieën van onderwijs dan lager onderwijs (toelating studie,
maar ook erkenning diploma’s behaald in het buitenland, toekenning beurzen etc.)

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 23: dezelfde ondersteuning in levensonderhoud van overheidswege als onderdanen
voor staatlozen die rechtmatig op het grondgebied verblijven

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 24: staatlozen die rechtmatig op het grondgebied verblijven worden op dezelfde
wijze behandeld als de onderdanen wat betreft allerlei regels over arbeidsomstandigheden
en voorwaarden en in het kader van de sociale zekerheid

Leden 3 en 4 regelen dat bepaalde voordelen op het gebied van sociale zekerheid die
voortvloeien uit internationale overeenkomsten zich ook uitstrekken naar staatlozen.

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 25: een staatloze krijgt administratieve bijstand van de overheid indien dit
voor de uitoefening van een recht noodzakelijk is (wanneer anders de eigen overheid
had medegewerkt). Bijvoorbeeld documenten, verklaringen etc.

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

In tegenstelling tot het Vluchtelingenverdrag verwijst dit artikel alleen naar de
lokale autoriteiten en niet naar een internationale autoriteit. Het beoogt niet de
verplichting op te leggen tot afgifte van authentieke stukken, die in de praktijk
voor het beoogde doel kunnen worden gebruikt.

Artikel 26: rechtmatig op het grondgebied vertoevende staatlozen krijgen daar het
recht hun verblijf te kiezen en zich vrij op het grondgebied te bewegen, onverminderd
de voorschriften welke op vreemdelingen in het algemeen van toepassing zijn onder
dezelfde omstandigheden

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden. Daarnaast wordt het voorbehoud ten aanzien
van Molukkers opgeheven, zie artikel 9 van het voorstel voor een Rijkswet Wijziging
van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden
bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met de vaststelling
van staatloosheid

Artikel 27: identiteitsdocumenten verstrekken aan elke staatloze op hun grondgebied,
die niet in het bezit is van een geldig reisdocument

Zie artikel 6 van het wetsvoorstel. In Nederland kan men zich identificeren met de
volgende documenten: Nederlands paspoort of identiteitskaart, een paspoort of een
identiteitskaart uit een EER land, Nederlands vreemdelingendocument of (onder bepaalde
omstandigheden) een (Europees) rijbewijs. Een staatloze met rechtmatig verblijf zal
in het bezit zijn of kunnen komen van een dergelijk document.

Bij een staatloze zonder rechtmatig verblijf is het mogelijk dat betrokkene geen reisdocumenten
heeft (bijv. van het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had). Hij heeft
dan recht op een identificatiedocument waarmee hij zich kan identificeren als staatloze
en waarmee geverifieerd kan worden dat betrokkene is wie hij zegt te zijn.

Artikel 28: rechtmatig op het grondgebied verblijvende staatlozen hebben recht op
reisdocumenten voor het reizen buiten dat grondgebied, tenzij in strijd met nationale
veiligheid en openbare orde.

Eventueel verlenen aan elke staatloze op hun grondgebied (welwillend in overweging
nemen) en zeker als het gaat om staatlozen die niet in staat zijn om een reisdocument
te verkrijgen van het land van hun rechtmatig verblijf

Zie voorschriften voor de reisdocumenten in de bijlage bij het verdrag.

Zie de artikelen 13 en 14 Paspoortwet een staatloze met rechtmatig verblijf heeft
recht op een reisdocument voor vreemdelingen

Artikel 29: staatlozen niet aan andere of hogere rechten, heffingen of belastingen
onderwerpen dan die kunnen worden opgelegd aan onderdanen onder dezelfde omstandigheden

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 30, eerste lid: staatlozen hebben het recht om activa die zij binnen het grondgebied
hebben gebracht over te maken naar een ander land waar zij zijn toegelaten om zich
opnieuw te vestigen

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 30, tweede lid: ook in welwillende overweging om andere activa van staatlozen
te laten overmaken wanneer dit noodzakelijk is voor hun vestiging

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden.

Artikel 31: rechtmatig op het grondgebied vertoevende staatlozen worden niet uitgezet
behalve wanneer dit noodzakelijk is met het oog op de nationale veiligheid of openbare
orde. Lid 2 en 3 geven regels over hoe zo’n uitzetting in geval van openbare orde
en nationale veiligheid moet verlopen (waarborgen)

Een staatloze is naar Nederlands recht een vreemdeling en wordt hetzelfde behandeld
als vreemdelingen in dezelfde omstandigheden, het Nederlandse systeem voldoet aan
de regels van het tweede en derde lid van artikel 31.

Artikel 32: de assimilatie en naturalisatie van staatlozen wordt vergemakkelijkt.
Staten moeten streven naar bespoedigen naturalisatie procedure en vermindering tarieven
en kosten

Staatlozen hebben op grond van de RWN een kortere termijn om te naturaliseren en toegelaten
staatloze kinderen kunnen opteren voor het Nederlanderschap. Een optierecht voor niet
rechtmatig verblijvende staatloze kinderen wordt in het voorstel voor een Rijkswet
gerealiseerd (Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet
alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen
in verband met de vaststelling van staatloosheid).

Artikel 3 RWN: Vondelingen worden aangemerkt als Nederlanders (tenzij anders blijkt).

Zie verder artikel 3, tweede lid, Besluit optie- en naturalisatiegelden 2000: de staatloze
meerderjarige vreemdeling betaalt minder voor zijn naturalisatie.

Artikelen 33 tot en met 42 (slotbepalingen)

Behoeven geen omzetting

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 2

Het wetsvoorstel gaat uit van de definitie van staatloosheid van artikel 1, eerste
lid, van het 1954-verdrag dat de volgende definitie geeft van staatloosheid: «Voor
de toepassing van dit verdrag geldt als „staatloze» een persoon die door geen enkele
Staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd».77 «Krachtens diens wetgeving» ziet op een gemengde vraag van feiten en recht. Of sprake
is van staatloosheid zal door de rechter niet alleen worden beoordeeld naar de letter
van de wet, maar tevens aan de hand van hoe een staat zijn nationaliteitsrecht toepast
in concrete gevallen.

De in het 1954-verdrag en het wetsvoorstel gehanteerde definitie ziet op personen
die «de iure» staatloos zijn. De iure staatlozen zijn personen die juridisch gezien
geen enkele nationaliteit hebben. De iure staatloosheid moet worden onderscheiden
van «de facto» staatloosheid. De facto staatloosheid kan worden gedefinieerd als een
toestand waarin een persoon zich buiten het land waarvan hij de nationaliteit heeft
bevindt en hij geen aanspraak kan, of wegens gegronde redenen niet wil, maken op de
aan die nationaliteit gekoppelde rechten. De facto staatloosheid kan dus het beste
worden uitgelegd als een toestand waarin iemand weliswaar een nationaliteit heeft,
maar dat deze zodanig ineffectief is, dat deze persoon dezelfde gevolgen ondervindt
als een de iure staatloze.

Voor de vaststelling van staatloosheid is het niet relevant of iemand in de toekomst
mogelijk een andere nationaliteit kan krijgen. Bepalend is of hij op het toetsingsmoment
in het bezit is van een nationaliteit. Als betrokkene zijn staatloosheid zelf heeft
veroorzaakt door afstand te doen van een andere nationaliteit staat dat op zich niet
in de weg aan de vaststelling van staatloosheid. Wel kan dit element relevant zijn
als het gaat om de behandeling die vervolgens dient te worden geboden.78 Deze eigen verantwoordelijkheid komt tot uitdrukking ten aanzien van ouders van in
Nederland geboren staatloze kinderen zonder rechtmatig verblijf (zie paragraaf 5.3).

Voor de vaststelling van staatloosheid is het niet relevant of iemand op grond van
het tweede lid van artikel 1 van het 1954-verdrag van de toepasselijkheid van het
verdrag is uitgesloten. Op zichzelf doet dit namelijk niet af aan het zijn van de
iure staatloos. Wel is het zo dat de uitsluitingsgronden een rol spelen bij de rechten
die specifiek verbonden zijn aan vastgestelde staatloosheid. Een persoon die weliswaar
de iure staatloos is maar onder de derde categorie van de uitzonderingsgronden valt,
kan niet in aanmerking komen voor deze rechten (zoals versnelde naturalisatie) om
redenen van openbare orde.

Een vastgesteld staatloze (een persoon die door Nederland als staatloze wordt beschouwd)
is met het wetsvoorstel een persoon wiens staatloosheid door de overheid wordt erkend
op grond van een beschikking van de nieuwe vaststellingrechter als bedoeld in artikel
4 van deze wet of op basis van een niet-judiciële vaststelling, die voldoet aan bij
algemene maatregel van bestuur te stellen voorwaarden (evidente staatloosheid), als
bedoeld in artikel 5. Verwezen wordt naar paragraaf 5.1 van de toelichting.

Artikelen 3 tot en met 6

Verwezen wordt naar de paragrafen 4 en 6.2 van de toelichting.

Artikel 7

Met deze wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 wordt zeker gesteld dat (biometrische)
gegevens van de verzoeker uit de BVV kunnen worden aangewend door de IND in de procedure.

Artikel 8

Onderdelen A en B

Thans dient een college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) het gegeven
dat de betrokkene niet in het bezit is van een nationaliteit op te nemen op de persoonslijst
van een ingezetene in de BRP indien dit mogelijk is op grond van artikelen 2.15 of
2.17 van de Wet BRP. Dit betekent dat indien het college op basis van eigen onderzoek
en met toepassing van buitenlands recht zelf kan constateren dat betrokkene staatloos
is, inschrijving als staatloze plaatsvindt op grond van artikel 2.15 van de Wet BRP.
Met het wetsvoorstel wordt straks voorzien in een gerechtelijke vaststelling van staatloosheid
(artikel 4) en een niet-judiciële vaststelling van evidente staatloosheid in een bepaald
aantal limitatief in de algemene maatregel van bestuur omschreven gevallen (artikel
5). Artikel 2.15 van de Wet BRP wordt hierop aangepast. In een nieuw vierde lid wordt
geregeld dat gegevens omtrent het niet bezitten van enige nationaliteit in de BRP
worden opgenomen op grond van het bepaalde in artikel 4 of 5 van dit wetsvoorstel.

Met de invoering van de Wet BRP is er naast artikel 2.15 een extra mogelijkheid ontstaan
om gegevens omtrent de nationaliteit op te nemen in de BRP, namelijk via artikel 2.17
van de Wet BRP. Dit artikel bepaalt dat gegevens inzake de nationaliteit die niet
als zodanig kunnen worden opgenomen op grond van artikel 2.15 wet BRP ontleend worden
aan een mededeling daarover van de Minister van Justitie en Veiligheid (IND) voor
zover deze gegevens door hem zijn vastgesteld in het kader van de toelating van de
betrokkene tot Nederland. Met dit wetsvoorstel komt deze mogelijkheid wat betreft
het opnemen van gegevens omtrent het ontbreken van een nationaliteit (staatloosheid)
te vervallen aangezien iemands staatloosheid alleen kan worden opgenomen in de BRP
op grond van artikel 4, dan wel artikel 5 van de Wet vaststellingsprocedure staatloosheid.
Deze gegevens zullen straks uitsluitend op grond van artikel 2.15, vierde lid, van
de Wet BRP in de basisregistratie personen worden opgenomen. De procedure van artikel
2.17 van de Wet BRP is in dit geval niet meer nodig. Gegevens omtrent het ontbreken
van een nationaliteit worden met andere woorden niet meer doorgegeven. Dit komt tot
uitdrukking door in artikel 2.17 nog slechts te verwijzen naar artikel 2.15, eerste,
tweede en derde lid, van de Wet BRP.

Onderdeel C

In aansluiting op de procedure van artikel 17 RWN (vaststelling Nederlanderschap)
is geregeld dat men zich uitsluitend kan wenden tot de civiele rechter met betrekking
tot geschillen over inschrijving als staatloze in de BRP.

Artikel 9

Het artikel voorziet in overgangsrecht en regelt eerbiedigende werking voor bestaande
inschrijvingen van personen als staatloze in de BRP. Verder wordt duidelijk gemaakt
dat in geschillen over bestaande inschrijvingen het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding
van de wet, blijft gelden.

Artikel 10

De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan
worden vastgesteld.

Deze toelichting wordt ondertekend mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol