Home
Kamerstukken
Kamervragen

Rapport : Verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag "Ongekend onrecht"

35 510 Parlementaire ondervraging Kinderopvangtoeslag

Nr. 2
BRIEF VAN DE PARLEMENTAIRE ONDERVRAGINGSCOMMISSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2020

De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, biedt u hierbij het verslag
«Ongekend onrecht» aan van de parlementaire ondervraging die zij op grond van de haar
op 2 juli 2020 gegeven opdracht (Kamerstuk 35 510, nr. 1) heeft uitgevoerd.

De verslagen van de verhoren die onder ede hebben plaatsgevonden, zijn als bijlage
toegevoegd.1

De voorzitter van de commissie, Van Dam

De griffier van de commissie, Freriks

De leden van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van links
naar rechts: R.R. van Aalst, R.M. Leijten, S. Belhaj, C.J.L. van Dam, A.H. Kuiken,
T.M.T. van der Lee, J. van Wijngaarden en F.M. van Kooten-Arissen

De leden en de staf van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag
van links naar rechts: J.F.C. Freriks, R.M. Leijten, F.M. van Kooten-Arissen, R.J. de Bakker,
C.J.L. van Dam, R.R. van Aalst, A.J. van Meeuwen, S. Belhaj, A.H. Kuiken, A.C. Verbruggen-Groot,
T.M.T. van der Lee, J. van Wijngaarden en M.C.C. van Haeften. W. Bernard-Kesting ontbreekt
op de foto.

Inhoudsopgave

blz.

DEEL I

Constateringen: De rechtsstaat in het geding

Inleiding

Doel van de ondervraging

Afbakening opdracht

Onderzoeksvragen

Uitvoering van het onderzoek

Leeswijzer

Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 1

Onderzoeksvraag 2

Onderzoeksvraag 3

Onderzoeksvraag 4

DEEL II

Hoofdstuk 1 De aanloop

2004: Wet kinderopvang

2005: Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (Awir)

2005–2008: Focus op uitbetaling toeslagen

2009: Oriëntatie op aanpak fraude en oneigenlijk gebruik

2010: Regeerakkoord Rutte I: scherper fraudebeleid

2010–2011: Kamermotie over ouders bij de Appelbloesem

Hoofdstuk 2 Aanscherping fraudebeleid

Fiscale agenda en Belastingplan 2012

Regeerakkoord Rutte-Asscher

De zaak Appelbloesem leidt niet tot een andere aanpak

Fraudewet SZW

Businesscase Intensivering toezicht toeslagen

MT Fraudebestrijding en CAF

Fraudebeleid SZW – Project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus
(KEF)

De ministeriële commissie aanpak fraude

Hoofdstuk 3 Signalen over gevolgen voor ouders

Augustus 2013 – Ambtelijk signaal SZW: volledig terugvorderen is forse straf voor
onwetende ouders

December 2013 – juni 2014: brieven aan Minister Asscher

Directe financiering

Proportioneel terugvorderen n.a.v. De Parel, periode 2014–2016

2016–2017 – Aanloop naar rapport Nationale ombudsman «Geen powerplay maar fair play»

Hoofdstuk 4 Problemen komen in beeld

Rapport Nationale ombudsman – de CAF 11-zaak wordt gezien als geïsoleerde casus, waarvan
de problemen al zijn opgelost.

Betrokkenheid SZW bij rapport Nationale ombudsman

Stopzetten ontwikkeling directe financiering

Onderzoek mogelijkheden proportioneel vaststellen

Compensatie voor CAF 11-ouders blijft uit; wel beperkte schadevergoeding

Onderzoek naar overige CAF-zaken

Uitspraak Raad van State leidt tot instelling commissie Donner

Hoofdstuk 5 Moeizame weg naar tegemoetkoming

Ontstaan intentie tot compensatie

Compensatie moet wachten op Donner

Besprekingen in de ministerraad en omgang met de Tweede Kamer

Invorderingen in overige CAF-zaken

Besluit om over te gaan tot proportioneel vaststellen

Uitspraken Raad van State over de «alles-of-niets» benadering – oktober 2019

Staatssecretaris Snel geïnformeerd over opzet/grove schuld

Publicatie rapport Adviescommissie uitvoering toeslagen en compensatiebesluit CAF
11

DEEL III

Verantwoording

Aanleiding

Samenstelling commissie

Voorbereidingsfase

Vorderingen

Informatieverstrekking

Keuze te horen personen en verloop openbare verhoren

Overige werkzaamheden Commissie

Samenstelling staf

Externe adviseurs

Bijlage 1. Lessen van getuigen

Bijlage 2. Paper: Alles of niets

DEEL I

Constateringen: De rechtsstaat in het geding

Constateringen van de parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag

De opdracht voor deze parlementaire ondervraging was na te gaan wat bewindspersonen
wisten van de harde fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag, welke sturing zij daaraan
hebben gegeven en waarom het zo lang heeft kunnen doorgaan. Deze vragen worden in
de hoofdtekst van dit verslag beantwoord. De Parlementaire Ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag heeft daarnaast de behoefte om een tweetal aanvullende constateringen
te doen.

Grondbeginselen van de rechtsstaat geschonden

De commissie constateert dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag grondbeginselen
van de rechtsstaat zijn geschonden. Dit verwijt treft niet alleen de uitvoering – specifiek
de Belastingdienst/Toeslagen – maar ook de wetgever en de rechtspraak.

Een grondbeginsel van onze rechtsstaat is dat zowel bij het maken als bij het uitvoeren
van wetten zoveel mogelijk rekening gehouden moet worden met de belangen van mensen.
Om goede redenen zijn rechtmatigheid en efficiëntie leidende principes bij het opstellen
en uitvoeren van regelingen, op grond waarvan mensen aanspraak kunnen maken op een
financiële bijdrage van de overheid. Bij rechtmatigheid hoort ook het voorkomen en
tegengaan van fraude en misbruik.

De commissie constateert dat de politieke behoefte om de uitvoering van de toeslagen
efficiënt in te richten en de politieke en maatschappelijke wens om fraude te voorkomen,
geleid hebben tot wet- en regelgeving en een uitvoering daarvan, die het niet of nauwelijks
toeliet om de individuele situatie van mensen recht te doen, bijvoorbeeld als zij
zonder kwade opzet een administratieve vergissing begingen.

De wetgever – kabinet en parlement – mag het zich aanrekenen dat zij wetgeving heeft
vastgesteld die spijkerhard was en die onvoldoende de mogelijkheid in zich had om
recht te doen aan individuele situaties. Zo ontbrak een hardheidsbepaling en kregen
noodzakelijke beginselen van behoorlijk bestuur, met name het evenredigheidsbeginsel,
veel te weinig aandacht van de wetgever.

De uitvoerder – het Ministerie van Financiën – heeft de kinderopvangtoeslag uitgevoerd
als een massaproces. De groepsgewijze aanpak, de «alles-of-niets» benadering en de
wijze waarop «opzet/grove schuld» werd gehanteerd, hebben grove inbreuk gemaakt op
het rechtsstatelijke principe dat optimaal recht gedaan moet worden aan individuele
situaties van mensen. Onder druk van een oververhitte politieke behoefte aan fraudebestrijding,
waarin elke vergissing al gauw als fraude werd gezien, werden ouders in de raderen
van de uitvoering door de Belastingdienst ten onrechte gebrandmerkt als opzettelijke
fraudeurs. De wijze waarop het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid haar
verantwoordelijkheid voor het beleid heeft ingevuld, is ver onder de maat geweest.

Zonder zich te willen uitlaten over individuele rechterlijke uitspraken, constateert
de commissie dat ook de bestuursrechtspraak jarenlang een wezenlijke bijdrage heeft
geleverd aan het in stand houden van de niet dwingend uit de wet volgende, spijkerharde
uitvoering van de regelgeving van de kinderopvangtoeslag. Daarmee heeft de bestuursrechtspraak
zijn belangrijke functie van (rechts)bescherming van individuele burgers veronachtzaamd.
De commissie is met name geraakt door het tot in oktober 2019 wegredeneren van algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, die zouden moeten dienen als stootkussen en beschermende
deken voor mensen in nood.

Door deze optelsom van onvermogen om recht te doen aan het individu, hebben ouders
jarenlang geen schijn van kans gehad. De commissie is gedurende haar werkzaamheden
eerst met verbazing en uiteindelijk met diepe verontwaardiging tot dit besef gekomen.
Zij doet een dringend beroep op alle betrokken staatsmachten om bij zichzelf te rade
te gaan hoe in de toekomst herhaling kan worden voorkomen en hoe het ontstane onrecht
alsnog kan worden rechtgezet.

Informatievoorziening niet op orde

De commissie constateert dat de informatievoorziening vanuit de rijksoverheid onvoldoende
is. Op het hoogste niveau is de Tweede Kamer bij herhaling geconfronteerd met ontijdige,
onvolledige en onjuiste informatie rond de kinderopvangtoeslag. Niet alleen de informatievoorziening
in reactie op Kamervragen en tijdens Kamerdebatten haperde met grote regelmaat, maar
ook de informatievoorziening richting de ondervragingscommissie zelf was traag en
soms onvolledig.

Ook op het niveau van de ministeries schoot de informatievoorziening tekort, zowel
binnen als tussen ministeries. In de richting van bewindspersonen kon slechts met
grote moeite een reconstructie van de uitvoering van de kinderopvangtoeslag worden
gegeven. En nog altijd lijkt dit beeld niet volledig te zijn. De slechte informatievoorziening
heeft bij herhaling geleid tot een ernstige belemmering van het (politiek) functioneren
van bewindspersonen.

Achter de gebrekkige informatievoorziening gaat een tekortschietende informatiehuishouding
schuil. Bij alle ministeries waar de commissie onderzoek van enige omvang heeft verricht,
bleek de informatiehuishouding onvoldoende op orde te zijn. Aangezien zij niet de
eerste onderzoekscommissie is die op een gebrekkige informatievoorziening bij ministeries
wijst, vreest zij dat dit een hardnekkig probleem is bij de rijksoverheid. Daarbij
heeft de commissie met verbazing kennisgenomen van de grote verschillen tussen ministeries,
daar waar het ging om het (niet) vastleggen en archiveren van opmerkingen en aantekeningen
van bewindspersonen.

De commissie is van mening dat het op orde brengen van de informatiehuishouding een
prioriteit moet zijn. Dat is nodig voor het goed functioneren van de ministeries,
van de parlementaire democratie en van de controlerende functie van de media. De commissie
vindt dit een belangrijke politieke opdracht voor het kabinet. In het verlengde daarvan
ligt er een belangrijke verantwoordelijkheid bij de hoogste ambtelijke leiding van
de ministeries, de secretarissen-generaal.

De commissie constateert tevens dat transparantie, openheid en volledigheid in de
praktijk niet de leidende principes zijn bij de beantwoording van Kamervragen, het
opstellen van Kamerbrieven, het reageren op Wob-verzoeken en het samenstellen van
dossiers voor rechtszaken. De Grondwet, de Wet op de parlementaire enquête 2008, de
Wet Openbaarheid van Bestuur en de Algemene Wet Bestuursrecht bevatten heldere bepalingen
en bedoelingen. Desondanks was de informatievoorziening – zo blijkt uit het onderzoek
van de commissie – in meerdere gevallen ingegeven door gewenste juridische of politieke
uitkomsten, resulterend in het slechts gedeeltelijk, vertraagd of niet verstrekken
van informatie. Het beschermen van de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren
kan een legitieme reden zijn om stukken niet of deels te openbaren. De commissie constateert
echter dat het begrip «persoonlijke beleidsopvatting» in de praktijk regelmatig te
ver wordt opgerekt.

Verbetering van de informatievoorziening is essentieel voor het functioneren van het
parlement, van de media en van de rechtsbescherming. Net als de bescherming van het
individu, is ook de informatievoorziening daarmee een belangrijk element van de democratische
rechtsstaat.

Ongekend onrecht

Vele ouders zijn slachtoffer geworden van de harde aanpak die de achterliggende jaren
is gehanteerd bij de kinderopvangtoeslag. Wat hen is overkomen, ziet de Parlementaire
Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag als ongekend onrecht. Ongekend, omdat het
lang heeft geduurd voordat de omvang en ernst door de politieke en ambtelijke top
werden erkend. Ongekend, omdat de informatievoorziening vanuit de Belastingdienst
buitengemeen beperkt was. Ongekend, omdat de wijze waarop ouders werden aangepakt,
in geen verhouding stond tot wat hen – veelal onterecht – door de Belastingdienst
werd verweten.

Het oplossen van de problemen waarin ouders door toedoen van de overheid terecht zijn
gekomen, werd lang niet gezien als noodzakelijk en is keer op keer vooruit geschoven.
Daarvoor zijn allerlei verklaringen te geven, zoals een al langer bestaande praktijk
in de uitvoering die voor de rechter standhield, verantwoordelijkheden die verspreid
zijn over meerdere ministeries, de oriëntatie op beleid en politiek in plaats van
op de uitvoering en de vrees voor financiële, juridische of publicitaire consequenties.
Deze verklaringen mogen volgens de commissie echter nooit een excuus zijn. Het heeft
binnen de ambtelijke en politieke top te lang ontbroken aan personen die de ernst
van de problemen inzagen en verantwoordelijkheid namen voor het geheel.

Dat heeft geleid tot het jarenlang voortduren van een situatie van onrecht voor een
grote groep ouders. Zij stonden machteloos tegenover machtige instituten van de rechtsstaat,
die hen niet de bescherming boden die zij verdienden. Diegenen die de moed hebben
gehad om, tegen de stroom in, de vinger op de zere plek te leggen, verdienen groot
respect.

Het onrecht wordt nu meer onderkend, maar is nog niet rechtgezet. Excuses zijn gemaakt,
nu het herstel nog.

Inleiding

Op 19 augustus 2017 brengt de Nationale ombudsman een rapport uit met de titel «Geen powerplay maar fair play». Het rapport gaat over de manier waarop de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag
bij enkele honderden gezinnen heeft stopgezet en teruggevorderd. De Ombudsman oordeelt
dat de ouders door de aanpak van de Belastingdienst langdurig in een onmogelijke positie,
in grote financiële problemen en in grote onzekerheid zijn gebracht. De Adviescommissie
uitvoering toeslagen constateert in november 2019 over deze zaak dat de Belastingdienst
een institutioneel vooringenomen werkwijze heeft gehanteerd.

In maart 2020 verschijnen rapporten van de Adviescommissie uitvoering toeslagen en
de Auditdienst Rijk die laten zien dat de problemen breder speelden dan de zaak die
in het rapport van de Nationale ombudsman wordt beschreven. De problemen beperken
zich niet alleen tot de manier waarop de kinderopvangtoeslag is stopgezet, maar dat
er ook sprake is van harde regelgeving.

Het kabinet erkent de problemen en besluit de ouders die de dupe zijn geworden van
de fraudeaanpak en de harde regelgeving te compenseren.

Op 27 mei 2020 dient het lid Snels een motie in om een parlementaire ondervragingscommissie
in te stellen om meer zicht te krijgen op de politieke besluitvorming over de fraudeaanpak
bij de kinderopvangtoeslag.2 De Tweede Kamer neemt deze motie op 2 juni 2020 aan. De ondervragingscommissie wordt
op 2 juli 2020 ingesteld.

Doel van de ondervraging

Het doel van de parlementaire ondervraging, zoals opgenomen in de door de Tweede Kamer
vastgestelde onderzoeksopdracht3, is meer zicht te krijgen op de politieke besluitvorming en de hoogambtelijke verantwoordelijkheid
en betrokkenheid daarbij die van invloed is geweest op het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag
en de politieke reactie op signalen over de harde uitkomsten van het fraudebeleid
en de «alles-of-niets» benadering. De parlementaire ondervraging richt zich op de
periode vanaf 2013 tot de aanbieding aan de Tweede Kamer van het interim-advies van
de Adviescommissie uitvoering toeslagen in november 2019.

Afbakening opdracht

De opdracht aan de commissie is de parlementaire ondervraging in 2020 af te ronden
en voor het kerstreces een verslag op te leveren in de vorm van een verslag van bevindingen.
Mede met het oog op deze korte doorlooptijd is de opdracht aan de commissie gericht
op het aspect waarop de Tweede Kamer de meeste meerwaarde verwacht: het verbeteren
van het zicht op de betrokkenheid van (voormalig) bewindspersonen en de ambtelijke
top van de betrokken ministeries. De rol van lagere ambtenaren maakt geen onderdeel
uit van de onderzoeksopdracht. Ook de rol van de Tweede Kamer is geen onderdeel van
de onderzoeksopdracht, maar daar waar de Kamer een prominente rol heeft gespeeld wordt
hiervan in dit verslag melding gemaakt.

Enkele belangrijke elementen van de harde fraudeaanpak komen expliciet terug in de
onderzoeksvragen: de «alles-of-niets» benadering, de groepsgewijze aanpak («80–20»
benadering) en de «opzet/grove schuld» benadering. Andere elementen van de harde fraudeaanpak,
zoals het gebruik van «zwarte lijsten» en van risicoprofielen waarvan nationaliteit
deel uitmaakte zijn niet in de onderzoeksopdracht opgenomen. Naar de wijze waarop
de Belastingdienst/Toeslagen met (tweede) nationaliteit is omgegaan bij de risicoselectie
is onderzoek gedaan door de Autoriteit Persoonsgegevens. Ook is in deze parlementaire
ondervraging geen onderzoek gedaan naar de compensatie van de ouders na november 2019.

Onderzoeksvragen

Het onderzoeksvoorstel bevat de volgende onderzoeksvragen:

1. In hoeverre waren de bewindspersonen op de hoogte van de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag
en van de signalen over (mogelijke) disproportionele gevolgen voor ouders? In hoeverre
hebben de bewindspersonen de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag actief geïnitieerd en/of
goedgekeurd?

2. Hoe is door de bewindspersonen en (in het samenspel met) topambtenaren omgegaan met
de volgende belangrijke elementen in de fraudeaanpak en uitvoering van de kinderopvangtoeslag:

a. De «80/20» benadering, waarbij het risico is genomen bonafide ouders aan te pakken,
die geen kans hadden om hier onderuit te komen;

b. De «opzet/grove schuld» benadering, waardoor geen betalingsregeling kon worden getroffen;

c. De «alles-of-niets» benadering, waardoor bij onvolkomenheden het recht op toeslag
voor een langere periode kan komen te vervallen?

3. Waarom is op basis van de beschikbare inzichten en signalen het beleid voor de kinderopvangtoeslag
gehandhaafd, en waarom is niet eerder overgegaan tot tegemoetkoming van getroffen
ouders?

4. Welke lessen trekken de getuigen naar aanleiding van de harde aanpak bij de uitvoering
van de kinderopvangtoeslag?

Deze onderzoeksvragen zijn gericht op vier cruciale elementen die door de voorbereidingscommissie
werden onderscheiden: de instelling en taakopdracht van de Combiteams Aanpak Facilitators
(2013) en de voorbereiding daarop in de periode daarvoor; de ministeriële commissie
Aanpak Fraude (2013–2015), de afstemming tussen Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid
naar aanleiding van klachten en bezwaren (vanaf 2014) en de opvolging van het rapport
«Geen powerplay maar fair play» van de Nationale ombudsman (vanaf presentatie in augustus 2017).

Voor de totstandkoming van de «alles-of-niets» benadering is verder teruggekeken dan
2013, naar de invoering van de wetgeving in 2005 en de parlementaire behandeling daarvan
en naar de ontwikkeling van de toepassing van deze benadering daarna.

Uitvoering van het onderzoek

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft de ondervragingscommissie van 16 tot
en met 26 november 2020 betrokken bewindspersonen, topambtenaren en andere ingewijden
onder ede gehoord. De commissie heeft ter voorbereiding op deze openbare verhoren
een grote hoeveelheid openbaar beschikbare documenten bestudeerd, onder andere Kamerstukken,
verstrekte documenten bij Wob-verzoeken en rapporten. Aanvullend heeft de commissie
gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om over enkele specifieke onderwerpen aanvullende
documenten te vorderen bij het kabinet.4

Ter voorbereiding op de openbare verhoren heeft de commissie tevens professor Zijlstra
gevraagd een paper te schrijven over de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State inzake de zogeheten «alles-of-niets» benadering inzake terugvordering
van kinderopvangtoeslag vanaf 2010 tot en met 23 oktober 2019, de datum van de uitspraak
waarop de «alles-of-niets» benadering is verlaten. Dit paper is als bijlage bij dit
verslag opgenomen.

Leeswijzer

Dit verslag bestaat uit drie delen en twee bijlagen. Deel I bevat de constateringen
van de parlementaire ondervragingscommissie, deze inleiding en de beantwoording van
de onderzoeksvragen. Deel II (hoofdstuk 1–5) bevat een reconstructie van de belangrijkste
gebeurtenissen. Deel III bevat de verantwoording. Bijlage 1 bevat de lessen die getuigen
trekken. Bijlage 2 bevat het paper «Alles of niets» van professor Zijlstra. De verslagen van de openbare verhoren zijn raadpleegbaar
op www.tweedekamer.nl.

Beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 1

In hoeverre waren de bewindspersonen op de hoogte van de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag
en van de signalen over (mogelijke) disproportionele gevolgen voor ouders? In hoeverre
hebben de bewindspersonen de fraudeaanpak kinderopvangtoeslag actief geïnitieerd en/of
goedgekeurd?

Aanloop

De kinderopvangtoeslag is een financiële bijdrage van de overheid aan ouders voor
de kosten van kinderopvang op basis van de Wet kinderopvang (Wko). Deze toeslag bestaat
sinds 2005. De afdeling Toeslagen van de Belastingdienst is verantwoordelijk voor
het toekennen, uitbetalen en zo nodig terugvorderen van de kinderopvangtoeslag, op
basis van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), die in 2005 in werking
trad. De kinderopvangtoeslag is onderdeel van een systeem van vier toeslagen, die
de Belastingdienst/Toeslagen uitvoert. De beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid
voor de toeslagen ligt bij andere ministeries. Voor de kinderopvangtoeslag is dat
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Dat ministerie is verantwoordelijk
voor het vaststellen van de voorwaarden waaronder ouders in aanmerking komen voor
kinderopvangtoeslag, voor de wijze van berekenen van de hoogte van de toeslag, en
voor het beschikbare budget.

Met de Awir werd beoogd het gehanteerde begrippenkader voor, en de uitvoering van,
de vier toeslagen te stroomlijnen. De Afdeling Advisering van de Raad van State adviseerde
in 2004 in het wetsvoorstel voor de Awir de mogelijkheid op te nemen voor de Belastingdienst/Toeslagen
om in onvoorziene of schrijnende gevallen af te kunnen wijken van de standaard regels,
een zogenoemde hardheidsclausule. Het kabinet neemt dat advies niet over. Het argument
daarvoor komt er op neer dat Belastingdienst/Toeslagen, vanwege de grote hoeveelheid
uit de keren toeslagen, als een machine moet gaan werken. Uitzonderingen zorgen voor
zand in de raderen. In de Tweede Kamer wordt wel overwogen alsnog een hardheidsclausule
toe te voegen, maar dit wordt niet doorgezet. Het parlement stemt in met een Awir
zonder (algemene) hardheidsclausule.

Er is politieke druk om het toeslagenstelsel tijdig in te voeren. De haast geldt in
het bijzonder voor de zorgtoeslag, die samenhangt met de invoering van een nieuw zorgstelsel.
Bij de invoering van de toeslagen hebben kabinet en parlement weinig oog voor de uitvoerbaarheid.
Een uitvloeisel daarvan is dat de Belastingdienst/Toeslagen tot in 2011 werkt met
een ontoereikend ICT-systeem. Dat zorgt ervoor dat de Belastingdienst/Toeslagen aanvragen
alleen achteraf controleert, oplopend tot vijf jaar nadat de toeslag is uitgekeerd.

De contouren van de fraudebestrijding bij de kinderopvangtoeslag krijgen in deze tijd
vorm. Bij diverse kinderopvanginstellingen waarbij de Belastingdienst fraude vermoedt,
wordt de kinderopvangtoeslag van ouders groepsgewijs stopgezet en gecontroleerd. Als
onvolkomenheden worden aangetroffen, zoals het niet (volledig) voldoen van de eigen
bijdrage, stelt de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag op nihil, waardoor ouders
de gehele ontvangen toeslag moeten terugbetalen. De Belastingdienst/Toeslagen zoekt
bevestiging van deze harde lijn bij de rechter, zodat jurisprudentie wordt gevormd.

Als de Belastingdienst opzet of grove schuld van de ouders aannemelijk acht, krijgen
ouders geen persoonlijke betalingsregeling aangeboden, met als gevolg dat de schuld
in 24 gelijke maandelijkse termijnen geheel moet worden terugbetaald. Als dat niet
lukt, kunnen dwanginvorderingsmaatregelen volgen, zoals beslagleggingen van auto’s
en gedwongen verkoop van de woning.

Dat de controles in de eerste jaren van het toeslagenstelsel voornamelijk achteraf
plaatsvinden leidt niet alleen tot onzekerheid en correcties voor goedwillende toeslagontvangers,
maar biedt ook ruimte waar oplichters gebruik van maken. Dit wordt in het voorjaar
van 2013 bijzonder zichtbaar als de zogenoemde «Bulgarenfraude» in de media komt.
Een Bulgaarse bende incasseerde huur- en zorgtoeslag door gebruik te maken van valse
adressen. Deze fraudezaak geeft een forse extra impuls aan de fraudebestrijding, die
al was aangescherpt in de regeerakkoorden van de kabinetten Rutte I (2010) en Rutte
II (2012). Uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte I volgt daarnaast een forse
bezuiniging op de Belastingdienst, waarvan een groot deel moet worden bereikt door
versobering en efficiënter werken.5 De druk op de toeslagenmachine neemt daardoor verder toe.

De fraudeaanpak van de kinderopvangtoeslag bij Belastingdienst/Toeslagen

De Bulgarenfraude mist zijn uitwerking op de Belastingdienst/Toeslagen niet. Staatssecretaris
Weekers spreekt de medewerkers van de afdeling in 2013 persoonlijk toe, samen met
directeur-generaal van de Belastingdienst Veld en directeur Toeslagen Blankestijn.
Zij maken duidelijk dat voor hen de maat vol is en dat zij fraude daarom harder willen
gaan aanpakken. De Staatssecretaris schrijft aan de Tweede Kamer dat er maatregelen
worden getroffen.6 De belangrijkste maatregel is dat er meer controle komt vóórdat er toeslagen worden
uitbetaald, in het bijzonder bij mensen die nog niet bekend zijn bij de Belastingdienst.
Het vanaf 2011 ingevoerde ICT-systeem maakt het mogelijk deze controles op grotere
schaal te gaan uitvoeren.

Het systeem selecteert aanvragen waarvan op basis van een risico-classificatiemodel,
wordt vermoed dat er iets niet klopt. Het risico-classificatiemodel is een zelflerend
model dat «leert» op basis van voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen. Daarbij
wordt gebruik gemaakt van enkele tientallen indicatoren. De Autoriteit Persoonsgegevens
heeft in 2020 vastgesteld dat er in het risico-classificatiemodel in ieder geval vanaf
maart 2016 tot oktober 2018 sprake was van een onbehoorlijke, discriminerende verwerking,
omdat de nationaliteit van aanvragers is gebruikt voor de indicator «Nederlanderschap»
in het model.7

De door het systeem geselecteerde aanvragen worden handmatig extra gecontroleerd,
waarbij aanvragers ook om extra bewijsstukken kan worden gevraagd. In feite gaat het
niet alleen om bestrijding van opzettelijke fraude, maar om een aanscherping van het
reguliere toezicht op de juistheid van toeslagaanvragen. Weekers schrijft in de brief
aan de Tweede Kamer dat de maatregelen in de praktijk goedwillende burgers kunnen
raken, bijvoorbeeld als zij langer op uitbetaling moeten wachten, vanwege extra controles
vooraf. Een uitspraak met verstrekkende gevolgen, zo zal later blijken.

Binnen de Belastingdienst besluit directeur-generaal Veld in mei 2013 tot de oprichting
van een speciaal managementteam fraudebestrijding. Na de zomer van 2013 heeft het
Ministerie van Financiën een business case voor de fraudebestrijding bij toeslagen klaar. Daarin is geregeld dat de Belastingdienst/Toeslagen
€ 25 miljoen krijgt voor extra toezichtcapaciteit. Die € 25 miljoen moet wel jaarlijks
terugverdiend worden door minder toeslagen onterecht uit te keren. Tot 2019 zal de
directie van de Belastingdienst/Toeslagen op dit bedrag sturen. Staatssecretaris Weekers
heeft tijdens zijn openbaar verhoor verklaard wel te weten van het bestaan van de
business case, maar niet op de hoogte te zijn geweest dat op deze manier op het realiseren
van de businesscase werd gestuurd.

Het managementteam fraudebestrijding besluit in de zomer van 2013 tot de oprichting
van het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF). Dit team wordt ingesteld met het doel
systeemfraude aan te pakken, door zich te richten op personen die bewust grootschalige
systeemfraude organiseren of in gang zetten, zogenoemde facilitators.

Staatssecretaris Weekers wordt hiervan door de ambtelijke top op de hoogte gesteld,
onder meer door een presentatie. In zijn openbaar verhoor verklaart hij dat hij de
indruk kreeg dat het CAF zich richtte op malafide tussenpersonen en in het verlengde
daarvan signalen aan Belastingdienst/Toeslagen gaf om onterechte, frauduleuze uitkeringen
te stoppen. Weekers is tevreden en steunt deze intensivering van de fraudebestrijding.

De afhandeling van CAF-zaken krijgt in de praktijk een veel grimmiger aanblik. Weekers
verklaart in zijn verhoor echter niet te weten dat toeslagen van ouders groepsgewijs
worden stopgezet, soms plotseling en gedurende het jaar, voordat onderzoek is gedaan
bij individuele ouders. Ook verklaart hij niet te weten hoe wantrouwend en excessief
de informatie van ouders wordt beoordeeld en dat de kleinste administratieve tekortkomingen
al voldoende zijn om een heel jaar toeslag terug te moeten betalen. Tot slot verklaart
hij niet op de hoogte te zijn geweest hoe snel en hoe veel mensen opzet of grove schuld
wordt verweten, waardoor zij geen persoonlijke betalingsregeling kunnen treffen en
waardoor vele ouders in jarenlange armoede belanden. Begin 2014 treedt Weekers af,
na een lang debat in de Tweede Kamer over de invoering van de eis van één bankrekeningnummer
per aanvrager, die tot grote vertraging bij het uitbetalen van toeslagen van een forse
groep mensen leidt. Wiebes volgt hem op. Wiebes verklaart eveneens niet op de hoogte
te zijn geweest van de groepsgewijze aanpak, de vooringenomen wijze waarop ouders
werden gecontroleerd en de wijze waarop opzet of grove schuld werd gesteld.

De ministeriële commissie aanpak fraude

Fraude-incidenten zoals de Bulgarenfraude leiden niet alleen tot extra aandacht voor
fraude bij Belastingdienst/Toeslagen, maar ook daarbuiten. Het kabinet besluit in
juni 2013 een speciale ministeriële commissie voor de rijksbrede aanpak van fraude
in te stellen, onder voorzitterschap van Minister-President Rutte. Andere deelnemers
aan deze commissie zijn Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Asscher, Minister
van Veiligheid en Justitie Opstelten8, Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Plasterk, Minister van Economische
Zaken Kamp, Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Bussemaker, Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport Schippers, Minister voor Wonen en Rijksdienst Blok
en Staatssecretaris van Financiën Weekers.9

Het uitgangspunt blijft dat elk departement op het eigen terrein de verantwoordelijkheid
behoudt om fraude te beperken en fraudeurs te bestrijden. De fraudeaanpak van Belastingdienst/Toeslagen
wordt derhalve niet specifiek besproken in de ministeriële commissie.

De ministeriële commissie stelt voor de hele rijksoverheid een aantal uitgangspunten
vast voor de fraudebestrijding. Zo onderstreept de ministeriële commissie het belang
van een harde aanpak van fraude, niet alleen met het strafrecht maar met alle mogelijke
middelen. Ook de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor het correct gebruik maken
van regelingen wordt benadrukt. De commissie bevestigt dat nieuwe fraudemaatregelen
moeten zijn onderbouwd met business cases. Naast uitgangspunten wordt ook een strategie opgesteld. Onderdelen daarvan zijn
terugbrengen van complexiteit van regelingen, actieve voorlichting en communicatie,
het fraudebestendig maken van regelgeving, gegevensuitwisseling, het gebruik van risicoprofielen
en het versterken van de samenhang tussen toezicht, handhaving en opsporing. Hierbij
hoort het vergroten van de (af)pakkans, onder meer door onrechtmatig verkregen voordeel
terug te vorderen en daarover te communiceren. Dat moet bijdragen aan een cultuur
tegen fraude.

In het najaar van 2013 werkt de ministeriële commissie toe naar een Kamerbrief over
de rijksbrede aanpak van fraude. Na discussie in de ministeriële commissie wordt de
aanvankelijke harde lijn genuanceerd door expliciet te benoemen dat opzettelijke fraude
en onopzettelijke vergissingen niet hetzelfde zijn, dat het optreden van de overheid
proportioneel moet zijn en dat moet worden uitgegaan van vertrouwen in plaats van
wantrouwen. In de Kamerbrief wordt vermeld dat zo veel mogelijk moet worden voorkomen
dat goedwillenden lijden onder de kwaadwillenden.10 Op het moment dat de ministeriële commissie eind 2013 de brief vaststelt, is de harde
fraudeaanpak van Belastingdienst/Toeslagen al op stoom gekomen. De ministeriële commissie
heeft daar nauwelijks invloed op. Minister-President Rutte erkent in zijn verhoor
wel dat de nadruk die de ministeriële commissie legde op de harde aanpak van fraude,
ertoe kan hebben geleid dat bij mensen in de uitvoering het gevoel is ontstaan dat
zij daarbij over grenzen konden gaan, hoewel dat uiteraard geen rechtvaardiging kan
zijn.

Fraudebestrijding bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ligt de focus bij de
kinderopvang primair op de kwaliteit van de opvang. Maar in het kielzog van de ministeriële
commissie gaat het Ministerie van SZW eind 2013 aan de slag met fraudebestrijding.
De gedachte daarbij is dat fraude en slechte kwaliteit vaak hand in hand gaan. Het
project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus (KEF) wordt gestart.
Doel van het project is om slecht presterende gastouderbureaus uit het stelsel te
drukken. In het projectvoorstel worden twee manieren beschreven: door middel van het
toezicht op de kwaliteit, dat de GGD uitvoert en door de kinderopvangtoeslag te stoppen
van de ouders wiens administratie gebreken vertoont, waardoor de inkomsten van het
gastouderbureau opdrogen. Die ouders worden in het voorstel als «frauderende ouders»
aangeduid. De Belastingdienst/Toeslagen zal dat laatste deel van het project uitvoeren.
In het projectvoorstel is vermeld dat bij de meeste gastouderbureaus en ouders iets
niet klopt in de contracten of de urenstaten. Minister Asscher stemt in met het project.
Hij heeft verklaard dat hij zich niet realiseerde dat hij daarmee ook instemde met
een aanpak waarbij de jacht op frauderende bureaus, net als bij het CAF, voor een
belangrijk deel werd gevoerd via de portemonnee van ouders wiens administratie gebreken
vertoont.

Asscher hoort over hoge terugvorderingen maar de omvang wordt niet duidelijk

Begin 2013 wordt in een ambtelijke notitie aan Minister Asscher gemeld dat ouders
in de Appelbloesem-zaak geconfronteerd worden met hoge terugbetalingen. Hij vraagt
er niet op door. In december 2013 en juni 2014 ontvangt hij enkele brieven van en
namens gedupeerden in deze zaak, waarin zij ingaan op hun hoge terugvorderingen. In
augustus 2013 melden zijn ambtenaren dat zij het gevoel hebben dat het volledig terugvorderen
van de toeslag een zeer forse straf is, in gevallen waar kinderopvangorganisaties
adverteren met «gratis kinderopvang» en waar ouders onwetend zijn dat dit niet is
toegestaan. In september 2014 spreekt Asscher in een overleg met de Tweede Kamer in
de context van zijn voorstel om een nieuw financieringssysteem (directe financiering)
in te voeren zelf over hoge terugvorderingen voor ouders. Eind 2014 wordt Asscher
geïnformeerd over de zorgen van de Belastingdienst over de «alles-of-niets» benadering
met betrekking tot de eigen bijdrage, mede naar aanleiding van De Parel. Voor Asscher
wordt niet duidelijk hoeveel ouders met de alles-of-niets benadering worden geconfronteerd.

Geen besef van werkelijke omvang van de problemen bij Wiebes

Wiebes volgt begin 2014 Weekers op als Staatssecretaris van Financiën en wordt gewezen
op het bestaan van het CAF en het doel van dit team. Hij krijgt in 2015 en 2016 cijfermatige
informatie over de resultaten van het team, maar over de werkwijze en de harde gevolgen
voor ouders wordt hij niet geïnformeerd. Eind 2014 wordt hij gewezen op de «alles-of-niets»
aanpak bij De Parel. Hij heeft vragen bij deze aanpak, maar zet een aanpassing van
het beleid niet door. In 2015 wordt Wiebes geïnformeerd over knelpunten in werkprocessen
bij de Belastingdienst/Toeslagen die de Ombudsman heeft geconstateerd, waaronder de
tijdige afhandeling van aanvragen, klachten, bezwaren en verzoeken om persoonlijke
betalingsregelingen en het niet nakomen van toezeggingen aan burgers. In augustus
2017 publiceert de Ombudsman zijn rapport11 over de CAF 11-zaak. De dan inmiddels demissionair Staatssecretaris Wiebes krijgt
daarmee zicht op de onevenredig harde aanpak van ouders, het uit beeld raken van het
burgerperspectief, de onrechtmatigheid van de stopzettingen van de toeslag van een
hele groep ouders en de gebrekkige en veel te trage afhandeling van bezwaren in de
CAF 11-zaak. Hoewel deze gebeurtenissen zich hebben afgespeeld terwijl hij Staatssecretaris
van Financiën was, zijn deze tot dan toe buiten zijn zicht gebleven.

Focus Van Ark (SZW) ligt op besluit over directe financiering

Staatssecretaris Van Ark neemt de portefeuille kinderopvang in oktober 2017 over van
Minister Asscher. Bij haar aantreden ligt de focus op het al dan niet invoeren van
het nieuwe financieringsstelsel, dat dan al drie jaar in ontwikkeling is. In dit kader
zag zij dat er sprake was van een grote hoeveelheid terugvorderingen, die soms hoog
konden zijn, maar dit zag zij als een regulier onderdeel van de voorschotsystematiek,
waarvoor gewerkt werd aan een oplossing. In april 2018 besluit Van Ark, na aandringen
van Staatssecretaris Snel van Financiën, om directe financiering toch niet in te voeren
en verbeteringen binnen het bestaande toeslagenstelsel te realiseren. Minister Hoekstra
is geen voorstander van het handhaven van het bestaande stelsel, maar legt zich hierbij
neer. Voorafgaand aan dit besluit, in maart 2018, wordt Van Ark ingelicht over een
onderdeel van het verbeterplan toeslagen om proportioneel vaststellen te ontwikkelen,
maar zij beseft pas later dat de initiatieven om de kinderopvangtoeslag proportioneel
vast te stellen voortkwamen uit de harde gevolgen van de alles-of-niets benadering.
Vanaf september 2018 krijgt Van Ark meer inzicht in de problematiek rond de CAF 11-ouders,
waarbij haar wordt gemeld dat van deze werkwijze is afgestapt. In de zomer van 2019
wordt Van Ark betrokken bij de compensatie van de CAF 11-ouders.

Snel beschouwt de CAF 11-zaak eerst als geïsoleerde casus en heeft vanaf juni 2019
inzicht in de ernst en omvang van de problematiek

Staatssecretaris Snel wordt kort na zijn aantreden in oktober 2017 geïnformeerd over
de CAF 11-zaak naar aanleiding van het onderzoek van de Nationale ombudsman. Hij is
daarmee op de hoogte van het groepsgewijs, onrechtmatig stopzetten van toeslagen,
de gebrekkige rechtsbescherming voor de ouders en de trage afhandeling van bezwaren
door de Belastingdienst. Hij beschouwt de CAF 11-zaak dan als een geïsoleerde casus,
waarvan de problemen inmiddels zijn of worden opgelost.

Snel verklaart dat hij in maart 2019 begon te twijfelen of de CAF-11 wel zo’n geïsoleerde
casus was. In een Kamerdebat kondigt hij aan dat hij de Auditdienst Rijk de opdracht
zal geven te onderzoeken of in andere CAF-zaken vergelijkbare dingen mis zijn gegaan.
De Auditdienst Rijk start uiteindelijk in september 2019 met haar onderzoek. De Adviescommissie
uitvoering Toeslagen12, die in mei 2019 met instemming van de ministerraad wordt ingesteld, krijgt eveneens
de vraag niet alleen de CAF 11- zaak, maar ook vergelijkbare zaken in haar advies
te betrekken. De ministerraad spreekt vanaf mei 2019 tot in ieder geval eind november
2019 regelmatig over de problemen met de kinderopvangtoeslag. Minister van Financiën
Hoekstra en Minister-President Rutte hebben in hun openbaar verhoor verklaard dat
zij vanaf mei 2019 meer geïnformeerd raken over het onderwerp. Minister Hoekstra verklaart
zich vanaf dat moment ook in toenemende mate te bemoeien met de Belastingdienst.

In juni 2019 wordt Snel op de hoogte gesteld dat ouders in de CAF 11-zaak vanuit een
tunnelvisie als potentiële fraudeurs zijn behandeld en van de tekortschietende onderbouwing
van dit CAF-onderzoek. De noodzaak tot compensatie wordt vervolgens besproken in de
ministerraad, waardoor ook de ministerraad op de hoogte is van de problematiek. Vanaf
het voorjaar van 2019 krijgt Snel signalen dat de CAF 11-zaak geen uitzondering is,
maar dat de Belastingdienst een vergelijkbare werkwijze heeft gehanteerd in meer zaken.
In de zomer van 2019 wordt hij geïnformeerd over hoeveel ouders onder de overige CAF-zaken
vallen en hoeveel daarvan een openstaande belasting- of toeslagschuld hebben. Ook
wordt hij geïnformeerd dat dwanginvorderingsmaatregelen bij deze zaken nog plaatsvinden.
Hij stemt ermee dat lopende dwanginvorderingen niet worden gepauzeerd. Na aandringen
van de Tweede Kamer, begin november 2019, gebeurt dit alsnog.

Snel krijgt eind oktober en begin november 2019 twee notities over de wijze waarop
de Belastingdienst het stempel opzet/grove schuld toekende, waardoor ouders die toeslag
moesten terugbetalen geen persoonlijke betalingsregeling konden treffen met de Belastingdienst.
Daarin wordt vermeld dat ervaringen uit het verleden leren dat zo’n tweederde deel
van de verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling worden afgewezen vanwege opzet
of grove schuld. Bij dat besluit was in veel gevallen geen tweede beoordelaar bij
betrokken. Een veel voorkomende reden voor het stempel opzet/grove schuld is dat te
laat is doorgegeven dat de opvang is gestopt. Uit de notities wordt duidelijk dat
het in de praktijk vaak de meest kwetsbare mensen treft, met de hoogste schuld en
de laagste inkomens.

Op 14 november 2019 concludeert de Adviescommissie uitvoering toeslagen in haar interim-advies
dat bij de groepsgewijze aanpak bij de CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid.

Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag:

Weekers, Wiebes, Asscher en Rutte hebben als lid van het kabinet Rutte II en als deelnemer
aan de ministeriële commissie aanpak fraude een harde aanpak van fraude mede geïnitieerd.

Weekers heeft specifiek voor de toeslagen, waaronder de kinderopvangtoeslag, een hardere
fraudeaanpak geïnitieerd. Hij was op de hoogte van de focus van het Combiteam Aanpak
Facilitators op frauduleuze kinderopvanginstellingen en gastouderbureaus, en heeft
daar zijn goedkeuring aan gegeven. Weekers heeft signalen gekregen over disproportionele
gevolgen voor ouders, met name door hoge terugvorderingen. Hij was echter niet op
de hoogte van alle elementen van de keiharde werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen:
de groepsgewijze, vooringenomen aanpak; de intensieve, zero tolerance controle en de werkwijze rond het vaststellen van opzet of grove schuld.

Ook Asscher heeft de intensivering van fraudebestrijding, gericht op kinderopvanginstellingen
en gastouderbureaus, goedgekeurd. Hij kreeg signalen over de disproportionele gevolgen
van de hoge terugvorderingen als gevolg van de «alles-of-niets» benadering. Zijn aandacht
richtte zich echter vooral op kwaliteit van de kinderopvang en op een nieuw financieringsstelsel.

Staatssecretaris Wiebes was vanaf augustus 2017 door het rapport van de Ombudsman
persoonlijk op de hoogte van de groepsaanpak, de gebrekkige rechtsbescherming en de
disproportionele gevolgen voor ouders van de fraudeaanpak in de CAF 11-zaak.

Snel was kort na zijn aantreden op de hoogte van de inhoud van het Ombudsmanrapport.
Dat de Belastingdienst/Toeslagen de ouders in de CAF 11-zaak vanuit een tunnelvisie
als potentiële fraudeurs benaderde werd Snel persoonlijk begin juni 2019 duidelijk.

Tot dan toe hadden hier besproken bewindslieden signalen die zij kregen veelal gekoppeld
aan incidentele zaken; dat de problemen veel breder speelden was voor hen een blinde
vlek. In de overdracht was er ook nauwelijks aandacht voor dit onderwerp. Vanaf de
zomer wordt het Snel steeds duidelijker dat het probleem veel groter is dan alleen
de CAF 11-zaak. De dwanginvorderingen in de andere CAF-zaken pauzeert hij echter niet;
dat gebeurt pas na aandringen van de Tweede Kamer, begin november 2019. Over de werkwijze
bij het vaststellen van opzet of grove schuld en de gevolgen voor de terugbetaling
werd Snel rond dezelfde tijd geïnformeerd.

Staatssecretaris Van Ark is vanaf september 2018 op de hoogte van de harde aanpak
en de gevolgen voor ouders in de CAF 11-zaak. Daarvoor zag zij wel hoge terugvorderingen,
maar zij beschouwde dat als regulier onderdeel van de voorschotsystematiek. Van Ark
was vanaf maart 2018 met het verbeterplan toeslagen in principe op de hoogte van initiatieven
om meer proportioneel terug te gaan vorderen, maar heeft zich toen niet verdiept in
de aanleiding hiervoor.

Vanaf mei 2019 spreekt de ministerraad regelmatig over de problemen met de kinderopvangtoeslag.
Minister van Financiën Hoekstra en Minister-President Rutte zijn in ieder geval vanaf
dat moment ook op de hoogte. Minister Hoekstra gaat zich dan ook actiever met het
dossier bezighouden.

Op 14 november 2019 concludeert de Adviescommissie uitvoering toeslagen in haar interim-advies
dat bij de groepsgewijze aanpak bij de CAF 11-zaak sprake was van institutionele vooringenomenheid.

Onderzoeksvraag 2

Hoe is door de bewindspersonen en (in het samenspel met) topambtenaren omgegaan met
de volgende belangrijke elementen in de fraudeaanpak en uitvoering van de kinderopvangtoeslag:

a. De «alles-of-niets» benadering, waardoor bij onvolkomenheden het recht op toeslag
voor een langere periode kan komen te vervallen

Eén van de redenen waarom de ontspoorde fraudejacht bij de kinderopvangtoeslag zo
schrijnend kon uitpakken voor ouders is dat er voor de toeslag een «alles-of-niets»
benadering geldt. Als de Belastingdienst/Toeslagen onvolkomenheden vaststelt, zoals
een niet (volledig) betaalde eigen bijdrage of een ontbrekende handtekening, wordt
de toeslag voor het gehele jaar bij de ouders teruggevorderd, terwijl dat geld over
het algemeen al volledig is gebruikt om de kinderopvang te betalen. Omdat de kinderopvangtoeslag
veel voorwaarden kent en de hoogte afhankelijk is van veel variabelen, is het risico
op een vergissing groter dan bij andere toeslagen. Bovendien is de hoogte van de toeslag
afhankelijk van het inkomen. Daardoor komen de hoogste toeslagen, en daarmee de hoogste
terugvorderingen, over het algemeen terecht bij de ouders met de laagste inkomens.

Totstandkoming «alles-of-niets» benadering

De «alles-of-niets» benadering volgt niet rechtstreeks uit de wet. Noch uit het wetsvoorstel,
noch uit de parlementaire behandeling daarvan blijkt dat de wetgever bewust voor een
«alles-of-niets» benadering heeft willen kiezen. In 2009 vraagt de Belastingdienst/Toeslagen
aan de landsadvocaat of zij de kinderopvangtoeslag op nihil mogen stellen als er geen
eigen bijdrage is betaald. De landsadvocaat betoogt dat de kinderopvangtoeslag in
die gevallen lager kan worden vastgesteld en dat in ieder afzonderlijk geval een individuele
beoordeling moet volgen. Verder ziet hij ruimte voor een vorm van proportionele toekenning.
De strikte «alles-of-niets» benadering, waarover de Belastingdienst/Toeslagen advies
vroeg, ziet de landsadvocaat als «pleitbaar». De Belastingdienst/Toeslagen kiest vervolgens
voor de strikte koers; in de optiek van de Belastingdienst/Toeslagen gaat het om frauderende
ouders. De Belastingdienst/Toeslagen legt de koers aan de rechter voor.13 De Raad van State veroordeelt de gekozen koers niet. Daarin ziet de Belastingdienst/Toeslagen
een legitimatie om door te gaan op de ingeslagen weg. Door de uitspraken verdwijnt
de ruimte om binnen de bestaande wet en de jurisprudentie alsnog een andere koers
te kiezen vrijwel geheel. De Belastingdienst/Toeslagen past de «alles-of-niets» vervolgens
niet alleen toe bij het ontbreken van een eigen bijdrage, maar ook bij administratieve
tekortkomingen. Ook dit wordt door de rechter niet veroordeeld. Het resultaat is dat
het evenredigheidsbeginsel door het samenspel van wet, uitvoering en jurisprudentie
in de praktijk tot diep in 2019 van zijn betekenis wordt beroofd.

Weekers laat ondanks aanvankelijke bezwaren «alles-of-niets» in stand

Eind 2012 adviseren ambtenaren aan Weekers niet alle jaren terug te vorderen in de
Appelbloesem-zaak vanwege de harde gevolgen en de publicitaire risico’s. Weekers opteert
aanvankelijk voor een soepeler benadering van de ouders dan zijn ambtenaren; hij wil
alleen de eigen bijdrage alsnog laten betalen. Nadat de Raad van State echter in een
uitspraak op 19 december 2012 het geheel terugvorderen van de toeslag in stand laat,
adviseren Weekers» ambtenaren hem toch over te gaan tot volledige terugvordering,
omdat er wettelijk geen andere optie meer zou zijn. Weekers legt zich erbij neer.

In de eerste helft van 2013 vindt hoogambtelijk overleg plaats tussen de Belastingdienst
en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) over eventuele aanpassing van de regelgeving,
maar dit leidt niet tot een concreet voorstel voor bewindspersonen om de «alles-of-niets»
benadering te beëindigen. Wel wordt door de ambtenaren van SZW, met instemming van
Asscher, gewezen op het belang van goede voorlichting over de regels aan ouders en
kinderopvangaanbieders.

Ambtenaren van de Belastingdienst leggen over een ander probleem wel expliciet schriftelijk
de vraag aan Weekers en Asscher voor of zij de wet willen wijzigen. Het gaat erom
dat de eigen bijdrage door gastouders op basis van de jurisprudentie van de Raad van
State terug geschonken mag worden aan de vraagouders. Dat komt in feite neer op gratis
kinderopvang, zonder eigen bijdrage. De ambtenaren van SZW en Minister Asscher vinden
het aanpassen van de wet op dit punt echter niet nodig.

Ook Wiebes en Asscher veranderen de «alles-of-niets» aanpak niet

Eind 2014 melden ambtenaren aan Wiebes dat de «alles-of-niets» benadering tot grote
financiële problemen kan leiden bij ouders, en dat de Belastingdienst aan SZW voorstelt
om, indien ouders de eigen bijdrage niet hebben betaald, alleen die bijdrage in te
vorderen in plaats van de hele toeslag. Wiebes steunt dat en is bereid om hierover
met Minister Asscher te overleggen als de ambtenaren er onderling niet uitkomen. Daar
denkt hij zelf echter niet meer aan en zijn ambtenaren wijzen hem er ook niet op,
nadat in de loop van 2015 duidelijk wordt dat de ambtenaren van SZW niet voor een
aanpassing voelen. Een concreet voorstel voor aanpassing wordt noch voor Wiebes, noch
voor Asscher opgesteld. De hardvochtige «alles-of-niets» aanpak blijft in stand en
ook de harde invorderingspraktijk gaat door.

Van Ark en Snel besluiten in oktober 2019 om de alles-of-niets» aanpak te beëindigen

In april 2018 meldt Staatssecretaris van Ark aan de Tweede Kamer dat directe financiering
niet wordt ingevoerd, maar dat er verbeteringen worden doorgevoerd binnen het bestaande
toeslagensysteem. Hierbij vermeldt zij niet dat er iets zal worden gedaan aan de «alles-
of-niets» aanpak. Op navraag van de Tweede Kamer antwoordt Van Ark in juli 2018 dat
zij in samenwerking met Financiën de mogelijkheden om proportioneel te gaan vaststellen
gaat verkennen. Zij realiseert dan nog niet dat achter het initiatief voor proportioneel
vaststellen de «alles-of-niets» benadering schuil gaat. In september 2018 wordt zij
geïnformeerd over de fraudezaken uit 2014. Het verkennen van proportioneel vaststellen
komt niet van de grond.

Staatssecretaris Snel is na de uitspraak van de Raad van State van april 2019 op de
hoogte van de «alles-of-niets» aanpak. Snel vraagt de Adviescommissie uitvoering toeslagen
te adviseren over de toepassing hiervan bij kleine verschillen in vastgestelde zaken.
Snel kondigt op 11 juni 2019 in afstemming met Van Ark nogmaals aan de mogelijkheden
voor proportioneel vaststellen te gaan verkennen. Dan gaat het sneller: op 9 oktober
2019 besluiten beide Staatssecretarissen om «proportioneel vaststellen op basis van
de betaalde kosten kinderopvang» uit te werken. Met het verzamelbesluit Toeslagen
voert het kabinet proportioneel vaststellen in op 25 december 2019, waarmee een eind
komt aan de «alles-of-niets» aanpak.

Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag:

De «alles-of-niets» benadering volgt niet expliciet uit de wet of de parlementaire
behandeling daarvan. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in de uitvoering gekozen voor
een «alles-of-niets» benadering, ondanks een advies van de landsadvocaat waarin een
meer proportionele benadering werd bepleit. De hoogste rechter, de Raad van State,
stelt de Belastingdienst in haar uitspraken in het gelijk en veroordeelt de gehanteerde
interpretatie van de wet niet, waarmee de ruimte om daarvan nog af te wijken werd
verkleind. Het resultaat is dat uitvoering en rechtspraak elkaar jarenlang wederzijds
versterken en de «alles-of-niets» praktijk steeds steviger wordt vastgeklonken. Zowel
Weekers als zijn opvolger Wiebes zetten vraagtekens bij deze harde benadering, maar
zelf zetten zij geen verandering door. Ambtenaren van de Belastingdienst verklaren
dat zij de problematiek aan hebben gekaart bij ambtenaren van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
maar dat deze niet voornemens waren de wet aan te passen. De ambtenaren van de Belastingdienst
brengen hun bewindspersonen Weekers en Wiebes vervolgens niet expliciet in stelling
om te pogen op politiek niveau een doorbraak te bewerkstelligen. Aan Minister Asscher
wordt derhalve geen concreet wijzigingsvoorstel voorgelegd.

b. De «80/20» benadering, waarbij het risico is genomen bonafide ouders aan te pakken,
die geen kans hadden om hier onderuit te komen;

De groepsgewijze aanpak

In de onderzoeksvraag wordt verwezen naar de «80/20» benadering. De commissie ziet
dit als een aanduiding van de groepsgewijze benadering. De groepsgewijze aanpak werd
onder meer gehanteerd in CAF-zaken. Onderzoeken van het CAF richtten zich onder andere
op kinderopvanginstellingen. Deze onderzoeken konden aanleiding geven tot het groepsgewijs
uiterst streng controleren van alle betrokken ouders. De ambtelijke top van de Belastingdienst
was op de hoogte van de mogelijkheid dat onschuldige ouders aan deze intensieve controles
bloot konden staan. De vooringenomen wijze van controleren in combinatie met de tekortschietende
interne en externe rechtsbescherming leidde er in de praktijk toe dat ouders nauwelijks
aan hoge terugvorderingen konden ontsnappen.

De goeden zullen meer onder de kwaden lijden

Weekers had naar aanleiding van de Bulgarenfraude aan de Tweede Kamer gemeld dat de
effectievere aanpak van systeemfraude ook goedwillende burgers zou raken, bijvoorbeeld
omdat zij als gevolg van controles langer op een toeslag zouden moeten wachten. In
de praktijk wordt, met instemming van de ambtelijke top van de Belastingdienst, een
stap verder gezet. In gevallen waar door de Belastingdienst/Toeslagen een risico op
fraude wordt gezien, worden ook lopende toeslagen op een onrechtmatige wijze groepsgewijs
stopgezet.

Directeur-generaal Veld heeft in zijn openbaar verhoor verklaard dat voor hem een
voorwaarde was dat mensen wel de kans zouden moeten krijgen om onjuiste besluiten
te herstellen. In de praktijk blijkt dat voor ouders nauwelijks mogelijk, onder meer
doordat de besluiten niet duidelijk aan ouders werden gecommuniceerd en bezwaren traag
en niet onafhankelijk van de eerste beoordelaar worden behandeld. De weekverslagen
van het CAF geven het beeld van een vooringenomen behandeling; de behandelaren achten
het niet erg waarschijnlijk dat ouders te goeder trouw zijn en kunnen aantonen dat
hun aanvraag wel klopt. In 2015 noteert de ambtelijke top van de Belastingdienst als
actiepunt dat de politiek meegenomen zou moeten worden in het «dilemma» van de groepsgewijze
«80% fout/20% goed» benadering en de impact op de 20%. Die verhouding 80–20 is overigens
een aanname; een kwantitatieve onderbouwing daarvan is er niet. Het actiepunt blijft
lang staan op de actielijst, voordat het weer verdwijnt zonder dat uit de stukken
blijkt wat ermee is gebeurd. Staatssecretaris Wiebes heeft verklaard zich niet te
herinneren ooit te zijn geïnformeerd over het dilemma rond de groepsgewijze «80/20»
aanpak.

Intussen gaat de Belastingdienst door met het hanteren van een groepsgewijze aanpak.
Die is niet beperkt tot klanten van frauduleuze kinderopvanginstellingen of gastouderbureaus.
Het gebeurt ook in zaken, zoals de CAF 11-zaak, waarin na onderzoek door het CAF en
na overleg met FIOD en OM werd geconcludeerd dat er geen sprake is van fraude bij
de kinderopvanginstelling.

De CAF 11-zaak waar de Ombudsman op wijst wordt lang gezien als uitzonderlijk

Dat de Belastingdienst op een onrechtmatige wijze toeslagen groepsgewijs heeft stopgezet,
wordt Wiebes duidelijk uit het onderzoek van de Ombudsman, dat in augustus 2017 aan
de Staatssecretaris en de Tweede Kamer wordt aangeboden. In het rapport is vermeld
dat de Raad van State de wijze waarop de toeslagen in de CAF 11-zaak zijn stopgezet,
heeft veroordeeld. De Ombudsman concludeert verder dat fair play ontbrak en dat bezwaren veel te traag zijn behandeld. Desondanks krijgt de Tweede
Kamer in september, op de schriftelijke vraag of ouders onnodig schade hebben geleden
van de abrupte stopzetting en terugvordering, van Wiebes het antwoord dat daarvan
niets is gebleken. Wiebes noemt dit in zijn verhoor een onbegrijpelijk, verbijsterend,
fout en idioot antwoord.

Dat de vaktechnisch coördinator van Toeslagen in maart van dat jaar het managementteam
Toeslagen in een specifiek memo al had gewezen op door de Belastingdienst/Toeslagen
gemaakte fouten en had gepleit voor tegemoetkoming, wordt aan Wiebes niet gemeld.

Staatssecretaris Snel geeft kort na zijn aantreden een officiële reactie op het Ombudsmanrapport.
Hoewel de Belastingdienst/Toeslagen de ouders groepsgewijs had aangepakt, is er geen
bereidheid om de ouders groepsgewijs tegemoet te komen. Snels ambtenaren vertellen
hem dat het proces niet goed is verlopen, maar dat het CAF 11 onderzoek op goede gronden
is gestart en dat de werkwijze van de Belastingdienst/Toeslagen bij het groepsgewijs
stopzetten sinds 2016 is veranderd. Ouders waarvan vaststaat dat zij toch recht hebben
op toeslag kunnen excuses krijgen, en kunnen individueel verzoeken om een schadevergoeding,
al dan niet via de rechter. Snel stemt in met die lijn en gaat er van uit dat de zaak
daarmee is afgedaan. Ook de directeur kinderopvang van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) krijgt van de Belastingdienst te horen dat zoiets als
CAF 11 niet meer zal gebeuren. Dat de problemen in de CAF 11-zaak ook in andere zaken
spelen, en dat het probleem van de groepsgewijze aanpak niet alleen zag op de wijze
van stopzetten, is op dat moment geen punt van gesprek. Pas op 4 juni 2019 dringt
het tot Snel en de in 2017 aangetreden directeur-generaal Belastingdienst, Uijlenbroek,
door dat de ouders in de CAF 11-zaak onterecht als potentiële fraudeur zijn benaderd.
Ook wordt hen duidelijk dat het ontbreken van een enkel bewijsstuk voldoende was om
toeslag van meerdere jaren terug te moeten betalen. In de zomer van 2019 komt geleidelijk
meer in beeld dat in andere CAF-zaken vergelijkbare problemen hebben gespeeld.

Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag:

Staatssecretaris Weekers meldt de Tweede Kamer naar aanleiding van de Bulgarenfraude
dat goedwillende burgers vaker hinder gaan ondervinden van het aangescherpte toezicht,
bijvoorbeeld omdat zij langer op een toeslag moeten wachten. De ambtelijke top van
de Belastingdienst accepteert een groepsgewijze aanpak, waarbij de gevolgen voor goedwillenden
verder gaan dan alleen langer wachten. Zij nemen zich voor de politiek hierin mee
te nemen, maar het is niet gebleken dat dit daadwerkelijk is gebeurd. In elk geval
kan Staatssecretaris Wiebes het zich niet herinneren.

In 2017 wordt door een uitspraak van de Raad van State en het rapport «Geen powerplay maar fair play» van de Ombudsman voor achtereenvolgens Wiebes en zijn opvolger Snel duidelijk dat
er de processen in de CAF 11-zaak veel mis is gegaan. Onder meer zijn de toeslagen
in de CAF 11-zaak op een onrechtmatige wijze groepsgewijs stopgezet, ontbrak fair play en duurde de afhandeling van bezwaren veel te lang. Desondanks meldt Wiebes nog geen
maand na het Ombudsmanrapport aan de Tweede Kamer dat niets is gebleken van onnodige
schade voor ouders van de stopzetting en terugvordering van kinderopvangtoeslag; een
antwoord dat hij in zijn verhoor als idioot bestempelt.

Het ambtelijk advies naar aanleiding van het rapport van de Ombudsman richt zich uitsluitend
op de CAF 11-zaak. Snel vraagt niet door of de problemen breder spelen. Dat, naast
de bevindingen van de Ombudsman, de CAF 11-zaak tevens onterecht als fraudezaak werd
gezien en dat de ouders vanuit een tunnelvisie als potentiële fraudeurs zijn benaderd,
wordt Snel en de ambtelijke top van de Belastingdienst pas in juni 2019 duidelijk.

c. De «opzet/grove schuld» benadering, waardoor geen betalingsregeling kon worden
getroffen;

Geen persoonlijke betalingsregeling bij opzet of grove schuld

Mensen die toeslagen moeten terugbetalen aan de Belastingdienst/Toeslagen, kunnen
een verzoek doen om een persoonlijke betalingsregeling. De Belastingdienst stelt dan
een maandelijks terug te betalen bedrag vast dat past bij de financiële situatie van
de aanvrager. Als er na twee jaar nog een restschuld is, wordt deze niet meer verder
ingevorderd. Wel kan deze nog drie jaar worden verrekend met toeslagen en teruggave
van de inkomstenbelasting.

Een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling wordt afgewezen als het volgens
de Belastingdienst aannemelijk is dat het ontstaan van de schuld te wijten is aan
opzet of grove schuld. Dan is alleen een standaard betalingsregeling mogelijk. De
schuld moet in dat geval in 24 gelijke maandelijkse termijnen geheel worden terugbetaald.
Als niet op tijd wordt betaald, kan de Belastingdienst gebruik maken van vergaande
invorderingsmogelijkheden, zoals beslaglegging op auto’s of gedwongen woningverkoop.
In situaties waarin sprake is van opzet of grove schuld is er in principe geen termijn
waarna de invordering stopt. Mensen kon bovendien schuldhulpverlening worden geweigerd,
als duidelijk werd dat hen door de Belastingdienst/Toeslagen opzet of grove schuld
werd verweten.14 De kwalificatie opzet of grove schuld kan in de praktijk tot de meest schrijnende
situaties leiden, niet in de laatste plaats omdat mensen door dit label als moedwillig
fraudeur worden bestempeld, ook bij andere instanties.

In de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie uitvoering toeslagen15, in maart 2020, meldde Staatssecretaris Van Huffelen dat in de periode 2012–2019
aan 25.000 á 35.000 personen de kwalificatie opzet of grove schuld is toegekend. Enkele
maanden later meldde zij dat op basis van onderzoek van een steekproef bleek dat in
94% van de gevallen deze kwalificatie naar huidige maatstaven als onterecht kan worden
bestempeld, omdat de reden niet goed is vastgelegd, er niet evident sprake is van
opzet of grove schuld of omdat de kwalificatie niet goed is gemotiveerd richting de
betrokken ouders.16

Weinig aandacht voor opzet of grove schuld bij bewindspersonen en ambtelijke top

Weekers is ervan op de hoogte dat mensen die niet te goeder trouw zijn geen persoonlijke
betalingsregeling kunnen treffen. Over de werkwijze van de Belastingdienst in de praktijk
wordt hij niet geïnformeerd. Voor zijn opvolger Wiebes geldt hetzelfde. Hij meldt
in november 2014 aan de Tweede Kamer dat er bij bewezen opzet of grove schuld geen
persoonlijke betalingsregeling mogelijk is. Ambtenaren melden hem dezelfde maand dat
in de zaak De Parel in een aantal individuele gevallen sprake is van opzet of grove
schuld, bijvoorbeeld als er helemaal geen opvang heeft plaatsgevonden, en dat de Belastingdienst/Toeslagen
daarom in enkele gevallen een boete zal opleggen.

Ombudsman stelt vragen over opzet en grove schuld

In februari 2018 wordt Snel naar aanleiding van een brief van de Ombudsman door zijn
ambtenaren geïnformeerd over opzet en grove schuld bij de invordering door de Belastingdienst.
Zijn ambtenaren melden dat voor mensen wie opzet of grove schuld wordt verweten, in
beginsel geen termijn geldt waarop van invordering wordt afgezien. Daarbij wordt gesteld
dat de consequentie kan zijn dat zij gedurende een aantal (vele) jaren slechts inkomen
op bijstandsniveau overhouden. De Ombudsman vraagt of de Belastingdienst op verzoek
van de persoon in kwestie de verrekening van schulden met lopende kinderopvangtoeslag
kan matigen of staken, omdat mensen anders hun kinderopvang niet meer kunnen betalen,
met alle gevolgen van dien. De Belastingdienst/Toeslagen wijzigt de koers en gaat
ouders en dienstverleners proactief informeren over de mogelijkheid dat de schuld
niet langer meer wordt verrekend met voorschotten voor kinderopvangtoeslag. Verdere
actie wordt niet ondernomen.

Tweede Kamer vraagt naar opzet en grove schuld

In mei 2018 stellen Kamerleden vragen over opzet en grove schuld naar aanleiding van
het Ombudsmanrapport over CAF 11. Op deze vragen wordt in algemene bewoordingen gereageerd.
Pas na mediapublicaties naar aanleiding van de aanbieding van een zwartboek door de
SP eind augustus 2019 en een uitdrukkelijk verzoek om meer informatie van de vaste
commissie voor Financiën van de Tweede Kamer op 24 oktober 2019, worden Snel en de
ambtelijke top van Financiën in meer detail ingelicht over de manier waarop de Belastingdienst
is omgegaan met opzet of grove schuld bij de invordering. Snel en secretaris-generaal
Leijten reageren geschokt, ook omdat het verwijt van opzet of grove schuld door de
gehanteerde financiële grens met name de meest kwetsbare groepen treft. Snel wil niet
dat mensen door het verwijt van opzet of grove schuld in onoverzichtelijke financiële
problemen komen. Aan de Kamer zegt hij toe dat het onderzoeken van opzet of grove
schuld bij terugbetalingen wordt opgeschort in afwachting van het ADR-onderzoek naar
toeslaggerelateerde CAF-zaken, waartoe in maart 2019 was besloten. Ook zegt hij toe
dat de dwanginvordering wordt gepauzeerd voor mensen die in het verleden geen persoonlijke
betalingsregeling kregen omdat hen door de Belastingdienst opzet of grove schuld werd
verweten. Hij ontvangt op 5 november 2019 opnieuw een ambtelijke notitie. Daarin wordt
gemeld dat het stellen van opzet of grove schuld voornamelijk voorkomt bij de kinderopvangtoeslag17, vanwege de hoge bedragen die daarbij moeten worden terugbetaald en het grensbedrag
dat Belastingdienst/Toeslagen voor opzet of grove schuld hanteert. Informatie uit
een memo over invorderingen bij mensen met de kwalificatie opzet of grove schuld die
nog openstaan uit de periode 2005–2012, met een totale waarde van € 192 miljoen bereikt
de Staatssecretaris niet. Van een actieve ambtelijke informatievoorziening aan bewindspersonen
over opzet of grove schuld is niet gebleken. De stilte over dit onderwerp wordt enkel
doorbroken naar aanleiding van expliciete verzoeken van buiten het departement.

Ook tijdens het onderzoek van de ondervragingscommissie is nog nieuwe informatie naar
boven gekomen over opzet/grove schuld. Op de dag na het laatste openbaar verhoor stuurt
Staatssecretaris Van Huffelen een ambtelijk memo uit februari 2016 naar de Tweede
Kamer. Daarin staat een voorstel beschreven om ouders die meer dan € 3.000 aan kinderopvangtoeslag
moeten terugbetalen, standaard en zonder controle het label opzet en grove schuld
te geven. Het doel is daarmee snel 7.000 verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling
af te kunnen handelen. De status en opvolging van dit memo is op het moment van schrijven
nog altijd onbekend.

Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag:

Bij Staatssecretaris Weekers en zijn opvolger Wiebes is bekend dat geen persoonlijke
betalingsregeling mogelijk is wanneer het ontstaan van de schuld te wijten is aan
opzet of grove schuld. Over de wijze waarop er in de uitvoering mee wordt omgegaan,
zijn zij niet geïnformeerd. Naar aanleiding van vragen van de Ombudsman krijgt Staatssecretaris
Snel in februari 2018 expliciet gemeld dat de kwalificatie opzet of grove schuld ertoe
kan leiden dat gezinnen het vele jaren met een inkomen op bijstandsniveau moeten doen.
De Belastingdienst stopt dan met het verrekenen van schuld met lopende kinderopvangtoeslag,
maar verdere acties worden niet geadviseerd en niet genomen. De Adviescommissie uitvoering
toeslagen betrekt opzet/grove schuld niet bij haar advies over de compensatie van
de CAF 11-ouders in november 2019. Pas als de Tweede Kamer eind 2019 aandringt, komt
er meer informatie bij de Staatssecretaris op tafel en stopt de Belastingdienst/Toeslagen
met het opleggen van opzet of grove schuld bij verzoeken om persoonlijke betalingsregelingen.
Maar ook op dat moment is er nog informatie binnen de Belastingdienst die de Staatssecretaris
niet bereikt.

Onderzoeksvraag 3

Waarom is op basis van de beschikbare inzichten en signalen het beleid voor de kinderopvangtoeslag
gehandhaafd, en waarom is niet eerder overgegaan tot tegemoetkoming van getroffen
ouders?

Zoals blijkt uit de antwoorden op de eerdere onderzoeksvragen zijn er veel signalen
geweest over de harde aanpak, onder meer vanuit de media en de Tweede Kamer. De commissie
ziet een aantal redenen waarom een ommekeer desondanks lange tijd op zich liet wachten.

Afstand tussen uitvoering en beleid; niemand neemt verantwoordelijkheid

De combinatie van een groepsgewijze benadering, een «alles-of-niets» beleid, het toekennen
van opzet of grove schuld bij de invordering en gebrekkige interne en externe rechtsbescherming
heeft lang stand gehouden en tot schrijnende situaties geleid. Over de disproportionele
gevolgen van de «alles-of-niets» benadering zijn tot op het niveau van de bewindspersonen
verschillende signalen geweest, die hierboven reeds zijn genoemd. Over opzet/grove
schuld waren die signalen er tot oktober 2019 niet. Door het ontbreken van een hardheidsclausule
in de Awir en de ontwikkeling van de jurisprudentie, die mede ontstond door het procederen
van de Belastingdienst, was er in de uitvoering geen eenvoudige oplossing voorhanden
om de alles-of-niets aanpak te matigen. Het beeld bij de Belastingdienst was dat een
wetswijziging nodig zou zijn voor aanpassing van de harde lijn. Een concreet voorstel
voor wijziging van de Wko of de Awir is echter nooit voorgelegd aan de bewindspersonen.

De afstand tussen de uitvoering bij de Belastingdienst/Toeslagen en de beleidsambtenaren
bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), en hun verschillende perspectieven op
de problematiek, heeft in 2013 en 2015 een oplossing in de weg gestaan. De gescheiden
politieke verantwoordelijkheid voor uitvoering en beleid stond Weekers in de weg om
verder bij Asscher aan te dringen op wijziging van de wet. In september 2014 wijst
Asscher op zijn beurt naar de Staatssecretaris van Financiën, in een overleg met de
Tweede Kamer over een oplossing voor de ouders die te maken krijgen met hoge terugvorderingen.

Al met al ontstaat een beeld van een cultuur van het afbakenen van deelverantwoordelijkheden,
waarin uiteindelijk niemand voldoende leiderschap toont door de morele verantwoordelijkheid
te nemen voor het geheel, met als doel de disproportionele aanpak te beëindigen.

Signalen en oplossingen worden klein gehouden; ernst en urgentie niet gezien

Daarbij moet aangetekend worden dat het beeld van bewindslieden van de omvang van
de problematiek lange tijd niet volledig was. De discussies over de «alles-of-niets»
aanpak speelden met name op naar aanleiding van concrete, individuele zaken, zoals
de Appelbloesem en De Parel, en de informatievoorziening bleef in de reikwijdte daartoe
ook veelal beperkt. De bewindslieden vroegen ook niet door op de bredere problematiek.
Ook in de overdracht op nieuwe bewindslieden kwam de problematiek niet in zijn volle
omvang aan de orde, en gingen eerdere signalen verloren.

De reactie op signalen is eveneens herhaaldelijk beperkt gebleven. Zo werd in reactie
op het advies van de vaktechnisch coördinator uit maart 2017 om de ouders in de CAF
11-zaak tegemoet te komen, gekozen voor het verder individueel onderzoeken van ouders
voordat hen een aanbod zou kunnen worden gedaan. In reactie op het advies van de Ombudsman
in 2017 om dezelfde groep ouders excuses aan te bieden en een tegemoetkoming, werd
aanvankelijk slechts excuses aangeboden aan de ouders wiens toeslag na nader onderzoek
volgens de Belastingdienst onterecht was stopgezet. Tegemoetkoming werd niet actief
verstrekt; ouders zouden zelf een verzoek om schadevergoeding kunnen indienen. De
constatering van de Ombudsman dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ouders
een tweede kans moest bieden om stukken aan te leveren, leidde aanvankelijk alleen
tot bijstelling in CAF-zaken, fraudeonderzoeken en intensief subjectgericht toezicht,
en pas na mediaberichten en nadere vragen van de Ombudsman in 2020 tot bredere invoering
hiervan binnen de Belastingdienst/Toeslagen.

Tunnelvisie op fraude leidt tot basishouding van wantrouwen

Dat signalen niet eerder werden opgepikt, kwam mede doordat Weekers, Wiebes en Asscher
het beeld hadden dat het om fraudezaken ging, en dat dit hen ook zo werd gepresenteerd.
Het onderscheid tussen fraude en administratieve fouten of vergissingen van ouders
was in de informatievoorziening over deze zaken dikwijls niet voldoende scherp. De
politieke overtuiging was dat fraudeurs hard moesten worden aangepakt, met name in
de jaren 2013–2015. Deze kwam voort uit de regeerakkoorden uit 2010 en 2012 en werd
verder aangewakkerd door fraudezaken, zoals de Bulgarenfraude, en door het instellen
van de ministeriële commissie aanpak fraude. Ook in de uitvoering wordt de aanpak
van fraude aangescherpt. Tegen die achtergrond worden ouders, onder meer in CAF-zaken,
wantrouwend benaderd en gezien als (potentiële) fraudeurs. Voor de CAF 11-zaak duurt
deze tunnelvisie voort tot in juni 2019.

Focus op massaproces en targets

De reguliere voortgangsinformatie over de uitvoering van de kinderopvangtoeslag was
gericht op de grote getallen, streefcijfers en kernprestatie indicatoren, en niet
op de harde en schrijnende gevolgen van de fraudeaanpak waar een deel van de toeslagaanvragers
mee wordt geconfronteerd. De beleidsambtenaren en bewindspersonen van SZW richten
zich jarenlang op een nieuw stelsel van financiering van de kinderopvang, en hebben
weinig oog voor de urgentie van noodzakelijke verbeteringen in het bestaande stelsel.
De afstand tot en het gebrek aan interesse voor de uitvoering bij degenen die verantwoordelijk
zijn voor het beleid voor de kinderopvangtoeslag creëren een situatie waarin de Belastingdienst/Toeslagen,
zonder stevige checks and balances veel ruimte heeft om zelf te bepalen hoe zij de uitvoering praktisch vorm geeft.

Een kloof en leemlagen belemmeren goede informatievoorziening

Niet alleen tussen uitvoering en beleid maar ook tussen politiek en ambtenaren gaapt
een kloof. Verschillende topambtenaren van de Belastingdienst hebben verklaard in
hun maag te zitten met de harde gevolgen van de «alles-of-niets» aanpak. In de stukken
aan bewindspersonen is dit echter zeer beperkt terug te vinden. Wiebes en Asscher
hebben dan ook nooit het gevoel gehad dat ambtenaren de noodklok luidden. Sterker
nog, Weekers, Wiebes, Snel en Hoekstra wijzen er alle vier op dat politiek en maatschappelijk
relevante informatie keer op keer niet of slechts deels omhoog komt uit de Belastingdienst.
Weekers en Wiebes hebben dit in hun openbaar verhoor een «leemlaag» genoemd. De wijze
waarop de informatie over opzet of grove schuld naar boven komt, is daarvan een treffend
maar ook tragisch voorbeeld. Een ander voorbeeld is het memo van de vaktechnisch coördinator
uit 2017, dat pas na doorvragen van de Tweede Kamer naar boven komt en uiteindelijk
in het najaar van 2020 openbaar wordt.

Gebrek aan interne en externe tegenkrachten; weinig ruimte voor kritiek

Krachten die een tegenwicht hadden kunnen bieden en de ouders terzijde hadden kunnen
staan, hebben lange tijd te weinig kunnen betekenen. Dat begint intern bij de Belastingdienst/Toeslagen.
Een voorbeeld is dat de juridisch adviseur die moest toezien op juiste uitvoering
van de wet niet kon adviseren vanuit een onafhankelijke positie vergelijkbaar met
de rest van de Belastingdienst.

Bezwaren van ouders werden jarenlang veel te traag en niet onafhankelijk genoeg behandeld,
ondanks de morele en bestuursrechtelijke plicht voor de Belastingdienst om fouten,
voor discussie vatbare werkwijzen en disproportionele gevolgen te onderzoeken en zo
nodig te corrigeren.

Ouders die in beroep gingen bij de rechter, werden dikwijls in het ongelijk gesteld
door de Raad van State, die oordeelde dat de «alles-of-niets» aanpak van de Belastingdienst
niet getoetst hoefde te worden aan het evenredigheidsbeginsel.

De Tweede Kamer had niet alleen last van dezelfde leemlaag waar bewindslieden ook
op stuitten en werd verschillende malen onjuist geïnformeerd, maar stuitte bovendien
op weigeringen van het kabinet om informatie te verstrekken, bijvoorbeeld onder het
mom van persoonlijke beleidsopvattingen, in overeenstemming met de zogenoemde Rutte-doctrine.
Het adviesmemo van de vaktechnisch coördinator uit 2017 kan hier wederom als voorbeeld
dienen. De meest cruciale passages uit dit advies worden in eerste instantie niet
aan de Tweede Kamer verstrekt. Pas nadat de betreffende juridische adviezen tijdens
een openbaar verhoor van de ondervragingscommissie zijn voorgelezen, krijgt de Tweede
Kamer het memo integraal toegestuurd.

Tegemoetkoming laat lang op zich wachten

Het duurt tot juni 2019 voordat Staatssecretaris Snel compensatie wil geven die verder
gaat dan een tegemoetkoming voor overschrijding van wettelijke termijnen. Er is dan
al geruime tijd veel aandacht voor de zaak in de media en in de Tweede Kamer. De omslag
bij Snel treedt op, nadat hem op 4 juni 2019 duidelijk is geworden dat de onderbouwing
voor de CAF 11-zaak te mager is. De Belastingdienst/Toeslagen wordt op dit spoor gezet
naar aanleiding van vragen van journalisten van Trouw en RTL Nieuws. Op het departement
is duidelijk dat daarmee een politieke crisis ontstaat en de Staatssecretaris een
zwaar debat tegemoet kan zien. Er wordt overwogen om op korte termijn een gebaar te
maken naar de ouders, maar Snel besluit dat uiteindelijk niet te doen. Hoewel op het
departement inhoudelijk al veel duidelijk is, wordt de opdracht om na te denken over
een vorm van compensatie, met instemming van de ministerraad, gegeven aan een externe
adviescommissie. Juridische risico’s en de vrees voor de financiële gevolgen van precedentwerking
staan een snelle oplossing in de weg. De directe kosten voor de compensatie van de
CAF 11 ouders zijn geen obstakel voor snelle compensatie. Het kabinet hoopt bovendien
een streep onder het verleden te kunnen zetten, en denkt dat een advies van een externe,
gezaghebbende commissie tot minder discussie zal leiden in de Tweede Kamer en vertrouwenwekkender
is voor de gedupeerden. Mede omdat de Raad van State in oktober 2019 terugkomt op
de jarenlange jurisprudentie over de «alles-of-niets» benadering, laat het advies
van de commissie tot medio november 2019 op zich wachten. Dat is dan het moment waarop
eindelijk kan worden overgegaan tot compensatie van de CAF-11 ouders. Op 24 december
2019 meldt Minister Hoekstra aan de Kamer dat 280 van de 287 CAF 11-ouders de compensatie
hebben ontvangen.

Keuzemomenten

De commissie constateert dat er in de afgelopen vijftien jaar meerdere momenten zijn
geweest waarop bewindspersonen en de ambtelijke top andere keuzes hadden kunnen maken,
mede op grond van de signalen. Daarmee hadden disproportionele gevolgen voor ouders
kunnen worden voorkomen, verminderd of gerepareerd. Belangrijke keuzemomenten tot
het eind van de onderzoeksperiode waren volgens de commissie in ieder geval:

• het niet in de wetgeving opnemen van een mogelijkheid om bij onbedoeld harde gevolgen
te kunnen ingrijpen of afwijken, bijvoorbeeld in de vorm van een hardheidsclausule
of discretionaire bevoegdheid. De wet- en regelgeving wordt op het gebied van de disproportioneel
hoge terugvorderingen ook niet bijgesteld tussen 2005 en december 2019, hoewel dat
op elk moment had gekund;

• de keuze van de Belastingdienst/Toeslagen in 2009 voor een strikte interpretatie van
de wetgeving, waarbij bij het niet (volledig) betalen van de eigen bijdrage de volledige
kinderopvangtoeslag werd teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen had toen ook
kunnen kiezen voor bijvoorbeeld het terugvorderen op basis van de betaalde kosten
voor kinderopvang, in lijn met het advies van de Landsadvocaat;

• het niet doorpakken van zowel de ambtelijke toppen van de Belastingdienst en SZW als
de Staatssecretarissen van Financiën en de Minister van SZW op signalen van disproportionele
terugvorderingen in de periode 2012–2016;

• de keuze van de Belastingdienst en het Ministerie van SZW in 2013–2014 om frauderende
gastouderbureaus en kinderopvanginstellingen aan te pakken via de ouders;

• de werkwijze van de Belastingdienst bij de fraudeaanpak en de opvolging van signalen
van het CAF-team, waarbij de kinderopvangtoeslag van groepen ouders zonder individuele
beoordeling werd stopgezet en waarbij ouders een persoonlijke betalingsregeling werd
geweigerd;

• de inspanning van de ambtelijke top en de bewindspersonen van SZW in de periode 2014–2018
om een nieuw financieringsstelsel te ontwikkelen, maar ondertussen niets te doen voor
de ouders die op dat moment al met problematische schulden werden geconfronteerd door
de hoge terugvorderingen bij de kinderopvangtoeslag;

• het besluit van het MT Toeslagen in maart 2017 om een intern advies van de vaktechnisch
coördinator om ouders in de CAF 11-zaak te compenseren niet op te volgen;

• het niet direct opvolgen van de aanbeveling van de Nationale ombudsman uit het rapport
«Geen powerplay maar fair play» uit augustus 2017 om ouders in de CAF 11-zaak een tegemoetkoming te verstrekken
voor het aangedane leed;

• de trage verkenning en ontwikkeling van proportionaliteit bij het vaststellen van
de kinderopvangtoeslag door SZW en Financiën tussen april 2018 en december 2019;

• het niet direct overgaan tot compensatie van ouders toen Staatssecretaris Snel in
juni 2019 vaststelde dat ouders verkeerd waren behandeld, maar het instellen van en
wachten op het advies van de Adviescommissie uitvoering toeslagen.

Samengevat komt de commissie tot de volgende beantwoording van de onderzoeksvraag:

In de loop der jaren zijn er verschillende signalen geweest over de harde gevolgen
van de fraudeaanpak en het toezicht bij de kinderopvangtoeslag. Concrete signalen
over de «alles-of-niets» benadering hebben lange tijd niet tot verandering geleid.
Zowel de afstand tussen de uitvoeringsorganisatie Belastingdienst/Toeslagen en het
voor het beleid verantwoordelijke Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
als de gescheiden politieke verantwoordelijkheid voor beleid en uitvoering hebben
het vinden van een oplossing in de weg gestaan. Het hielp daarbij niet dat de signalen
vaak werden gekoppeld aan een concreet geval, zonder dat de gehele omvang van de problematiek
in beeld was. Als er actie werd ondernomen naar aanleiding van signalen, was deze
vaak ook beperkt. Er was bovendien sprake van een tunnelvisie op fraudebestrijding,
tegen de achtergrond van de politieke wens tot een harde aanpak van fraude. In de
uitvoering vervaagde het onderscheid tussen opzettelijke fraude en onopzettelijke
vergissingen, en werden ouders met wantrouwen tegemoet getreden. Door het stempel
«opzet/grove schuld» op te leggen bracht de Belastingdienst veel ouders in financiële
problemen. De praktijk rond het opleggen van opzet/grove schuld is tot oktober 2019
niet gesignaleerd aan de ambtelijke en politieke top.

Dat er niet meer en duidelijker signalen zijn geweest, wijten bewindslieden aan een
breder patroon van gebrekkige informatievoorziening vanuit de Belastingdienst. Verschillende
interne en externe tegenkrachten konden hun rol onvoldoende invulling geven. Desondanks
zijn het vragen van media en Tweede Kamer die er in juni 2019 toe leiden dat Staatssecretaris
Snel de gedupeerden in de CAF 11-zaak wil gaan compenseren. Mede vanwege juridische
vragen en de onbekende (financiële) gevolgen van precedentwerking gebeurt dit niet
direct. Het kabinet stemt in met het voorstel van Snel een commissie om advies te
vragen over de wijze van compensatie in de hoop dat dit zowel ouders als Tweede Kamer
meer zal overtuigen dan wanneer Financiën zelf een oplossing zou uitwerken. Na oplevering
van dit advies in november 2019 wordt eindelijk overgegaan tot compensatie van de
CAF-11 ouders.

Onderzoeksvraag 4

Welke lessen trekken de getuigen naar aanleiding van de harde aanpak bij de uitvoering
van de kinderopvangtoeslag?

Tijdens de openbare verhoren heeft de commissie de getuigen gevraagd welke lessen
zij uit het kinderopvangtoeslag-dossier trekken. Bijlage 1 bevat een selectie van
de genoemde lessen. Naast de antwoorden op de expliciete vraag, worden tijdens de
openbare verhoren veelvuldig impliciete lessen getrokken met als belangrijkste portee
dat indertijd iets op een andere manier had moeten worden gedaan. Deze impliciete
lessen zijn terug te lezen in de verslagen van de openbare verhoren. De expliciete
lessen die de getuigen trekken zijn overwegend gericht op het toeslagenstelsel, het
wettelijk kader, de uitvoerbaarheid van politieke wensen, de menselijke maat, de Belastingdienst
en het belang van een goed zicht van de bewindspersonen op de zaken die onder hun
verantwoordelijkheid worden uitgevoerd.

Complexiteit toeslagenstelsel

Meerdere getuigen benoemen dat het toeslagenstelsel complex is en een grote verantwoordelijkheid
bij de burger legt. Dat was voor SZW ook de reden om te streven naar een ander stelsel.

Ruimte voor maatwerk in wetgeving

Enkele getuigen stellen dat wet- en regelgeving de mogelijkheid zou moeten bieden
tot maatwerk voor onvoorziene effecten van wetgeving, waarbij er rekening mee zou
moeten worden gehouden dat ook burgers de wet- en regelgeving niet geheel zouden kunnen
overzien. Ook meer discretionaire ruimte voor de uitvoerend bewindspersoon wordt genoemd
als oplossing voor het tegengaan van onvoorziene effecten.

Uitvoerbaarheid politieke wensen

Enkele getuigen merken op dat er voorafgaand aan nieuw beleid meer aandacht moet zijn
voor de uitvoerbaarheid van de politieke wensen.

Oog voor de menselijke maat

Door meerdere getuigen is als les genoemd dat de menselijke maat niet uit het oog
verloren moet worden. Eén getuige gaf aan dat meer empathie zou moeten worden geregeld
bij de uitvoering. Er zou niet alleen naar efficiëntie van uitvoering en van wet-
en regelgeving gekeken moeten worden, maar ook naar andere publieke waarden zoals
de omgang met de burger.

Geen financiële prikkels voor fraudebestrijding

Bij fraudebestrijding moeten geen financiële targets worden gehanteerd, die ook gehaald
moet worden en waarbij een organisatie het uit de rest van haar budget moet aanvullen
als ze die targets niet halen. Want dan heb je er een institutioneel belang bij.

Cultuur van de Belastingdienst

De lessen over de Belastingdienst gaan over de cultuur en organisatie. Er zijn andere
vaardigheden nodig die ervoor moeten zorgen van signalen van de werkvloer adequaat
worden opgevangen. Meerdere getuigen gaven aan dat de borging van de «gewetensfunctie»
van de Belastingdienst – meer specifiek de vaktechniekstructuur – goed op orde dient
te zijn. Ook wordt genoemd dat de Belastingdienst, en daarmee de span of control van de directeur-generaal, te groot is.

Zicht op gevolgen van beleid

De afstand tussen beleid en uitvoering zou kleiner moeten zijn dan die bij de kinderopvangtoeslag
is geweest. Verantwoordelijke bewindspersonen moeten altijd geconfronteerd worden
met de gevolgen van hun beleid. Op dit dossier had dit zicht kunnen worden gerealiseerd
door eerder in gesprek te gaan met ouders, «met mensen die er zelf mee te maken hebben».

DEEL II

Hoofdstuk 1 De aanloop

Voor de oorsprong van de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag wordt in dit hoofdstuk
teruggegaan naar de wetgeving rond 2005, de keuzes bij de interpretatie van deze wetgeving
en de aanscherping van de fraudeaanpak tijdens de kabinetten Rutte I en II.

2004: Wet kinderopvang

Op 20 oktober 2004 treedt de Wet kinderopvang (Wko) in werking, waarmee vanaf het
jaar 2005 recht bestaat op de kinderopvangtoeslag. De Wko levert de wettelijke basis
voor de kinderopvangtoeslag. De kern is dat de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk
wordt gesteld van de draagkracht van de ouders en de hoogte van de kosten van kinderopvang.18

De Wko bevat enkele voorwaarden waaraan moet worden voldaan om recht op kinderopvangtoeslag
te hebben. Een binaire interpretatie van deze voorwaarden (wel/geen recht) wordt echter
niet voorgeschreven of besproken in wet- en regelgeving en vloeit hieruit ook niet
vanzelfsprekend voort. Een strikte «alles-of-niets» benadering zou later echter wel
de praktijk worden. Staatssecretaris Van Huffelen bevestigde onlangs aan de Tweede
Kamer dat deze benadering niet expliciet uit de wet volgt: «Het is goed om te concluderen dat de interpretatie dat proportioneel toekennen niet
mogelijk was niet expliciet volgt uit de wet, hoewel dat wel zo door ons is toegepast
en ook bevestigd is in de jurisprudentie.»19

Bij de totstandkoming van deze wet, in de toelichtingen van het kabinet hierop en
bij de parlementaire behandeling hiervan wordt niet ingegaan op mogelijke consequenties
van het terugvorderen van grote bedragen voor ouders. Ook wordt niet gesproken over
een «alles-of-niets» benadering.

2005: Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (Awir)

In september 2005 wordt met de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
een harmonisatie doorgevoerd van inkomensafhankelijke regelingen, met name voor zorg,
kinderen en wonen. De Awir heeft betrekking op het toekennen, uitbetalen en terugvorderen
van toeslagen door de Belastingdienst. Ondanks het advies van de Raad van State neemt
de regering in de Awir bewust geen hardheidsclausule op waarmee bij onvoorziene en
onredelijk benadelende gevolgen afgeweken zou kunnen worden van dwingende wetgeving.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel besteedt de Tweede Kamer aandacht aan een
groot aantal elementen uit de Awir, zoals hardheidsclausules, vangnetregelingen, liquiditeitsproblemen
en terugbetalingsregelingen. De Tweede Kamer dient aanvankelijk een amendement in
voor het opnemen van een waarborg voor onvoorziene en onbillijke gevolgen in de vorm
van een algemene hardheidsclausule. Dit amendement wordt uiteindelijk niet in stemming
gebracht.

Tijdens de openbare verhoren legde professor Marseille uit dat een strikte «alles-of-niets»
benadering weliswaar niet expliciet uit de wet volgt, maar dat de regels over terugvordering
van toeslagen uit de Awir wel duidelijk streng waren.

De heer Marseille: In artikel 26 staat dat als er is vastgesteld dat er ten onrechte toeslagen zijn betaald,
het hele bedrag moet worden teruggevorderd. Inmiddels wordt er ook over gediscussieerd
of er in die bepaling, artikel 26, ook niet enige speelruimte zit, maar als je het
zo op het eerste oog leest, dan is het een vrij strenge bepaling.

2005–2008: Focus op uitbetaling toeslagen

Er is politieke druk om het toeslagenstelsel tijdig in te voeren. Dit wordt met name
veroorzaakt door de zorgtoeslag, die samenhangt met de invoering van een nieuw zorgstelsel.
Bij de invoering van de toeslagen hebben kabinet en parlement weinig oog voor de uitvoerbaarheid.
Een uitvloeisel hiervan is dat de Belastingdienst/Toeslagen werkt met een ontoereikend
ICT-systeem, dit zal tot 2011 voortduren. Dat zorgt ervoor dat de Belastingdienst/Toeslagen
in de eerste jaren aanvragen alleen achteraf controleert, oplopend tot vijf jaar nadat
de toeslag is uitgekeerd. In de eerste jaren na invoering van het toeslagenstelsel
ligt de focus van de Belastingdienst op dienstverlening en het op orde krijgen van
de uitbetaling van de kinderopvangtoeslag.

2009: Oriëntatie op aanpak fraude en oneigenlijk gebruik

In 2009 onderzoekt de Belastingdienst vermoedens van fraude bij enkele grotere gastouderbureaus,
onder andere bij de Appelbloesem. Daarbij vraagt de Belastingdienst advies aan de
Landsadvocaat over interpretatie van de wet bij structuren waarbij «gratis» kinderopvang
wordt aangeboden en waarbij de ouder niet of nauwelijks een eigen bijdrage betaalt.

De landsadvocaat adviseert om bij ouders die geen eigen bijdrage hebben betaald de
kinderopvangtoeslag lager vast te stellen, waarbij in ieder afzonderlijk geval een
individuele beoordeling moet volgen. Tegelijkertijd geeft de landsadvocaat aan dat
de gedachtegang van Belastingdienst/Toeslagen, waarin de kinderopvangtoeslag vooralsnog
op nihil wordt gesteld, ook pleitbaar is, maar waarbij ouders wel in de gelegenheid
zouden moeten worden gesteld om aan te tonen dat er (wel) kosten voor kinderopvang
op hen drukken. Daarbij moet volgens de landsadvocaat een concrete toets plaatsvinden,
rekening houdend met alle feiten en omstandigheden. Voor zover na een eerste vermindering
van de kinderopvangtoeslag wél een bedrag als eigen bijdrage zou worden voldaan, bestaat
volgens de landsadvocaat in zoverre wel een recht op kinderopvangtoeslag.20

De Belastingdienst/Toeslagen volgt het advies van de Landsadvocaat – en ook datgeen
wat de Landsadvocaat in de gedachtegang van de Belastingdienst/Toeslagen als «ook
pleitbaar» ziet – niet op en gaat een strikte interpretatie van de wet hanteren, waarbij
het niet (volledig) voldoen van de eigen bijdrage ertoe leidt dat de gehele kinderopvangtoeslag
wordt teruggevorderd. De Belastingdienst/Toeslagen legt dit besluit niet voor aan
de politiek, maar kiest ervoor om de rechter de door hen gekozen uitleg te bestendigen.

Tijdens de openbare verhoren bevestigt de heer Marseille dat de Belastingdienst in
dat stadium ook voor een andere, meer proportionele benadering had kunnen kiezen.
Dit had volgens hem zeker stand gehouden voor de rechter:

De heer Marseille:
Als een regeling speelruimte laat aan een bestuursorgaan en het van die speelruimte
gebruikmaakt, dan geldt ook weer «binnen de grenzen van het redelijke». Als je dan
wat meer naar de andere kant gaat zitten. Voordat je de grenzen overschrijdt, zal
de rechter niet snel iets zeggen. Stel dat de Belastingdienst bijvoorbeeld had gekozen
voor 10%. De fout was € 100 en de toeslag was € 10.000, dan doen we er 10% van af.
Je hebt 10% van je eigen bijdrage niet kunnen verantwoorden, dan gaat er ook 10% van
die toeslag af en dan krijg je € 9.000 en wordt € 1.000 teruggevorderd. De rechter
had dat toegestaan. Daar ben ik van overtuigd, eerlijk gezegd.

De heer Van Wijngaarden: U zegt: die ruimte was er eigenlijk wel.

De heer Marseille: Ja, dat denk ik wel.

De strikte «alles-of-niets» benadering die de Belastingdienst/Toeslagen hanteert,
leidt tot rechtszaken, waarin tot de hoogste rechter, de Raad van State, in beroep
wordt gegaan. De Raad van State stelt de Belastingdienst/Toeslagen in het gelijk,
waarmee in de ogen van de Belastingdienst/Toeslagen de legitimatie ontstaat voorde
«alles-of-niets» benadering.21

Na de uitspraken van de Raad van State wordt het moeilijker voor de Belastingdienst
om een andere lijn te kiezen:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Welke ruimte had de Belastingdienst zelf om na de eerste uitspraken van de Raad van
State een andere lijn te kiezen, dus om zelf af te wijken van die uitspraken?

De heer Marseille: Volgens mij kun je daar twee dingen over zeggen. Als de Belastingdienst zelf had gezegd
«wij vinden dat de wet op de kinderopvangtoeslag ons de ruimte biedt om bij het vaststellen
van die toeslag proportioneel te werk te gaan», dan hadden ze dat in principe kunnen
doen. Alleen, mentaal lijkt me dat moeilijker als je net een uitspraak hebt gekregen
van de hoogste rechter die zegt: hoe jullie het doen, is perfect. Maar als ze er eerder
mee waren begonnen, dan is mijn voorspelling in retrospectief dat de Afdeling had
gezegd: ja, zo kan dat, als jullie daarvoor kiezen, prima.

Het punt dat de Belastingdienst/Toeslagen ook na de uitspraken van de Raad van State
een andere lijn had kunnen kiezen, wordt bevestigd door professor Zijlstra in het
paper dat hij in opdracht van deze commissie heeft opgesteld. Over de slagingskans
voor de hoogste bestuursrechter heeft Zijlstra iets meer reserveringen: «Omdat de belangrijkste elementen van de «alles-of-niets» jurisprudentie in de ogen
van de Afdeling dwingendrechtelijk uit de betrokken wetgeving voortvloeiden, kan op
basis van de uitspraken niet anders geconcludeerd worden dan dat de juridische mogelijkheden
voor de Belastingdienst/Toeslagen tot het voeren van een soepeler beleid, zo zij daartoe
al behoefte zou hebben gevoeld, nagenoeg nihil waren. Maar omdát de Belastingdienst/Toeslagen
geen belangrijk soepeler beleid ging hanteren, blijft het intussen speculeren hoe
de Afdeling daarmee zou zijn omgegaan. Het is in ieder geval mogelijk gebleken dat
de Afdeling in 2019 zelf een geheel andere invulling aan de wettelijke voorschriften
is gaan geven; niet geheel ondenkbaar (maar in mijn ogen niet waarschijnlijk) is dat
de Afdeling dat eerder was gaan doen als de Belastingdienst/Toeslagen het standpunt
had ingenomen dat dat de juiste uitleg was.»

Oud-regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht Scheltema betoogt
hierover in een paper dat het primair aan de Belastingdienst was geweest om de wet
anders te gaan interpreteren: «Indien de consequenties van een bepaalde interpretatie zo ernstig zijn als die bronnen
doen vermoeden, behoort dan een andere interpretatie niet tot de mogelijkheden? Evenals
de rechter bij nader inzien tot een andere interpretatie kan komen, kan het bestuursorgaan
dat. Ik zou zelfs zeggen: dat zou het bestuursorgaan als eerste moeten doen, omdat
dit veel beter nog dan de rechter kan inschatten wat de betekenis is van de signalen
die de Nationale ombudsman en de WRR heeft gegeven. De rapporten van die beide instanties
zijn ook aan de regering gericht, niet aan de rechter.»22

2010: Regeerakkoord Rutte I: scherper fraudebeleid

Op 14 oktober 2010 treedt het kabinet Rutte I aan met Staatssecretaris Weekers (FIN)
en Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW, beleidsverantwoordelijk
voor de kinderopvang). In de paragraaf over werk en sociale zekerheid in het regeerakkoord
is opgenomen: «Hardere aanpak fraude uitkeringen. Fraude met uitkeringen ondermijnt de solidariteit.
Onterecht verstrekte uitkeringen zullen daadwerkelijk worden teruggevorderd, ongeacht
de hoogte van de fraude.» Staatssecretaris Weekers licht toe wat er in die tijd ten grondslag lag aan de aanscherping
van de fraudeaanpak:

De heer Weekers: Toen ik startte als de Staatssecretaris was het beeld van de Belastingdienst grotendeels
gebaseerd op een sterke reputatie. Mijn focus was het op orde krijgen van het huishoudboekje
van de Staat in een uitermate moeilijke financieel-economische tijd. We zaten nog
midden in de kredietcrisis, de eurocrisis. We zaten in de zwaarste economische crisis
sinds de jaren dertig van de vorige eeuw. Er moest gruwelijk veel bezuinigd worden
en de belastingen moesten fors verhoogd worden. Er was grote aandacht voor fraudebestrijding,
want – ik parafraseer even het Kamerlid Nijboer destijds in een van de debatten –
fraude is niet alleen vergif voor ons sociale voorzieningen, maar holt ook het draagvlak
onder de verzorgingsstaat uit. Destijds was het zo dat elke cent die in de verkeerde
zakken terechtkwam niet alleen doodzonde was, maar ook dat je die op een andere manier
zou moeten gaan bezuinigen. Dat was de tijd.

Staatssecretaris Weekers krijgt als opdracht uit het regeerakkoord om hervormingen
door te voeren op het terrein van kindregelingen. SZW is verantwoordelijk voor het
beleid, maar de Belastingdienst moet dat gaan uitvoeren. In het overdrachtsdossier
dat hij bij zijn aantreden ontvangt, wordt de kinderopvangtoeslag als probleemkind
genoemd:

De heer Weekers: Bij de kindregelingen werden van ouders proportioneel eigen bijdragen verwacht en
een harde aanpak van fraude. [...] Heel specifiek misschien op kinderopvangtoeslag:
ik kreeg in mijn overgangsdossier mee dat de toeslagen en meer in het bijzonder de
kinderopvangtoeslag een probleemkind waren. Die letterlijke woorden stonden in mijn
overdrachtsdossier. [...] De toeslagen waren al een aantal jaren een groot probleem
bij de Belastingdienst. [...] De kinderopvangtoeslag werd met name genoemd vanwege
de enorme fraudegevoeligheid die het ministerie destijds signaleerde. [...] de uitgaven
zijn groter dan het budget en het systeem werkt oneigenlijk gebruik en fraude in de
hand, met name de gastouderopvang. Er stond ook bij dat in de media de Belastingdienst
de zwartepiet kreeg, maar dat het kwam door het wettelijke systeem. Er stond verder
bij dat de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk al jarenlang aangaven dat de
fraudemarges en de onzekerheid over de rechtmatigheid groot waren.

In die tijd staan de budgetten voor kinderopvangtoeslag onder druk:

De heer Weekers: Die tijd was een tijd van zeer forse bezuinigingen. Ik kan me herinneren dat collega
Kamp – die was destijds verantwoordelijk voor Sociale Zaken, voor de kindregelingen –
van de Minister van Financiën de waarschuwing kreeg: «Er wordt naar verwachting weer
een nog groter beroep op het budget gedaan dan in de boeken staat. U heeft 2,5 miljard
voor de kinderopvangtoeslag en daar blijft het bij.»

In het overdrachtsdossier wordt Staatssecretaris Weekers ook specifiek geïnformeerd
over de zaak van de Appelbloesem, die dan concreet speelt:

De heer Weekers: Heel specifiek met betrekking tot De Appelbloesem stond erbij dat er sprake was van
een groot aantal onrechtmatigheden en dat er vaak opzet in het spel was, maar dat
er ook goedgelovigheid was en dat sommige mensen zijn ingegaan op praatjes van een
tussenpersoon of van een gastouderbureau over dat ze bij De Appelbloesem terechtkonden
zonder dat ze de eigen bijdrage hoefden te betalen.

2010–2011: Kamermotie over ouders bij de Appelbloesem

Op 22 november 2010 wordt tijdens een wetgevingsoverleg kinderopvang met Minister
Kamp door Kamerlid De Mos (PVV) een motie23 ingediend, die later aangenomen wordt, waarmee de regering wordt verzocht «te onderzoeken welke ouders de dupe zijn van frauderende gastouderbureaus en om
de naheffingen die deze ouders krijgen te verhalen op de fraudeurs en niet op de ouders
die te goeder trouw hebben gehandeld».

2011

Op 20 januari 2011 zet Minister Kamp in een brief24 over de motie De Mos – mede ondertekend door Staatssecretaris Weekers – uiteen op
welke gronden de Belastingdienst oordeelt dat niet is voldaan aan de vereisten van
de wet. Daarnaast stelt de Minister dat ouders te goeder trouw kunnen hebben vertrouwd
op een gastouderbureau, maar dat de Belastingdienst conform de wet terugvordert bij
ouders. Deze kunnen zelf het gastouderbureau privaatrechtelijk aansprakelijk stellen:

«Als de aanvragen voor kinderopvangtoeslag aan alle wettelijke eisen voldoen, wordt
er géén toeslag teruggevorderd. Terugvordering vindt plaats in de gevallen dat er
(gedeeltelijk) geen recht op kinderopvangtoeslag bestaat. In de gevallen waarbij de
vraagouders hun gehele kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen, is niet voldaan aan
de vereisten die voortvloeien uit de Wet kinderopvang. Bedragen zijn onterecht uitbetaald
indien er bijvoorbeeld sprake is van: het claimen van meer dan 52 weken kinderopvang
in een jaar, het zonder bewijs indienen van een aanvraag met terugwerkende kracht,
het niet betalen van een eigen bijdrage voor de kinderopvang, het gebruik van kinderopvangtoeslag
voor de betaling van de premie van een studieverzekering, voor de spaarpot van de
kinderen of ten behoeve van het eigen besteedbaar inkomen.

Overigens is ingevolge de Wet kinderopvang de toeslagaanvrager verantwoordelijk voor
de juistheid van de aanvraag. Het is mogelijk dat toeslagaanvragers te goeder trouw
de aanvraag uit handen geven. Dat neemt echter niet weg dat de verantwoordelijkheid
voor de (correctheid van de) aanvraag bij de aanvrager zelf ligt. Als een aanvrager
meent te goeder trouw te hebben gehandeld en te zijn benadeeld door een gastouderbureau,
is dit een privaatrechtelijke kwestie. De aanvrager kan dan het gastouderbureau aansprakelijk
stellen.»

Voor de ouders van de Appelbloesem is verhalen op het gastouderbureau geen optie.
Het betreffende gastouderbureau de Appelbloesem is dan al een half jaar failliet.
Medeondertekenaar Weekers verklaart hiervan niet op de hoogte te zijn geweest.

Tijdens het AO kinderopvang op 18 mei 2011, dat met name is ingegeven door de Amsterdamse
zedenzaak rond Robert M., wordt ingegaan op het fraudebeleid, maar niet meer op de
motie De Mos uit november 2010.

Hoofdstuk 2 Aanscherping fraudebeleid

In dit hoofdstuk komen aan de orde de fiscale agenda en het Belastingplan 2012, het
regeerakkoord Rutte II, de zaak Appelbloesem, de instelling van het MT Fraudebestrijding
en het CAF, het fraudebeleid bij SZW en de instelling van de ministeriële commissie
aanpak fraude.

Fiscale agenda en Belastingplan 2012

In 2011 wordt het fraudebeleid op basis van het regeerakkoord op enkele momenten verder
aangescherpt.

Op 14 april 2011 wordt in de Fiscale Agenda «Naar een eenvoudiger, meer solide en fraudebestendig belastingstelsel» het regeerakkoord doorvertaald naar het Nederlandse belastingstelsel. Hierbij worden
maatregelen aangekondigd om belasting- en toeslagenfraude te verminderen en geconstateerde
fraude stevig aan te pakken: «Een groot punt van zorg is dat er steeds meer systematisch misbruik wordt gemaakt
van de dienstverlening in het huidige belasting- en toeslagensysteem. Men kan zich
zelfs afvragen of de dienstverlening niet te ver is doorgeslagen. Zo wordt er soms,
met het oogmerk van misbruik, op basis van onjuiste gegevens een beroep gedaan op
een voorschot op toeslagen of voorlopige teruggaven. Als dit wordt ontdekt, is terugvordering
vaak erg moeilijk. Het kabinet vindt dat deze brutale fraude hard moet worden aangepakt.»

De heer Weekers: Ik bracht een paar maanden na mijn aantreden een Fiscale agenda uit, gebaseerd op
drie uitgangspunten: eenvoud, soliditeit en fraudebestendigheid. Naast de fiscaliteit
moest ik ook de uitvoering van voorlopige teruggaven en voorschotten van de toeslagen
in balans brengen met fraudebestrijding, waar voordien weinig aandacht voor was. Ik
heb daar toen een aantal maatregelen getroffen in de sfeer van de uitvoering.

Mevrouw Kuiken: U vraagt zich daarin af of de dienstverlening niet te ver is doorgeslagen. [...] Waar
doelde u precies op?

De heer Weekers: Op de opdracht dat er niet gecontroleerd werd voordat een toeslag werd uitgekeerd.
Eigenlijk was de opdracht vanuit de politiek vanaf 2006: als er een toeslag wordt
aangevraagd, wordt die gewoon uitgekeerd; we kijken na afloop wel of het goed is of
niet en als het niet goed is, draaien we het wel terug. Dat kan grote gevolgen hebben.
Je moet veel meer aan de voorkant gaan zitten. Er is ook uitgewezen dat het niet sociaal
is om mensen eerst hoge voorschotten te geven en vervolgens te gaan terugvorderen.
Dan komen mensen in de problemen.

Op 13 mei 2011 wordt in de Kamerbrief Aanpak fraude en oneigenlijk gebruik kinderopvangtoeslag25 aangekondigd dat zwaarder zal worden gesanctioneerd: hogere boetes (maximaal 100%
van het fraudebedrag) en introductie van een boete indien uit controle blijkt dat
een substantieel aantal uren minder is afgenomen dan vooraf opgegeven.

Op 20 september 2011 worden met het Belastingplan 2012 de aangekondigde aanscherpingen
van het fraudebeleid doorgevoerd, met name voor boetes.

Regeerakkoord Rutte-Asscher

In november 2012 treedt het kabinet Rutte-Asscher aan. De aanpak van misbruik en fraude
met inkomensregelingen wordt opnieuw vermeld het regeerakkoord, maar de terugvordering
van onterecht verstrekte bedragen wordt niet zo expliciet benoemd als in het regeerakkoord
Rutte II:

«Wie kan werken, hoort niet van een uitkering afhankelijk te zijn. Wie buiten eigen
schuld toch niet aan het werk komt, heeft de zekerheid van een uitkering op tenminste
het bestaansminimum. Dat willen wij zo houden. Daarom bestrijden we actief misbruik
en fraude en worden alle regelingen zo ingericht, dat ze houdbaar en toegankelijk
blijven nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt.»26

Volgens Minister-President Rutte was er op het punt van fraudebestrijding echter geen
sprake van een koersverandering ten opzichte van het voorgaande kabinet.

De heer Van der Lee: Was er in uw beleving een verschil in de wijze waarop de fraudebestrijding werd
aangezet in het regeerakkoord van uw tweede coalitie met de Partij van de Arbeid en
de VVD ten opzichte van de coalitie daarvoor, waarin u met het CDA samenwerkte en
gedoogsteun had van de PVV?27

De heer Rutte: Nee, omdat dat dit volgens mij voor de drie klassieke volkspartijen alle drie heel
belangrijk is, of je nou Partij van de Arbeid, CDA of VVD hebt, namelijk dat we allemaal
vinden dat er in dit land een fatsoenlijk vangnet moet zijn voor mensen in de problemen.
Er is inmiddels een toeslagensysteem ontstaan sinds begin deze eeuw, met name gericht
op inkomensondersteuning voor mensen in bijzondere omstandigheden, niet per se vergelijkbaar
met uitkeringen, maar in het verlengde daarvan. Maar daarbij hoort dat je ook weer
moet zorgen, in een balans tussen dienstverlening aan de mensen in het land en fraudebestrijding,
dat het terechtkomt bij de mensen die er recht op hebben. Dat wordt niet verschillend
gewogen door Partij van de Arbeid, CDA of VVD, naar mijn taxatie.

De zaak Appelbloesem leidt niet tot een andere aanpak

Nadat in het najaar 2010 media- en politieke aandacht is voor de zaak Appelbloesem,
blijft het na de brief van 20 januari 2011 stil rond de zaak op politiek niveau. Dat
verandert in het najaar van 2012. Op 2 oktober 2012 stuurt de directeur-generaal van
de Belastingdienst, de heer Veld, een notitie aan Staatssecretaris van Financiën Weekers
over de zaak Appelbloesem, waarin de grote impact van het volledig terugvorderen van
kinderopvangtoeslag bij het niet betalen van een eigen bijdrage wordt gesignaleerd.
In de notitie staat dat het om terugvorderingen van hoge bedragen gaat «zoals ter hoogte van een modaal jaarsalaris» en dat het een naar verwachting groot aantal vraagouders betreft. Aanleiding voor
de notitie is de te verwachten uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de
Raad van State (in het vervolg kortweg Raad van State) in een zaak waarin de eigen
bijdrage door de gastouder werd terug geschonken aan de vraagouder op basis van het
contract tussen de vraagouder en het gastouderbureau. In de notitie worden drie opties
geschetst. Optie 1 is het terugvorderen van alle toeslagen waarbij geen recht bestond.
Optie 2 is het terugvorderen van alleen de eigen bijdrage en optie 3 is het terugvorderen
van alle toeslagen die op dat moment nog niet definitief zijn toegekend. In de notitie
wordt ambtelijk optie 3 geadviseerd: terugvorderen van alle toeslagen die nog niet
definitief zijn. Hiermee wordt door de ambtenaren een soepeler beleid voorgesteld
voor deze zaak.

Staatssecretaris Weekers vraagt zijn ambtenaren echter optie 2, alleen het terugvorderen
tot de eigen bijdrage, te verkennen.

De heer Weekers: Men heeft mij een drietal opties voorgelegd. Men heeft mij erop gewezen: als je
volledig gaat invorderen, heeft dat maatschappelijke en publicitaire gevolgen. Er
stond ook in de notitie: daarnaast is de vraag of al deze ouders zich bewust waren
van het feit dat dergelijke constructies indruisen tegen de wet. [...] Ik heb daarbij
gezegd: helemaal niets doen, helemaal niet invorderen, is ook niet fair. Ik heb toen
gedacht dat het redelijk was om een soort inkeerregeling aan te bieden.

Op 17 december 2012 wordt een uitwerking van optie 2 voorgelegd aan Staatssecretaris
Weekers. Het voorstel houdt in dat na afstemming met het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW) wordt afgeweken van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir) en dat ouders een eenmalig aanbod wordt gedaan om een bedrag ter
hoogte van de eigen bijdrage aan Belastingdienst/Toeslagen te betalen. Tegen het aanbod
kunnen ouders geen bezwaar en beroep aantekenen. Ook wordt voorgesteld de Tweede Kamer
vooraf te informeren. Staatssecretaris Weekers stemt in met de voorstellen.

Op 19 december 2012 volgt de uitspraak van de Raad van State. Die oordeelt dat de
Belastingdienst de kinderopvangtoeslag van de betreffende ouder terecht op nihil heeft
gesteld, omdat de ouder niet heeft aangetoond dat de kosten voor de opvang geheel
zijn betaald. In de uitspraak wijst de Raad van State er tevens op dat indien een
schenkingsovereenkomst tussen de vraagouder en de gastouder zou bestaan waarin werd
overeengekomen dat de eigen bijdrage als schenking terug werd gegeven aan de vraagouder,
er toch een recht zou bestaan op kinderopvangtoeslag.

Naar aanleiding van de uitspraak volgt ambtelijk overleg tussen het Ministerie van
Financiën en het Ministerie van SZW. Op 1 februari 2013 wordt in een ambtelijke notitie
aan Staatssecretaris Weekers voorgesteld toch volledig terug te vorderen indien de
eigen bijdrage niet is betaald, naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State.
Dit voorstel staat in scherp contrast met de voorstellen van 2 oktober en 17 december
2012. De Staatssecretaris stemt hier echter wel mee in.

De heer Weekers: Toen we het hadden over oktober en begin december [...] ging ik er op basis van
de stukken die mij voorlagen van uit dat ik ook de beslissing kón nemen om maar terug
te vorderen tot de hoogte van de eigen bijdrage. [...] Toen ben ik er een- en andermaal
op gewezen dat een vereiste om de kinderopvangtoeslag te krijgen het betalen van een
eigen bijdrage is. Dat is niet alleen het beleid van Sociale Zaken, maar dat staat
in de wet. En dat is nu door de hoogste administratieve rechter ook vastgesteld. Dus
ik voelde mij niet vrij om af te wijken van de wet, zoals die door de hoogste rechter
was uitgelegd.

In deze notitie van 1 februari 2013 wordt ook opgemerkt dat door vastgelegde schenkingen
er de mogelijkheid bestaat van gratis kinderopvang. Er wordt gesteld dat dit een «lek»
in de regeling is. Staatssecretaris Weekers geeft Minister Asscher hierover op 5 februari
2013 een memo en marge van de zogenaamde politieke vierhoek – een overleg tussen Ministers
die met elkaar praten over bijvoorbeeld één specifiek onderwerp.

Op 25 februari 2013 krijgt Minister Asscher ook een ambtelijke nota over de uitspraak
van de Raad van State in de casus Appelbloesem. De ambtenaren van SZW adviseren de
systematiek rondom de eigen bijdrage in stand te houden. «Voor ouders die ten onrechte ontvangen toeslag moeten terugbetalen zijn de uitspraken
van de RvS zuur. Het gaat veelal om grote bedragen.» Directeur-generaal Belastingdienst Veld verzoekt voorafgaand aan deze notitie ambtelijk
SZW om het besluit tot invordering expliciet voor te leggen aan Minister Asscher.
Minister Asscher ontvangt van zijn ambtenaren vervolgens inderdaad een notitie, waarin
met name wordt ingegaan op het «lek» in de regeling. Wel wordt in deze notitie opgemerkt
dat de Belastingdienst heeft gevraagd de invordering expliciet aan de Minister voor
te leggen, en wordt gewezen op de veelal grote bedragen die ouders moeten terugbetalen.

De heer Van Aalst:Uw ambtenaren schrijven u over de gevolgen van die terugvordering voor de ouders.
«De gevolgen zijn zuur en het gaat veelal om grote bedragen. Onduidelijk is of ouders
zich voldoende hadden vergewist van de regels. Echter [...] de Raad van State heeft
in een uitspraak aangegeven dat er niets veranderd hoeft te worden.» Ze raden u dan
ook aan om niets te veranderen. Heeft u ingestemd met deze lijn?

De heer Asscher:Nou, de Raad van State ... Dat er niets veranderd hoeft te worden, ging over de vraag
of de wet moet worden aangescherpt.

De heer Van Aalst:Laat de alles-of-nietsbenadering intact.

De heer Asscher:De vraag die voorlag, was: moet de wet worden aangescherpt om het lek tegen te houden?
Moet je schenken tussen grootouders en andere gezinnen verbieden? De vraag die mij
wordt voorgelegd in de nota is: kunt u ermee instemmen dat het wettelijk stelsel op
deze manier hetzelfde blijft? Ik heb dat gelezen als: we gaan de wet niet aanscherpen.
Ik ben het met u eens: verderop in de nota, bij het kopje publiciteit staat «dit is
zuur voor ouders.» Daar had ik op moeten aanslaan. Dat heb ik niet gedaan. Daar had
ik op moeten doorvragen. Ik had moeten vragen: wat is dat dan? Wat is er aan de hand?
Daar heb ik spijt van, want dan had ik misschien de onrechtvaardigheid van de impact
hiervan tot me door laten dringen en had ik er wat aan kunnen doen. Maar ik heb toen
het oordeel gehad: de hoogste rechter heeft gezegd dat de Belastingdienst gelijk heeft.
De hoogste rechter heeft gezegd: die schenkingen kunnen, mits goed vastgelegd. Geen
reden om de wet aan te scherpen.

Minister Asscher besluit in te stemmen met het ambtelijk advies om de wettelijke regeling
ongewijzigd te laten. Tijdens een overleg tussen beide directeuren-generaal op 28 mei
2013 geeft directeur-generaal Veld aan dat hij verwacht dat er veel onvrede zal zijn
bij ouders, maar directeur-generaal Werk Camps «houdt zijn rug recht» en is van mening dat desondanks de invordering moet starten. In juni 2013 start de
invordering in de zaak Appelbloesem.

Fraudewet SZW

Op 1 januari 2013 treedt de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-Wetgeving
(Fraudewet SZW) in werking. Hiermee wordt invulling gegeven aan de taakstellende besparing
uit het regeerakkoord Rutte I. In de memorie van toelichting van deze verzamelwet
wordt ook de kinderopvangtoeslag geadresseerd. Met deze wet neemt de regering een
aantal maatregelen om fraude met de kinderopvangtoeslag tegen te gaan. De controle
bij het aanvragen van kinderopvangtoeslag wordt aangescherpt en sancties worden zwaarder.
De verwachte opbrengsten voor de kinderopvangtoeslag bedragen € 25 miljoen per jaar.
Volgens meerdere getuigen was de betekenis van deze Fraudewet SZW voor de kinderopvangtoeslag
beperkt en leverde dit geen financiële prikkel op om steviger aan de slag te gaan
met de kinderopvangtoeslag.

De heer Van Aalst: Welke betekenis had deze Fraudewet Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de fraudebestrijding
bij de kinderopvangtoeslag?

De heer Asscher: Het richtte zich vooral op de Sociale Zaken-wetgeving, dus de WW-uitkeringen, de bijstand.
Daar was de betekenis dat er hogere boetes kwamen, dat er ook een minimumboete was,
ook bij een klein vergrijp. Het was een hele strenge fraudewet, zo streng zelfs dat
er eigenlijk redelijk kort na invoering ook signalen kwamen dat het niet goed ging
en dat mensen die een vergissing maakten eigenlijk ten onrechte als fraudeur werden
behandeld. Die wet is dan ook relatief snel weer gewijzigd. [...] U moet zich voorstellen:
wij hadden in die tijd wel grotere problemen dan 25 miljoen. Het was een periode van
enorme economische crisis en stijgende werkloosheid, en mijn probleem was juist bij
die kinderopvangtoeslag dat er te weinig gebruik van gemaakt werd, omdat mensen geen
werk hadden of hun werk kwijtraakten. Dus je ziet in die jaren ook een daling van
het totale beslag op de kinderopvangtoeslag.

Businesscase Intensivering toezicht toeslagen

Op 28 mei 2013 dringt de directeur-generaal Werk Camps (SZW) er bij de directeur-generaal
Belastingdienst Veld op aan om de € 157 miljoen28 uit het Regeerakkoord Rutte II voor versterking van het toezicht door de Belastingdienst
niet alleen in te zetten voor de inkomstenbelasting, maar ook voor toeslagen. De Belastingdienst
heeft dan al een businesscase intensivering toezicht en invordering (ITI) opgesteld,
waarvan toeslagen geen onderdeel uitmaken. SZW stelt voor dat de Belastingdienst een
businesscase opstelt waarin ook «extra geld voor het toeslagendeel wordt gegenereerd». Voormalig Minister Asscher verklaart niet op de hoogte te zijn geweest van deze
druk vanuit SZW, maar vindt het logisch dat SZW aandrong om extra middelen voor toezicht
door de Belastingdienst ook in te zetten voor toeslagen.

Directeur-generaal Veld stelt dat hij het plan voor de businesscase intensivering
toezicht en invordering (ITI) op hoofdlijnen al voor de formatie van Rutte I «in de la had liggen». Hij zou een eventuele taakstelling voor de Belastingdienst liever invullen door
extra inkomsten te genereren dan door medewerkers te ontslaan, waarbij hij het genereren
van opbrengsten door extra toezicht als een normale activiteit ziet. De businesscase
voor intensivering van het toezicht op toeslagen wordt ontwikkeld naast de businesscase
ITI.

Met de businesscase Toeslagen komt € 25 miljoen per jaar beschikbaar voor intensivering
van het toezicht op toeslagen. Daarvan wordt € 16,5 miljoen geleverd vanuit de SZW-begroting
voor kinderopvang. De prikkel van deze businesscase wordt volgens de directeur toeslagen
Blankestijn gevoeld bij het toezicht op de kinderopvangtoeslag:

De heer Blankestijn: Op basis van die businesscase hebben wij een 100 fte kunnen aannemen in de loop der
tijden, startende vanaf april 2014. De zogenaamde IST-teams, Integraal Subjectgericht
Toezicht, zijn toen ingericht bij ons. De kern van de businesscase was dat departementen,
in het bijzonder dus BZK en SZW, die opbrengst of dat geld dat ze aan de Belastingdienst
gaven, wel terug wilden zien in niet-uitgekeerde toeslagaanvragen. Achteraf gezien
is die benaming «businesscase Fraude» – want zo werd die genoemd – een hele verkeerde
keuze, want de opbrengst, zal ik maar even zeggen, van die businesscase kwam gewoon
voort uit regulier werk, dus aanvragen die niet juist waren, mensen die een aanvraag
deden die niet in Nederland woonden, die helemaal geen recht hadden. De bedoeling
was wel heel nadrukkelijk: dat geld dat wij er als beleidsdepartementen in hebben
gestopt, dat willen we ook daadwerkelijk terugzien.

Mevrouw Kuiken: Daar werd u ook op afgerekend?

De heer Blankestijn: Ik heb dat ook beschreven. Ik zal het nog een keer aangeven: ik heb gewoon in mijn
reguliere voortgangsrapportages tot het einde van mijn Toeslagentijd daarover gerapporteerd.

Ook onder directeur Toeslagen Cleyndert, de opvolger van de heer Blankestijn, heeft
de businesscase Fraude, zoals deze binnen de Belastingdienst/Toeslagen wordt genoemd,
een dwingend karakter. Zij moet op haar tweede werkdag in december 2018 besluiten
om 1.950 bezwaren met zes weken te verdagen, wat inhoudt dat de afhandelingstermijn
wordt verlengd. De capaciteit die binnen de Belastingdienst/Toeslagen eigenlijk beschikbaar
zou moeten zijn voor bezwaarafhandeling wordt namelijk in de laatste maanden van 2018
ingezet voor extra toezicht, om zo de businesscase Fraude te halen. Voormalig Staatssecretaris
Weekers plaatst tijdens het openbaar verhoor de volgende kanttekening bij het dwingende
karakter van de businesscase:

Mevrouw Belhaj: De adviescommissie noemde in haar eindrapport de businesscase een volstrekt oneigenlijke
prikkel, met als resultaat een vorm van morele corruptie. Wat is uw kijk daarop?

De heer Weekers: Als de businesscase goed wordt toegepast en niet als target wordt gezien, dan is er
niks mis mee. Als het uitpakt zoals Donner heeft geconcludeerd, dan is het een perverse
prikkel.

Ook de Minister-President verklaart tijdens het openbaar verhoor over harde targets
bij businesscases:

De heer Van der Lee: Minister Opstelten [...] was een voorstander van concrete kwantitatieve streefnormen
die departementen aan «incasso» – tussen aanhalingstekens – zouden binnenhalen, ook
voor bijvoorbeeld terugvorderingen van onterecht ontvangen toeslagen. [...] Die voorstellen
zijn van tevoren met uw ministerie afgestemd. Wat was uw positie als het ging om het
instellen van streefnormen?

De heer Rutte: Nou, het maximale wat ik daar acceptabel vind, is dat je bij fraudebestrijding nadenkt
over wat businesscases is gaan heten, maar niet met harde targets. Dat is onverstandig.
Zoals u het opleest, krijg je bijna het gevoel dat het een soort target wordt, waarbij
je als je het bedrag niet haalt het maar moet bijplussen uit een ander deel van je
begroting.

MT Fraudebestrijding en CAF

Naar aanleiding van de Bulgarenfraude wordt bij het Ministerie van Financiën op 28 mei
2013 op initiatief van directeur-generaal Veld een speciaal management team ingesteld,
het MT Fraudebestrijding. Toenmalig algemeen directeur belastingdienst Blokpoel verklaart
over de instelling van dit MT:

De heer Blokpoel: Ja. Zoals u zei, heeft de zogenaamde Bulgarenfraude veel aandacht voor fraudefenomenen
opgeleverd. Er is natuurlijk altijd sprake geweest van fraudebestrijding binnen de
Belastingdienst. Tegelijkertijd was er zowel politiek als binnen de organisatie als
in de pers zeer veel aandacht rondom de Bulgarenfraude. Daar hebben wij ook het beeld
aan overgehouden dat we meer moesten gaan doen aan fraudebestrijding. Dus in het totale
werkpakket van dienstverlening – gewone controles, voorlichting en allerlei andere
dingen – kwam er echt meer focus op fraudebestrijding. In die zin is er dus ook een
speciale vergadering van het managementteam van de Belastingdienst in het leven geroepen
die specifiek over fraudebestrijding ging.

De heer Blokpoel omschrijft het MT als een verschijningsvorm van het reguliere MT
Belastingdienst. De ambtelijke top van het Ministerie van Financiën die in 2019 in
functie is, wordt pas in juni 2019 bekend dat dit MT heeft bestaan.

Dit MT heeft tot doel meer focus op fraudebestrijding te leggen door de al bestaande
initiatieven in de diverse delen van de Belastingdienst bij elkaar te brengen. In
het MT worden geen operationele besluiten genomen, hoewel blijkt dat de verschillende
deelnemers geen duidelijkheid hebben op dat moment over het besluitvormend karakter
van het MT. De directeuren die zitting hebben in het MT Fraudebestrijding nemen de
gemaakte procesafspraken met zich mee naar hun eigen organisatieonderdeel om daar
er een operationele uitwerking aan te geven. In het eerste verslag van dit nieuwe
MT wordt beschreven dat de «goeden onder de kwaden zullen gaan lijden», maar ook dat dit zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Er wordt niet aangegeven
hoe dit wordt geborgd.

Staatssecretaris Weekers gaat in juni 2013 op bezoek bij de Belastingdienst/Toeslagen,
waar hij spreekt met medewerkers. De heer Blankestijn verklaart hierover:

Mevrouw Kuiken: En daar sprak – en dan citeer ik uit uw persoonlijke position paper – Staatssecretaris
Weekers ook de woorden: «Voor mij is de maat vol, voor jullie is de maat waarschijnlijker
al langer vol. We hebben een systeem gebouwd dat heel sociaal oogt, maar niet zo sociaal
uitpakt. Het doet pijn als je ziet dat het zo door criminelen wordt gebruikt.» Dus
iedereen voelde: we moeten nu...

De heer Blankestijn: Er moet echt wat gebeuren.

Mevrouw Kuiken: Alles was daarop gericht?

De heer Blankestijn: Ja, dus dat voelde echt heel stevig, ja. Ja.

In juni 2013 krijgt Staatssecretaris Weekers een presentatie over het MT Fraudebestrijding.
Hij vraagt het MT om hem periodieke updates te geven over de voortgang van de fraudebestrijding.
Deze periodieke updates zijn vormgegeven door mondelinge overdracht, notities en de
gebruikelijke halfjaarrapportages.

Op 13 augustus 2013 besluit het MT Fraudebestrijding op voorstel van de heer Blokpoel
en de heer Van der Vlist, directeur FIOD, tot het instellen van het Combiteam Aanpak
Facilitators, het CAF. De aanleiding hiervoor zijn diverse signalen van de werkvloer
binnen de Belastingdienst en de FIOD over het ontbreken van een structurele aanpak
van facilitators. Met het CAF ontstaat dan een team waar medewerkers van alle onderdelen
van de Belastingdienst signalen van mogelijke facilitators kwijt kunnen. De heer Blokpoel
wordt aangewezen als verantwoordelijk bestuurder.

Staatssecretaris Weekers wordt in oktober 2013 geïnformeerd over het instellen van
het CAF en de CAF aanpak. Hierbij wordt geen aandacht besteed aan de manier waarop
binnen de Belastingdienst/Toeslagen opvolging wordt gegeven aan de onderzoeken van
het CAF.

In januari 2014 treedt Staatssecretaris Weekers af vanwege late uitbetalingen van
de kinderopvangtoeslag aan ouders, die hierdoor in problemen raakten. Op 4 februari
2014 treedt Wiebes aan als nieuwe Staatssecretaris van Financiën. Bij zijn aantreden
wordt Staatssecretaris Wiebes geïnformeerd over het CAF. Tijdens het openbaar verhoor
verklaart hij dat hij daarna niet meer expliciet is geïnformeerd over het CAF en dat
hij ook niet is geïnformeerd over de werkwijze van het CAF.

Het CAF wordt in februari 2014 voor het eerst geëvalueerd door het MT fraudebestrijding.
De heer Blokpoel wijst dan op het dilemma van de CAF-aanpak en dat het CAF aan de
slag gaat met een klantenpakket waarvan 80% fout is en 20% goed. In het openbaar verhoor
stelt de heer Blokpoel dat deze percentages geen vaste onderbouwde waardes zijn, maar
aannames. Zijn opmerking moet volgens de heer Blokpoel worden gezien als de waarschuwing
dat de goeden zullen gaan lijden onder de kwaden. De evaluatie leidt ertoe dat de
CAF-aanpak door directeur-generaal Veld geaccepteerd wordt, waarmee hij dus ook de
aanpak van ouders, die te goeder trouw zijn, accepteert. Ook besluit het MT Fraudebestrijding
dat de politiek moet worden meegenomen in de aanname van 80%-20%, een punt dat lang
blijft staan op de actiepuntenlijst van het MT. Het is onduidelijk of directeur-generaal
Veld dit inderdaad met de Staatssecretaris heeft gedeeld. In het openbaar verhoor
stelt hij meermaals met de politiek erover gesproken te hebben dat de goeden onder
de kwaden zullen lijden. Onduidelijk is of dit in reactie was op het actiepunt voortvloeiende
uit de CAF evaluatie.

De weekverslagen die het CAF team opstelt, worden regelmatig besproken in het MT Fraudebestrijding.
Dit blijkt onder andere als de heer Blankestijn bij de bespreking van de evaluatie
in februari 2014 aandacht vraagt voor de toon van de weekverslagen. In deze weekverslagen
wordt bijvoorbeeld gesproken over «Licence to disturb». In het openbaar verhoor verklaart de heer Blankestijn de toon niet professioneel te
vinden en niet getuigen van respect. Uit de weekverslagen blijkt dat met vooringenomenheid
wordt gekeken naar ouders die betrokken zijn in CAF-zaken. Hoewel directeur-generaal
Veld als MT-lid deze weekverslagen ontvangt, onderneemt hij hierop geen actie.

In het MT fraudebestrijding worden aan de hand van de weekverslagen van het CAF ook
casussen besproken op een procesniveau, onder andere in het kader van fraudefenomenen.
Dit leidt bijvoorbeeld tot het besluit in februari 2014 dat CAF-dossiers gebruikt
gaan worden om de risicoselectie aan te vullen. Onder risicoselectie wordt begrepen
het selecteren van bepaalde groepen en/of personen op basis van kenmerken, waaronder
bijvoorbeeld nationaliteit.29 Ook besluit het MT in februari 2014 dat toeslagen gestopt kunnen worden bij gerede
twijfel. Eerder was dit ernstige twijfel. De heer Blankestijn verklaart in zijn openbaar
verhoor hierover dat dit besluit werd genomen omdat de druk op de medewerkers erg
hoog was om fraude aan te pakken en dat er in die periode naar zijn mening erg veel
fraude was.

De elementen van het in 2013 al bestaande toezicht binnen de Belastingdienst/Toeslagen,
te weten de groepsgewijze toegepaste zachte stop, de intensieve controles en uitvragen
(zero tolerance), het niet rappelleren, waartoe het MT Toeslagen besloot in 2013, en de «alles-of-niets»
benadering zijn niet door de heer Blankestijn besproken in het MT Fraudebestrijding.
Tijdens de openbare verhoren blijkt verder dat de ambtelijke top van de Belastingdienst
al geruime tijd op de hoogte was van in ieder geval de «alles-of-niets» benadering.

De heer Blokpoel: Ook, maar met name tussen mij en de dg. Misschien dan even een sfeertekening vanuit
ons deel van de organisatie. Wij hebben heel veel buikpijn gehad en hebben ook echt
heel intensief met elkaar gesproken over het feit dat als er een kleine fout werd
gemaakt bij toeslagen, het beeld kennelijk was dat de hele toeslag moest worden terugbetaald.
Dat zat zo ongelofelijk ver af van wat wij gewend zijn in de fiscale hoek! Als daar
een fout wordt gemaakt, is de eerste vraag: is dit nou opzet of niet? Als daar een
fout wordt gemaakt, is het meest voorkomende instrument een correctie. [...] Daar
is intensief over gesproken.

Directeur-generaal Veld bevestigt het beeld dat de heer Blokpoel schetst in zijn openbaar
verhoor. De politiek verantwoordelijken van die tijd, Staatssecretarissen Weekers
en Wiebes, herkennen dit beeld echter niet.

De heer Wiebes: Die buikpijn heeft nooit zo doorgeklonken. Laat ik het precies proberen te zeggen. [...]
Eind 2014 kreeg ik een nota die ik voor het eerst weer terugzag toen Follow the Money
ermee naar buiten kwam. Daar werd het in genoemd. Maar in alle eerlijkheid, ik heb
later... Nee, toen Follow the Money ermee kwam – ik volg dit natuurlijk ook – heb
ik die nota weer bekeken en dat is eigenlijk helemaal geen buikpijnnota. Sterker nog,
dat is helemaal geen nota die mij waarschuwt dat hierover buikpijn bestaat en dat
hier onredelijke dingen gebeuren. [...] Dit is een nota, en die herinnering kwam ook
terug, die ik gelezen heb als: nou ja, de Belastingdienst waarschuwt me hier dat ze
eigenlijk te soft zijn.

Meerdere getuigen verklaren verder dat de genoemde aanpak van ouders binnen de Belastingdienst/Toeslagen
geen fraudebestrijding is, maar van normaal toezicht en dat daarom dit niet is teruggekomen
in het MT Fraudebestrijding. Binnen de Belastingdienst/Toeslagen werd het controleren
van aanvragen beschouwd als regulier toezicht.

Mevrouw Kuiken: Ik vroeg specifiek aan u of u aan de start van dit managementteam Fraude niet op
een of andere manier heeft aangegeven «joh, ik heb inmiddels ook twee, drie jaar ervaring
met een aantal zaken op het terrein van kinderopvangtoeslagen en hoe dat dan kan mislopen».
Dat heeft u op geen enkele manier kenbaar gemaakt?

De heer Blankestijn: Nee, omdat er een verschil is tussen: wat is een fraudeaanpak en wat is een reguliere
toetsing op aanvragen? Daar zit echt een heel groot verschil tussen.

Werkwijze Combiteam aanpak facilitators (CAF)

Het Combiteam aanpak facilitators, CAF, richt zich op facilitators van fraude. Hiermee
worden personen bedoeld die fraudeleus handelen organiseren dan wel mogelijk maken.
Het doel van het CAF was het facilitators onmogelijk maken om hiermee door te gaan.

Het CAF gaat aan de slag met signalen van de werkvloer of andere bronnen. Deze signalen
kunnen, indien het een kinderopvanginstelling of gastouderbureau betreft, ook afkomstig
zijn van de GGD. Het CAF doet onderzoek naar deze signalen. Dit kan inhouden dat er
bezoeken worden afgelegd aan gastouders of het gastouderbureau (waarneming ter plaatse).
De conclusie van het onderzoek van het CAF wordt als advies geformuleerd aan de dienst
waar het signaal vandaan kwam. Het CAF kan zelf geen aanslagen opleggen of toeslagen
stopzetten.

Indien uit het onderzoek blijkt dat er een sterk vermoeden of bewijs van fraude is,
draagt het CAF de zaak over aan de FIOD en het OM. Inmiddels is gebleken dat CAF-onderzoeken
naar kinderopvanginstellingen of gastouderbureaus vrijwel nooit leidden tot strafrechtelijke
vervolging, maar dat in deze CAF-zaken wel veelal sprake was van stopzetting van toeslagen
van ouders.

Opvolging adviezen binnen Belastingdienst/Toeslagen

De Belastingdienst/Toeslagen kan naar aanleiding van het advies van het CAF besluiten
om de rechtmatigheid van de kinderopvangtoeslag te gaan controleren. Hierbij maakt
zij tot medio 2016 veelal gebruik van het toepassen van de zachte stop op het hele
klantenpakket van een vermeende facilitator. Feitelijk betekent dit dat groepsgewijs
de toeslag wordt stopgezet op een toekomstige datum. Voor die datum krijgen ouders
de mogelijkheid om met bewijsstukken aan te tonen dat ze recht hebben op de toeslag.
Er is hierbij sprake van een intensieve uitvraag van documenten. Ook de controle hiervan
door de Belastingdienst/Toeslagen is intensief.

Werkwijze bij CAF11

De naam CAF 11 staat voor het onderzoek dat het CAF team in 2013 start onder de naam
«Hawaï». Aanleiding hiervoor zijn een tweetal signalen vanuit de GGD uit 2011 over gastouderbureau
Dadim. Naar aanleiding hiervan legt het CAF eind 2013 16 bezoeken aan gastouders af
en bezoekt in mei 2014 het gastouderbureau zelf voor een administratieve controle.
Uit ambtelijke reconstructies van het Ministerie van Financiën en onderliggende documenten
blijkt dat het besluit tot stopzetting van toeslagen van ongeveer 302 ouders betrokken
in het CAF 11 onderzoek wordt op 10 april 2014 genomen binnen het team Handhavingsregie
binnen de Belastingdienst/Toeslagen. Een medewerker van dat team, die tevens werkzaam
is voor het CAF team, verstrekt de opdracht tot het stopzetten van de toeslagen. Op
het opdrachtformulier wordt geen of onvoldoende grond vermeld voor de stopzetting.
Het besluit tot stopzetting wordt dus genomen ruim een maand voordat het bezoek aan
Dadim plaatsvindt. Naar aanleiding van het bezoek aan Dadim eind mei 2014 vindt overleg
plaats met de FIOD en het OM, waarbij wordt geconcludeerd dat er geen sprake is van
fraude bij Dadim.

Fraudebeleid SZW – Project kwaliteitsverbetering en fraudebestrijding gastouderbureaus
(KEF)

In februari 2014 krijgt Minister Asscher een voorstel voor het project kwaliteitsverbetering
en fraudebestrijding gastouderbureaus. Doel van dit project was om oneigenlijk gebruik
en misbruik te verminderen, de kwaliteit en veiligheid te verhogen en slecht presterende
gastouderbureaus «uit het stelsel te drukken». Bij de start van het project Kwaliteitsverbetering
en fraudebestrijding gastouderbureaus is al duidelijk dat er bij veel gastouderbureaus
gebreken bestonden in de contracten tussen de gastouderbureaus, de vraagouders en
de gastouders. Daarnaast ontbreken vaak (80%) urenstaten. Vooraf is dus al duidelijk
dat er veel fouten zullen worden aangetroffen. Toch worden gastouderbureaus ook aangepakt
via terugvorderingen bij ouders. Directeur-generaal Werk Boereboom (SZW) verklaart
hier het volgende over:

De heer Van Aalst: Het valt ons namelijk op dat in deze projectopzet bij de start van het project al
duidelijk is dat er bij de meeste gastouderbureaus gebreken bestaan in de contracten
die worden gesloten tussen gastouderbureau, vraagouder en gastouder. Bij 80% ontbreken
zelfs de urenstaten. Vooraf is dus eigenlijk al duidelijk dat er heel veel fouten
zullen worden aangetroffen. Toch worden die gastouderbureaus ook aangepakt via terugvorderingen
bij de ouders. Weet u waarom dat was?

De heer Boereboom: Dat is gebeurd omdat dat voortvloeide uit de wet en – wat ik eerder aangaf in antwoord
op mevrouw Leijten – dat dat mede vanuit het principe was dat ouders zelf verantwoordelijk
zijn voor de kinderopvang en voor een goede administratie. Het was dus helemaal geredeneerd
... De kinderopvangtoeslag is ook een toeslag aan ouders. Daarmee zijn ouders dus
verantwoordelijk voor een goede aanvraag van de kinderopvangtoeslag.

De heer Boereboom legt uit dat het project via twee lijnen werkt: via kwaliteitstoezicht
door de GGD en via de ouders:

Mevrouw Leijten: Zijn er ook andere manieren om zo'n voor u niet-functionerend/frauduleus gastouderbureau
uit het stelsel te drukken?

De heer Boereboom: In mijn beleving, zoals ik het begrepen heb, waren er maar twee mogelijkheden om dat
te doen. De ene kant was langs de lijn van de kwaliteit en GGD-toezicht. De andere
lijn was dat als ouders ... Dat je de financiële lijnen moest stilleggen. Vanuit de
kennis van toen was het zo dat als de kinderopvangtoeslag niet juist was besteed – dat
was de standaardlijn – de kinderopvangtoeslag werd teruggevorderd. Langs die twee
lijnen dus.

De focus van Minister Asscher lag bij dit project op de kwaliteit en veiligheid van
de gastouderbureaus. Hij vond de prijs voor de samenleving van een onveilige kinderopvang
veel groter dan die van een kinderopvang waarvan de administratie rammelde. Asscher
verklaart dat hij zich niet realiseerde dat gastouders ook werden aangepakt via terugvorderingen
bij de ouders, hoewel dit wel expliciet in de projectplannen was opgenomen:

De heer Asscher: Ik had die terugvordering helemaal niet als een instrument op het oog. Ik zag die
terugvordering als een ongelukkig effect van dat toeslagensysteem, niet als een instrument
of zelfs bijna als een wapen, zoals het later is ingezet, tegen ouders. De gedachte
was wel: als mensen aan het sjoemelen zijn, is de kwaliteit waarschijnlijk ook niet
in orde, en als de kwaliteit niet in orde is, zijn ze misschien wel aan het sjoemelen.
Daarom was het niet ...

De heer Van Wijngaarden: Dus u wist wel dat er sjoemelende gastouderbureaus waren, denk ik.

De heer Asscher: Ja.

De ministeriële commissie aanpak fraude

Het kabinet besluit in juni 2013, op voorstel van Minister Opstelten van Veiligheid
en Justitie, een ministeriële commissie voor de aanpak van fraude in te stellen. Aanleiding
voor het instellen van de commissie zijn vooral incidentele fraudezaken zoals de Bulgarenfraude
(zorg- en huurtoeslag), fraude met studiefinanciering en fraude met persoonsgebonden
budgetten (PGB’s).

De heer Van der Lee: Wat ik wel tegenkom, zijn verwijzingen naar incidenten: de Bulgarenfraude en de fraude
met het persoonsgebonden budget. Het wekt de indruk bij de lezer van vele jaren later
dat het redelijk incidentgedreven is in plaats van op basis van een grondige analyse.
Is dat een onterechte conclusie mijnerzijds?

De heer Rutte:Nee, die is misschien wel terecht, maar dat zit natuurlijk ook in het karakter van
de politiek. Het is niet zo dat wíj die grondige analyses zelf maken. Je hebt natuurlijk
ambtelijke ondersteuning die grondige analyses maakt. Vervolgens moeten de politici
in een lekendemocratie proberen om daar op een verstandige manier conclusies uit te
trekken. Dat hebben we ook gedaan. Dat vind ik ook de goede rolverdeling. Daarbij
heb je die wetenschappelijke input soms aan tafel in de vorm van wetenschappelijke
bureaus.

Onder meer Minister Asscher is lid van de commissie. Ook Staatssecretaris van Financiën
Weekers neemt deel aan vergaderingen van de commissie. Voorzitter van de commissie
is Minister-President Rutte. Hij vult die rol op een actieve wijze in.

De heer Van der Lee:U krijgt op 14 juni 2013 ook nog weer een advies van uw ambtenaren om de andere bewindspersonen
indringend aan te spreken op hun inzet en de boodschap te geven dat – ik quoot – «alles
op alles moet worden gezet om fraude te beperken». [...] Ik confronteer u hier met
een quote waarin u nadrukkelijk de aanjager bent en zelfs geadviseerd wordt om bewindspersonen
daar indringend op aan te spreken.

De heer Rutte:Ik heb het zo verstaan, en dat vind ik ook verstandig, dat gezegd werd: als we zo'n
commissie instellen, is het wel fijn als we ook allemaal doen waar die commissie voor
bedoeld is, namelijk bijdragen aan het bestrijden van fraude in Nederland. Nogmaals,
daarmee maak ik mijn eigen rol niet klein. Ik ben het met u eens. Dat is natuurlijk
ook helemaal waar, dus ik bedoel niet te zeggen dat ik daar alleen maar hamertje-tik
heb gespeeld. Zeker niet. Als voorzitter van zo'n commissie heb ik er een opvatting
over. En ik héb een opvatting over fraude in Nederland. Ik vind het van heel groot
belang dat de Nederlandse belastingbetaler ziet dat wij met al die centjes die we
ophalen ... Dat als dat wordt teruggeven aan mensen in de vorm van toeslagen of uitkeringen,
dat we dat netjes doen.

In het najaar van 2013 spreekt de commissie over een brief voor de Tweede Kamer over
de rijksbrede aanpak van fraude.30 De toon van de brief komt nadrukkelijk aan de orde. De aanvankelijk hardere toon
wordt aangepast. Benadrukt wordt dat er proportioneel moet worden opgetreden.

De heer Van der Lee:Had u daarover nog een discussie in de ministerraad met uw collega's?

De heer Rutte:Nee, volgens mij in de commissie. Ik heb het verslag in het weekend nog even teruggelezen.
Volgens mij vind je daarin terug dat er verschillende opvattingen over waren [...]
en ik dan concludeer: laten we in de toonzetting die twee opvattingen bij elkaar brengen.
Dat refereert ook aan een eerder verslag van de commissie uit september 2013, zeg
ik uit mijn hoofd, waarin we ook zeggen: je moet de balans vinden tussen dienstverlening
en fraudebestrijding.

De nadruk op proportionaliteit door de ministeriële commissie werkt niet voldoende
door in de uitvoeringspraktijk door Belastingdienst/Toeslagen. De heer Weekers verklaart
hierover:

De heer Weekers: Daar zijn concepten van brieven ook op aangepast. Daar is dus wel degelijk wat mee
gedaan. Daarom is het ook zo erg dat we hier vandaag met elkaar moeten zitten, omdat
een aantal mensen zo gedupeerd is, waaruit blijkt dat die proportionaliteit in de
praktijk klaarblijkelijk niet heeft uitgepakt zoals wel altijd bedoeld was.

De ministeriële commissie stelt in het najaar van 2013 voor de hele rijksoverheid
een aantal uitgangspunten vast voor de fraudebestrijding. Zo onderstreept de ministeriële
commissie het belang van een harde aanpak van fraude. Fraude moet niet alleen met
het strafrecht, maar met alle mogelijke middelen worden bestreden.

Mevrouw Belhaj: De commissie moest zich bezig gaan houden met een rijksbreed programma Afsluiten en
afpakken. In de notitie staat dat het gaat om afpakken met alle daartoe geschikte
middelen, strafrechtelijk, bestuursrechtelijk en privaatrechtelijk. Steunde u die
lijn?

De heer Weekers: Ja, die lijn steunde ik. [...] Het strafrecht alleen kon het niet oplossen. Dus vandaar
dat ook het bestuursrechtelijke instrumentarium moest worden uitgebreid.

Een ander uitgangspunt dat de commissie vaststelt is eigen verantwoordelijkheid voor
burgers en bedrijven bij het gebruik maken van regelingen van de rijksoverheid.

Mevrouw Belhaj: Het eerste uitgangspunt: eigen verantwoordelijkheid voor burgers. Vorige week wees
een getuige erop dat die eigen verantwoordelijkheid bij de ingewikkelde kinderopvangtoeslag
soms wel veelgevraagd was en tot hoge terugvorderingen kon leiden. Hoe zag u dat indertijd?

De heer Weekers: Destijds was de eigen verantwoordelijkheid een vanzelfsprekendheid. Als je met de
wijsheid van achteraf daarnaar kijkt, dan zeg je: ja, je vraagt ook wel erg veel van
mensen, met wat ze niet alleen allemaal moeten aanleveren, maar ook wat ze moeten
inschatten, zeker met complexe wetgeving. Maar destijds was het gewoon een gegeven:
tegenover rechten staan ook plichten. Ja.

De aanscherping van de fraudeaanpak van de Belastingdienst/Toeslagen heeft al vorm
gekregen op het moment dat de ministeriële commissie van start gaat. De ministeriële
commissie heeft daar nauwelijks invloed op.

De heer Rutte: We hebben daar nooit gesproken over die CAF-zaken. We hebben überhaupt nooit zo gedetailleerd
over departementen gesproken.

Minister-President Rutte erkent in zijn verhoor dat het wel mogelijk is dat de nadruk
die de ministeriële commissie legde op de harde aanpak van fraude, in de uitvoering
als een extra stimulans is ervaren om fraude voortvarend aan te pakken.

De heer Rutte: Het eerste punt van uw opmerking raakt aan de Bulgarenfraude en eerder de pgb-fraude.
Is het daar wel in balans? [...] Ja, en dat houd ik staande. Dat zie je echt in de
commissie terug. Tussen dienstverlening aan de burger en fraudebestrijding is er wellicht
bij mensen in de uitvoering een gevoel ontstaan van: dit is wel heel erg belangrijk,
wij kunnen nu over de grens gaan. [...] En zozeer zelfs dat er kon gebeuren wat er
bij het CAF is gebeurd. Dat kan nooit een rechtvaardiging daarin vinden. Maar het
is wel gebeurd.

Hoofdstuk 3 Signalen over gevolgen voor ouders

In dit hoofdstuk komen enkele signalen over de ingrijpende gevolgen voor ouders in
de periode 2013–2016 aan de orde.

Augustus 2013 – Ambtelijk signaal SZW: volledig terugvorderen is forse straf voor
onwetende ouders

Voor de ministerstafvergadering van 19 augustus 2013 wordt Minister Asscher van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) door de directie Kinderopvang geïnformeerd dat kinderopvanginstellingen
steeds vaker adverteren met «gratis kinderopvang» voor ouders met een laag inkomen
of die hun baan zijn kwijtgeraakt. Hierbij wordt geen eigen bijdrage van ouders in
rekening gebracht, wat in strijd is met de wet. SZW en de Belastingdienst nemen – als
ze dit opmerken – actief en rechtstreeks contact op met de ondernemers, die hierop
goed reageren. De heer Asscher beaamt in het openbaar verhoor dat de regelgeving zowel
voor ouders als voor professionele kinderopvanginstellingen ingewikkeld is.

De heer Van Aalst: Was dat dan geen moment om dan ook gewoon die wet- en regelgeving aan te gaan passen,
in plaats van die opnieuw uit te gaan leggen?

De heer Asscher:Er was ook een breed gevoeld verlangen om die wet- en regelgeving aan te passen. Augustus
2013 werd er gekeken naar de introductie van de huishoudentoeslag, die dan de andere
toeslagen zou vereenvoudigen. Voor de kinderopvangtoeslag werd nagedacht over mogelijkheden
om dat helemaal af te schaffen. [...] Het idee «je zou eigenlijk van die hele toeslagenfabriek af moeten», dat leefde toen
al. Maar we zaten er toen mee, met die ingewikkelde regels, en dan ligt het voor de
hand om te zeggen: nou, waarschuw mensen en licht ze goed voor dat het zo wel werkt.

De SZW-ambtenaren geven ook aan dat zij niet alleen met de Belastingdienst gaan spreken
over de noodzakelijke communicatie/voorlichting, maar ook over de bestaande beleidslijn.
Daarbij schrijven zij aan Minister Asscher: «Het heffen van een eigen bijdrage is door de Raad van State bevestigd, maar er bestaat
een gelijkgestemd gevoel intern dat het volledig terugvorderen van de toeslag in geval
van onwetend handelen, een zeer forse straf is». Tijdens de ministerstafvergadering onderstreept Minister Asscher het belang van goede
voorlichting aan ouders en ondernemers, maar gaat hij niet in op het signaal over
de zeer forse straf.

De heer Asscher:Ik weet niet of we het daarover hebben gehad, maar ik weet wel dat ... Kijk, het werd
gezien als een effect van hoe de wet werkte. Dus op het moment dat er geen recht is
op kinderopvangtoeslag, moet worden terugbetaald. Dat was de interpretatie van de
Belastingdienst en die was door de Raad van State bevestigd. Ik wilde natuurlijk voorkomen
dat mensen in die situatie terechtkomen, dus daarom was die nadruk op voorlichting
er. Ik ben het helemaal met u eens: achteraf was dat een goed moment geweest om te
zeggen «ja, maar is dit dan eigenlijk op zichzelf niet onrechtvaardig in de wetgeving
zoals die is?» Dat gesprek heb ik toen niet gevoerd. Ik richtte me toen op: voorkom
nou dat ouders en ondernemers zich hier niet bewust van zijn en met dit probleem geconfronteerd
worden.

De heer Van Aalst:Maar opnieuw komt natuurlijk dit signaal over het proportioneel terugvorderen, en
toch legt u het naast zich neer.

De heer Asscher:Ik heb dat signaal opgevat als: dit is hoe de wet werkt, laten we voorkomen dat mensen
hier in terecht komen. Er werd ook toen ... De truc met gratis kinderopvang – zo werd
dat genoemd – kenden we van De Appelbloesem. Dat werd gezien als opa-en-omacriminaliteit.
Onterecht hè, weten we nu. [...]
ik was me er niet van bewust dat zo veel ouders hier zo oneerlijk mee werden getroffen.
Mijn houding was: voorkom dat mensen de regels overtreden, want die regels zijn ingewikkeld,
en laten we proberen – maar dat heeft lang geduurd – om dit hele systeem, met die
berg aan terugvorderingen, waarbij dit in mijn ogen maar een onderdeeltje was ...
Het grootste deel, 90%, 95%, betrof mensen die ook grote bedragen moesten terugbetalen
zonder dat er iets fout was gegaan met de regels, maar omdat het systeem zo werkte.
Laten we proberen daar wat aan te doen.

December 2013–juni 2014: brieven aan Minister Asscher

In december 2013 en in juni 2014 ontvangt Minister Asscher enkele brieven van en namens
gedupeerde ouders in de Appelbloesem-zaak.31 Deze ouders moesten forse bedragen aan kinderopvangtoeslag terugbetalen, van ruim
€ 8.000 tot ruim € 30.000. In zijn reactie toont de Minister begrip voor de hulpvraag
en legt uit dat hij niet in individuele gevallen kan treden. Minister Asscher bevestigt
dat hij in ieder geval de eerste brief heeft gezien.

De heer Asscher:Als ik het zo teruglees, vervult het me met schaamte dat ik het daarmee heb afgedaan
en dat ik niet heb gezegd: wat nou als deze mensen gelijk hebben? Hoe gaat dat? Er
wordt aangegeven dat de Belastingdienst tot aan de hoogste rechter in het gelijk is
gesteld, dus je kunt nu niks meer doen, hooguit verwijzen naar juridische bijstand
et cetera. Maar toch had mijn instinct een ander moeten zijn en had ik moeten zeggen:
ja, maar toch bevalt dit me niet. En dat heb ik niet gedaan. [...]

De heer Van Wijngaarden:Ja, want die brief had natuurlijk ook aanleiding kunnen zijn om de wetgeving op de
wat kortere termijn opnieuw te bekijken. U doelde al op het langetermijntraject en
daar komen we zo nog over te spreken, maar reparatiewetgeving is natuurlijk ook een
optie.

De heer Asscher:Nu weet ik dat dat inderdaad de top van een ijsberg was van veel meer mensen die helemaal
buiten hun schuld in grote problemen waren gekomen. Het helpt ook niet dat het tot
je komt als onderdeel van een fraudezaak. Dat gold voor De Appelbloesem in het bijzonder.
Daarbij werd de fraude natuurlijk gepleegd door de houder van dat gastouderbureau.
Dat maakt je nog voorzichtiger om daartegen in te gaan, maar dat had hier wel gemoeten.
Dan was ik er misschien achter gekomen wat het betekende voor mensen ...

De heer Van Wijngaarden:Dan had u die ijsberg gezien.

De heer Asscher:Dan had ik de ijsberg gezien en dan had ik in ieder geval het gesprek kunnen voeren:
welk onderdeel van de wetgeving zouden we kunnen aanpassen? Kunnen we iets doen voor
deze mensen? Kan Financiën wat doen, kunnen wij wat doen?

Directe financiering

Op 24 september 2014 kondigt Minister Asscher tijdens het algemeen overleg Kinderopvang
aan dat een alternatief financieringsstelsel voor de kinderopvang zal worden ontwikkeld:
directe financiering. Minister Asscher motiveert dit tijdens dat algemeen overleg
als volgt: «Met dat voorstel willen we bereiken dat het stelsel minder gevoelig is voor fouten
aan de ene kant en voor fraude aan de andere kant. Daarmee pakken we bovendien het
soms – ik zou haast zeggen vaak – pijnlijke probleem van de terugvorderingen aan,
waarbij mensen soms zeer forse bedragen moeten terugbetalen op een moment dat ze daartoe
nauwelijks in staat zijn.»

In de openbare verhoren licht de heer Asscher toe dat hij daar de terechte terugvorderingen
voor ogen heeft, die voor ouders vaak ook heel pijnlijk zijn:

De heer Van Wijngaarden: Maar we weten nu toch dat een heel groot deel van die terugvorderingen helemaal niet
terecht was?

De heer Asscher: Die terugvorderingen van de eigen bijdrage waren niet terecht, maar ik heb het hier
over de terechte terugvorderingen, die ook pijnlijk zijn. Dat is de spraakverwarring
als je deze zin leest. Ik denk op dat moment nog steeds dat de bulk van ons probleem
bestaat uit mensen die te goeder trouw die acht vakjes plus weet ik hoeveel keuzes
daarna hebben ingevuld, bij wie daarna blijkt dat ze minder recht hadden op kinderopvangtoeslag
dan het toen leek, waardoor ze moeten terugbetalen.

SZW is zich dan ambtelijk echter al langer bewust van de nihilstellingen32 bij het niet volledig betalen van de eigen bijdrage, zoals in augustus 2013 al werd
gesignaleerd in een rapportage voor de ministerstafvergadering:

De heer Van Aalst
: De standaardreactie van het ministerie was inderdaad dat kinderopvang niet gratis
is en dat ouders een bijdrage moeten betalen. Maar als we terugkijken, betekent dat
dan ook automatisch dat ouders die hun eigen bijdrage niet betaald hadden, soms wel
tot 25 keer hun eigen bijdrage terug moesten betalen, doordat de volledige kinderopvangtoeslag
...

De heer Boereboom: Ja, dat was wel de lijn. Die is ook bestendigd in de gerechtelijke uitspraken. Dat
was de lijn onder de kinderopvangtoeslag. Voor mij was dat, toen ik dat zag, wel mede
een aanleiding voor dat idee om te stoppen met de kinderopvangtoeslag en over te gaan
tot directe financiering; dat was een van de argumenten.

Directeur Kinderopvang Van Tuyll, die bij haar aanstelling in maart 2016 de opdracht
kreeg om directe financiering verder te gaan uitwerken, verklaart zich pas in februari/maart
2018 bewust te zijn geworden van de «alles-of-niets» benadering bij de kinderopvangtoeslag
en de problematiek die hieraan gekoppeld is. Ze legt het probleem waarvoor directe
financiering een oplossing moet bieden als volgt uit:

Mevrouw Van Tuyll: Achteraf verbaast het me net als u dat bij mij nooit is neergelegd dat er ook nog
een alles-of-nietsbenadering in de huidige kinderopvangtoeslag zat. Wij hebben ons
gefocust op wat er gebeurt als je keurig je dingen doet en je aan het begin van het
jaar een verkeerde inschatting maakt. Even om een cijfervoorbeeldje te geven. Als
je als ouder een halfuur per dag bij gemiddeld gebruik mis zit – een halfuur is niet
veel – kan dat aan het eind van het jaar al oplopen tot een verschil van € 1.200.
Naarmate het inkomen lager is, is de kinderopvangtoeslag hoger, dus elk verschilletje
in inschatting is dan ook hoger. Voor die mensen is het het allermoeilijkst om dat
terug te betalen. Zelfs als je gewoon helemaal aan alle criteria voldoet, kan je met
een hoge terugvordering geconfronteerd worden en dat was bij 15% van de ouders het
geval.

Tijdens het algemeen overleg van 24 september 2014 wijst Kamerlid Siderius (SP) Minister
Asscher erop dat de ontwikkeling van een nieuw financieringsstelsel geen oplossing
biedt voor de ouders die op dat moment al te maken hebben met grote terugvorderingen
en vraagt de Minister wat hij eraan doet om de problemen voor deze ouders op korte
termijn op te lossen. Minister Asscher verwijst hiervoor naar de Staatssecretaris
van Financiën, die bezig is problemen in de uitvoering op te lossen. Een motie van
Siderius33 om een onafhankelijke instantie hiernaar onderzoek te laten doen, wordt niet aangenomen.

Bij de heroriëntatie op directe financiering in september 2016 wordt de omvang duidelijker:
door de terugvordering van kinderopvangtoeslag hebben op dat moment 20.000 ouders
een problematische schuld die niet meer op een normale wijze kan worden afgelost.
De heer Asscher bevestigt dat zowel in 2014 als later in de ontwikkeling van directe
financiering niet goed wordt gekeken naar deze groep ouders:

De heer Van Wijngaarden:Wat hadden die mensen, die groep die u zelf signaleerde, wat had die dan aan het stelsel
waaraan u aan het werken was?

De heer Asscher:De mensen die daar al last van hadden, hadden daar niks aan. Het ging meer om het
voorkomen van dit soort problemen.

De heer Van Wijngaarden:Maar u signaleerde wel dat die groep er was, maar u was tegelijkertijd bezig met het
werken aan een oplossing of aan een nieuw stelsel, waarvan u nu ook zegt: dat was
voor hen eigenlijk geen oplossing, dat nieuwe stelsel. Vond u dan niet dat u op dat
moment meer moest doen dan alleen een nieuw stelsel maken?

De heer Asscher:Ik dacht niet dat er mogelijkheden waren om binnen het stelsel iets hiervoor te doen,
omdat ik veel meer het oog had op de terechte terugvorderingen dan op het fenomeen
dat uw commissie onderzoekt. Maar u heeft gelijk. Ik had me natuurlijk moeten verdiepen
in: kan je nu niet iets voor deze acute groep doen? Dus ik was misschien te veel bezig
inderdaad met de oplossing van het hele probleem in plaats van met deze mensen. Klopt.

Directeur-generaal Boereboom stelt dat er toen eigenlijk gekozen had moeten worden
voor een tweesporenbeleid, waarmee ook de ouders die toen al in de problemen zaten
zouden kunnen worden geholpen:

De heer Van Aalst: Ik snap uw verhaal. U zegt: er moet een wetswijziging komen voor de oplossing van
alleen het terugvorderen van de eigen bijdrage, eventueel met een boete. Maar een
wetswijziging, daar gaat heel veel tijd overheen en we hebben nu een direct probleem.
Als u daarnaar kijkt, hoe ziet u die twee in verband met elkaar? Zag u nog andere
oplossingen voor de korte termijn?

De heer Boereboom: Nee, toen niet. Als u mij nu vraagt waar we nu staan in 2020, had ik wellicht een
andere afweging kunnen en misschien ook moeten maken. Maar ik heb die naar eer en
geweten gemaakt. Wij hadden een heel ambitieus plan om in 2018 aanvankelijk van die
hele kinderopvangtoeslag af te zijn. Als ik zie dat we nu in 2020, bijna in 2021 leven,
dan denk ik, alles afwegende met de kennis van nu, het verstandig was geweest om misschien
wel wat je dan noemt een tweesporenbeleid te hanteren. Je wil af van de kinderopvangtoeslag,
maar tegelijkertijd had je misschien met noodwetgeving moeten komen om de scherpe
randjes van de toenmalige kinderopvang...

Proportioneel terugvorderen n.a.v. De Parel, periode 2014–2016

In de zomer van 2014 krijgt het MT toeslagen signalen van de werkvloer over de hoge
terugvorderingen wanneer een deel van de eigen bijdrage niet is betaald. Op 2 september
2014 besluit het MT toeslagen dat in voorkomende gevallen er sprake kan zijn van een
evenredige toekenning. De voormalig directeur Toeslagen Blankestijn zegt in zijn openbaar
verhoor dat hij dit besluit aan zijn directeur-generaal Belastingdienst Veld heeft
gemeld.

Op 12 november 2014 vindt een gesprek plaats tussen de directeuren-generaal Werk (SZW)
en Belastingdienst. In een voorbereidend memo van SZW staat: «Volgens de Belastingdienst is de eigen bijdrage (te) knellend voor de uitvoering
van de kinderopvangtoeslag. SZW staat op het standpunt dat een inkomensafhankelijke
eigen bijdrage in de kosten van kinderopvang past in het belang dat gehecht wordt
aan kwalitatief goede kinderopvang; kinderopvang is niet gratis.» Een voorbeeld hiervan wordt ook genoemd: «Bij de definitieve vaststelling van de toeslag blijkt dat ouders de eigen bijdrage
niet betaald hebben. De Belastingdienst ziet zich genoodzaakt de gehele toeslag (vele
tienduizenden euro's) terug te vorderen. Alleen het terugvorderen van de niet betaalde
eigen bijdrage (+ eventueel een boete) is volgens de Belastingdienst op basis van
jurisprudentie niet mogelijk.» Ook fraude is een van de geagendeerde onderwerpen voor het overleg.

Directeur-generaal Veld legt op 20 november 2014 een notitie voor aan Staatssecretaris
van Financiën Wiebes over de zaak De Parel. Als aanleiding hiertoe wordt een gesprek
eind september tussen directeur-generaal Veld en een delegatie van de gemeente Capelle
a/d IJssel genoemd. In de notitie is opgenomen dat de Belastingdienst/toeslagen heeft
besloten om definitief toegekende toeslagen tot en met 2012 niet nader te onderzoeken.
«Deze afweging kan mogelijk tot politieke en maatschappelijke discussie leiden over
de vraag waarom niet in alle gevallen waar dat mogelijk was, is teruggevorderd. Er
zullen nog wel forse terugvorderingen volgen over toeslagjaar 2013, 2012 en 2011 in
de gevallen waar de definitieve toekenning nog moet plaatsvinden». Tijdens het openbaar verhoor zegt Staatssecretaris Wiebes hierover:

De heer Wiebes
: [...] in de nota die ik eind 2014 kreeg en waarin ik gewaarschuwd werd voor wat
ik las als «we zijn een beetje te soft; let op, dit is politiek gevoelig», stond in
de toelichting wel dat men met het Ministerie van SZW in gesprek was over een meer
proportioneel systeem.

In de notitie staat verder: «Vanuit DGBel en BT is bij SZW inmiddels meerdere malen aangegeven dat de regels met
betrekking tot het terugvorderen van de gehele toeslag wanneer de eigen bijdrage niet
is betaald, tot grote financiële problemen kunnen leiden bij ouders.» Staatssecretaris Wiebes schrijft in de kantlijn: «Als minder ingewijde vraag je je af waarom het hele bedrag wordt teruggevorderd i.p.v.
het bedrag van de noodzakelijk geachte eigen bijdrage.» In het openbaar verhoor zegt de heer Wiebes dat het voorstel voor proportioneel terugvorderen
van december 2014 een uitwerking is van deze opmerking.

Op 21 november 2014 vindt de expertmeeting plaats met ambtenaren van SZW en de Belastingdienst
over de eigen bijdrage. Op 5 december 2014 wordt bij SZW verslag gedaan van de expertmeeting
in een rapportage ministersstaf. De Belastingdienst heeft gepleit voor het aanpassen
van de «alles-of-niets» benadering bij de eigen bijdrage, vanwege proportionaliteit
en onwetendheid bij burgers. «Deze en andere argumentaties worden de komende tijd getoetst op effectiviteit, houdbaarheid
en noodzakelijkheid. Gestreefd wordt u nog voor het kerstreces te informeren over
de diverse oplossingsrichtingen.»

Op 11 december 2014 ontvangt Staatssecretaris Wiebes opnieuw een notitie over De Parel.
De Staatssecretaris wordt met de notitie geïnformeerd over een ambtelijk traject met
het Ministerie van SZW en een voorstel voor aanpassing van de wetgeving dat de Belastingdienst
heeft verstuurd aan het Ministerie van SZW. «Door de Belastingdienst wordt voorgesteld om in situaties waar de eigen bijdrage
niet is betaald (uitgezonderd fraudegevallen) de Kinderopvangtoeslag vast te stellen
aan de hand van de daadwerkelijk betaalde kosten. Dit zal leiden tot een terug te
vorderen bedrag bij de ouder waardoor er de facto alsnog sprake is van een eigen bijdrage.» En «Ambtelijk SZW wil het voorstel aan de Minister meegeven in de kersttas.» Ook wordt het verzoek gedaan aan Staatssecretaris Wiebes om te bellen met Minister
Asscher als SZW besluit de huidige regels met betrekking tot de eigen bijdrage te
handhaven. Hier stemt de Staatssecretaris mee in.

In een rapportage voor de ministerstafvergadering op SZW van 8 december 2014 wordt
Minister Asscher geïnformeerd over de zorgen van de Belastingdienst over de eigen
bijdrage en hun argumentatie om wet- en regelgeving hierop aan te passen. Hierbij
wordt vermeld dat ernaar wordt gestreefd de Minister nog voor het kerstreces te informeren
over de diverse oplossingsrichtingen en dat nog wordt getoetst op effectiviteit, houdbaarheid
en noodzakelijkheid. Minister Asscher denkt dat het toen niet besproken is, omdat
verwezen wordt naar een later tijdstip. Het voorstel van Financiën wordt door ambtelijk
SZW niet meegegeven in de kersttas van Minister Asscher.

Op 30 januari 2015 vindt ambtelijk overleg plaats tussen het Ministerie van Financiën
en het Ministerie van SZW. Tijdens het overleg maakt de directeur kinderopvang Flier
duidelijk dat SZW niet voornemens is de wetgeving aan te passen. In het openbaar verhoor
verklaart de heer Asscher dat een dergelijk voorstel van het Ministerie van Financiën
nooit door ambtelijk SZW aan hem is voorgelegd noch dat hem ooit voorstellen hebben
bereikt om de wetgeving aan te passen.

De heer
Van Wijngaarden: Heeft u in uw termijn als Minister serieus overwogen om de alles-of-nietsbenadering
los te laten en proportioneel te gaan vaststellen en terugvorderen?

De heer
Asscher: Nee.[...] Omdat ik dat nooit als een route voorgelegd heb gekregen ter beoordeling. [...]
Vanuit de Kamer werd soms gevraagd: waarom gebeurt dat niet? En dan zie je mij uitleggen
hoe de wet werkt. [...] Ja, maar er werd niet gevraagd: moet die wet dan niet veranderen?
Het was meer: waarom werkt dat zo? Toen heb ik uitgelegd: dit is de interpretatie
van de Belastingdienst op basis van onze gecombineerde wetgeving, zoals de jurisprudentie
dit ook staande houdt.

In het MT Fraudebestrijding van begin februari 2015 wordt dit ook gemeld, waardoor
ook directeur-generaal Veld hiervan op de hoogte is. Staatssecretaris Wiebes wordt
hiervan echter niet op de hoogte gebracht en belt dan ook niet met Minister Asscher
over het voorstel.

De heer Wiebes: Nou, de logica zit helaas nog wranger in elkaar, want mijn belofte was om te bellen,
zodra ik zou horen dat hij er eventueel niet mee akkoord ging. En dat signaal is nooit
meer gekomen. Maar nogmaals, soms denk je achteraf: had ik maar gewoon een hele schaduwadministratie
bijgehouden van alle beloftes en alle toezeggingen en alle dingen die lopen. Maar
dat is als bewindspersoon ondoenlijk. Maar het is duidelijk: er is niet meer het signaal
gekomen dat Lodewijk... dat Asscher hier niet mee akkoord zou zijn gegaan. Maar het
was fantastisch geweest als ik mij dit had herinnerd en na een tijd had gedacht: hoe
staat het hiermee? Moet ik niet Asscher bellen? Maar ik heb erop vertrouwd dat de
organisatie mij dat terug zou melden en dat ik dan het signaal zou krijgen: je moet
nu bellen.

Het MT toeslagen besluit begin februari 2015 het besluit tot evenredige toekenning
te handhaven, omdat SZW geen aanpassingen in de wetgeving wil. Het is onduidelijk
wat met dit MT-besluit is gebeurd. Aan Minister Asscher wordt in juli 2015 in een
ambtelijk stuk gemeld dat de mogelijkheid om in voorkomende gevallen terugvorderingen
te kunnen matigen geen prioriteit meer heeft voor Staatssecretaris Wiebes. Het is
onduidelijk waarop deze zinsnede is gebaseerd. Voormalig directeur-generaal Belastingdienst
Veld verklaart hierover:

De heer Van Wijngaarden: We lezen in een ambtelijk stuk voor de Minister van Sociale Zaken van juli 2015 dat
het proportioneel terugvorderen geen prioriteit meer is voor de Staatssecretaris van
Financiën, uw Staatssecretaris dus, zullen we maar zeggen. Is dat ook uw beeld?

De heer Veld: Nee, daar kan ik me niets bij voorstellen. [...] Ik heb dat in ieder geval nooit
gehoord. Ik heb het zelf niet gevonden, maar ik heb het ook nooit van de Staatssecretaris
gehoord. Dus waarop dat gebaseerd is? Misschien een interpretatie van het feit dat
inmiddels de definitieve toeslagbrieven voor De Parel de deur uit waren, dat het in
die zin gepasseerd was. Maar in mijn herinnering was er op geen enkele wijze een soort
wilsverandering, dat we bij Financiën hebben gedacht: nou ja, bij nader inzien vinden
we het eigenlijk toch goed zo.

In januari 2016 wordt aan Staatssecretaris Wiebes een stuk voorgelegd dat naar de
Tweede Kamer moet. Op dit document schrijft hij «zou materie graag nog eens aan tafel doornemen» en «Ik weet dat het niet conform de wet is, maar ik blijf het redelijk vinden om alleen
de eigen bijdrage te innen». Tijdens het openbaar verhoor verklaart hij hierover dat hij argwaan had gekregen
en het team dat de zaak behandelde aan tafel heeft geroepen.

De heer Wiebes: In mijn herinnering is er op een gegeven moment weer iets gekomen over De Parel waarin
weer sprake was van die terugvorderingen. Toen heb ik op dat stuk gezet: graag aan
mijn tafel doornemen. Dat was een situatie waarin ik argwaan had gekregen door signalen
die ik gewoon buiten de dienst om had gekregen van, in alle eerlijkheid, Kamerleden
– er zijn allerlei Kamerleden die mij in die zin hebben bediend omdat ze dingen hoorden
waarvan ze dachten dat ik het niet wist – dan wel organisaties of media daar buitenom.
Ik had een zekere argwaan of dit er nou wel goed aan toe ging. Toen heb ik gevraagd
om een ambtelijke sessie over De Parel. Nadat ik verschillende keren had moeten beloven
dat we niet op specifieke gevallen en specifieke belastingplichtigen zouden ingaan,
werd er een vorm gevonden om, zonder mij in te lichten over specifieke belastingplichtigen,
te vertellen over wat er met De Parel aan de hand was. Daarmee was toen, achteraf
bezien eigenlijk onterecht [...] mijn argwaan weer verdwenen, want van de mensen die
met de casus bezig waren kreeg ik aan mijn tafel een stuitende stroom van slechtigheden
voorgeschoteld, waardoor ik toen [...] best geschokt was, [...]
Ik kwam uit die sessie. Mijn argwaan was weggenomen en ik kwam daar uit met het idee
dat er heel veel slechtigheid was van de ouders. Dan ga ik dat AO in en dan lees ik
de beantwoording van de Staatssecretaris die blijkbaar overal in zit, overal een antwoord
op heeft, alle getallen kent, er helemaal in is gedoken en er misschien zelfs in is
doorgeschoten en waarvan ik nu weet: ik denk dat de antwoorden technisch kloppen maar
het verhaal klopt niet. En daar ben ik relatief recent achter gekomen.

Uit presentaties die waarschijnlijk34 aan Staatssecretaris Wiebes zijn gegeven, blijkt dat na de bezwaarbeoordeling 87%
van de ouders van de Parel geen recht had op kinderopvangtoeslag. Ook worden de gedragingen
van ouders beschreven die ertoe hebben geleid dat is vastgesteld dat er geen recht
bestond op kinderopvangtoeslag.

Tijdens het Verslag algemeen overleg over de Parel wordt de motie Ulenbelt/Siderius35 ingediend, waarin de regering wordt verzocht alleen de eigen bijdrage te innen bij
de ouders die slachtoffer zijn geworden van het fraudeleus handelen van kinderopvangorganisatie
De Parel. De motie wordt niet aangenomen door de Tweede Kamer en mist daardoor uitwerking.

2016–2017 – Aanloop naar rapport Nationale ombudsman «Geen powerplay maar fair play»

In november 2016 meldt de Nationale ombudsman aan het Ministerie van Financiën dat
hij een onderzoek gaat instellen naar aanleiding van de signalen van de advocaat van
ouders uit de CAF 11-zaak en de reactie die de Belastingdienst/Toeslagen gaf op een
door haar ingediende klacht. Over het traject daartoe verklaart de betreffende advocaat,
mevrouw González Pérez, het volgende in het openbaar verhoor:

Mevrouw González Pérez: Ik heb natuurlijk diverse gesprekken gehad bij de Belastingdienst. Ik heb de Ombudsman
er op enig moment bij betrokken. Die verwees mij naar de klachtenafdeling. Bij de
klachtenafdeling heb ik geprobeerd heel dat traject te doorlopen. Dat stagneerde aan
alle kanten. In maart 2016 ben ik weer teruggegaan naar de Ombudsman: ik kom niet
vooruit; kunt u toch niet zelf dat onderzoek starten, want het schiet niet op. Die
heeft mij weer teruggestuurd naar de klachtenafdeling. Toen zaten we uiteindelijk
in september 2016. Hij is in november het onderzoek begonnen.

Directeur Toeslagen Blankestijn geeft in zijn verhoor aan dat hij het onderzoek direct
meldt bij zijn directeur-generaal, op dat moment nog de heer Leijtens. Staatssecretaris
Wiebes wordt op dat moment niet geïnformeerd. Deze verklaart tijdens zijn openbaar
verhoor niet eerder dan 9 augustus 2017, de datum van het verschijnen van het rapport,
te zijn geïnformeerd over de klachten of het onderzoek van de Nationale ombudsman.

Vlak na de aankondiging van het onderzoek van de Nationale ombudsman vraagt het MT
Toeslagen medio november 2016 aan de nieuwe vaktechnisch coördinator om zich te verdiepen
in de CAF 11-zaak. De vaktechnisch coördinator krijgt daarvoor stukken doorgestuurd
van het MT-lid dat haar had gevraagd onderzoek te doen. Het eerste beeld dat ze krijgt
naar aanleiding van de stukken beschrijft zij tijdens het openbaar verhoor:

Mevrouw Palmen-Schlangen: Wel voldoende om voor mij een eerste beeld te vormen, maar of het voldoende is geweest
als het gaat om de volledigheid van het hele dossier, dat verwacht ik niet. [...]
Wat ik daaruit merkte, was dat de advocaat steeds vragen stelde en zij daar van collega's
niet altijd goed of volledig antwoord op kreeg.

Mevrouw Leijten: Oké, dat gaat dan over het proces. Maar als het gaat over de inhoud van de zaak?

Mevrouw Palmen-Schlangen
: Nou, ja, de inhoud... Wat ik ervan begrepen heb, ging het over een dossier waarbij
ouders in één keer geconfronteerd werden gedurende een toeslagjaar met een stopzetting.
Als je ouders confronteert met zo'n stopzetting gedurende het jaar, heeft dat heel
veel impact.

Op 8 maart 2017 doet de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
Raad van State) uitspraak in een CAF 11-zaak. De uitspraak wordt ook betrokken in
het memo dat mevrouw Palmen opstelt en op 13 maart 2017 aan haar MT-lid stuurt. In
het memo oordeelt mevrouw Palmen dat de Belastingdienst/Toeslagen laakbaar heeft gehandeld.
Deze stuurt het door aan de heer Blankestijn ter bespreking voor de MT-dag die de
dag erna plaatsvindt.

In het memo bespreekt mevrouw Palmen als eerste de procedure bij en de uitspraak van
de Raad van State. In het memo wordt erop gewezen dat een andere keuze had kunnen
worden gemaakt bij het instellen van hoger beroep. Verder wordt vermeld dat in de
uitspraak door de Raad van State wordt vastgesteld dat de Belastingdienst/Toeslagen
bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht
en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld. Vervolgens gaat
mevrouw Palmen in het memo in op de bezwaar- en beroepsprocedures, waarbij zij onder
meer wordt opmerkt dat bezwaren lang zijn blijven liggen, bewijsstukken keer op keer
worden opgevraagd, onjuiste rechtsgronden voor stopzetting worden gebruikt en dat
diverse rechtsbeginselen worden geschonden.

Ten aanzien van de klacht van de advocaat van ouders betrokken in het CAF 11-onderzoek
adviseert mevrouw Palmen de klacht gegrond te verklaren en een vorm van compensatie
aan te bieden. Hierbij wordt de mogelijkheid van een vaststellingsovereenkomst genoemd.
Ook geeft ze een vervolgadvies hierover: «Daarnaast adviseer ik met klem de processen van Belastingdienst/Toeslagen te heroverwegen
en een coördinatie aan te brengen. Het MT is verantwoordelijk voor het hele proces,
ook op inhoud. Hoe is het mogelijk geweest onderzoek in te stellen zonder werkinstructies
en behandelkaders? Hoe is het mogelijk geweest de toeslag voor 300 burgers op deze
wijze stop te zetten, met een onjuiste rechtsgrond, geen acht te slaan op de rechtsbescherming,
inbreuk op de vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op het motiveringsvereiste en de bewijslastverdeling?
Hoe is het mogelijk geweest dat bezwaren twee jaar zijn blijven liggen? Hoe is het
MT tot de conclusie gekomen dat hoger beroep wenselijk was, ondanks het afbreukrisico?
Hoe heeft het MT akkoord kunnen geven op het niveau van de beantwoording?».

Ten aanzien van de klacht die het gastouderbureau Dadim heeft ingediend, wordt gesteld
dat het ongegrond verklaren van deze klacht ter discussie staat door de uitspraak
van de Raad van State. Mevrouw Palmen adviseert om hierover afstemming te zoeken met
juridische zaken.

Het memo sluit af met de informatievraag van de Nationale ombudsman naar aanleiding
van zijn onderzoek. Deze vraagt naar interne instructies of richtlijnen over hoe belastingmedewerkers
moeten handelen als er sprake is van mogelijke fraude of onrechtmatigheden bij een
lopende kinderopvangtoeslag en de rapporten van de bij de gastouders afgelegde actualiteitsbezoeken
van november 2013. Mevrouw Palmen concludeert hierbij dat van het bestaan van dergelijke
werkinstructies tot dat moment nog niets is gebleken en dat de Belastingdienst/Toeslagen
laakbaar heeft gehandeld.

Het memo wordt de dag erna op alleen procesniveau besproken in het MT. De heer Blankestijn
verklaart tijdens zijn openbaar verhoor:

Mevrouw Leijten
: Heeft u het die dag besproken in het managementteam?

De heer Blankestijn
: Ja, we hebben het gewoon besproken in de zin van: wat staat erin? En we hebben gezegd
wat we ermee gaan doen: dat gaan we in de groepen bespreken. [...]
Wij hebben dat memo verder niet inhoudelijk besproken.

De heer Blankestijn verklaart verder dat het MT anders aankeek tegen de uitspraak
van de Raad van State. Hoe het memo daarna onbekend blijft, kan hij niet verklaren.
Volgens de heer Blankestijn zou het memo na bespreking in het MT gearchiveerd moeten
zijn bij de MT-verslagen.

Het MT toeslagen besluit om wederom het gesprek aan te gaan met de advocate. Het advies
van mevrouw Palmen om een vaststellingsovereenkomst aan te gaan wordt niet overgenomen.
Dit blijkt echter niet uit de MT verslagen, maar uit de wijze waarop een oplossing
door de Belastingdienst/Toeslagen wordt vormgegeven in de richting van de ouders.

In april en in mei wordt de advocaat van ouders uit de CAF 11-zaak, mevrouw González
Pérez, uitgenodigd voor een gesprek om te spreken over een oplossing. De daadwerkelijke
gesprekken hadden echter een andere invulling dan verwacht.

Mevrouw González Pérez: Wat ik tijdens dat gesprek heel erg vond, was dat dat gesprek blijkbaar niet georganiseerd
was om het over die stopzetting te hebben. De oplossing die mij tijdens een telefoontje
vanuit de Belastingdienst werd medegedeeld, was dat ik een éérlijke oplossing zou
krijgen voor de problemen die ontstaan waren. Maar wat merkte ik toen ik daar aan
tafel zat? Daar ging het helemaal niet meer over. De verantwoordelijkheid en de aansprakelijkheid
voor de stopzetting verdwenen een beetje naar de achtergrond. Wat wilde de Belastingdienst
destijds? Zij wilden dat ik gewoon weer gegevens ging aanleveren. En dan zat ik weer
met die periode daarna, want daar moest ik dan ook weer alles voor aanleveren. Dat
kwam dus in de plaats van kijken naar de stopzetting, wat er was gebeurd, wat er met
de nationaliteit was gebeurd, de blokkade en de materiële en de immateriële schade. [...] Ik heb inderdaad gezegd: ik zit hier voor de stopzetting aan tafel en de mensen die
hier aan tafel zitten, blijkbaar niet. Uiteindelijk wordt het vervelend en als iemand
zo uit het gesprek wegloopt...

In het openbaar verhoor bevestigt mevrouw Palmen deze waarneming:

Mevrouw Palmen-Schlangen: Ik heb het gesprek niet als oplossingsgericht ervaren.

Mevrouw Leijten: Was het de bedoeling dat er een oplossing kwam?

Mevrouw Palmen-Schlangen: Dat vind ik lastig te beantwoorden, omdat de insteek van het mt en ook van het betreffende
mt-lid was dat de verschillende gevallen individueel bekeken moesten worden. Dat was
heel erg in tegenspraak met mijn advies.

Mevrouw Leijten: Want u zei eigenlijk: afzien van wat voor procedures dan ook. En de lijn werd: we
gaan alles wederom individueel toetsen.

Mevrouw Palmen-Schlangen: Ja, precies. De lijn was ook in dat gesprek dat we bewijsstukken wilden zien.

Na twee gesprekken die naar haar oordeel geen zicht boden op een oplossing naar aanleiding
van de uitspraak van de Raad van State schort mevrouw González Pérez de gesprekken
verder op in afwachting van het rapport van de Nationale ombudsman. Volgens mevrouw
González Pérez heeft het tot december 2019 geduurd, na het advies van de Adviescommissie
uitvoering toeslagen, voordat daadwerkelijk uitvoering is gegeven aan de uitspraak
van de Raad van State.

De heer Van der Lee: Mevrouw González Pérez, ik wilde nog even met u teruggaan naar het gesprek dat u had
na het winnen van het hoger beroep, dus naar maart 2017. U gaf aan dat u de toezegging
kreeg dat er nog een brief zou worden gestuurd waarin zou staan welke gegevens er
nog ontbraken. Heeft u die brief ook gehad?

Mevrouw González Pérez: Die heb ik op 8 mei 2017 gekregen.

De heer Van der Lee: Wat is er daarna gebeurd? Is de Belastingdienst daadwerkelijk tot uitvoering van het
vonnis van de Raad van State overgegaan?

Mevrouw González Pérez: Die brief van 8 mei 2017 was eigenlijk weer een brief met een verzoek om informatie.
Omdat daar zo op werd gehamerd, heb ik op enig moment een brief geschreven met: ik
schort de onderhandelingen op, want ik kom er niet uit. Dat is het gevolg geweest.
Toen heb ik ook Kamerlid Pieter Omtzigt benaderd.

De heer Van der Lee: Is het tot uitvoering van het oordeel van de Raad van State gekomen?

Mevrouw González Pérez: Je hebt een uitspraak en daarna een discussie over hoe die moet worden geïnterpreteerd.
De manier waarop zij die beslissing uitvoerden, namelijk door naar een heel jaar te
kijken, dan terug te gaan en ten slotte te kijken of er nog een recht was, was niet
een manier om te komen tot een totaaloplossing. [...] Nou, op enig moment is Donner
er gekomen en die heeft een beslissing genomen over wat fair is. En ik heb nog veertig
mensen die het daarmee niet eens zijn.

De heer Van der Lee: Het gaat me om deze specifieke zaak. Er is een oordeel van de Raad van State, maar
daar is in deze specifieke zaak door de Belastingdienst geen uitvoering aan gegeven,
anders dan via de route van Donner. En die wordt nu dus voor meerdere zaken gevolgd.
Klopt dat?

Mevrouw González Pérez: Ja, zo klopt «t.

Behandeling memo Palmen

Het memo Palmen is geschreven in opdracht van het MT Toeslagen en is het resultaat
van vier maanden onderzoek. Het memo wordt op 13 maart 2017 aan het MT gezonden via
het MT lid dat de opdracht had gegeven.

Op 14 maart 2017 wordt het memo behandeld in de vergadering van het MT, waarna het
volgens de heer Blankestijn moeten zijn toegevoegd aan het archief van de MT vergaderingen.
Dit is echter niet gebeurd.

Op 4 juni 2019 zendt de landelijk vaktechnisch coördinator toeslagen, die in 2017
tijdens de voorbereiding van het memo heeft gesproken met Palmen, het memo naar Cleyndert
en twee medewerkers. Deze verwerken het in de eerste set factsheets, meer specifiek
factsheet 6, die de volgende ochtend, 5 juni 2019, aan Staatssecretaris Snel worden
gegeven en even later die ochtend worden besproken.

Na de besprekingen (ambtelijk en met Staatssecretaris) liggen er een aantal actiepunten
ten aanzien van factsheet 6, te weten:

– «Bij factsheet 6 verduidelijken waar precies het memo is besproken niet in MT en niet
op het ministerie [DGBD]

– Daarnaast onderzoeken met wie dan wel precies het memo besproken is en dat helder
opschrijven en vastleggen [DGBD].»

Er wordt vervolgens gewerkt aan een nieuwe serie van dertien factsheets. De verwijzing
naar het memo Palmen komt daarin niet terug. De commissie heeft niet kunnen vaststellen
wie daarvoor verantwoordelijk is.

Het memo wordt vervolgens niet doorgezonden aan Uijlenbroek, Leijten of Staatssecretaris
Snel. Dit wordt door de directeur Toeslagen Cleyndert niet nodig geacht, omdat er
inmiddels al uitspraak is gedaan door de Raad van State en er ook al een rapport van
de Nationale ombudsman ligt.

Ook wordt het memo niet aan de Adviescommissie uitvoering toeslagen verstrekt. Mevrouw
Cleyndert verklaart dat het Ministerie van Financiën aan de Adviescommissie heeft
aangeboden om meerdere stukken te verstrekken, maar dat de Adviescommissie aangaf
dat het niet de bedoeling was dat Financiën op eigen initiatief allerlei stukken zou
aanbieden.

De Auditdienst Rijk ontvangt het memo op 9 maart 2020, enkele dagen voor het uitbrengen
van haar rapport op 12 maart 2020. In het rapport wordt geen melding gemaakt van het
memo.

De Tweede Kamer ontvangt het memo pas op 20 oktober 2020 nadat een verzoek om toezending
is gedaan door het lid Omtzigt tijdens het Algemeen Overleg Voortgang hersteloperatie
Kinderopvangtoeslag op 15 oktober 2020. De meest cruciale passages uit dit advies
worden in de versie van 20 oktober 2020 niet aan de Tweede Kamer verstrekt. Pas nadat
de betreffende juridische adviezen tijdens een openbaar verhoor van de ondervragingscommissie
zijn voorgelezen, krijgt de Tweede Kamer het memo integraal toegestuurd op 4 december
2020.

Hoofdstuk 4 Problemen komen in beeld

Dit hoofdstuk gaat in op het rapport van de Nationale ombudsman over de CAF 11-zaak,
het stopzetten van directe financiering, het toekennen van een beperkte schadevergoeding
in de CAF 11-zaak, het onderzoek naar overige CAF-zaken, het proportioneel vaststellen
van de kinderopvangtoeslag en de instelling van de Adviescommissie uitvoering toeslagen.

Rapport Nationale ombudsman – de CAF 11-zaak wordt gezien als geïsoleerde casus, waarvan
de problemen al zijn opgelost.

Rapport Nationale ombudsman «Geen powerplay maar fair play»

Op 9 augustus publiceert de Nationale ombudsman het rapport «Geen powerplay maar fair
play; Onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen met kinderopvangtoeslag». Het rapport
gaat over wat later bekend is geworden als de CAF 11-zaak.

De Ombudsman beschrijft in het rapport dat de Belastingdienst/Toeslagen in 2014 de
kinderopvangtoeslag heeft beëindigd van 232 ouders die kinderopvang afnamen bij hetzelfde
gastouderbureau. De Belastingdienst/Toeslagen had het vermoeden dat deze ouders geen
recht hadden op kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst/Toeslagen vroeg de ouders
bewijsstukken aan te leveren. Vervolgens bevestigde de Belastingdienst/Toeslagen in
bijna alle gevallen de beëindiging van de lopende kinderopvangtoeslag en moesten de
ouders de kinderopvangtoeslag over 2012, 2013 en 2014 terugbetalen. Ouders konden
vanaf 1 september 2014 niet opnieuw kinderopvangtoeslag aanvragen. Veel ouders hebben
bezwaarschriften ingediend bij de Belastingdienst, maar omdat de Belastingdienst/Toeslagen
niet had aangeven welke bewijsstukken er ontbraken of niet juist waren was het moeilijk
om het bezwaar goed te motiveren. De Belastingdienst/Toeslagen heeft grote achterstand
opgelopen bij de behandeling van de bezwaarschriften, maar de indieners kregen geen
bericht over de vertragingen. De Ombudsman constateert dat de Belastingdienst/Toeslagen
door deze aanpak de ouders langdurig in een onmogelijke positie, in grote financiële
problemen en in grote onzekerheid heeft gebracht. De Ombudsman oordeelt dat in deze
casus de Belastingdienst het burgerperspectief onvoldoende heeft laten meewegen, er
geen sprake was van fair play tijdens en na de beëindigingsprocedure, de Belastingdienst/Toeslagen
te weinig voortvarend is geweest bij de behandeling van bezwaarschriften en de Belastingdienst/Toeslagen
het geschonden vertrouwen moet herstellen. De Ombudsman beveelt aan dat (1) de Belastingdienst/Toeslagen
voortaan bij het stopzetten en onderzoeken van de rechtmatigheid van toeslagen de
procedure moet volgen zoals de wetgever deze voor ogen had en moet voldoen aan het
behoorlijkheidsvereiste van fair play, (2) de Belastingdienst/Toeslagen bij het afwijzen
van een toeslag duidelijk in de beschikking moet aangeven welke bewijsstukken ontbreken
of niet voldoen aan de eisen, (3) de Belastingdienst/Toeslagen excuses en een tegemoetkoming
aanbiedt aan de ouders die overlast hebben ondervonden door de aanpak en (4) de Belastingdienst/Toeslagen
binnen drie maanden de voorheen afgewezen bezwaren toetst aan de uitspraak van de
Raad van State als de ouders hebben voldaan aan hun informatieplicht.

De toenmalige directeur-generaal van de Belastingdienst, de heer Uijlenbroek is in
het voorjaar van 2017 op de hoogte van het lopende onderzoek van de Ombudsman en de
CAF 11-zaak. Hij heeft volgens eigen zeggen destijds de toenmalige directeur Toeslagen,
de heer Blankestijn, maximaal de ruimte gegeven om de zaak op te lossen. De heer Blankestijn
kan zich niet herinneren dat hij een inhoudelijke reactie heeft gehad van de heer
Uijlenbroek of zijn voorganger op het rapport van de Ombudsman. Staatssecretaris van
Financiën Wiebes wordt op 9 augustus 2017 geïnformeerd over het rapport van de Nationale
ombudsman. De voorgestelde woordvoeringslijn houdt in dat de Belastingdienst zich
herkent in de getrokken conclusies, het betreurt dat de ouders bij wie de kinderopvangtoeslag
onterecht is stopgezet en daar overlast van hebben ondervonden en dat de geconstateerde
problemen niet meer kunnen voorkomen, omdat de werkwijze sinds 2016 is aangepast.
Bij de woordvoeringslijn merkt Staatssecretaris Wiebes op dat hij het wel een erg
eenzijdig mea culpa vindt. Hij maakte deze opmerking, omdat hij het van belang vindt om uit te leggen
waarom de Belastingdienst destijds heeft gekozen voor een harde fraudeaanpak. Op 8 september
2017 krijgt Staatssecretaris Wiebes een notitie over het versturen van excuusbrieven
aan de ouders. Hij schrijft bij die notitie dat hij niet tegen excuses is, maar dat
«we niet te nederig moeten zijn en ook moeten uitleggen, waarom we de beslissing destijds
hebben genomen».

Op 15 september 2017 beantwoordt Staatssecretaris Wiebes Kamervragen van het lid Omtzigt
over de opschorting en stopzetting van kinderopvangtoeslag.36 Een van de vragen luidt: «Zijn er ouders, kinderopvanginstellingen/gastouders en bemiddelingsbureaus die een
onnodig grote schade geleden hebben van het abrupt stopzetten en terugvorderen van
kinderopvangtoeslag in 2014? Zo ja, om hoeveel mensen en instellingen gaat het dan?». Het antwoord hierop luidt: «Daar is niets van gebleken. Een ieder die meent dat hij als gevolg van onrechtmatig
handelen schade heeft geleden kan overigens individueel een verzoek om schadevergoeding
doen. Dit verzoek zal dan worden getoetst aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving.»

De heer Wiebes noemt dit antwoord in zijn verhoor onbegrijpelijk, verbijsterend, fout
en idioot.

Staatssecretaris van Financiën Snel treedt op 26 oktober 2017 aan en ontvangt de ambtelijke
notitie van 20 oktober 2017 over de reactie op de aanbevelingen van het rapport van
de Ombudsman. Zijn ambtenaren stellen in de notitie voor om naar aanleiding van de
opmerking van Staatssecretaris Wiebes over excuses, alleen excuses aan te bieden aan
de ouders, waarvan blijkt dat zij recht hadden op kinderopvangtoeslag. In reactie
op de aanbeveling van de Ombudsman om de ouders een tegemoetkoming te bieden schrijven
zijn ambtenaren dat eerder is besloten dat dit niet wordt gedaan in de vorm van een
schadevergoeding of smartengeld. De ambtenaren merken verder op dat de procedure van
het stopzetten onzorgvuldig is geweest, maar dat ook is gebleken dat op goede gronden
toezicht is uitgevoerd op de populatie. Zij wijzen er op dat een belanghebbende wel
individueel een verzoek tot schadevergoeding kan indienen. Staatssecretaris Snel gaat
akkoord met deze reactie. In het verhoor geeft hij de volgende verklaring over het
niet opvolgen van de aanbeveling om de ouders een tegemoetkoming te bieden:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: De Nationale ombudsman deed ook een aanbeveling om ouders een tegemoetkoming te bieden
voor het aangedane leed. Waarom besloot u in november 2017 deze aanbeveling niet over
te nemen?

De heer Snel: Dat was inderdaad een deel van de aanbeveling die we in ieder geval niet honderd
procent hebben overgenomen. De vraag was: wat bedoel je dan met compensatie? Ik herinner
me dat mij werd uitgelegd, en ook dat klonk logisch: als mensen uiteindelijk onterecht
zijn behandeld – daar heb je allerlei juridische procedures voor: het duurt te lang
of wat dan ook – dan kan er ook om een schadevergoeding worden gevraagd. Het is dan
aan de rechter om die toe te kennen of niet. We hebben die weg nadrukkelijk opengehouden
en ook gezegd: je zou daar eens goed naar moeten kijken. Maar we hebben niet gesproken
over een soort tegemoetkoming zoals we die veel later wel zijn gaan vormgeven. Daar
waren we op dat moment nog niet over aan het nadenken, omdat we ook niet het idee
hadden dat dat op dat moment ... Wij overzagen op dat moment nog niet, om het zo maar
te zeggen, de ellende die we er later wel in zagen.

Voormalig directeur Toeslagen Blankestijn verklaart hier het volgende over:

De heer Blankestijn: Neemt u van mij aan dat wij alles gedaan hebben om te kijken wat de mogelijkheden
waren om hier een andersoortige compensatie te geven dan gegeven is, maar wij hebben
daarin geen mogelijkheid kunnen vinden, omdat er geen wettelijke mogelijkheid is om
dat te doen. Het is niet voor niks dat die regeling bewust wel gemaakt is in 2019
om over te gaan tot een vorm van compensatie. Dat kon niet zomaar zonder een regeling.

In de notities die naar Staatssecretaris Wiebes en Staatssecretaris Snel zijn gegaan
over het Ombudsmanrapport wordt het advies van mevrouw Palmen niet genoemd, terwijl
de directeur Toeslagen op de hoogte is van dit advies. De heer Blankestijn geeft daar
de volgende verklaring voor:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Ja, maar de Staatssecretaris krijgt een notitie van u over het rapport van de Ombudsman,
waarin onder andere is geconstateerd het stopzetten van de toeslagen en het laakbaar
handelen. Vervolgens maakt u geen melding van het memo van mevrouw Palmen. Dat is
toch wel heel erg vreemd.

De heer Blankestijn: Nou, dat vind ik niet vreemd, omdat dat gewoon een advies is dat aan ons is uitgebracht.
Daarvan hebben wij gezegd: als we kijken naar wat de inhoud is, dan doen wij precies
wat de Ombudsman ook aangeeft, en dat kunnen we een-op-een leggen over het verhaal
van mevrouw Palmen.

Zowel de heer Uijlenbroek, Staatssecretaris Wiebes als Staatssecretaris Snel geven
aan dat zij de CAF 11-zaak in eerste instantie zagen als een geïsoleerde casus, waarvan
de problemen inmiddels waren opgelost. Zij hebben niet doorgevraagd of de problematiek
die in het Ombudsmanrapport wordt beschreven breder speelt:

De heer Uijlenbroek:
De informatie was dat die groepsgewijze stopzetting al sinds 2016 was afgeschaft.
Dus ik zat in een situatie dat de Nationale ombudsman zegt: joh, dit is niet goed
gegaan op de casus. Een van de factoren was de groepsgewijze stopzetting. Eigenlijk
was dat probleem al opgelost in 2016 in generieke zin, maar op de casus dus nog niet,
want die was daarvoor. Daar kan ik ook bij mezelf weer op reflecteren. Ik had toen
natuurlijk ook de vraag kunnen stellen: joh, maar zijn er dan nog meer ... Oké, je
hebt die groepsgewijze stopzetting in 2016 generiek al hersteld. Dit is dan één casus
waar het niet goed is gegaan. Ik had natuurlijk toen ook nog de vraag kunnen stellen:
zijn er nog meer cases die slachtoffer zijn geweest van dat handelen tot 2016?

Staatssecretaris Wiebes geeft in zijn openbaar verhoor een vergelijkbare reactie:

De heer Wiebes:
Mijn indruk was toen nog: dit gaat om één zaak van één gastouderbureau waar het helemaal
is misgegaan. Ik las in die nota... Want dat gaat Eric Wiebes natuurlijk weer doen.
Als hij een probleem krijgt, gaat hij kijken: waar is de oplossing? Er stond in de
stukken: deze werkwijze volgen wij al geruime tijd niet meer. Sinds 2016, werd er
gemeld. En ten tweede: wij gaan dit op individuele basis met die ouders oplossen.
Daarvan dacht ik toen: deze zaak is helemaal misgegaan, maar in elk geval hebben we
dat erkend; het kan niet meer gebeuren. Dat staat ook gewoon in de nota: het kan niet
meer gebeuren. En we gaan dit individueel met de ouders oplossen. [...] Ik heb het
er toen ongetwijfeld met de dg over gehad, maar ook de afgelopen week dacht ik: wat
zou ik nu vinden dat ik had moeten doen met dat Ombudsmanrapport? Met dat Ombudsmanrapport
had ik moeten doen wat ik bij andere Ombudsmanontmoetingen wel heb gedaan, namelijk
afspreken met de Ombudsman, tegenover hem gaan zitten...
Je weet niet hoe groot die bom is, maar er is in elk geval bij dit gastouderbureau
iets zodanig misgegaan dat je onder alle omstandigheden zou moeten zeggen: laat ik
hier eerst eens even met de Ombudsman over gaan praten. Dan had de Ombudsman waarschijnlijk
gezegd: weet je, er zijn drie ouders; als je daar nou eens mee gaat praten, dan krijg
je ook een beeld van hoe dit zit. En dat heb ik niet gedaan.

Ten slotte verklaart zijn opvolger Staatssecretaris Snel hierover:

De heer Snel:
Ik herinner me dat ik het las en dat ik dacht: zo, dat is best pittig. Maar het goede
nieuws was: wij nemen alle aanbevelingen van de NO over. Ik heb de excuses naar die
ouders dat het allemaal zo lang duurde gegeven. Dat klinkt dan raar, maar daarmee
hadden wij, dachten wij, grotendeels een probleem gesignaleerd, de aanbevelingen van
de NO gewogen en overgenomen, en een aantal aanbevelingen moesten we nog uitwerken.
Mijn gevoel was: dat is flink misgegaan in de uitvoering, die mensen zijn niet netjes
behandeld, het duurde allemaal veel te lang. Daar waren inmiddels oplossingen voor
bedacht. Die hebben we geaccordeerd, en daarmee leek op dat moment voor mij dat dossier
ook weer minder belangrijk.

Betrokkenheid SZW bij rapport Nationale ombudsman

Het Ministerie van SZW is niet direct betrokken bij het rapport van de Nationale ombudsman
en de reactie daarop, maar neemt hier ambtelijk wel kennis van. Zo verklaart directeur
Kinderopvang Van Tuyll:

Mevrouw Van Tuyll: Ik heb het rapport gelezen. Ik ben ontzettend geschrokken van wat daarin stond, omdat
de Ombudsman eigenlijk zei: de uitvoerder heeft niet volgens zijn eigen regels gehandeld
en daardoor zijn mensen vreselijk knel komen te zitten. Daar heb ik me wel enigszins
over opgewonden, dat dat kan. [...]

Mevrouw Van Tuyll bespreekt het rapport met haar medewerkers en meldt tijdens een
MT-vergadering van het directoraat-generaal Werk dat zij dit een hele nare manier
vindt om met mensen om te gaan. Ze meldt dit niet aan haar Staatssecretaris, maar
neemt wel contact op met Financiën:

Mevrouw Van Tuyll: Ik heb er contact over gehad met degene bij Financiën met wie wij contact hadden over
beleid: hé, hoe werkt dit nou? Wij hadden inmiddels ook gezien dat de directeur-generaal
van de Belastingdienst gereageerd had en had gezegd wat hij eraan ging doen. Daar
hebben we nog een keer een gesprek over gevoerd op beleidsniveau. Toen ik een van
de eerste keren met de directeur Toeslagen sprak, in maart 2018, hebben we het hier
ook over gehad: is dit inmiddels veranderd? [...] Er werd mij verzekerd dat dit niet
meer zo kon gebeuren.

Mevrouw Van Tuyll hoort dan ook dat opvolging is gegeven aan alle punten die de Ombudsman
in het rapport noemt. Hoewel Van Tuyll in maart 2016 is aangetreden als directeur
Kinderopvang, heeft zij pas twee jaar later voor het eerst contact met de directeur
Toeslagen:

De heer Van der Lee: Dus u treedt aan als de nieuwe directeur Kinderopvang bij de opdrachtgever en pas
twee jaar na uw aantreden spreekt u voor het eerst met de directeur Toeslagen, die
gaat over de uitvoering van de kinderopvangtoeslag?

Mevrouw Van Tuyll: Ja.

De heer Van der Lee: Hoe kan dat?

Mevrouw Van Tuyll: Ons contact was met het beleidsdeel van de Belastingdienst.

De heer Van der Lee: Er was helemaal geen contact rechtstreeks met de uitvoering?

Mevrouw Van Tuyll: Nee.

De heer Van der Lee: Wat vindt u daarvan?

Mevrouw Van Tuyll: Ik vind dat achteraf heel, om het huiselijk te zeggen, stom. Ik heb in de samenwerking
rond de directe financiering gemerkt hoe belangrijk het is om met die uitvoerder echt
aan tafel te zitten, omdat je dan snapt wat werkt in de praktijk en wat niet werkt.
Toen directe financiering uiteindelijk niet doorging en we bij de Belastingdienst
het verbetertraject in hebben gezet, hebben we ook gezegd «ik wil eigenlijk wat we
met DUO hadden bij de Belastingdienst ook», dus echt met die uitvoerder aan tafel,
horen wat er werkt, waar je tegenaan loopt en wat wel uitvoerbaar is en wat niet,
en niet een tussenlaag van beleid ertussen zetten. Dus ik heb dat anders gedaan.

Staatssecretaris van SZW Van Ark, die in oktober 2017 aantreedt, twee maanden na het
rapport van de Nationale ombudsman, is niet op de hoogte van de inhoud van dit rapport.

Mevrouw Leijten:We komen zo meteen nog op de inhoudelijke keuzes bij de directe financiering, maar
dat is natuurlijk een belangrijk onderwerp als u start. Dat zei u al. Dat zat groot
in uw overdrachtsdossier. Vindt u het een gemiste kans dat het rapport van de Nationale
ombudsman, dat toch ging over hoge navorderingen en de handhaving van de Belastingdienst,
daar helemaal niet bij betrokken is?

Mevrouw Van Ark:Ja, zeker achteraf constateer ik dat. Ik denk dat dat echt een gemiste kans is geweest.
Dit was misschien een moment geweest om direct al bij aanvang van mijn staatssecretariaat
een richting op te gaan die ik niet ben opgegaan, maar die ouders veel leed had kunnen
besparen. Dat spijt mij zeer.

Stopzetten ontwikkeling directe financiering

Op 26 oktober 2017 treedt Staatssecretaris Van Ark aan bij SZW. Zij krijgt onder andere
de verantwoordelijkheid voor de portefeuille kinderopvang. Een van de opdrachten uit
het regeerakkoord was om zorgvuldig te kijken naar de invoering van het alternatieve
financieringsstelsel directe financiering.

Hoewel er toen al ruim drie jaar werd gewerkt aan directe financiering en de Belastingdienst
daarin is meegegaan, komt er eind 2017/begin 2018 alsnog een tegenvoorstel vanuit
de Belastingdienst:

Mevrouw Van Tuyll: We waren met die directe financiering begonnen in samenwerking of in samenspraak met
de Belastingdienst. De Belastingdienst zei, tenminste uit de gesprekken die ik voerde
met een deel van het beleid: wij vinden de kinderopvangtoeslag ontzettend lastig en
vreselijk complex om uit te voeren, dus van ons mag je het hebben. Dat beeld kantelde.
Er kwam voor ons vrij onverwacht een tegenvoorstel vanuit de dg Belastingdienst. Die
zei: wij kunnen ook in eigen huis een aantal verbeterslagen aanbrengen en dan loopt
het aantal terugvorderingen ook terug. Dus er lag opeens een alternatief terwijl er
tot die tijd was gezegd: we kunnen binnen de kinderopvangtoeslag eigenlijk niet zo
veel doen. Anderzijds was er onvoldoende vertrouwen dat de sector [de kinderopvangorganisaties]
het op tijd aan zou kunnen om de goede gegevens aan te leveren zodat die facturen
betaald konden worden.

De heer Van der Lee: Hoe zag dat alternatief er dan uit? Wat waren dan opeens de briljante ideeën om binnen
het bestaande systeem die enorme omvang terug te vorderen toeslagen ongedaan te maken?

Mevrouw Van Tuyll: Dat zat ’m met name in zelf proberen vanuit de Belastingdienst de gegevens bij de
kinderopvangorganisaties binnen te halen, op vrijwillige basis, en door op tijd de
ouders te waarschuwen: wat jij van tevoren hebt ingeschat en wat ik nu binnen zie
komen aan gegevens, klopt niet met elkaar; dus moet je niet je aanvraag aanpassen
en moet je niet een wijziging doorgeven?

De heer Van der Lee: Maar de kern van het systeem bleef dat je met jaren bleef werken, toch?

Mevrouw Van Tuyll: Ja.

De heer Van der Lee: Dus met hele grote terugvorderingen, als ook in die extra stap toch weer dingen niet
helemaal in de tijd bij elkaar komen.
Dan is lijkt mij toch de conclusie dat wat het hoofddoel was van directe financiering,
niet kon worden gedekt met alleen maar een aanpassing binnen de bestaande systematiek?
Omdat je op jaren blijft werken, blijven die enorme bedragen toch staan?

Mevrouw Van Tuyll: Ja, in ieder geval naar mijn inschatting zou het dan een beperkter effect hebben dan
directe financiering.

Staatssecretaris Van Ark is zich dan niet bewust van de problemen met de «alles-of-niets»
benadering, waar haar directeur kinderopvang ook pas in februari 2018 achter komt:

Mevrouw Van Ark:Als ik terughaal hoe het is gegaan, zie ik dat ik snel met dit dossier aan de slag
ben gegaan. Ik heb in november en december al een aantal verdiepende gesprekken gehad
met mijn eigen beleidsdirectie, met name op de probleemanalyse. Zoals ik al aangaf,
bestond die uit een aantal componenten: het complexe stelsel, het feit dat je van
tevoren moest aanvragen, de voorschotsystematiek, de late vaststelling van het inkomen
en de verantwoordelijkheidsverdeling. Dat waren de elementen waarop ik ging analyseren.
Daar zat de alles-of-nietssystematiek niet bij. Dus toen ik op enig moment met mijn
collega-Staatssecretaris in gesprek ging over de Belastingdienst en hij zei «ik kan
alle oplossingen die DUO biedt, met de Belastingdienst bieden», was ik in eerste instantie
een beetje verrast, want in de ambtelijke notities die ik had, stond dat de Belastingdienst
het niet kon. Toen zei ik: dan moet je me dat wel uitleggen. Daar heb ik ook veel
gesprekken over gevoerd. [...]

Had ik op dat moment – ik zou willen dat het zo was – de alles-of-nietsbenadering
gezien als onderdeel van het probleem, dan denk ik dat ik een ander gesprek had gevoerd
met het departement van Financiën dan dat ik heb gedaan. [...]

Het is wrang om te constateren dat het grote thema waar uw commissie naar op zoek
is, geen onderdeel was van de informatie die ik toen had of aangereikt heb gekregen.
Dat vind ik gewoon heel erg. Ik ben met allerlei thema's aan de slag gegaan. Ik heb
op allerlei manieren geprobeerd om stappen te zetten in de schuldenproblematiek en
in de kinderopvangtoeslag, maar ik heb de eerste afslag gemist.

Staatssecretaris Van Ark legt uit voor welke groep zij een oplossing aan het zoeken
was met hetzij directe financiering hetzij verbeteringen binnen het toeslagenstelsel:

Mevrouw Van Ark:Als ik nu terugkijk, met wat ik nu weet, zie ik dat er eigenlijk drie groepen ouders
zijn. Ouders die te maken hebben met de probleemanalyse waarmee ik aan de slag ben
gegaan. Ouders die te maken hebben met de CAF-problematiek, om het even zo te noemen.
En ouders die te maken hebben met de alles-of-nietsbenadering. Ik ben met die eerste
groep ouders, die te maken hadden met de reguliere problemen in het stelsel, aan de
slag gegaan, op basis van het regeerakkoord. Later kwam duidelijkheid over de CAF-problematiek.
Dat zat ’m echt in die uitvoering bij de Belastingdienst, was mijn beeld. [...] Die
laatste groep mensen, die echt met die alles-of-nietsbenadering te maken hebben, stonden
mij in december 2017 of in het jaar daarna niet helder op het netvlies. Dat vind ik
heel erg.

Het ambtelijk advies van SZW aan de Staatssecretaris blijft om directe financiering
in te voeren:

Mevrouw Van Tuyll: Ik heb vrij hartstochtelijk gepleit voor het doorvoeren van directe financiering omdat
ik echt het gevoel had dat we daarmee veel meer oplosten.

In een ambtelijke nota voor Staatssecretaris Van Ark geeft mevrouw Van Tuyll hiervoor
op 27 maart 2018 de volgende argumenten:

• «De BD/T geeft aan meer oog voor de burger te hebben dan enkele jaren gelden en op
zoek te zijn naar balans tussen handhaving en dienstverlening (A0 Fin 14 dec 17).

• De BD/T is van oordeel dat de huidige uitvoeringspraktijk van de KOT inmiddels zo
goed loopt dat daarmee een belangrijk argument voor DF is komen te vervallen.

• Dit zien wij anders vanuit een beleidsperspectief: een argument voor DF ligt in de
complexiteit van de huidige KOT regeling zelf welke is gebaseerd op een voorschotsystematiek.
Dit sluit aan bij de resultaten uit eerdere beleidsdoorlichtingen (zoals IBO Vereenvoudiging
Toeslagen 2008–2009)

• De problemen met de KOT regeling zijn de wereld niet uit. Ook op dit moment geeft
de KOT problemen (zie kopje Toeslagen in de media).»

Ook secretaris-generaal SZW Mulder adviseert Staatssecretaris Van Ark om directe financiering
in te voeren:

Mevrouw Mulder: Ik heb er zelf met de Staatssecretaris ook weleens over gesproken. Het was een moeilijke
afweging. De directe financiering was een mooi voorstel. We waren blij dat dat nog
op tafel lag na de formatie. Het lag al een beetje wiebelig op tafel na de formatie.
Het bleef wel een groot ICT-traject. Dat was ook gewoon spannend. We hadden extra
checks gedaan of DUO dit zou kunnen. Maar goed, tegelijkertijd weten we ook dat we
veel ICT-trajecten hebben gehad bij de overheid die ingrijpend en groot waren en waar
toch dingen fout zijn gegaan, gaandeweg. Dus het was ook echt een risico om door te
gaan. Dat heb ik beleefd als de belangrijkste afweging voor de Staatssecretaris om
te zeggen: alles afwegende, ... En er lag inmiddels een alternatief van de Belastingdienst,
namelijk: wij kunnen de terugvorderingen ook enorm terugbrengen binnen het huidige
stelsel. Toen heeft zij uiteindelijk die afweging gemaakt.

Mevrouw Belhaj: Dus er speelden geen financiële overwegingen een rol? [...]Ook niet de investeringen
in ICT, op wat voor manier dan ook?

Mevrouw Mulder: Nee, dat is niet doorslaggevend geweest in mijn beleving, nee. [...] Nou ja, je kan niet over dit soort trajecten praten zonder ook over de financiën te
spreken, maar in mijn herinnering zat daar niet de crux, het wordt het een of het
ander. De crux zat in: durf je het aan, met alle risico's die er zijn, of is een alternatief
dichterbij dan toch veiliger? [...]

Ambtelijk durfden we het wel aan. Mijn eindadvies was om het wel te doen, die directe
financiering, vanwege de schuldenproblematiek. [...] Ik bedoelde te zeggen dat er
risico's werden gezien. Die zagen wij zelf bij het ministerie ook. Het was een moeilijke
afweging, het was een close call, wat het beste zou zijn, omdat er ook risico's waren
dat het ingewikkeld zou worden. Alles afwegende was het ambtelijk advies om wel door
te gaan met directe financiering.

Op 25 april 2018 laat Staatssecretaris Van Ark de Tweede Kamer weten te stoppen met
de ontwikkeling van directe financiering en te kiezen voor verbeteringen binnen het
bestaande toeslagensysteem.

Mevrouw Van Ark legt haar afweging uit:

Mevrouw Van Ark: Ik heb in november gesprekken gevoerd met de ambtelijke organisatie over het systeem.
In december heb ik een gesprek gevoerd omdat het advies was om directe financiering
een jaar uit te stellen. 2019 zou het invoeringsjaar zijn. In 2020 zou het helemaal
ingevoerd worden. Er waren nog gesprekken met het veld. Het liep nog niet helemaal
goed, dus het advies was om het invoeringsjaar met een jaar uit te stellen. Ik heb
omstreeks die tijd ook een gesprek gehad met mijn collega-Staatssecretaris van Financiën. [...]
Hierin zei hij: «In het regeerakkoord staat directe financiering. Dat is een oplossing
voor de problemen in het kinderopvangstelsel, maar wij zijn inmiddels een aantal jaar
verder met de kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst. Ik wil heel graag met je
in gesprek, want ik wil het houden.» Hij zei daarbij: het klinkt misschien gek, maar
Toeslagen is eigenlijk het best lopende onderdeel van de dienst. Er waren toen ook
algemeen overleggen in de Kamer gaande over de Belastingdienst. Daar was ik over geïnformeerd
door de ambtelijke organisatie. Dus het beeld dat ik had, strookte niet helemaal met
wat hij zei. Maar als een collega zich bij je meldt en dat zegt, moet je daarnaar
luisteren, vind ik. [...] Je treft vele dossiers aan als je bewindspersoon bent, maar
ik kan u zeggen dat dit er wel één was. Het stond in het regeerakkoord en ik voelde
het als een zware verantwoordelijkheid. Dus ik heb dit onderwerp vanaf het eerste
moment ter hand genomen, omdat ik hierin een goede keuze wilde maken voor de problematiek
zoals ik die aantrof en zoals die mij werd aangereikt. Dat betekent dat ik mij erin
ben gaan verdiepen op het moment dat de collega van Financiën zich bij mij meldde
en zei «ik kan dit wellicht beter dan DUO en met minder risico's». Wij hebben toen
in het eerste bewindspersonenoverleg afgesproken dat de Staatssecretaris van Financiën
een presentatie van DUO zou krijgen en dat ik een presentatie zou krijgen van de Belastingdienst.
Die presentaties hebben ook plaatsgevonden en ik heb zelf ook nog een werkbezoek gebracht
aan DUO. We hebben vervolgens een tweede bewindspersonenoverleg gehad, omdat er een
knoop doorgehakt moest worden. En ik kan u zeggen dat het tot op het laatste moment
moeilijk was, omdat het echt een keuze was tussen enerzijds een grote verandering
met grote implicaties en dus ook met grote risico's, maar ook met grote mogelijke
voordelen, en anderzijds een ontwikkeling die wellicht iets minder voordelen zou hebben,
maar die op termijn door bijvoorbeeld de t-2-systematiek meer impact zou hebben doordat
je het ook kon doorrekenen voor alle toeslagen en dat met minder risico's op het terrein
van ICT.

Die gesprekken heb ik gevoerd. Vervolgens heb ik nog een gesprek gevoerd met de Staatssecretaris
van Financiën, omdat ik, toen we het besluit hadden genomen, echt wilde borgen dat
hij ging leveren wat we hadden afgesproken. Mij stond namelijk heel helder voor ogen
dat er veel ouders waren die te maken hadden met bedragen die ze terug moesten betalen.
Dat gesprek heeft in april plaatsgevonden en toen hij mij dat verzekerde in dat gesprek,
wist ik, hoewel het een dilemma bleef, dat ik de knoop op deze manier ging doorhakken.
En dat is het besluit dat ik heb voorgelegd aan de ministerraad. [...]

Mevrouw Leijten:Uw oplossing in de brief aan de Kamer van 25 april is eigenlijk om voor de Belastingdienst
te kiezen. Het wordt duidelijk uiteengezet. De 80%37 komt ook aan de orde, en noem het verder allemaal maar op. Maar wat zijn nou de twee
initiatieven die de Belastingdienst neemt om u de zekerheid te geven dat die keuze
de beste was?

Mevrouw Van Ark:Het ging dan met name om het tussentijds informeren van ouders over de uren waarvoor
zij kinderopvangtoeslag hadden aangevraagd. Dat wijzigt heel vaak. Met name ouders
met een laag inkomen hebben relatief veel kinderopvangtoeslag, maar het zijn ook met
name mensen met een relatief laag inkomen die vaak een tijdelijk contract hebben of
een flexibel contract. Als zich daar fouten voordoen, kan dat tot hoge navorderingen
leiden. Dus dit was een hele belangrijke. Een andere belangrijke was de gegevensuitwisseling
met de kinderopvangorganisaties. Zo zaten er een aantal verbetermaatregelen in die
aanpak waar ik zeer aan hechtte en die ervoor moesten zorgen dat we de problematiek
van die navorderingen konden stoppen.

Minister van Financiën Hoekstra verklaart tijdens zijn openbaar verhoor dat hij zelf
voorstander was van de invoering van directe financiering:

De voorzitter: We hebben hier gisteren de huidige Minister en toenmalige Staatssecretaris Van Ark
gehad. Zij heeft ons verteld hoe zij uiteindelijk het besluit heeft genomen om niet
tot die directe financiering over te gaan. Om het een beetje beeldend te zeggen: ze
is er nog apart voor naar het Ministerie van Financiën gegaan, bij Staatssecretaris
Snel in de kamer. Die heeft ze recht in de ogen gekeken om een soort persoonlijke
bevestiging te krijgen dat de Belastingdienst het aankon. Ik heb begrepen dat hij
daar gezegd heeft: «Wij kunnen het aan. Wij doen het. Niet DUO; ga daar niet naartoe,
ga dat experiment niet aan. De Belastingdienst kan het aan.» Bent u betrokken geweest
bij die afweging?

De heer Hoekstra: Nee, maar dan ben ik terug bij de gedachtewisseling die ik aan het begin met mevrouw
Belhaj had. Mijn intrinsieke lijn was een andere. Mijn intrinsieke lijn was – vergeef
me de toelichting – dat het doen van zo veel uitkeringen aan tussen een half miljoen
en een miljoen burgers, zonder professionele administratie, in een systeem waarvan
je weet dat je meer dan de helft van elke uitkering vervolgens corrigeert naar boven
of naar beneden, vermoedelijk toch een slechter systeem was dan een systeem waarin
je uitkeert aan een paar duizend gastouderbureaus met een professionele administratie.
Dat was mijn stellige overtuiging. Tegelijkertijd begrijp ik wel dat de Staatssecretaris,
die op zichzelf ook best wat zag in die gedachtegang die hij geadviseerd kreeg door
de dienst.

Minister Hoekstra legt zich neer bij de beslissing om te stoppen met directe financiering:

De heer Hoekstra: Kijk, ik heb de conclusie die zij getrokken hebben, en die volgens mij ook nog politiek
is gesondeerd, aanvaard. Ik heb daarvan, zoals je dat natuurlijk vaker doet, gedacht
... Je krijgt – dat weten we allemaal – zelden helemaal je zin in de politiek en je
moet ook rekening houden met de mogelijkheid dat je het bij het verkeerde eind hebt.
Ik heb dus gedacht: als zij nu besluiten, alles afwegende, om dit zo te doen, dan
ga ik dat niet nog een keer opnieuw ter discussie stellen.

Onderzoek mogelijkheden proportioneel vaststellen

Het verbeterplan van de Belastingdienst van 2 maart 2018 bevat onder andere een onderdeel
«proportioneel terugvorderen», waarvoor een wetswijziging benodigd is. Met proportioneel
terugvorderen kunnen naar verwachting hoge terugvorderingen worden voorkomen. Proportioneel
terugvorderen wordt in februari 2019 voor de eerste maal besproken door de directeur
kinderopvang van SZW en de directeur Toeslagen van de Belastingdienst:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Heeft de Belastingdienst tussen 2015 en 2019 zorgen over de proportionaliteit van
de terugvorderingen en de striktheid van de wet met u besproken en, zo ja, wanneer?

Mevrouw Van Tuyll: Dat is één keer met mij besproken. [...] Eén keer en dat was in februari 2019, door
de huidige directeur Toeslagen. Toen lag er het plan voor het Verbetertraject kinderopvangtoeslag.
In dat plan zat onder andere proportioneel vaststellen. Ik weet nog dat Agaath [Cleyndert,
directeur Toeslagen] en ik een kennismakingsgesprek hadden. We hadden het over hoe
het verbetertraject liep, of het lukte. Hebben we het gevoel dat we op het goede spoor
zitten? Toen zei ze: «Eén ding zit mij dwars en dat is dat ik merk dat dat proportioneel
vaststellen nog niet helemaal van de grond komt. Er zijn wat aarzelingen of dat nou
zo belangrijk is, of dat wel moet.» Toen zei ze tegen mij: «Ik heb wel het gevoel
dat het moet, want er lopen mensen echt klem.» Daar hebben we het over gehad en we
hebben gezamenlijk geconstateerd: dat mag echt niet van het bord glijden en dat moet
vanaf nu wel echt opgepakt worden.

Proportioneel vaststellen is ook onderdeel van de presentatie die de Belastingdienst
op 29 maart 2018 aan Staatssecretaris Van Ark geeft. Toch wordt in de Kamerbrief van
25 april 2018, waarin de keuze om te stoppen met directe financiering en de verbetermaatregelen
voor het toeslagensysteem worden toegelicht, niet ingegaan op proportioneel vaststellen
en terugvorderen. Mevrouw Van Ark verklaart dat het bij haar pas later op het netvlies
komt:

Mevrouw Leijten:In het voorstel, dat komt van de directeur-generaal Belastingdienst, de heer Uijlenbroek,
die wij hier ook gesproken hebben, gaat het ook over proportioneel terugvorderen.
Bent u daarover geïnformeerd in de verdere keuzes?

Mevrouw Van Ark:Voor mij ... Nee. De eerste keer dat ik proportioneel terugvorderen zie, is in het
verslag van het schriftelijk overleg dat ik met de Kamer voerde op 9 juli 2018. [...]
Voor mij was het geen onderdeel van de afweging die ik heb gemaakt. Ik heb de vier
probleemanalyses geschetst die ik vanaf het begin af aan helder op het netvlies heb
gehad. Daar heb ik mijn afweging op gemaakt. Ik ben blij dat dat uit de gesprekken
is gekomen en in de brief terecht is gekomen, want daardoor is het wel op tafel gekomen.
Maar voor mij is dat in de brief van 9 juli voor het eerst. Dat had dus veel eerder
gekund en zelfs als ik op 9 juli had doorgevraagd, had ik wellicht eerder dan op 9 oktober
2019 hier wat aan kunnen doen. En dat vind ik echt frustrerend. Daar word ik boos
om. Daar ben ik verdrietig om. Het gaat niet om mij, het gaat om de mensen die hier
last van hebben gehad.

Op 10 juli 2018 reageert de Staatssecretaris in een schriftelijk overleg op vragen
van de Tweede Kamer over het stoppen met directe financiering en de problematiek van
de (hoge) terugvorderingen. De Staatssecretaris noemt dan proportioneel terugvorderen
voor de eerste keer aan de Tweede Kamer en zegt toe om te bezien of het mogelijk is
om het recht op kinderopvangtoeslag proportioneel vast te stellen en daarmee de volledige
terugvorderingen van het uitgekeerde voorschot te verminderen.

Mevrouw Van Ark:Nadat ik de brief over de directe financiering had gestuurd en de Kamer zei «maar
hoe dan?», wilde ik graag laten zien «hoe dan». Een van de zaken die uit dat overleg
kwamen, was proportioneel terugvorderen, een term die op dat moment voor mij nog geen
betekenis had. Ik vind echt dat ik toen door had moeten vragen. Maar omdat er een
verkenning aan vastzat, dacht ik: «Dat lijkt me goed, want het probleem dat er staat,
ziet er heel heftig uit. Het is goed dat we dit gaan oplossen.»

Deze verkenning naar de mogelijkheden om proportioneel vast te stellen wordt echter
niet voortvarend aangepakt door SZW en de Belastingdienst:

De heer Van der Lee: In december 2018 blijkt uit een Kamerbrief over het verbetertraject dat de verkenning
naar proportioneel vaststellen nog niet is gestart. Waarom was er sinds de toezegging
uit juli 2018 nog geen voortgang geboekt?

Mevrouw Van Tuyll: Omdat binnen het project van het verbetertraject KOT eerst is gefocust op de hele
grote groep ouders met hoge terugvorderingen. Mijn plaatsvervanger is hiermee bezig
geweest en heeft meerdere malen gevraagd: om hoeveel mensen gaat dit nou en hoe groot
zijn die terugvorderingen? Daar kregen we geen antwoord op. Toen is er eerst vanuit
de Belastingdienst en vanuit ons gefocust op die 15% mensen die met hoge terugvorderingen
te maken hebben. Het risico was dat dit naar de achtergrond zou verdwijnen. In februari
2019 hebben de directeur Toeslagen en ik gezegd: maar dit mag echt niet naar de achtergrond
verdwijnen. Dus het klopt dat er toen nog niet was gestart. Er is toen eerst gefocust
op de hele grote groep mensen die in de knel kwam.

In de Kamerbrief van 11 juni 2019 kondigt Staatssecretaris Snel opnieuw aan dat hij
samen met Staatssecretaris Van Ark de mogelijkheden van proportioneel vaststellen
zal onderzoeken.38

Mevrouw Van Kooten-Arissen: We hebben het nog steeds over de brief van Staatssecretaris Snel. Daarbij merkt Sociale
Zaken ook op dat Financiën wellicht doelt op het vraagstuk rondom proportioneel terugvorderen
van de toeslagen. Sociale Zaken stelt dan voor om daarover in de brief te schrijven
dat de mogelijkheden tot proportioneel terugvorderen, zeker ten aanzien van de kwetsbare
groepen, nader onderzocht moeten worden. Maar dat had uw Staatssecretaris toch een
jaar eerder al toegezegd?

Mevrouw Van Tuyll: Ja, daar waren we ook al mee bezig. Volgens mij had er moeten staan dat die op dit
moment uitgezocht worden. Het klinkt raar dat het de toekomstige tijd is.

Compensatie voor CAF 11-ouders blijft uit; wel beperkte schadevergoeding

Op 11 oktober 2018 stuurt Staatssecretaris van Financiën Snel een brief naar de Tweede
Kamer over de CAF 11-zaak. Staatssecretaris Snel biedt in die brief aan de ouders
en de Tweede Kamer zijn excuses aan. Hij schrijft dat hij de problemen in de CAF 11-zaak
zeer serieus neemt. Een van de maatregelen die hij neemt, is het verbeteren van de
vaktechnische inbedding bij Toeslagen. De heer Snel verklaart daarover het volgende:

De heer Van der Lee: Een ander element in die brief van oktober 2018 is ook een opdracht aan Toeslagen
om de vaktechnische lijn te versterken. We hebben inmiddels geleerd dat dat betekent
dat het juridisch geweten beter verankerd moet worden. We weten ook dat er een kwadrantenstructuur
was in Toeslagen en dat er naast managementlijn geen verticale lijn was van vaktechniek.
Is u, toen u die opdracht verstrekte naar aanleiding van het Ombudsmanrapport, ook
verteld dat Toeslagen eerder al een poging had gedaan om die verticale lijn aan te
brengen, maar daar binnen een halfjaar van was afgestapt?

De heer Snel: Nee.

De heer Van der Lee: Dat hebben wij gehoord van mevrouw Palmen, die was aangetrokken als coördinator.
Er is u niet verteld dat die poging al eerder was gedaan?

De heer Snel: Nee. Ik weet nog wel dat die vaktechnische inbedding echt een belangrijk punt was.
Als je de processtappen die wij in de loop van dat jaar, waar zoveel mis bleek te
gaan ... Daar viel mijn broek ook weleens van af, om het zo maar te zeggen. Dan was
er ergens een onderzoek geweest. Dan was er een vraag: dit komt voor de rechter. En
dan werd er hulp gevraagd: wie kan ons daarbij helpen? En dan kwam men weer terug
bij dat fraudeteam. Daar klopte geen meter van. Ik kende de situatie bij Blauw, zeg
maar de Belastingdienst niet zijnde Toeslagen, veel beter. Daar was een heel systeem:
als je het ergens mee oneens bent, dan ga je naar de inspecteur of je vraagt iemand
naar de inspecteur te gaan.

De heer Van der Lee: Ja, dat systeem bij Blauw kennen we. Daar is het juist verticaal ook georganiseerd.

De heer Snel: Dat bestond helemaal niet bij Toeslagen. Dat vond ik onbestaanbaar. We hebben het
eerder gehad over zo'n fabriek zonder menselijke maat. Nou, dit was een van dé voorbeelden
en dat werd mij in de loop van dat jaar duidelijk. Je moet collega's kunnen bellen:
ik heb hier een ingewikkeld probleem, jij hebt dit misschien in Noord-Groningen ook
een keer meegemaakt, hoe heb jij dat opgelost? Die hele opzet bestond niet, is nooit
ingebouwd bij Toeslagen.

Ook kondigt Staatssecretaris Snel in deze brief van oktober 2018 aan een schadevergoeding
toe te kennen aan ouders die betrokken zijn bij de CAF 11-zaak als de Belastingdienst
langer dan twee jaar over de afhandeling van het bezwaar heeft gedaan. Deze schadevergoeding
bedraagt € 500 per half jaar dat de behandeling langer dan twee jaar heeft geduurd.
Zowel voormalig Staatssecretaris Snel als voormalig directeur-generaal van de Belastingdienst
Uijlenbroek vonden dit een lage schadevergoeding, maar geven hierover aan dat zij
geen mogelijkheid zagen hier iets aan te doen:

De heer Van Wijngaarden: Ja, oké. Vond u nou die schadevergoeding, als u die nog op het netvlies heeft, in
verhouding staan tot de problemen in de CAF 11-zaak die in die brief worden genoemd?

De heer Uijlenbroek: Dat is die € 500 per halfjaar, hè?

De heer Van Wijngaarden: Ja, per halfjaar te late beslissing op bezwaar.

De heer Uijlenbroek: Dat is een vaste norm. Het probleem met vaste normen is dat ze soms heel ruimhartig
zijn en soms een druppel op een gloeiende plaat. Als je kijkt naar wat ouders heeft
getroffen, is het in deze situatie natuurlijk een druppel op een gloeiende plaat.
Maar dat is inherent aan het hanteren van vaste normen.

Staatssecretaris Snel ging destijds niet op zoek naar mogelijkheden om een royalere
schadevergoeding toe te kennen:

De heer Van der Lee: U schrijft in uw brief dat u compensatie, een soort schadevergoeding – geen compensatie,
maar schadevergoeding – wil geven aan ouders die getroffen zijn, maar eigenlijk alleen
aan ouders die meer dan twee jaar hebben moeten wachten. Vond u dat nou in verhouding
staan? Want het is ook niet zo'n heel hoog bedrag.

De heer Snel: Nee, dat is waar. Het is goed dat u daarnaar vraagt. Ik heb me daarover namelijk
enorm verbaasd toen ik met de juristen ging praten: wat is het maximale wettelijk
toegestane bedrag dat ik hiervoor mag geven? Het antwoord was volgens mij € 500 per
halfjaar of zo.

De heer Van der Lee: Precies, dat klopt.

De heer Snel: Daarvoor hadden we gezegd: ze kunnen het krijgen. En nu zeiden we: nee, het mag het
maximale zijn binnen de wet. Dat was € 500. Ik weet nog wel dat ik dacht: dat is ook
weinig. [...]

De heer Van der Lee: Even een laatste vraag op dit punt. U was zelf verbaasd over het beperkte bedrag
dat u maximaal kon geven. Heeft u nog opdracht gegeven om te zoeken naar andere routes
om wat royaler schade te kunnen vergoeden?

De heer Snel: Nee, toen nog niet, want toen zat het vooral in de duur. Dat was ... Nee, en bovendien,
het zou ook echt niet binnen mijn kunnen zijn geweest om te zeggen: ik vind vanaf
nu dat iedereen meer schadevergoeding moet krijgen op het moment dat ze een juridische
procedure met de overheid hebben.

De heer Van der Lee: Nee, maar de opdracht geven om uit te zoeken wat er allemaal nog zou kunnen, is nog
de eerste stap, hè? Dat betekent niet dat je onmiddellijk de wet moet gaan overtreden,
maar ...

De heer Snel: Nou ja, misschien is het wel op dat moment ... Ik weet nog wel dat me dat bijstond,
en dat is me echt helemaal uitgelegd hoe of wat. Het heeft hopelijk wel een zaadje
geplant voor mijn discussies die ik ruim een halfjaar later zou hebben over schadevergoeding.

Onderzoek naar overige CAF-zaken

Staatssecretaris Snel zegt in maart 2019 toe onderzoek te laten doen naar overige
CAF-zaken en in gesprek te gaan met ouders. Er begint meer inzicht te ontstaan in
dat het probleem breder speelt dan CAF 11.

Op 21 maart 2019 debatteert Staatssecretaris Snel met de Tweede Kamer over de CAF
11-zaak. In het debat zegt Staatssecretaris Snel toe om de Auditdienst Rijk (ADR)
onderzoek te laten doen naar de overige CAF-zaken. Staatssecretaris Snel zegt in zijn
verhoor dat hij eerst niet de indruk had dat de problemen uit de CAF 11-zaak breder
speelde, maar in die periode daaraan begon te twijfelen:

De heer Van der Lee: U zegt in het plenaire debat van 21 maart 2019 – we maken even een sprongetje in
de tijd – toe de Auditdienst van het Rijk onderzoek te laten doen naar overige CAF-zaken.
CAF is dus het Combiteam Aanpak Facilitators. Waarom heeft u niet eerder initiatief
genomen om onderzoek te doen naar overige CAF-zaken?

De heer Snel: Dat is eigenlijk de kern van waar het in het begin fout gaat. Ik concentreer mij
met het team heel erg op CAF 11. Overigens duurde het volgens mij nog maanden voordat
ik wist dat dit CAF 11 heette. Het was nog een lange zoektocht naar Kamervragen over
CAF 11 Hawaï. Volgens mij kwam ik er pas in de loop van 2018 eindelijk achter hoe
dat zat. Toen waren er meer zaken, maar daarvan werd mij duidelijk gemaakt: nee, CAF
11, dat is ook die zaak van de Ombudsman; daar zijn dingen heel erg misgegaan. Pas
toen wij ... Dat is dan in maart, maar eigenlijk vrij snel nadat er signalen waren:
zou het niet zo kunnen zijn ... Dat is eigenlijk de eerste vraag die je normaal gesproken
hebt. Er gebeurt iets, je loopt ergens tegenaan, er gaat iets mis en je denkt: o,
kan dat dan nog vaker gebeurd zijn? Eerst was het idee van niet, en later begon ik,
en ik denk ook mensen in de dienst, te twijfelen of dat zo was. Op een gegeven moment
zei ik: nu moeten we dat gewoon helder hebben, dus ik wil gewoon bekijken of dit misschien
niet in meer zaken zo speelt.

Staatssecretaris Snel zegt in dit debat van 21 maart 2019 ook toe om met de ouders
die betrokken zijn bij de CAF 11-zaak in gesprek te gaan. Staatssecretaris Snel erkent
dat de Tweede Kamer hem ertoe heeft aangezet met de ouders te spreken. Het gesprek
vindt plaats op 11 juni 2019. Door dit gesprek raakt Staatssecretaris Snel er nog
meer van overtuigd dat hij de ouders een tegemoetkoming wil aanbieden. Het is volgens
Staatssecretaris Snel mogelijk dat hij eerder tot die conclusie was gekomen als hij
eerder met de ouders had gesproken:

De heer Van der Lee
: En als dat gesprek eerder had plaatsgevonden, dan had u ook eerder geacteerd hierop?

De heer Snel: Stel nu, in die hypothese, dat ik in mei die gesprekken had gehad en dat ik net zo
veel dagen voor mei al die informatie had gehad die ik begin juni had. We gaan het
er zo over hebben hoe dat dan kwam. Als dat moment überhaupt een jaar eerder was geweest,
als dat moment in januari 2018 was geweest, had dat ook kunnen gebeuren. Maar het
is nooit gebeurd. Dat gesprek met die ouders was indringend, maakte mij er nog meer
van overtuigd dat we hoe dan ook alles uit de kast moesten gaan halen om die ouders
recht te doen, niet alleen met de excuses die ik daar natuurlijk ook heb aangeboden,
maar met meer dan dat en ook meer dan die € 500. Echt ouders die met al die problemen
jarenlang, keer op keer niet gehoord werden, tegen een muur van de overheid hebben
aangelopen. Vanaf dat moment was het voor mij helder: daar ga ik wat aan doen.

Uitspraak Raad van State leidt tot instelling commissie Donner

Op 24 april 2019 doet de Raad van State uitspraak in een zaak over de kinderopvangtoeslag.
De uitspraak gaat onder meer over de verplichting voor ouders om de eigen bijdrage
voor de kinderopvang te betalen. De Belastingdienst paste deze verplichting voor de
ouders tot de uitspraak van april 2019 zeer strikt toe. Als een ouder maar een klein
deel van de verschuldigde eigen bijdrage voor de kinderopvang niet had betaald, verloor
deze het volledige recht op kinderopvangtoeslag in dat jaar. De Raad van State bevestigde
deze strikte toepassing tot de uitspraak van april 2019. De Raad van State oordeelde
bijvoorbeeld nog in 2018 dat er geen recht op kinderopvangtoeslag bestond, omdat een
bedrag van € 190 niet was betaald bij totale opvangkosten van € 17.062.

In de uitspraak van april 2019 nuanceert de Raad van State deze strikte toepassing.
De Raad van State oordeelt dat de Belastingdienst niet meer de gehele kinderopvangtoeslag
mag terugvorderen als maar een klein deel van de kosten niet is betaald.

Op 3 mei 2019 ontvangt Staatssecretaris van Financiën Snel een notitie over deze uitspraak
van de Raad van State. Hij is er tot dan toe niet van op de hoogte dat de Belastingdienst
de gehele kinderopvangtoeslag terugvorderde als de ouder niet de volledige eigen bijdrage
heeft betaald. Hij verkeert in de veronderstelling dat de Belastingdienst ruimhartiger
met dit soort situaties omging. Staatssecretaris Snel ziet door deze uitspraak in
welke rol de wetgeving speelt in dit dossier.

Staatssecretaris Snel wil dat de Belastingdienst zich soepeler gaat opstellen als
de ouder maar een klein deel van de eigen bijdrage had betaald. Hij wil ook overwegen
of deze soepelere benadering toegepast kan worden in zaken waarbij de kinderopvangtoeslag
al vaststaat.

Zijn ambtenaren wijzen de Staatssecretaris op de risico’s als de Belastingdienst zich
in deze zaken soepeler gaat opstellen. Het is bewerkelijk voor de uitvoering en het
kan leiden tot veel discussies over wat een relatief klein openstaand bedrag is. Staatssecretaris
Snel wil deze risico’s toch nemen:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Bij dezelfde notitie staat ... Over de aanpassing van de uitspraak van de Raad van
State schrijven uw ambtenaren dat voorkomen moet worden dat er een glijdende schaal
ontstaat. «Zodoende luistert de invulling van de relatief kleine openstaande bedragen
nauw, ook om ongelijke behandeling te voorkomen.» U merkt daarbij op: «Het is toch
bekijken hoe we dit werkbaar kunnen maken.» Kunnen we hieruit opmaken dat u graag
een soepelere lijn wilde hanteren ten aanzien van die alles-of-nietsbenadering, maar
dat uw ambtenaren vooral wezen op de risico's daarvan?

De heer Snel: Ja, dat is ook hun rol, om te wijzen op de risico's, maar desalniettemin wou ik dat
risico lopen en nemen. Dus ik wist wel ... Dat was wel vaker: als we iets wilden,
kwamen er een hoop juridische argumenten waarom iets – vaak, in alle eerlijkheid –
níét kon. En ik weet ook dat ik weleens daar aan tafel heb gezeten: maar kan iemand
me dan een keer vertellen hoe iets juridisch wél kan? Dat is natuurlijk ingewikkelder
en dan neem je risico, want dan heb je jurisprudentie en dan wordt het allemaal heel
ingewikkeld. Hier had ik echt het idee: ja, ik vind het zo logisch dat wij proberen
hier nou geen punt van te maken, doe dat nou maar gewoon en als we het achteraf fout
doen volgens de rechter, horen we het dan wel. Ik snap wel dat zij er dan op wijzen:
wat is dan een afronding, vindt u € 50 nog een afronding, € 100, vindt u € 150 ...?
Ja, I don't know. Ik zei alleen: probeer het nou werkbaar te maken.

De directeur Toeslagen Cleyndert verklaart dat de Belastingdienst vervolgens deze
soepelere lijn is gaan toepassen.

Op 8 mei 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een notitie over een passende afhandeling
van de CAF 11-zaak. Hij krijgt twee opties voorgelegd over het instellen van een externe
adviescommissie onder voorzitterschap van de heer Donner. De smalle variant richt
zich op de vraag hoe de Belastingdienst om zou moeten gaan met de uitspraak van de
Raad van State van 24 april 2019. De brede variant richt zich op het hele CAF-dossier
en aanverwante kinderopvangzaken. Het doel van de brede variant is om «tot een passende
en verdedigbare beleidslijn te komen voor alle CAF- en aanverwante zaken, zowel onherroepelijk
vaststaande als lopende en toekomstige zaken. Hiermee zou ook een streep onder het
verleden kunnen worden gezet en wordt pro-activiteit getoond richting Tweede Kamer
en de samenleving op een onderwerp dat steeds aandacht en nieuwe informatie blijft
genereren». Staatssecretaris Snel kiest voor de brede variant en legt dit besluit
ter instemming aan de ministerraad voor. De ministerraad stemt daarmee in.

De heer Van Wijngaarden: Ik wil even terug naar uw rol tegenover Staatssecretaris Snel. U zat bij elkaar op
de gang en u sprak elkaar regelmatig, dus u wist elkaar te vinden. Ik neem aan dat
u voor hem op dit dossier vanaf dat voorjaar in toenemende mate ging fungeren als
een soort sparringpartner. Is dat een juiste aanname?

De heer Hoekstra: Ja, maar ik wil het ook niet mooier voorstellen dan het was. Ik ben mij in toenemende
mate gaan bemoeien met überhaupt een aantal dossiers bij de Belastingdienst. Ik denk
dat de Staatssecretaris dat misschien niet altijd makkelijk vond, maar dat ook wel
begreep gezien de importantie.

Staatssecretaris Snel informeert de Tweede Kamer op 29 mei 2019 over het instellen
van de Adviescommissie uitvoering toeslagen, die bestaat uit Piet Hein Donner, Willemien
den Ouden en Jetta Klijnsma. De brief volgt op enkele gesprekken tussen Staatssecretaris
Snel en de heer Donner over de taakopdracht, waaruit blijkt dat de Staatssecretaris
een voorkeur heeft voor een brede variant. Staatssecretaris Snel vermeldt in de Kamerbrief
dat de adviesaanvraag uiteenvalt in drie deelvragen:

1. Welke beleids- en beoordelingsruimte heeft Toeslagen naar het oordeel van de adviescommissie
in de verdere afhandeling van de zogenoemde CAF 11-zaken en in aanverwante zaken,
mede in het licht van de uitspraak van de Raad van State (RvS) van 24 april 2019,
en wat kan hierbij als een voor alle betrokkenen passende oplossing worden gezien?
De adviescommissie wordt uitdrukkelijk gevraagd zowel de doorwerking naar de nog lopende
zaken als naar de onherroepelijk vaststaande zaken te bezien.

2. Wat is het oordeel van de adviescommissie in meer algemene zin over het handelen van
Toeslagen in andere zaken waarin vermoedens van georganiseerde fraude aan de orde
zijn? Is de positie van de toeslaggerechtigden hierbij voldoende gewaarborgd, welke
beleids- en beoordelingsruimte heeft de Belastingdienst hier binnen de bestaande wettelijke
kaders en welke conclusies kunnen hieruit voor de uitvoering van de toeslagen in de
toekomst worden getrokken?

3. Hoe is het volgens de adviescommissie in algemene zin met de praktische rechtsbescherming
van de toeslaggerechtigden gesteld, en welke verbeteringen zijn hier wenselijk? Hierbij
kan mede in de beschouwing worden betrokken dat het bij de toeslagen om kwetsbare
groepen kan gaan waarvoor niet altijd voldoende duidelijk is wat van hen wordt verwacht.
Bij het advies wordt ook betrokken de aanwezigheid van bijzondere categorieën persoonsgegevens
– meer in het bijzonder [tweede] nationaliteit – bij Toeslagen.

De heer Snel verklaart dat hij bij het instellen van de commissie Donner nog geen
goed beeld had of de problemen in de CAF 11-zaak breder speelde:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: U wordt geadviseerd om de in te stellen adviescommissie opdracht te geven om te kijken
naar alle CAF-zaken bij Toeslagen. Wat wist u op dat moment over alle zaken?

De heer Snel: [...] Maar rond die CAF-zaken: zijn er nou andere CAF-zaken waarin dezelfde dingen
zo ontzettend misgaan? [...] Later – dat weet ik niet meer precies, maar ik denk dat
het pas na Donner en de hele juni-omgang is – kwamen op een gegeven moment CAF 16,
of CAF 1601, en de andere CAF-zaak, waar een rechtszaak over was, waar toch wel degelijk
ook weer elementen in zaten die heel erg leken op die CAF 11-zaak. Dat was, zeg maar,
een voorbode voor wat later nog kwam, dat er nog wel meer zaken waren. Maar op dat
moment was er niet een idee van: deze en deze en deze zaak, zoveel ouders zijn in
beeld. We waren echt nog vol aan het concentreren op het oplossen van het probleem
voor de ruim 300 ouders uit de CAF 11-zaak.

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Maar op 9 mei 2019 had u nog niet de aantallen van de overige zaken in beeld?

De heer Snel: Nee, totaal niet. Nee, volgens mij hebben we het tot en met het laatst nooit helemaal
scherp gehad.

Op 13 mei 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een ambtelijke notitie, waarin naar aanleiding
van vragen van het lid Omtzigt de CAF 11-zaak met de CAF 16-zaak wordt vergeleken.
In de notitie staat dat ook in de CAF 16-zaak toeslagen direct werden stopgezet, het
voor ouders niet duidelijk was welke informatie ontbrak en door de Belastingdienst/Toeslagen
niet alle stukken bij rechtsaken heeft ingebracht. Een verschil met de CAF 11-zaak
is volgens de ambtenaren dat in de CAF 16-zaak bij veel ouders achteraf bleek dat
zij fraude met toeslagen hebben gepleegd. In de CAF 16-zaak zijn verder minder gevallen
van overschrijding van de redelijke termijn bij bezwaar- en beroepsprocedures dan
bij de CAF 11-zaak.

Hoofdstuk 5 Moeizame weg naar tegemoetkoming

Dit hoofdstuk beschrijft het ontstaan van de intentie om ouders in de CAF 11-zaak
te compenseren, het besluit om de commissie Donner af te wachten voor de compensatie,
het besluit om over te gaan op proportioneel vaststellen, het doorgaan van invorderingen
in overige CAF-zaken en de kwalificatie opzet/grove schuld.

Ontstaan intentie tot compensatie

Eind mei en begin juni 2019 volgen de ontwikkelingen in de CAF 11-zaak zich in hoog
tempo op. Onderstaand kader geeft de belangrijkste momenten in die periode kort weer,
die verderop in dit hoofdstuk uitgebreider aan de orde komen.

Belangrijkste ontwikkelingen 28 mei–13 juni 2019

– 28 mei 2019: Vragen RTL Nieuws over bewijs en signalen in de CAF 11-zaak

– 29 mei 2019: Ministerie van Financiën constateert dat stopzetting toeslagen in de
CAF 11-zaak onzorgvuldig is en datering signalen niet klopt

– 29 mei 2019: RTL Nieuws en Trouw: Belastingdienst gebruikte nepbewijs om fraude aan
te tonen

– 4 juni 2019: Staatssecretaris Snel wordt geïnformeerd dat toeslagen in de CAF 11-zaak
ten onrechte zijn gestopt

– 5 juni 2019: Eerste set factsheets inclusief verwijzing naar memo Palmen

– 5 juni 2019: Instelling crisisteam CAF 11

– 6 juni 2019: Notitie aan bewindspersonen over individuele vaststellingsovereenkomsten
in de CAF 11-zaak

– 6 juni 2019: Spreeklijn voor Snel in de ministerraad over compensatie: er wordt uitgezocht
of en hoe ouders gecompenseerd kunnen worden

– 7 juni 2019: Landsadvocaat adviseert om voor compensatie te wachten op de commissie
Donner

– 7 juni 2019: ministerraad over compensatie CAF 11-ouders

– 7 juni 2019: Tweede set factsheets, geen verwijzing meer naar memo Palmen

– 10 juni 2019: Contact tussen SZW en Financiën over concept-Kamerbrief

– 11 juni 2019: Gesprek Staatssecretaris Snel met ouders, verzending Kamerbrief en persconferentie

– 13 juni 2019: Staatssecretaris Snel ontvangt definitieve set factsheets

Op 28 mei 2019 sturen journalisten van Trouw en RTL Nieuws een e-mail met vragen over
de CAF 11-zaak naar het Ministerie van Financiën, omdat zij daarover een publicatie
voorbereiden. De vragen gaan over of er sprake was van fraude bij het gastouderbureau
dat is onderzocht in de CAF 11-zaak en op welk moment hierover signalen beschikbaar
waren. Het Ministerie van Financiën spreekt intern over een forse beschuldiging, omdat
de journalisten stellen dat er mogelijk sprake is van valsheid in geschrifte. Naar
aanleiding van deze vragen stellen ambtenaren een chronologisch overzicht op van gebeurtenissen
in de CAF 11-zaak. Zij komen tot de conclusie dat de eerdere bewering van de Belastingdienst
dat er in 2013 signalen van de GGD waren over het gastouderbureau niet klopt en dat
de Tweede Kamer hier niet goed over is geïnformeerd. Ook komt naar voren dat het groepsgewijs
stopzetten van toeslagen in de CAF 11-zaak niet zorgvuldig is gebeurd. Op 29 mei 2019
brengen RTL Nieuws en Trouw naar buiten dat de Belastingdienst nepbewijs gebruikte
om een gastouderbureau aan te pakken en de kinderopvangtoeslag voor honderden ouders
onterecht stop te zetten.

Minister Hoekstra onderschrijft de belangrijke rol van externe partijen in dit dossier:

MinisterHoekstra: Het echt fnuikende van het dossier is dat er al veel langer iets aan de hand is en
dat dat pas zo nadrukkelijk op de agenda komt in 2019 door die uitspraak van de Raad
van State, maar ook door de combinatie van berichten in de media en vragen van Kamerleden.

Op 4 juni 2019 staat een bespreking tussen onder meer de directeur-generaal Uijlenbroek
en Staatssecretaris van Financiën Snel gepland over een Kamerbrief over de CAF 11-zaak.
Bij een ambtelijke voorbespreking op het Ministerie van Financiën over de conceptbrief
komt nogmaals naar voren dat het stopzetten van kinderopvangtoeslagen in de CAF 11-zaak
niet zorgvuldig en logisch is geweest. Directeur-generaal Uijlenbroek trekt daaruit
de conclusie dat de ouders in de CAF 11-zaak gelijk hebben en dat dat betekent dat
er een andere brief aan de Tweede Kamer geschreven moet worden. Tot op dat moment
ging men er bij Financiën van uit dat de Belastingdienst fouten gemaakt heeft in het
proces rond de CAF 11-zaak, maar dat de toeslagen destijds wel terecht zijn stopgezet.
De heer Uijlenbroek stelt Staatssecretaris Snel op de hoogte van dit veranderde inzicht.
De Staatssecretaris komt ook tot de conclusie dat de ouders gelijk hebben.

Ambtenaren gaan vervolgens aan de slag met het opstellen van factsheets over de CAF 11-zaak. Op 5 juni 2019 ontvangt de Staatssecretaris een eerste
set aan factsheets. Een van de factsheets beschrijft hoe het komt dat men nu pas tot
dit inzicht is gekomen. Met «dit inzicht» wordt bedoeld dat Financiën tot de conclusie
kwam dat de zaak richting het bij de CAF 11-zaak betrokken gastouderbureau en ouders
veel minder sterk was dan eerder gedacht. In die factsheet staat een verwijzing naar
het memo van de toenmalig vaktechnisch coördinator Toeslagen van maart 2017, waarin
wordt gesteld dat Toeslagen laakbaar heeft gehandeld. Ten onrechte staat in die factsheet
dat het MT Toeslagen geen besluit heeft genomen over dit signaal. In het factsheet
staat ook dat medewerkers van Belastingdienst/Toeslagen destijds bij de CAF 11-zaak
opdracht hebben gekregen om de bewijsstukken van de ouders zeer kritisch te controleren:
«We moesten iets vinden».

Vervolgens werken ambtenaren door aan een nieuwe set factsheets. In de nieuwe set
factsheets, die op 7 juni 2019 naar de Staatssecretaris wordt gestuurd, ontbreekt
de verwijzing naar het memo uit 2017 van de toenmalig vaktechnisch coördinator Palmen.
Ook is niet meer terug te lezen dat de opdracht aan de controleurs destijds was om
iets te vinden. Directeur Toeslagen Cleyndert en directeur-generaal Uijlenbroek verklaren
dat zij niet weten waarom een verwijzing naar het memo in de volgende set factsheets
niet meer is opgenomen. De heer Uijlenbroek verklaart dat de Staatssecretaris niet
beseft dat de ambtelijke top en de Staatssecretaris al twee jaar eerder tot hetzelfde
inzicht had kunnen komen over de CAF 11-zaak:

De heer Van Wijngaarden: U was aanwezig bij de bespreking met de Staatssecretaris over de factsheets. Hoe
reageerde de Staatssecretaris op deze factsheet, waarin werd verwezen naar de memo
van mevrouw Palmen?

De heer Uijlenbroek: Dat zou ik zo niet precies meer tot in detail kunnen reconstrueren. Het laakbare
handelen was dus bij wijze van spreken de dag daarvoor geconstateerd, op basis van
de informatie die voor ons toen nieuw was. Toen is niet volledig doorzien: jeetje,
dit hadden we dus ook al twee jaar eerder kunnen weten. Dat besef zat er toen niet
in.

Op 13 juni 2019 ontvangt de Staatssecretaris de definitieve set factsheets. In deze
set staat ook geen verwijzing naar het memo uit 2017 van de toenmalig vaktechnisch
coördinator Palmen.

Op 5 juni 2019 stelt het Ministerie van Financiën een crisisorganisatie CAF 11 in.
De regie op het dossier verschuift van directeur-generaal Uijlenbroek naar de plaatsvervangend
directeur-generaal Fiscale Zaken, die wordt aangesteld als crisismanager. De aanleiding
voor het instellen van het crisisteam is de aanhoudende publieke aandacht, de vele
Kamervragen, de gebrekkige informatievoorziening en informatiedeling en de koerswijziging
in de CAF 11-zaak. Het crisisteam blijft van kracht tot en met 4 juli 2019.

Op 6 juni 2019 stellen ambtenaren een notitie op over verschillende mogelijkheden
om ouders te compenseren in het CAF 11-dossier. Verschillende opties worden langsgelopen,
zoals het ambtshalve herzien van toeslagen, het alsnog ruimhartig toekennen van de
afgewezen toeslagaanvragen van CAF 11-ouders of om via een noodwet correcties door
te voeren. De ambtenaren zien grote bezwaren in deze opties en adviseren daarom de
bewindspersonen om met alle CAF 11-ouders een individuele vaststellingsovereenkomst
te sluiten. Onderdeel van de vaststellingsovereenkomst zou de te vergoeden kinderopvangtoeslag,
invorderingsrente, proceskosten en een schadevergoeding van € 5.000 zijn. Het staat
niet vast of deze notitie de Staatssecretaris heeft bereikt, maar hij is wel op de
hoogte van de optie om met ouders vaststellingsovereenkomsten af te sluiten. Naar
aanleiding van een bespreking met de Staatssecretaris op 6 juni gaan ambtenaren uitzoeken
welke alternatieve partij buiten Belastingdienst/Toeslagen de vaststellingsovereenkomsten
met de ouders zouden kunnen afsluiten.

Op dezelfde dag ontvangt Staatssecretaris Snel van zijn ambtenaren ook een andere
notitie over het compenseren van ouders in de CAF 11-zaak. De lijn in deze notitie
is voorzichtiger. Er wordt niet meer expliciet gesproken over het sluiten van individuele
vaststellingsovereenkomsten met de ouders. Deze lijn is dezelfde als de lijn in de
spreektekst die de Staatssecretaris krijgt voor de ministerraad van 7 juni 2019: «Op dit moment zoeken juristen uit – ook samen met de landsadvocaat – of en hoe het
mogelijk is om deze ouders tegemoet te komen. Het is bijzonder ingewikkeld vanwege
de precedentwerking en de strikte wet- en regelgeving die van toepassing is. We zullen
trachten te kijken of een individuele behandeling/beoordeling daarbij niet de voorkeur
geniet. Afhankelijk van deze uitkomst zal ik bezien welke stappen ik zelf nog kan
zetten of waarvoor de opdracht aan de Commissie Donner mogelijk kan worden uitgebreid.»

Snel wordt in deze notitie geadviseerd voorafgaand aan de ministerraad van 7 juni
2019 contact op te nemen met andere bewindspersonen over deze lijn, maar hij verklaart
tijdens het openbaar verhoor zich niet meer te kunnen herinneren of hij dat ook heeft
gedaan. Uit zijn aantekeningen bij de notitie blijkt dat de Staatssecretaris zich
realiseert dat er nog vooroverleg met Minister-President Rutte en Minister Koolmees
plaats moet vinden en dat de leden van de Adviescommissie uitvoering toeslagen nog
geïnformeerd moeten worden.

Op 7 juni 2019 stellen ambtenaren van het Ministerie van Financiën een notitie op
over het advies van de Landsadvocaat over het tegemoet komen van ouders die betrokken
zijn bij de CAF 11-zaak. De Landsadvocaat adviseert vanwege juridische risico’s met
een tegemoetkoming te wachten op het advies van de commissie Donner. Met juridische
risico’s wordt onder meer gedoeld op het risico van precedentwerking. De ouders uit
de CAF 11-zaak zouden onvoldoende onderscheiden kunnen worden van ouders buiten de
CAF 11-zaak die iets vergelijkbaars hebben meegemaakt. De Landsadvocaat adviseert
de Staatssecretaris, als hij bereid is de juridische risico’s te aanvaarden, te kiezen
voor het sluiten van individuele vaststellingsovereenkomsten met de ouders die zijn
betrokken bij de CAF 11-zaak.

Compensatie moet wachten op Donner

Op 10 juni 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een notitie, waarin hij het advies krijgt
om met de heer Donner, bewindspersonen, de Nationale ombudsman en Kamerleden te bellen
over hoe hij de ouders in de CAF 11-zaak wil compenseren. De lijn houdt in dat aan
de commissie Donner wordt gevraagd hoe de ouders in de CAF 11-zaak kunnen worden tegemoet
gekomen. De optie om individuele vaststellingsovereenkomsten te sluiten maakt geen
deel meer uit van de lijn. De heer Uijlenbroek verklaart dat zijn inschatting is dat
bij het besluit om voor de compensatie van de ouders te wachten op de commissie Donner
juridische risico’s zwaarder wogen dan het burgerperspectief.

Directeur Toeslagen Cleyndert verklaart dat onduidelijkheid over wie er recht zouden
hebben op compensatie een rol heeft gespeeld bij de beslissing om te wachten op de
Adviescommissie uitvoering toeslagen voordat ouders gecompenseerd zouden worden:

De heer Van der Lee: Wat voor soort precedent vreesde men dan?

Mevrouw Cleyndert: Omdat er op dat moment ook een onderzoek liep naar: zijn er meer vergelijkbare zaken?
De vraag was wel erg van: hoe baken je de groep dan af, wie heeft er wel recht op,
wie heeft er niet recht op? Dat moet je dan wel heel duidelijk kunnen maken. We zaten
nog wel erg in de fase van het in kaart brengen van wat er precies gebeurd was, zowel
in de CAF 11 als in de overige CAF-zaken, het onderzoek dat eigenlijk nog moest starten.

De heer Snel verklaart dat hij in eerste instantie positief was over het sluiten van
vaststellingsovereenkomsten, maar dat hij zich door juristen heeft laten overtuigen
dat de nadelen hiervan toch groter waren dan de voordelen:

De heer Snel:
En ik weet dat ikzelf eerst ook dacht: zo'n vaststellingsovereenkomst is best wel
prettig. Dat kan ik namelijk als Staatssecretaris: in plaats van dat ik dat met iedereen
moet overleggen, kan ik zelf iets doen. Nou, dat leek mij best aantrekkelijk, maar
er waren ook ... Uiteindelijk hebben we volgens mij de landsadvocaat ... De juristen
hadden daar een verschillend beeld bij. De een zei «je kan het beter zo doen», de
ander «je kan het beter zo doen». Er waren voor- en nadelen, heel veel juridisch;
ik weet ze niet meer allemaal precies, maar dat weet ik nog wel. We hebben toen de
landsadvocaat, die – ik denk ook voor de 11de, ook rond die tijd, 6, 7, 8, ik denk
voor de ministerraad, maar u heeft het vast in uw dossier staan – tegen mij zei: het
is beide onaantrekkelijk om te doen, want de negatieve kanten zullen wel worden uitgespeeld,
maar waarom wacht u niet gewoon op Donner? [...] Het is mijn call geweest: het is nu nog niet klaar, maar gelukkig heel snel wel, en
dan gaan we er ook mee verder. [...] En ik weet ook nog wel dat in die gesprekken rondom de vaststellingsovereenkomst mij
door veel mensen ook werd gezegd: pas op, want daarmee ontneem je de ouders potentieel
allerlei andere rechten en als je dat verkeerd wil framen – de kans was nogal groot
dat dat zou gebeuren – dat je ze een zwijgcontract oplegt. Of zoiets, maar in ieder
geval: je overvalt ze en ze moeten afzeggen.

Minister van Financiën Hoekstra verklaart dat ook de omgang met de Tweede Kamer een
belangrijke reden was om de advisering over de compensatie van de ouders bij een externe
adviescommissie te beleggen:

De heer Van Wijngaarden: U dacht toen: wij kunnen als slager niet ons eigen vlees keuren?

De heer Hoekstra: Ja. Degene die heeft bedacht «we moeten dit objectiveren» is, ik denk, de secretaris-generaal,
misschien in samenspraak met de directeur-generaal Belastingdienst, geweest. Ik vond
dat zeer verstandig, omdat je anders opnieuw terecht zou komen in de discussie: ja,
de Belastingdienst heeft dit weer eens even lekker zelf bedacht.
Met wat er toen allemaal gebeurd was, vond ik dat richting de burgers die al deze
ellende was overkomen, maar ook naar de Kamer, er geen enkele discussie mocht zijn
over de objectiveerbaarheid van hoe dan verder. En dat zie je overigens ook terug
in die discussie op 4 juni over die zogenaamde vaststellingsovereenkomst.

Op 6 juni 2019 worden Minister van SZW Koolmees en Staatssecretaris van SZW Van Ark
geïnformeerd over het voornemen van Staatssecretaris Snel om de CAF 11-ouders te compenseren.
Ambtenaren van het Ministerie van SZW waarschuwen hun bewindspersonen dat van het
compenseren van de CAF 11-ouders en het met terugwerkende kracht toekennen van toeslagen
precedentwerking kan uitgaan. Daarbij wordt verwezen naar andere kinderopvangtoeslagzaken
uit 2013 en 2014, maar ook de overheid in brede zin zoals UWV en SVB. Over de precedentwerking
schrijven de SZW-ambtenaren het volgende aan de Minister en Staatssecretaris: «De BD wil ook ouders wiens zaak al afgesloten is compenseren / terugvordering kwijtschelden.
Hier kan (grote) precedentwerking vanuit gaan. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben
voor de andere KOT-zaken uit 2013/2014 (toen de BD hardhandig optrad bij signalen
van fraude), als ook de overheid in brede zin (zoals UWV/SVB, maar ook andere ministeries).
Om het risico op precedentwerking nader te duiden moet het voorstel van de BD helder
worden en het aangekondigde nader uitzoekwerk gedaan worden.»

De ambtenaren van het Ministerie van SZW wijzen hun bewindspersonen er verder op dat
het wat hen betreft niet akkoord is dat de rekening van het compenseren door SZW wordt
betaald. Verschillende bewindspersonen hebben hierover verklaard dat de kosten die
gepaard gaan met het compenseren en welk ministerie deze kosten voor haar rekening
neemt uiteindelijk geen rol hebben gespeeld in het besluit dat over het compenseren
van de ouders is genomen.

Op 10 juni 2019 stuurt de secretaris-generaal van het Ministerie van SZW een e-mail
naar de secretaris-generaal van het Ministerie van Financiën over de concept-Kamerbrief
over de CAF 11-zaak. SZW vindt onder meer dat Financiën te veel en in te algemene
bewoordingen het boetekleed aantrekt en maakt opmerkingen bij passages over het onzorgvuldig
handelen en het schenden van basisprincipes in de omgang met burgers door de overheid.
SZW slaat ook aan op de zin: «Rigide wetgeving bood en biedt erg weinig mogelijkheden om tegemoet te komen aan het
maatschappelijk rechtvaardigheidsgevoel in deze zaken.» Zij vinden dat hiermee ten onrechte de oorzaak bij de regelgeving wordt gelegd en
stellen voor alleen in de brief te vermelden dat mogelijkheden tot proportioneel terugvorderen
zullen worden onderzocht. SZW noemt verder dat zij er vanuit gaan dat de kosten voor
de tegemoetkoming door Financiën zullen worden gedekt. De opmerkingen van SZW worden
deels verwerkt in de uiteindelijke Kamerbrief.

Op 11 juni 2019 stuurt Staatssecretaris Snel een brief naar de Tweede Kamer getiteld
«Richting een oplossing voor ouders in de CAF 11-zaak».39 Op diezelfde dag spreekt de Staatssecretaris met een aantal ouders die zijn betrokken
bij de CAF 11-zaak. De Staatssecretaris erkent in de brief dat sinds 2014 bij het
stopzetten van de kinderopvangtoeslag van een groep ouders veel niet goed is gegaan
en veel betrokken gezinnen in grote problemen zijn gekomen. Snel schrijft dat hij
tot de overtuiging is gekomen dat er een te grote focus lag op het bestrijden van
misbruik, de wetgeving deels te rigide is, er sprake was van een trage en onzorgvuldige
uitvoering door Toeslagen en er in het gehele proces te weinig oog was voor de menselijk
maat. De Staatssecretaris kondigt in de brief aan dat hij de Adviescommissie uitvoering
toeslagen heeft gevraagd hem te helpen bij het tegemoet komen van de ouders. Hij gaat
met de Staatssecretaris van SZW onderzoeken hoe bij het bepalen van het recht op kinderopvangtoeslag
een meer proportionele benadering kan worden gekozen.

De persconferentie van Staatssecretaris Snel op 11 juni 2019 zorgt voor spanning tussen
SZW en Financiën. De Staatssecretaris legt volgens SZW teveel de bal bij het beleid
en de wetgeving van SZW en te weinig bij de fraudeteams en de fraudejacht door de
Belastingdienst in voorliggende jaren. Na de intensieve afstemming over de brief van
11 juni valt dit bij de ambtenaren van SZW verkeerd.

De Tweede Kamer agendeert de brief voor een algemeen overleg op 4 juli 2019. Voorafgaand
daaraan stelt de Kamer schriftelijk een groot aantal vragen. Dat betreft ook verzoeken
om interne documenten van de Belastingdienst aan de Tweede Kamer te verstrekken. Staatssecretaris
Snel antwoordt daarop echter dat het staand beleid van het kabinet is om documenten
die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geen onderwerp van politiek debat
te maken.40Minister-President Rutte ontvangt hierover vooraf een sms ontvangen van een van zijn
ambtenaren:

Mevrouw Kuiken:

Op 1 juli 2019 ontvangt u een sms-bericht van een van uw adviseurs. Ik ga even letterlijk
citeren: «Rob signaleerde dat Omtzigt maar blijft vragen om openbaarmaking van bepaalde
stukken, maar dat Menno die niet kan geven.» Vanwege de Ruttedoctrine, werd er gezegd.
«Kajsa» – dat is in dit geval Minister Ollongren – «neemt het op met Menno». «Menno»
is in dit geval Staatssecretaris Snel. Mijn vraag aan u is: wat is de Ruttedoctrine?

De heer Rutte:

Ja, dat is niet mijn naam, maar ik ben van mening dat tussen ambtenaren onderling
en tussen ambtenaren en bewindslieden, zolang er nog geen besluiten genomen zijn,
stukken die daartussen rondgaan in de voorbereiding op besluiten – dan heb ik het
niet over verslagen van vergaderingen, maar dan heb ik het dus over besluitvorming
die nog niet heeft plaatsgevonden – dat dat vrij moet kunnen. Dat is mijn opvatting.
Daar is een grote discussie over in het kader van de Wet open overheid en allerlei
andere, maar mijn opvatting is dat, wil je in Nederland tot verstandige besluiten
kunnen komen, het van groot belang is dat stukken moeten kunnen worden verspreid tussen
ambtenaren onderling en ook tussen ambtenaren en bewindslieden, zonder dat er angst
is dat die stukken allemaal naar buiten gaan, totdat het tot besluitvorming leidt
of wanneer het zou gaan om bijvoorbeeld verslaglegging van gesprekken.

Besprekingen in de ministerraad en omgang met de Tweede Kamer

In 2019 staat het onderwerp kinderopvangtoeslag verschillende keren op de agenda van
de ministerraad. De voorbereidende stukken van de ministerraad laten zien dat er bij
dit onderwerp veel aandacht was voor het politieke proces. Zo worden Kamerleden bij
naam genoemd, wordt gesproken over «politiek sonderen» en gaat het over het moment
van een Kamerdebat of het moment waarop stukken naar de Tweede Kamer worden gestuurd.
Minister-President Rutte verklaart het volgende in antwoord op een vraag van mevrouw
Kuiken of in de ministerraad het helpen van de ouders of het managen van een politiek
probleem vooropstond:

De heer Rutte: Ik snap helemaal wat u zegt, alleen is het allebei waar. [...] Alles is erop gericht
om zo goed mogelijk genoegdoening te geven. Dat zit natuurlijk in het vakdepartement.
Dat doet Menno Snel en daar werkt hij dag en nacht aan. Vervolgens is er ook nog een
Tweede Kamer die er debatten over heeft en ermee bezig is, waar hij verslag van uitbrengt
in de ministerraad. Dat is natuurlijk ook logisch. Daar moet je het ook over hebben.
Dat hoort allebei. Dat hoort er natuurlijk ook bij. Maar daarmee is dat eerste niet
níét de prioriteit; dat eerste is de prioriteit. Dat tweede is de achtergrondmuziek
waartegen zich dat afspeelt: de politieke context en wat er maatschappelijk gebeurt.

Mevrouw Kuiken: Ja, maar die achtergrondmuziek is luid.

De heer Rutte: Ja, omdat de ministerraad niet praat over: hoe gaan we nou compenseren? Dat doet het
departement van Financiën. Wij gaan niet met 24 collega's hem adviseren hoe hij dat
moet doen. Dan komt hij met voorstellen en die vinden wij goed, omdat hij feitelijk
Donner overneemt. Hij heeft Donner ingesteld en vervolgens neemt hij Donner over.
Als je er dan in de ministerraad over komt te spreken, is het dus niet een soort collectieve
brainstorm over hoe je de compensatie zou kunnen doen. Dat is belegd bij Donner en
wordt overgenomen. Dan gaat het er natuurlijk ook over wat er verder gebeurt op dit
onderwerp, ook in de Kamer en maatschappelijk.

Invorderingen in overige CAF-zaken

Op 11 juni 2019 meldt Staatssecretaris van Financiën Snel aan de Tweede Kamer dat
hij voor de CAF 11-ouders het terugvorderen van kinderopvangtoeslag opschort. Op 28 juni
2019 meldt hij dat ook het innen van andere toeslag- of belastingschulden voor de
CAF 11-ouders is gepauzeerd. Staatssecretaris Snel wordt daarover op 8 augustus 2019
geïnformeerd. Uit de ambtelijke notitie blijkt dat op dat moment bij het ministerie
bekend is dat 8.000 tot 10.000 ouders betrokken zijn bij overige CAF-zaken. Van deze
groep hebben 4.000 tot 5.000 ouders een belasting- of toeslagschuld. In tegenstelling
tot de situatie bij de CAF 11-ouders lopen de invorderingsmaatregelen bij de ouders
die zijn betrokken bij overige CAF-zaken door. De ambtenaren schrijven hierover het
volgende aan de Staatssecretaris: «Aangenomen mag worden dat de verschillende behandeling van CAF 11- en CAF-overig-zaken
in een thans niet te kwantificeren aantal gevallen niet terecht is. De verschillende
behandeling kan publicitaire en inhoudelijke risico’s opleveren als sprake is van
een gelijk geval als in CAF 11; de Belastingdienst vraagt aandacht voor deze risico’s
met name in schrijnende situaties zoals de gedwongen verkoop van een woning vanwege
een verhaalsbeslag van de Belastingdienst daarop.»

Op 9 augustus 2019 stelt het Landelijk Incassocentrum van de Belastingdienst een memo
op voor de directie Uitvoerings- en Handhavingsbeleid van de Belastingdienst over
de invorderingen. In het memo staat dat de secretaris-generaal van het Ministerie
van Financiën op 24 juli 2019 het standpunt heeft ingenomen om bij overige CAF-zaken
of niet-CAF-zaken op geen enkele manier de invordering op te schorten. Burgers die
zich melden, worden gewezen op de commissie Donner en zullen worden benaderd zodra
de commissie Donner zijn rapport heeft uitgebracht. Voormalig secretaris-generaal
Leijten heeft hierover in het verhoor verklaard dat zij niet gaat over invorderingsmaatregelen
en dat de passage in het memo waarin naar haar standpunt wordt verwezen op een vergissing
berust:

Mevrouw Renske Leijten: Maar de invorderingen van die andere zaken lopen door. Die mensen melden zich bij
het Landelijk Incasso Centrum, dat dit moet doen. U neemt op 24 juli 2019 het standpunt
in om de lopende invorderingen van de overige CAF-zaken niet op te schorten. Waarom
koos u voor die lijn?

Mevrouw Manon Leijten: [...] Er is een memo van de ene afdeling van de Belastingdienst naar de andere waarin
verwezen wordt naar mij. Nou, mij zei dat niks, want ik ga daar ook niet over. Ik
heb vandaag laten uitzoeken waar dit vandaan kwam. Conclusie: iemand dacht dat mondeling
gehoord te hebben. Dat was een vergissing. Er is op 12 juli – toen zat ik al op die
fiets in Corfu – met de Staatssecretaris gesproken over de vraag wat te doen met de
overige dwanginvorderingen. Toen is door de Staatssecretaris besloten: ik wil hier
eerst meer informatie over hebben en beslis hierover aan de hand van een notitie.
Ze hebben het braaf voor me uitgezocht en ik begrijp dat daar 24 juli over gemaild
is en dat daarover verwarring is ontstaan. Dus ik heb hier nooit over besloten en
het is ook echt niet mijn bevoegdheid.

Op 23 augustus 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een notitie over de invorderingsmaatregelen.
In deze notitie staat dat er op dat moment 8.405 ouders bekend zijn die onder de overige
CAF-zaken vallen, waarvan er 4.527 een openstaande belasting- en of toeslagschuld
hebben. De Belastingdienst kan op dat moment bij de overige CAF-zaken geen onderscheid
maken naar gevallen waar toeslagen onrechtmatig zijn stopgezet en gevallen waarbij
dat niet is gebeurd.

De Staatssecretaris krijgt op basis daarvan in de notitie drie beslispunten ter instemming
voorgelegd over invorderingsmaatregelen bij de overige CAF-zaken:

1. «Dwanginvorderingsmaatregelen bij de overige CAF-zaken worden niet eenzijdig opgeschort.
Onherroepelijke stappen daarbinnen zoals loonbeslag en dwangverrekening worden wel
uitgesteld.

2. Er worden geen nieuwe dwanginvorderingsmaatregelen genomen. Centraal aangemaakte invorderingsdocumenten
zoals aanmaning en dwangbevel worden wel verzonden, omdat het uitsturen daarvan technisch
niet kan worden stilgelegd.

3. Ouders die contact opnemen met de Belastingdienst over de rechtmatigheid van de behandeling
door de Belastingdienst krijgen de toezegging dat hun zaak wordt uitgezocht, zij over
de uitkomsten zullen worden geïnformeerd en in afwachting daarvan niet hoeven te betalen.»

De Belastingdienst vindt deze maatregelen beheerst, omdat er geen acties worden geïnitieerd
die erop kunnen duiden dat er in de overige CAF-zaken sprake is geweest van onzorgvuldig,
onbehoorlijk of onrechtmatig handelen van de Belastingdienst. De Belastingdienst ziet
als belangrijkste nadeel, dat er opnieuw schrijnende gevallen ontstaan doordat invorderingsmaatregelen
doorlopen en de schuldenaar de Belastingdienst niet op tijd weet te vinden. De Staatssecretaris
krijg het advies om niet te kiezen voor het scenario om bij de overige CAF-zaken net
als in de CAF 11-zaak de invorderingsmaatregelen te pauzeren. In de notitie staat
hierover: Wij adviseren u hiervoor niet te kiezen omdat zo’n maatregel zo kan worden uitgelegd
dat de Belastingdienst inmiddels tot de conclusie is gekomen dat ook in de overige
CAF-zaken van alles is mis gegaan. Zo’n conclusie zou ontijdig zijn gelet op het adviesverzoek
aan de commissie Donner en het lopende onderzoek van de ADR. Bovendien zijn er ook
andere belangrijke nadelen aan dit scenario verbonden zoals de hiervoor genoemde afbakeningsproblematiek,
het risico van precedentwerking, het mislopen van belastinginkomsten en de arbeidsintensiviteit
bij de uitvoering ervan.

De heer Snel verklaart in het openbaar verhoor dat hij niet heeft besloten de invorderingsmaatregelen
voor de overige CAF-zaken te pauzeren, omdat toen onvoldoende duidelijk was of deze
ouders vergelijkbaar waren met de ouders die in de CAF 11-zaak:

De heer Snel
: Nu was het de vraag: zou je ook voor andere ouders diezelfde stopknop ... Maar daar
moest je wel voor weten hoe die grens van die ouders was afgebakend. En die hadden
we maar niet. Dat was precies wat we hadden gevraagd aan de ADR en aan Donner: help
ons daar nu bij, want we weten niet wat we moeten doen. Die lijn heb ik volgens mij
gekozen: oké, dan moeten we dat zo doen. Ik herinner me dat vooral toch zo: uiteindelijk
willen we alle ouders die hetzelfde is overkomen hetzelfde behandelen. Dat had ik
al in de Kamer verteld. Alleen is de vraag of je dat op al deze 4.000 tot 8.000 ...
Moet je je voorstellen: 4.000 tot 8.000 ouders. We wisten het echt niet. We wisten
dat het er meer waren dan de CAF 11, maar we wisten niet in hoeverre die ouders vergelijkbaar
waren. [...] Ja, ik snap u. Die keuze had ik ook ... Ik had ook op dat moment kunnen
zeggen: maakt niet uit, voor iedereen de pauzeknop. Alleen waren wij op dat moment
vrij dicht bij het idee: straks weten we om welke groep het gaat; voor de meeste mensen
is er een betalingsregeling. Ik heb dat ambtelijk advies gevolgd omdat ik het op dat
moment goed begreep.

Op 4 november 2019 dienen de leden Omtzigt, Lodders en Leijten bij het wetgevingsoverleg
over het Belastingplan 2020 een motie in, waarin de regering wordt verzocht onmiddellijk
de invordering tijdelijk te stoppen bij toeslagzaken die CAF-gerelateerd zijn. Staatssecretaris
Snel zegt tijdens het debat in reactie op de motie toe lopende dwanginvorderingsmaatregelen
bij alle toeslagzaken op te schorten. Hij verklaart dat voor dit besluit ook de druk
van de Tweede Kamer nodig was.

Mevrouw Van Kooten-Arissen: We gaan even door naar 4 november 2019. Dan kondigt u naar aanleiding van een motie
aan om alle lopende loonbeslagen en verrekeningen te stoppen. Waarom besloot u op
dat moment wél om de invorderingsmaatregelen op te schorten? Was de druk van de Kamer
hiervoor nodig?

De heer Snel: Ja, die was er ook voor nodig. We zijn dan inmiddels alweer een paar maanden verder.
Donner heeft lang op zich laten wachten. De ADR had nog niet zijn resultaat. Mijn
hoop dat wij snel tot een punt konden komen waarop we duidelijk konden zijn welke
ouders we tegemoet zouden kunnen komen, was tegen die tijd denk ik al niet meer zo
scherp. De oproep van de Kamer «bij iedereen» heb ik toen dus ook overgenomen.

Besluit om over te gaan tot proportioneel vaststellen

Op 2 oktober 2019 ontvangen zowel Staatssecretaris van Ark als Staatssecretaris Snel
de resultaten van een eerste verkenning naar proportioneel terugvorderen. Deze verkenning
is uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep van het Ministerie van SZW, het Ministerie
van Financiën en de Belastingdienst. Het advies aan Staatssecretaris Van Ark is om
in te stemmen met het uitwerken van de optie «proportioneel vaststellen op basis van de betaalde kosten kinderopvang» en hierbij expliciet stil te staan bij de frauderisico’s die hier mogelijk mee gepaard
gaan. In afwachting van deze uitwerking wordt de Staatssecretaris geadviseerd twee
maatregelen te nemen: het formaliseren van de uitvoeringspraktijk van betalingsregelingen
en een campagne om ouders beter te informeren over de betaling van de kosten van de
kinderopvang (inclusief eigen bijdrage). Aan Staatssecretaris Snel wordt vanuit de
Belastingdienst dezelfde optie voor proportioneel vaststellen geadviseerd, omdat dit
de meest kansrijke en voor de Belastingdienst naar verwachting best uitvoerbare optie
is.

Op 9 oktober 2019 besluiten Staatssecretarissen van Ark en Snel om de voorgestelde
optie voor proportioneel vaststellen verder te gaan uitwerken. Op 25 december 2019
wordt proportioneel vaststellen geregeld in het Verzamelbesluit Toeslagen.

Uitspraken Raad van State over de «alles-of-niets» benadering – oktober 2019

Op 23 oktober 2019 doet de Raad van State uitspraak in twee zaken over de kinderopvangtoeslag.41 Bij deze uitspraken komt de Raad van State terug op eerdere uitspraken en verlaat
de Raad de «alles-of-niets» benadering, daar waar het eerder juist de «alles-of-niets»
benadering bevestigde. De kernoverweging van de Raad van State luidt:

«In artikel 1.7, eerste lid, van de Wko is bepaald dat de hoogte van de tegemoetkoming
afhankelijk is van de draagkracht en de hoogte van de kosten van kinderopvang in het
berekeningsjaar. In het licht van het voorgaande komt de Afdeling thans tot een uitleg
van die bepaling waarbij uit deze bepaling, op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52,
eerste lid, wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ruimte
heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een
deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit brengt mee dat, anders dan
de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610), de Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht
op voorschotten kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag
moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald. Bij deze beoordeling
moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene
wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen
afwegen. Daarbij mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige
gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit
te dienen doelen. [...]

Het gevolg van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de Belastingdienst/Toeslagen
bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen
maatwerk te leveren. Daarbij worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk
gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar in evenwicht
gebracht.».

De overwegingen van de Raad van State zijn opgenomen in de uitspraken. Professor Zijlstra
vat deze overwegingen in zijn paper voor de commissie als volgt samen:

«Beëindiging van de «alles-of-niets» jurisprudentie in 2019 is blijkens de betrokken
uitspraak ingegeven door de zware, negatieve gevolgen voor de financiële positie van
belanghebbenden, waarbij de Afdeling zich mede baseert op rapporten van de Nationale
ombudsman en de WRR. Aangenomen mag worden dat kritiek in de literatuur en maatschappelijke
en politieke onrust hierbij een rol hebben gespeeld, al kan ik niet inschatten hoe
zwaar dat heeft gewogen.»

De uitspraken van de Raad van State van 23 oktober 2019 kunnen in de juridische vakliteratuur
inhoudelijk in het algemeen op instemming rekenen, zo constateert professor Zijlstra.
Professor Marseille is echter ook kritisch op de Raad van State in zijn annotatie
in het maandblad Ars Aequi.42 Hij licht dit tijdens zijn openbaar verhoor toe:

Mevrouw Van Kooten-Arissen: U heeft een annotatie geschreven in het maandblad Ars Aequi. Dat is een artikel met
een juridisch commentaar dat is geschreven naar aanleiding van de nieuwe uitspraken
vanaf 23 oktober 2019. U bent redelijk kritisch in uw annotatie. Kunt u precies uitleggen
waar deze kritiek precies op ziet?

De heer Marseille: Ik was kritisch op twee dingen, maar in ieder geval omdat ik het idee had dat de Afdeling
die omslag eigenlijk motiveert vanuit de maatschappelijke ontwikkelingen. Als je die
uitspraak onbevangen leest zonder de diepte in te gaan, is je indruk van: we hebben
eigenlijk altijd keurig de wet gevolgd, maar we zien nu dat de consequenties daarvan
wel heel erg verstrekkend zijn, dus we kiezen om die reden voor een andere interpretatie
van die wettelijke bepaling, eigenlijk een interpretatie die de letterlijke tekst
van de wet niet toelaat maar die vanuit een maatschappelijk oogpunt wel heel wenselijk
is. Maar als je dan de diepte in duikt, was mijn conclusie ten minste voor de helft,
voor de interpretatie van de bepalingen van de wet op de kinderopvangtoeslag, dat
die redenering niet klopt. Als men eerlijk was geweest had men moeten zeggen: wij
hebben die wet tot nu toe eigenlijk verkeerd uitgelegd.

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Maar dat hebben ze niet gezegd.

De heer Marseille: Nee, dat hebben ze niet gezegd. Wat betreft die andere helft, artikel 26 Awir, kan
ik mij het wel voorstellen, want zoals ik die bepaling lees, is die ook streng. Daar
klopt eigenlijk de redenering, het beeld dat in die uitspraak is neergelegd, met de
juridische werkelijkheid. En wat betreft de bepalingen in de wet op de kinderopvangtoeslag
klopt die redenering niet en is er een discrepantie. Mijn verwijt, om het zo maar
te zeggen, is eigenlijk dat de Afdeling zich moedwillig machteloos heeft opgesteld
terwijl ze wel de mogelijkheid had om naar de Belastingdienst toe meer de vinger aan
de pols te houden.

Voor de Belastingdienst ligt er met deze uitspraken een grote opgave, want de Raad
van State geeft ook aan dat moet worden bepaald hoe om moet worden gegaan met oude
gevallen: «Het ligt op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen te bepalen hoe hij om zal gaan
met andere gevallen waarin hij eerder heeft beslist dat geen recht bestaat op kinderopvangtoeslag
omdat niet is aangetoond dat de kosten volledig zijn voldaan.»

Staatssecretaris Snel geïnformeerd over opzet/grove schuld

Als de Belastingdienst stelt dat er sprake is van opzet/grove schuld kunnen burgers
die een toeslagschuld moeten terugbetalen geen persoonlijke betalingsregeling treffen.
Dat betekent dat ouders de toeslagschuld in maximaal 24 maanden moeten terugbetalen,
ongeacht de betalingscapaciteit van de ouders. Als ouders niet voldoen aan deze standaardbetalingsregeling,
past de Belastingdienst dwanginvorderingsmaatregelen toe, zoals beslaglegging op auto’s
of gedwongen woningverkoop. Ouders kunnen bovendien problemen ondervinden bij het
toegang krijgen tot schuldhulpverlening als duidelijk is dat de Belastingdienst opzet/grove
schuld heeft gesteld.43 Vanaf medio 2016 onderzoekt de Belastingdienst bij een toeslagschuld die hoger is
dan € 10.000 per jaar en per toeslagsoort of er sprake is van opzet of grove schuld.
Daarvoor was de grens € 1.500. De Belastingdienst heeft deze grens opgehoogd vanwege
doelmatigheidsredenen.

Staatssecretaris Snel krijgt op 6 februari 2018 van zijn ambtenaren informatie over
opzet/grove schuld naar aanleiding van het kennismakingsgesprek met de Nationale ombudsman
dat een dag later plaatsvindt. In de notitie staat dat als mensen opzet/grove schuld
wordt verweten, niet geldt dat de Belastingdienst na twee jaar afziet van verdere
invordering. Hij wordt erop gewezen dat de consequentie van opzet/grove schuld kan
zijn dat burgers gedurende vele jaren slechts een inkomen op bijstandsniveau overhouden.
De Nationale ombudsman vraagt in een brief van 5 februari 2018 aan de Staatssecretaris
of hij meer bekendheid zou kunnen geven aan een regeling, waarbij een verrekening
van de lopende kinderopvangtoeslag met een oude kinderopvangtoeslagschuld op verzoek
van de ouder gematigd of gestaakt kan worden. De Ombudsman wijst erop dat ouders anders
te weinig geld overhouden om in hun levensonderhoud te voorzien. De Staatssecretaris
wordt geïnformeerd dat de Belastingdienst zich transparant en proactief op zal stellen
in deze casus. Toeslagendienstverleners en ouders die in aanmerking komen voor de
regeling zullen worden benaderd over de inhoud van de regeling en de Belastingdienst
zal onderzoeken op welke wijze op de website over deze regeling kan worden gecommuniceerd.

Op 16 mei 2018 geeft Staatssecretaris Snel antwoordt op vragen van de commissie Financiën
over onder meer opzet/grove schuld. Er wordt onder andere gevraagd wat ouders kunnen
doen die ten onrechte zijn beschuldigd van opzet/grove schuld en of de Belastingdienst
ook bij andere dossiers minder snel zal oordelen dat er sprake is van opzet/grove
schuld bij het niet voldoen aan de betalingsverplichtingen. De Staatssecretaris gaat
niet concreet in op alle vragen over opzet/grove schuld.

Op 28 augustus 2019 neemt Staatssecretaris Snel het Zwartboek van de SP in ontvangst
naar aanleiding van het meldpunt stopgezette kinderopvangtoeslag. In het zwartboek
komt een aantal keer naar voren dat de Belastingdienst ouders opzet/grove schuld heeft
verweten en welke gevolgen dit voor de ouders heeft gehad. De Staatssecretaris krijgt
op 17 september 2019 een ambtelijke notitie naar aanleiding van het Zwartboek. Over
opzet/grove schuld schrijven zijn ambtenaren onder meer dat de Belastingdienst/Toeslagen
zich bewust is van de soms ingrijpende gevolgen van opzet/grove schuld. Zij vermelden
dat door de Belastingdienst/Toeslagen inmiddels een werkproces heeft ingericht met
aandacht voor een zorgvuldige afhandeling, waarbij wordt verwezen naar het vierogenprincipe
bij het vaststellen van opzet/grove schuld. De Staatssecretaris krijgt het advies
voor een verdere reactie op de Adviescommissie uitvoering toeslagen te wachten, omdat
de verwachting is dat de Adviescommissie in het interim-rapport aandacht zal besteden
aan opzet/grove schuld.

In oktober en november 2019 wordt Staatssecretaris Snel door zijn ambtenaren geïnformeerd
over het stempel opzet/grove schuld. Staatssecretaris Snel vindt de uitleg over opzet/grove
schuld die hij op 28 oktober 2019 in een ambtelijke notitie ontvangt veel te technisch
en stelt een aantal verduidelijkende vragen. Ook schrijft hij op dat de rillingen
hem over de rug lopen. Staatssecretaris Snel verklaart dat hij niet eerder op de hoogte
was van dat het opleggen van opzet/grove schuld zo uitpakte:

De heer Snel: Ik had het idee dat wij in onze rechtszaken al maanden daarvoor de afspraak hadden
gemaakt: we gaan ruimhartiger om met bewijsvoering. We hebben net een voorbeeld van
dat afronden gehad. Hier komt toch wel een beetje het verhaal op mijn rauwe dak: er
is nog een hele groep ouders die getroffen wordt door het feit dat ze als o/gs-groep
gekwalificeerd zijn, waarbij bijvoorbeeld eigen bijdragen niet waren betaald of niet
volledig waren betaald. Die werden opeens helemaal buiten die ruimhartigheid geplaatst.
Daar kreeg ik koude rillingen van.

Mevrouw Van Kooten-Arissen: Even voor de helderheid: dat ging dan ook om het niet hebben betaald van een heel
klein bedrag en dan tienduizenden euro's moeten terugbetalen?

De heer Snel
: Volgens mij ging het met name om een heel klein bedrag eigen bijdrage. Mij werd
uitgelegd hoe dat dan wetstechnisch allemaal in elkaar zat, namelijk: je verdient
pas een toeslag op het moment dat je zelf kosten hebt gemaakt, dus die eigen bijdrage
hebt betaald, dus als jij alles hebt betaald. Als u niet uw hele bijdrage hebt betaald
en u had dat moeten weten, dan verwijten wij u opzettelijk gedrag. Mijn reactie, mijn
gevoel, was dat dat helemaal niet het geval was. Ik bedoel, er waren misschien wel
verschillen tussen wat er betaald had moeten zijn en wat betaald was, maar ik vond
dat niet zeggen dat dat grof, schuldig, verschrikkelijk van die ouders was en dat
je kon zeggen: nou, nu hebben ze geen betalingsregeling nodig.

Op 3 november 2019 ontvangt directeur-generaal Uijlenbroek een notitie over terugvorderingen
bij de Belastingdienst/Toeslagen van vóór 2013. Het advies in de notitie luidt om
de oude terugvorderingen buiten invordering te stellen zodat de toeslaggerechtigden
met een schone lei verder kunnen. Het gaat op dat moment om 93.000 openstaande vorderingen
die voor 2013 zijn ontstaan en waarbij de Belastingdienst opzet/grove schuld heeft
gesteld. De openstaande bedragen tellen op tot 192 miljoen euro, waarvan 142 miljoen
euro gerelateerd is aan de kinderopvangtoeslag. In de notitie wordt voorgesteld deze
informatie en bespreekpunten aan een bredere notitie voor de Staatssecretaris over
opzet/grove schuld toe te voegen. Staatssecretaris Snel verklaart dat hij niet weet
of hij deze informatie heeft ontvangen.

Op 5 november 2019 krijgt Staatssecretaris Snel een aangepaste notitie waarin hem
enkele opties worden voorgelegd om het beleid rond opzet/grove schuld aan te passen.
In de notitie staat ook dat bij het opleggen van opzet/grove schuld niet structureel
een vier-ogen principe werd toegepast. Ook is in de notitie vermeld dat dwanginvorderingsmaatregelen
vanwege automatiseringsbeperkingen maximaal acht jaar doorlopen. Op 15 november 2019
kondigt de Staatssecretaris aan het beleid rond opzet/grove schuld te willen heroverwegen.
Hij wil daarbij in ieder geval kijken naar de doelmatigheidsgrens van € 10.000 en
de toets bij de opzet/grove schuld-kwalificatie.

Op 13 maart 2020 meldt Staatssecretaris Van Huffelen aan de Tweede Kamer dat de Belastingdienst
tussen 2012 en dat moment aan 25.000 à 35.000 mensen de kwalificatie opzet/grove schuld
heeft toegekend.44Staatssecretaris Van Huffelen heeft onderzoek gedaan naar of de kwalificatie opzet/grove
schuld terecht is afgegeven. Op 4 december 2020 informeert zij de Tweede Kamer dat
op basis van een steekproef wordt geconcludeerd dat 94% van de afgegeven kwalificaties
niet meer als terecht worden beoordeeld, omdat de reden niet goed is vastgelegd, er
geen evident sprake is van misbruik of omdat de ouder niet goed is geïnformeerd over
waarom er sprake is van misbruik.45

Op 27 november 2019 stuurt Staatssecretaris Van Huffelen een brief naar de Tweede
Kamer over opzet/grove schuld.46 Daaruit blijkt dat voor 2017 de Belastingdienst ook bij terugvorderingen van minder
dan € 1.500 opzet/grove schuld kon stellen. Ook zijn er signalen dat in een bepaalde
periode de Belastingdienst iedereen met een terugvordering van meer dan € 3.000 een
opzet/grove schuld-kwalificatie oplegde. Dat laatste blijkt uit een memo, waarvan
de status onduidelijk is. De Auditdienst Rijk gaat onderzoek doen naar opzet/grove
schuld en zal hier in februari 2020 over rapporteren.

Publicatie rapport Adviescommissie uitvoering toeslagen en compensatiebesluit CAF
11

De uitspraken van de Raad van State van 23 oktober 2019 leidt ertoe dat de opleverdatum
van het rapport van de adviescommissie enkele weken opschuift. De ministerraad spreekt
op 1 november over de aanstaande publicatie van het rapport. Al in juli 2019 hebben
journalisten van RTL Nieuws en Trouw een omvangrijk Wob-verzoek bij het Ministerie
van Financiën ingediend. De gevraagde stukken zijn echter nog niet verstrekt. Staatssecretaris
Snel wil de stukken openbaar maken op het moment dat ook de kabinetsreactie op het
rapport van de adviescommissie wordt gepubliceerd. Minister-President Rutte krijgt
ambtelijk het advies om de Staatssecretaris in dat voornemen te steunen, ook al betekent
dit dat de termijn van het Wob-verzoek (ruim) wordt overschreden. De consequentie
kan een boete zijn, maar het ambtelijk advies onderschrijft de mening van Financiën
dat een boete te prefereren is boven het verstrekken van de Wob voordat het rapport
van de adviescommissie is gepubliceerd. Staatssecretaris Snel heeft het uitstel «reeds besproken met de woordvoerders», zo staat in het advies vermeld. Minister-President Rutte is het eens met het advies.

De heer Rutte: Ik weet wel dat het advies bij mij kwam en ik vind het ook een verstandig advies,
namelijk in één keer alles naar buiten brengen. Dat leidde tot een beperkte vertraging,
maar dan heb je in één keer het hele Wob-verzoek, het hele Wob-dossier met Donner
en de reactie op Donner.

Op 14 november 2019 brengt de Adviescommissie uitvoering toeslagen het interim-advies
Omzien in verwondering uit.47 De Adviescommissie is van mening dat in de CAF 11-zaak sprake was van institutionele
vooringenomenheid. Daarmee bedoelt de Adviescommissie dat de Belastingdienst/Toeslagen
vanaf het begin uitging van het vermoeden dat de CAF 11-ouders fraude hadden gepleegd.
Dit vermoeden was niet gebaseerd op het persoonlijke handelen van de ouders, maar
op het enkele feit dat zij in het kader van de CAF 11-zaak werden gecontroleerd. De
Adviescommissie beschrijft dat de Belastingdienst na het stopzetten van de toeslag
uitgebreid en nauwgezet is gaan onderzoeken of de ouders wel recht hadden op kinderopvangtoeslag
in 2014 en de jaren daarvoor. Dit onderzoek (ook wel «zero tolerance» aanpak genoemd)
was er vooral op gericht om tekortkomingen te ontdekken om vervolgens de aanspraak
op kinderopvangtoeslag te laten vervallen. Ouders kregen geen duidelijke informatie
over wat van hun werd verwacht en kregen geen kans om onregelmatigheden te herstellen,
zodat zij nauwelijks aan deze aanpak konden ontsnappen. Dit had als gevolg dat ouders
alle ontvangen toeslagen terug moesten betalen, in sommige gevallen ging het om tienduizenden
euro’s. De Adviescommissie constateert verder dat deze vooringenomenheid een plek
kreeg in de werkinstructies en ook doorwerkte in bezwaar- en beroepstrajecten, bij
invorderingsmaatregelen en bij nieuwe aanvragen voor kinderopvangtoeslag van deze
ouders. De Adviescommissie stelt een compensatieregeling voor de CAF 11-ouders voor
die grofweg neerkomt op 125% van het bedrag aan kinderopvangtoeslag dat naar beneden
is bijgesteld over de jaren 2012, 2013 en 2014 als gevolg van het CAF 11-onderzoek
en € 500 per half jaar sinds de eerste correctie heeft plaatsgevonden.

Op 15 november 2019 reageert Staatssecretaris Snel op het rapport van de Adviescommissie.
Hij omarmt het advies en neemt de aanbevelingen over. Minister Hoekstra is na het
afreden van Staatssecretaris Snel op 18 december 2019 tijdelijk verantwoordelijk voor
het uitvoeren van de compensatieregeling. In het verhoor verklaart hij daar het volgende
over:

De heer Hoekstra
: Na alles wat er is misgegaan, heb ik gezegd: luister eens, we moeten dit nu oplossen
voor die 300 ouders. Ik vond dat die voor de kerst uitbetaald moesten worden. Ik heb
toen gezegd: er gaat hier niemand met vakantie als we dat niet geregeld hebben en
die klappers moeten ook de deur uit. Ook dat ging weer niet vanzelf.

Op 24 december 2019 meldt Minister Hoekstra aan de Tweede Kamer dat 280 van de 287
CAF 11-ouders de compensatie hebben ontvangen.

DEEL III

Verantwoording

Aanleiding

Dinsdag 2 juni 2020 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de motie-Snels waarin werd
opgeroepen tot een parlementaire ondervraging waarbij bewindslieden en daarbij betrokken
topambtenaren gehoord worden om zicht te krijgen op de politieke besluitvorming ten
aanzien van het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag.48 De commissie Financiën heeft daarop besloten een voorbereidingsgroep in te stellen
die een onderzoeksvoorstel heeft voorbereid. Deze voorbereidingsgroep heeft in een
zeer korte periode een onderzoeksvoorstel voorbereid om een parlementaire ondervraging
uit te voeren. Op 2 juli 2020 stemde de Tweede Kamer in met het onderzoeksvoorstel
om een parlementaire ondervraging te doen met als doel meer zicht te krijgen op de
politieke besluitvorming en de hoogambtelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid
daarbij die van invloed is geweest op het fraudebeleid bij de kinderopvangtoeslag
en de politieke reactie op signalen over de harde uitkomsten van het fraudebeleid
en de «alles-of-niets» benadering. Het instrument parlementaire ondervraging, vastgelegd
in het Tijdelijk protocol parlementaire ondervraging, is hiermee voor de derde keer
ingezet door de Tweede Kamer, met dien verstande dat in de onderzoeksopdracht een
beperkte en gerichte mogelijkheid tot het vorderen van inlichtingen en documenten
is opgenomen.

Samenstelling commissie

De commissie heeft op 2 juli 2020 tijdens de constituerende vergadering de heer C.J.L.
van Dam (CDA) benoemd tot haar voorzitter en mevrouw A.H. Kuiken (PvdA) tot haar ondervoorzitter.
De Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag bestaat in totaal uit
de volgende leden:

– J. van Wijngaarden (VVD)

– R.R. van Aalst (PVV)

– C.J.L. van Dam (CDA)

– S. Belhaj (D66)

– T.M.T. van der Lee (GroenLinks)

– R.M. Leijten (SP)

– A.H. Kuiken (PvdA)

– F.M. van Kooten-Arissen (vKA).

Voorbereidingsfase

Direct na de constitutie heeft de commissie gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om
inlichtingen en documenten te vorderen. In afwachting hiervan heeft zij zich voorbereid
door de reeds beschikbare informatie uit Kamerstukken en op Wob-verzoek geopenbaarde
documenten te verwerken. De gedurende het onderzoek verschenen informatie heeft de
commissie zoveel mogelijk steeds betrokken in haar onderzoek waar deze relevant was.
Ook heeft de commissie in aanloop naar de openbare verhoren diverse gesprekken gevoerd
met belanghebbenden in het onderzoek, waaronder ouders, advocaten, de Nationale ombudsman
en journalisten.

In de voorbereidingsfase heeft de commissie ook afspraken gemaakt met het Openbaar
Ministerie, zoals vastgelegd in haar onderzoeksopdracht, met het oog op het lopende
onderzoek naar aanleiding van de aangifte van de bewindspersoon. Met het Openbaar
Ministerie zijn werkafspraken gemaakt waarbij verantwoordelijkheden van alle partijen
zijn gerespecteerd. Het resultaat van de werkafspraken was dat de commissie zich ervan
heeft kunnen vergewissen dat haar onderzoek geen inbreuk maakte op lopende strafrechtelijke
procedures.

De commissie heeft prof. mr. S.E. (Sjoerd) Zijlstra verzocht een paper te schrijven
over de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over
de «alles-of-niets» benadering bij de kinderopvangtoeslag. De commissie heeft het
paper begin oktober ontvangen en betrokken bij de voorbereiding op de openbare verhoren.
Ook heeft zij het gebruikt bij het schrijven van het onderhavige verslag. Het paper
is als een bijlage gevoegd bij dit verslag. De commissie dankt prof. mr. S.E. Zijlstra
voor zijn waardevolle bijdrage aan het onderzoek.

Vorderingen

Gezien de bevoegdheid die de onderzoeksopdracht bevat, heeft de commissie direct na
haar constitutie een achttal vorderingen uitgedaan. Deze vorderingen zijn uitgegaan
naar:

– Ministerie van Financiën

– Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

– Ministerie van Algemene Zaken

– Ministerie van Justitie en Veiligheid

– Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

– Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

– Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

– Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

De vorderingen hebben betrekking op de ministeriële commissie Aanpak Fraude en de
opvolging van het rapport van de Nationale ombudsman «Geen powerplay maar fair play». Gezien de opdracht heeft de commissie alleen informatie gevorderd die het niveau
van plaatsvervangend directeur-generaal of hoger heeft bereikt.

De commissie heeft het nuttig en wenselijk geacht om werkafspraken te maken met de
betrokken ministeries met het oog op de wederzijdse verantwoordelijkheden. Daarin
handhaafde de commissie haar uitgangspunt dat zij te allen tijde kennis kan nemen
van alle voor haar onderzoek relevante informatie en dat zij, conform de Wpe 2008,
bepaalt welke documenten vertrouwelijk blijven na afloop van de enquête. De commissie
heeft de betrokken ministeries in de gelegenheid gesteld om per gevorderd document
een gemotiveerd verzoek te doen tot blijvende vertrouwelijkheid.

Conform deze werkafspraken hebben de Ministeries van Financiën, SZW en Algemene Zaken,
twee ambtenaren per ministerie, de mogelijkheid gehad om de reconstructie, deel II
van dit verslag, in te zien ten einde opmerkingen te kunnen maken over feitelijke
onjuistheden en het gebruik van informatie waarvoor een verzoek tot blijvende vertrouwelijkheid
is gedaan dan wel waarvoor het belang van de staat geldt. De ministeries hebben daarbij
opmerkingen gemaakt over mogelijke feitelijke onjuistheden. De commissie heeft deze
opmerkingen beoordeeld en deze deels verwerkt in het rapport.

Informatieverstrekking

De commissie maakt enkele opmerkingen over het proces van de informatieverstrekking.
De ervaringen met de informatieverstrekking leiden ertoe dat zij haar zorgen uitspreekt
over de informatiehuishouding van diverse ministeries en dat de commissie twijfels
heeft over of enkele ministeries wel voldoen aan wet- en regelgeving omtrent archivering.

Informatieverstrekking door het Ministerie van Financiën

De commissie merkt op dat informatieverstrekking door het Ministerie van Financiën
niet is gelopen zoals verwacht, mede naar aanleiding van de gemaakte werkafspraken.
In de vorderingen, met datum 14 juli 2020, was opgenomen dat de gevorderde informatie
uiterlijk 1 september 2020 binnen moest zijn. Tijdens de besprekingen omtrent de werkafspraken
bleek dat het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
deze datum niet gingen halen voor alle gevorderde informatie. Gezien het korte tijdpad
voor het onderzoek heeft de commissie vastgehouden aan de datum van 1 september 2020
voor het grootste deel van de levering. Op 27 augustus 2020 spraken de voorzitter
en de ondervoorzitter van de ondervragingscommissie met de Staatssecretaris van Financiën
– Toeslagen en Douane die als coördinerend bewindspersoon optreedt voor deze ondervragingscommissie.
De voorzitter heeft in dit gesprek benadrukt dat het niet werkbaar is voor de ondervragingscommissie
als zij de gevorderde informatie pas op 1 oktober ontvangt. In de werkafspraken is
uiteindelijk de volgende passage opgenomen: «De bewindspersonen verstrekken de gevorderde inlichtingen en documenten op uiterlijk
1 september 2020 aan de commissie. Indien het verstrekken van bepaalde inlichtingen
en documenten op uiterlijk 1 september 2020 niet haalbaar is, spannen de bewindspersonen
zich in om deze inlichtingen en documenten zoveel mogelijk op 15 september 2020 aan
de commissie te verstrekken en uiterlijk op 1 oktober.»

Bij brief van 28 augustus 2020 heeft Staatssecretaris Van Huffelen aangegeven een
significant deel van de gevorderde informatie te leveren op 1 september 2020. De commissie
moet echter constateren dat het Ministerie van Financiën slechts 6 mappen heeft geleverd
op 1 september, op 15 september 14 mappen en op 1 oktober zelfs nog 10 mappen, waarmee
een groot deel van de informatie pas na 1 september is geleverd. Uiteindelijk is zelfs
op 10 november 2020 nog een kleine nalevering gekomen. De commissie betreurt ten zeerste
dat op deze manier van deze bepaling in de werkafspraken gebruik is gemaakt.

In de aanbiedingsbrieven bij de leveringen is overigens als reden voor de vertraging
opgemerkt dat de omvang en timing van de vordering alsmede de beschikbaarheid van
de documenten een rol speelden. De commissie merkt hierbij op dat de vordering beperkt
en gericht was en geen onverwachte elementen in zich droeg. Gezien het feit dat de
Tweede Kamer al geruime tijd vraagt om informatie en het feit dat er al meerdere onderzoeken49 zijn geweest naar deze zaak, kan het voorts naar oordeel van de commissie niet zo
zijn dat de gevorderde documenten nog niet beschikbaar waren. De commissie gaat er
hier ook vanuit dat de eerdere ervaringen binnen het ministerie met de informatievoorziening
ten gevolge van de slechte informatiehuishouding al in 2019 gevolgen hebben gehad
voor de informatiehuishouding zoals die vanaf dat moment is gevoerd. De commissie
acht het bijzonder teleurstellend dat deze redenen op deze wijze naar voren zijn gebracht.

De commissie heeft naar aanleiding van de openbare verhoren aanvullende informatie
ontvangen van het ministerie, waarbij is gemeld dat ambtenaren deze informatie naar
voren hebben gebracht ten einde deze aan de commissie te geven. De commissie is deze
ambtenaren erkentelijk voor hun betrokkenheid.

In veel stukken zijn onderdelen alsnog gelakt, omdat deze delen naar oordeel van het
ministerie buiten de vordering vielen. Dit is ook het geval bij onderdelen die inhoudelijk
wel raken aan het onderzoek van de commissie. De commissie merkt derhalve op dat naar
haar oordeel geen sprake is van een ruimhartige verstrekking van informatie.

Daarnaast merkt de commissie op dat gedurende het onderzoek meerdere keren op opvallende
momenten nieuwe informatie naar buiten is gekomen die relevant is voor het onderzoek
van de commissie. Dit betreft informatie naar aanleiding van verzoeken vanuit de Tweede
Kamer, zoals het memo van mevrouw Palmen waar de commissie een aanvullende vordering
voor heeft gestuurd, nieuw ontdekte informatie die door Staatssecretaris Van Huffelen
naar de Tweede Kamer is gezonden, maar met name informatie uit Wob-verzoeken. Zo zijn
er vlak voor de openbare verhoren documenten openbaar gemaakt naar aanleiding van
Wob-verzoeken die reeds op 12 juni 2020 (MT Toeslagen – op 10 november 2020) en op
1 juli 2020 (MT Belastingdienst – op 17 november 2020) waren ontvangen. De commissie
is hiervan niet vooraf op de hoogte gesteld. De meeste Wob-verzoeken liggen al enige
tijd op het ministerie, waar men de samenhang tussen de Wob-verzoeken en het onderzoek
van de commissie kan overzien. De commissie constateert hier dat bij de twee eerst
genoemde Wob-verzoeken de wettelijke termijn om eraan te voldoen, ruimschoots overschreden
is. Het had het ministerie gesierd om eerder te besluiten op deze verzoeken en niet
alleen vanwege de mogelijk impact op het onderzoek van de commissie. Dit overziend
spreekt de commissie haar verbazing uit over de timing van de besluiten over deze
Wob-verzoeken.

Voorts wordt de dag na de openbare verhoren een recentelijk nieuw ontdekt memo omtrent
opzet/grove schuld aan de Tweede Kamer gezonden. Daarna wordt twee weken voor de publicatie
van dit verslag middels een brief aan de Tweede Kamer gemeld dat de compensatieregeling
wordt uitgebreid naar mensen die verkeerd zijn behandeld bij de zorg- en huurtoeslag
en het kindgebonden budget, terwijl tijdens openbare verhoren nog wordt verklaard
dat er geen signalen zijn dat bij de andere toeslagen fouten zijn gemaakt. En ten
slotte is de commissie gemeld dat op korte termijn wederom documenten openbaar worden
gemaakt naar aanleiding van een Wob-verzoek over de Adviescommissie uitvoering toeslagen,
welke mogelijk relevant zijn voor de commissie. De commissie is hier ontstemd over.

Bovendien heeft de commissie een week voor de publicatie van haar verslag naar aanleiding
van de melding van dit laatst genoemde Wob-verzoek informeel, via ambtelijke weg,
documenten ontvangen met daarop handgeschreven opmerkingen van de Staatssecretaris
van Financiën. Conceptversies van deze documenten, dus zonder handgeschreven opmerkingen
erop, waren eerder wel aan de commissie geleverd. De commissie heeft bij het vorderen
van documenten, op 14 juli 2020, expliciet dergelijke opmerkingen van bewindslieden
gevorderd. Het onderzoek richt zich immers op de politieke besluitvorming en het samenspel
met de ambtelijke top. Het betreft hier derhalve enkel die stukken die onder de vordering
van de commissie vallen. Het bevreemdt de commissie daarom ook zeer dat deze versies
van de stukken wel opduiken naar aanleiding van een Wob-verzoek en niet naar aanleiding
van de vordering van de commissie op basis van het grondwettelijke enquêterecht van
de Tweede Kamer. Dit roept het beeld op dat naar aanleiding van de vordering binnen
het ministerie onvoldoende aandacht is besteed aan het volledig voldoen aan de vordering.
De commissie merkt op dat op het moment van schrijven van dit verslag deze gevorderde
stukken nog niet officieel aan haar zijn verstrekt door Staatssecretaris Van Huffelen.

De commissie wijst erop dat zij gericht en beperkt heeft gevorderd en dat zij verwacht
dat alle documenten die onderdeel waren of zijn van de documenten die openbaar gemaakt
worden naar aanleiding van een Wob-verzoek, reeds in september 2020 doch uiterlijk
1 oktober 2020 aan de commissie zijn geleverd indien zij onder de vorderingen vallen.
Mocht dit niet het geval zijn, kan de commissie, of de Tweede Kamer als de commissie
décharge is verleend, nog stappen overwegen omtrent het voldoen aan vorderingen op
dit punt.

Een van de terugkomende thema’s in deze materie is dat de informatievoorziening niet
voldoet aan de terecht gestelde verwachtingen van ouders, bewindspersonen, ambtelijke
top en Kamers. Het is buitengewoon betreurenswaardig om vervolgens in de informatievoorziening
aan de commissie gebreken te moeten constateren. De commissie kan er gezien de vele
tekortkomingen niet op vertrouwen dat nu alle gevorderde informatie daadwerkelijk
in het bezit is van de commissie. De commissie is zeer ontstemd dat de informatievoorziening
door het Ministerie van Financiën op deze wijze is verlopen, omdat niet uitgesloten
kan worden dat er daardoor omissies in de reconstructie zitten.

Informatievoorziening door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Hoewel de commissie begrip heeft voor de werkdruk op het Ministerie van SZW in verband
met het aanpakken van de coronacrisis, constateert zij dat dit ministerie, net als
het Ministerie van Financiën, zich niet heeft gehouden aan de intentie die in de werkafspraken
was opgenomen. Pas op 1 oktober 2020 ontving de commissie een groot deel van de gevorderde
stukken. Ook hier merkt de commissie op dat binnen het ministerie al een onderzoek
heeft plaatsgevonden waarbij (een deel van) de gevorderde informatie naar voren is
gekomen. De commissie acht het zorgelijk dat ook binnen het Ministerie van SZW een
informatiehuishouding wordt gevoerd waarbij niet op korte termijn gericht informatie
naar boven kan worden gehaald.

De commissie heeft naar aanleiding van de eerste en tweede levering bovendien tekortkomingen
geconstateerd. Op zeer weinig van deze documenten werden opmerkingen van de bewindspersonen
of ambtelijke top aangetroffen. Ook werden geen verslagen van overleggen van de ambtelijke
en politieke top aangetroffen. In de stukken ontbrak dus elke vorm van communicatie
van ontvanger aan afzender, waarmee in het geheel geen informatie is geleverd over
de politieke besluitvorming. In de vordering van 14 juli 2020 was echter expliciet
de volgende zinsnede opgenomen: «Voor alle documenten geldt dat – indien van toepassing – ook de reactie van de geadresseerde
op de notitie wordt meegezonden, ongeacht of dit commentaar (handgeschreven) op het
stuk staat dan wel in een afzonderlijk document is vervat.»

De commissie constateerde aldus dat deze gevorderde informatie ontbrak en kon dan
ook niet anders concluderen dan dat niet (volledig) was voldaan aan de vordering.
Ook constateerde de commissie dat de hoeveelheid geleverde stukken beperkt was. De
commissie zag zich hierdoor genoodzaakt bij brief van 21 september 2020 haar vordering
te herhalen. Staatssecretaris Van ’t Wout heeft bij de derde levering aangegeven goed
kennis te hebben genomen van de brief. De commissie heeft in het kader van haar vorderingen
uiteindelijk voldoende informatie geleverd gekregen. Zij betreurt echter dat zij haar
vordering heeft moeten herhalen voordat zij voldoende informatie kreeg.

Informatievoorziening door het Ministerie van Algemene Zaken

Het Ministerie van AZ heeft de ontvangen vorderingen welwillend behandeld en heeft
geobjectiveerde samenvattingen van de Ministeriële commissie aanpak Fraude aan de
commissie ter inzage gegeven, ondanks dat hiermee verder werd gegaan dan de vordering
van de commissie.

Daarnaast heeft het Ministerie van AZ op vordering van de commissie stukken geleverd
waarop opmerkingen van Minister-President Rutte ontbraken. Ook hier heeft de commissie
een brief gestuurd, die twee weken voor de openbare verhoren werd beantwoord door
enkele stukken met onderstrepingen toe te sturen waarbij werd opgemerkt dat geen aantekeningen
zijn aangetroffen op de stukken. Tijdens het openbaar verhoor verklaarde de Minister-President
Rutte hierover:

De heer Rutte: Het is een heel klein departement, met per Haags ministerie één, anderhalf persoon
die dat volgt; bijvoorbeeld bij het Ministerie van Sociale Zaken, waar natuurlijk
duizenden mensen werken, is er één hoofdraadsadviseur, soms met gedeeltelijk één assistent-raadsadviseur,
die dat volgt. Dan komen zij natuurlijk alleen in beeld als zaken echt heel belangrijk
worden. We hebben niet de tijd om dat allemaal op papier te gaan zetten, dus bijna
alles gebeurt inderdaad mondeling.

Minister-President Rutte verklaarde verder dat het Ministerie van AZ het systeem geheel
heeft doorzocht op informatie van de commissie en dat de commissie alles heeft gekregen
dat is gevonden. De commissie heeft met verwondering kennisgenomen van de verklaring
van de Minister-President dat binnen zijn ministerie vrijwel geen vastlegging plaatsvindt.

Informatievoorziening andere ministeries

De overige ministeries die een vordering van de commissie hebben ontvangen, hebben
tijdig voldaan aan de vordering. Hierbij wordt opgemerkt dat het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geen stukken hebben aangetroffen in hun archief
die onder de vordering vielen en aldus geen stukken aangeleverd. De commissie dankt
deze ministeries voor hun medewerking.

Keuze te horen personen en verloop openbare verhoren

De commissie heeft in oktober besloten welke personen zij ging oproepen voor een openbaar
verhoor onder ede. Zij heeft hierbij gekozen voor personen die blijkens de beschikbare
informatie betrokken waren bij het beleid omtrent de aanpak bij de kinderopvangtoeslag.
De commissie heeft naar aanleiding van het naar voren komen van het memo Palmen besloten
om mevrouw Palmen te horen als getuige. Ook heeft zij een eerdere oproep aan een getuige
ingetrokken toen deze liet weten door dwingende persoonlijke omstandigheden niet in
de gelegenheid was om te getuigen voor de commissie. De commissie heeft hiervoor een
andere getuige opgeroepen.

De openbare verhoren zijn vervolgens goed verlopen en hebben voor de commissie veel
bruikbare informatie opgeleverd voor het onderhavige verslag van bevindingen.

Overige werkzaamheden Commissie

Tijdens haar onderzoek heeft de commissie zich gericht op de politieke en ambtelijk
top. De rol van de Tweede Kamer heeft zij niet onderzocht, daar dit niet haar opdracht
was. Dit sluit echter niet uit dat daar waar de bijdrage van de Tweede Kamer relevant
is voor het inzicht op een bepaald moment dit wel is opgenomen in het verslag. Ditzelfde
geldt voor feiten die buiten de onderzoeksperiode liggen van de commissie, maar voor
het overzicht relevant zijn om te noemen.

Naar aanleiding van de vorderingen beschikt de commissie over een voor enquêtebegrippen
klein archief. Voor de commissie staat het uitgangspunt van de Wpe 2008 voorop dat
zo veel mogelijk van de door de commissie gebruikte informatie openbaar wordt na publicatie
van het verslag. Relatief gezien waren er weinig verzoeken om blijvende vertrouwelijkheid
van gevorderde informatie. De commissie woog bij het archiveren van de onder haar
berustende documenten zorgvuldig af welke documenten zij openbaar maakt en welke documenten
vertrouwelijk blijven. De commissie tekent hier bij aan dat de verzoeken om vertrouwelijkheid
telkens zwaarwegend meewogen.

De geobjectiveerde samenvattingen die de commissie ter inzage heeft ontvangen van
het Ministerie van Algemene Zaken, zullen conform de wettelijke bepalingen hieromtrent
en de daarmee in lijn zijnde gemaakte afspraken geen onderdeel uitmaken van het archief.
De besluiten van de ministeriële commissie en de ministerraad en de gronden voor deze
besluiten zijn waar relevant opgenomen in het verslag. De commissie hecht eraan om
te benadrukken dat de inhoud van de geobjectiveerde samenvattingen verder niet zijn
gebruikt in het verslag of de openbare verhoren. Eventuele informatie met verwijzing
naar de ministeriële commissie en de ministerraad berust op voorbereidende documenten
hiervoor, die terug te vinden zijn in het archief van de commissie.

De commissie wijst er voorts op dat in de werkafspraken met het kabinet was opgenomen
dat persoonsgegevens van ambtenaren onder het niveau van directeur en van externen,
zoals ouders, zouden worden gelakt en gecodeerd zouden worden weergegeven. De commissie
heeft al in een vroeg stadium geconstateerd dat dit in de door het Ministerie van
Financiën aangeleverde documenten niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden en heeft met
het oog op de openbaarmaking van het archief het Ministerie van Financiën in de gelegenheid
gesteld een nieuwe set documenten aan te leveren waarin wel deugdelijk is gelakt.
Deze documenten omvatten het openbaar archief van de commissie. De slecht gelakte
set documenten is de officiële basis van het onderzoek van de commissie, maar is gezien
de daarin vervatte persoonsgegevens door de commissie vertrouwelijk verklaard.

Dit betekent dat het archief van de commissie bestaat uit een openbaar deel en een
vertrouwelijk deel, conform artikel 39 en 40 van de Wpe 2008. Het openbare deel van
het archief van de commissie is een dag na publicatie van haar rapport ter inzage
voor iedereen. Na afronding van de behandeling van het verslag door de Tweede Kamer
zal het volledige archief van de commissie worden overgedragen aan de Tweede Kamer.
De commissie benadrukt het belang dat de Tweede Kamer de status van het vertrouwelijke
deel van het archief handhaaft.

Tijdens haar onderzoek ontving de commissie vele brieven en e-mails van personen en
organisaties. De commissie betrok relevante informatie die haar op deze manier bereikte,
op enigerlei wijze in haar onderzoek. In het belang van de afzenders behoort deze
correspondentie tot het vertrouwelijke deel van het archief van de commissie.

Samenstelling staf

De commissie werd ondersteund door een staf, bestaande uit medewerkers van de Tweede
Kamer:

– J.F.C. (Jeroen) Freriks, griffier

– R.J. (Rob) de Bakker, onderzoekscoördinator

– M.C.C. (Martijn) van Haeften, plv. onderzoekscoördinator

– A.C. (Anouschka) Verbruggen-Groot, juridisch adviseur/onderzoeker

– W. (Willemijn) Bernard-Kesting, informatiespecialist

– A.J. (Arja) van Meeuwen, commissie assistent.

Vanuit de stafdienst communicatie hebben communicatieadviseurs A.L. (Anna) Kodde en
B. (Barbara) Lensen-Goossen de commissie bijgestaan. De Kamerbodes M.J. (Marja) Prins
en C.G. (Carin) van der Gaag-Kleijwegt hebben de commissie ondersteund tijdens vergaderingen
en verhoren.

Tot slot heeft een groot aantal medewerkers van de diensten van de Tweede Kamer de
commissie bijgestaan tijdens haar onderzoek, waarbij de medewerkers van de Facilitaire
dienst, de stafdienst Communicatie, de Dienst Verslag en Redactie, het Restaurantbedrijf
en de Beveiligingsdienst bijzondere vermelding verdienen.

De commissie spreekt haar grote waardering uit voor bovengenoemde personen en andere
diensten van de Tweede Kamer die haar op enigerlei wijze hebben ondersteund of bijgestaan.

Externe adviseurs

In aanloop naar en gedurende de openbare verhoren stonden de verhoortrainers, M. (Maria)
Leijten en R. (Roeland) Kooijmans de commissie als klankbord bij. Daarnaast heeft
de commissie de heer K. (Koen) van Tankeren ingeschakeld als woordvoerder van de commissie.
De commissie spreekt haar dank uit naar deze externe adviseurs voor hun advies en
inzet.

Bijlage 1. Lessen van getuigen

Tijdens de openbare verhoren heeft de commissie de getuigen gevraagd welke lessen
zij uit het kinderopvangtoeslag-dossier trekken. De lessen die de getuigen trekken
zijn overwegend gericht op het toeslagenstelsel, het wettelijk kader, de uitvoerbaarheid
van politieke wensen, het fraudebeleid, de menselijke maat en maatwerk, de Belastingdienst
en het zicht op gevolgen van beleid. De getuigen benoemen soms niet zozeer lessen
als wel belangrijke oorzaken van de ontstane problematiek. Deze en de overige lessen
zijn terug te lezen in de verslagen van de openbare verhoren. Deze verslagen bevatten
ook de meer impliciete lessen die tijdens de verhoren werden getrokken, met bijvoorbeeld
als portee «dat had destijds anders gemoeten».

Hieronder worden enkele lessen genoemd die de getuigen hebben getrokken.

Stelsel

We zijn hier – en dat heeft wel degelijk bijgedragen aan deze ellende – op pad gegaan
met een stelsel waarvan de Belastingdienst – en dit keer bleef het echt niet in de
leemlagen – keihard heeft gezegd dat het een slecht stelsel was. (Wiebes)

Die hele wetgeving waarin dat systeem is vormgegeven zoals het is vormgegeven, was
er natuurlijk ook al vanaf 2006, zeg ik uit mijn hoofd. Dat is uiterst complex, met
grote bedragen, juist voor mensen met een laag inkomen. Maar goed, dat zijn natuurlijk
alle lessen die we nu aan het trekken zijn. (Rutte)

Het toeslagenstelsel zelf. Ik denk dat inmiddels iedereen het erover eens is dat dit
eigenlijk niet gaat, dat het te veel risico's met zich meebrengt. (Asscher)

Het huidige toeslagenstelsel is zeer complex en legt veel verantwoordelijkheid bij
burgers. De uitvoering heeft nauwelijks ruimte om af te wijken. Omdat dit stelsel
nog wel enkele jaren mee moet, zullen hierbinnen nog verdere verbeteringen moeten
worden gevonden. (Cleyndert, BD)

Ik denk dat we ons meer dan in het verleden echt moeten realiseren dat er enorme verschillen
zitten tussen mensen die toeslagen krijgen en belastingplichtigen... in hoeverre je
mag uitgaan van het feit dat een burger foutloos zijn totale situatie met de overheid
kan regelen. Mag je er nou van uitgaan dat een burger in staat is om aan iedere verplichting
te voldoen en alles in één keer goed te doen in de aanvraag? (Blokpoel, BD)

Wettelijk kader

Nogmaals, dat kon niet alleen maar de uitvoering zijn, want het is soms ook de complexheid
in de wetgeving. (Snel)

Responsievere wet- en regelgeving, dus regelgeving die er rekening mee houdt dat als
je al die vragen stelt aan een ouder die dat misschien niet allemaal overziet, terwijl
de consequenties snoeihard kunnen zijn. Dat soort wetgeving moeten we niet meer maken.
(Snel)

Of die populatie moet veel kleiner of je moet de wet erop aanpassen, want om maatwerk
te leveren in de uitvoering moet je ruimte hebben. Daar moet je ruimte voor krijgen.
Daar moet je een hardheidsclausule bij doen. (Blankestijn, BD)

Ik had mijzelf als Staatssecretaris de mogelijkheid moeten verschaffen om een hardheidsclausule
in te bouwen, zodat je wel de juridische mogelijkheid hebt om bij evidente knelpunten
en de hardheid van de wet een uitzondering te maken. (Weekers)

Uitvoerbaarheid politieke wensen

De politieke opdrachten wisselden over de jaren, van het snel uitkeren, het streng
optreden, het tegengaan van hoge vorderingen tot het toepassen van de menselijke maat.
Het is belangrijk dat er een balans gevonden gaat worden tussen al die opdrachten.
(Cleyndert, BD)

Hoe dan ook, ikzelf heb het ook daarna nog weer gedaan: omdat het politiek uitkomt,
iets regelen op een manier waarvan je weet «oeh, dat is in de uitvoering moeilijk».
Daar ligt een wortel en dat is een les. (Wiebes)

Menselijke maat en maatwerk

Maar het belangrijkste is misschien nog wel dat we ervoor zorgen dat we wat er bij
mensen buiten gebeurt, niet bezien vanuit wantrouwen, maar dat we dat zien als een
schreeuw om hulp... Ik denk dat wij dat moeten leren als overheid. We moeten mensen
niet zien als een casus of een dossier, want het zijn mensen met een hulpvraag. (Van
Ark)

Een standaardboete van het hele bedrag is toch varen op een verkeerd soort emotie
over wat rechtvaardigheid is, want dat heeft niks meer met rechtvaardigheid te maken.
(Asscher)

Meer maatwerk bij de dienstverlening. (Snel)

Dus ruimte voor maatwerk, ruimte voor de mens achter het dossier, eerder met mensen
zelf in gesprek, zodat we eerder de gevolgen scherp hebben. Er had veel eerder met
de mensen zelf gesproken moeten worden. (Leijten, FIN)

Ik denk echt dat we de periodieke evaluatie van wetten niet meer alleen moeten doen
langs doelmatigheid en doeltreffendheid, maar gewoon langs de publieke waarden. We
hebben een governancecode van BZK en daar zitten waarden in als hoe om te gaan met
burgers. Wat is het zelflerend vermogen van de overheidsorganisatie? Dus: hoe gaan
we zorgvuldig met mensen om? Als we op die manier deze wet na vijf jaar hadden geëvalueerd,
dan waren ze gewoon naar boven gekomen. (Mulder, SZW)

De bredere les is natuurlijk dat het volstrekt anders had gemoeten, zowel op het niveau
van hoe je met ouders omgaat als hoe je zo'n systeem optuigt, maar dat is volgens
mij nog weer een bredere vraag. (Hoekstra)

Financiële prikkels bij fraudebestrijding

Van het zetten van een target op fraudebestrijding – anders dan de businesscase waarin
je kijkt of dit zin heeft – die ook gehaald moet worden, waarbij een organisatie het
uit de rest van haar budget moet aanvullen als ze die target niet halen, daarvan zegt
Donner: dat moet je nooit doen. Dat ben ik ook totaal met hem eens. Dat heb ik ook
in de kabinetsreactie opgeschreven. Want dan heb je er een institutioneel belang bij.
(Rutte)

Belastingdienst

Het herzien van het fraudebeleid bij de Belastingdienst breed. (Snel)

Er zijn wel meerdere lessen uit te trekken maar in ieder geval in hoe je omgaat met
dergelijke zaken en hoe je een dienst instrueert in de uitvoeringsstapjes. (Veld)

Minder complexiteit in de organisatie van de Belastingdienst.

Dat de span of control van de Belastingdienst te groot is geworden. Dus er speelt
te veel. Het is bijna onmogelijk om dat door één dg te laten doen. (Snel)

Cultuur en de vaardigheden moeten anders bij de Belastingdienst. (Snel)

Een goede organisatie is niet een organisatie die nooit fouten maakt...

Een organisatie wordt alleen maar een goede organisatie als iedereen een vlaggetje
kan plaatsen en zeggen: wat is hier aan de hand? (Wiebes)

Hoe gaan we goed om met signalen, signalen van mensen van de werkvloer? Dat vraagt
een cultuur van een organisatie die wil leren, dilemma's wil delen, samen wil werken.
Daar zijn we met elkaar stappen aan het zetten en daar moet het beter. (Leijten, FIN)

De problemen met de Belastingdienst zijn een symptoom van de kaders en de omgeving
waarin hij moet functioneren...

Met pijn in het hart moet ik zeggen dat de Belastingdienst ook een substantiële rol
heeft gespeeld in hoe dit fout heeft kunnen gaan. Maar we moeten het vanuit een heel
breed perspectief beschouwen, omdat dat de enige echte oplossing is, wil je het structureel
beter gaan doen. (Uijlenbroek, BD)

Zicht op gevolgen van beleid

Hoe kan het dat overheidshandelen zo ver kan ontsporen en zo kan ontaarden?

Je moet organiseren dat verantwoordelijke bewindspersonen altijd geconfronteerd worden
met de gevolgen van hun beleid. Het gaat erom dat die afstand kleiner wordt. (Asscher)

Ik verstevig de eigen les: ga echt dichter met die uitvoering in gesprek, zoals we
bij het verbetertraject zijn gaan doen. Dan hoor je wat er speelt. Dan krijg je die
signalen echt boven. Ga niet alleen maar met beleidscollega's praten. Ga juist met
die uitvoering praten. (Van Tuyll, SZW)

Ik vind ook dat we uitvoerders heel nadrukkelijk moeten uitnodigen om te reflecteren
op waar hun professionals in de praktijk tegen aanlopen met de mensen waarvoor we
werken, zodat we dat echt op tafel krijgen. (Mulder, SZW)

Misschien wel de belangrijkste les van dit hele dossier, in ieder geval voor mij,
is: waren we maar eerder met ouders, met mensen die er zelf mee te maken hebben, in
gesprek gegaan. Voor mijzelf – maar ik denk dat er meerdere betrokkenen zijn – was
dat een moment waarop veel indringender naar voren komt wat dit daadwerkelijk betekent
in de levens van mensen. (Hoekstra)

De tragiek is dat, specifiek waar het de kinderopvangtoeslag betreft, dat eigenlijk
pas in volle omvang zichtbaar werd – de hardheid van het stelsel, het niet-proportioneel
invorderen – in 2019. Dat is ook echt wel een van de lessen die ik zelf trek uit dit
hele onderwerp... (Rutte)

Bijlage 2. Paper: Alles of niets

De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake
terugvordering van kinderopvangtoeslag in de periode van 2010 tot 23 oktober 2019

Prof.mr. S.E. Zijlstra

Inleiding

De Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (hierna: de Commissie) van de Tweede
Kamer heeft mij opdracht gegeven tot het opstellen van een paper over de jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de zogeheten «alles
of niets» benadering inzake terugvordering van kinderopvangtoeslag vanaf 2010 tot
en met [23 oktober 2019]50 (de datum van de uitspraak waarop de «alles of niets» benadering is verlaten).

De Commissie heeft daartoe een zestal vragen opgesteld, die hieronder paragraafsgewijs
worden behandeld en beantwoord. Aan het slot volgt een beknopte samenvatting.

§ 1. De belangrijkste uitspraken in de «alles-of-niets» benadering van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State

Wat zijn de belangrijkste uitspraken van de [Afdeling bestuursrechtspraak van de]
Raad van State met betrekking tot de zogenoemde «alles of niets» benadering van de
Belastingdienst bij de uitvoering van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
in verbinding met de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (kinderopvangtoeslag)
vanaf 2010 tot en met 23 oktober 2019?

1.1 De «alles of niets» benadering

Om deze vraag te kunnen beantwoorden, wordt hieronder eerst beknopt omschreven wat
moet worden verstaan onder de «alles of niets» benadering. Volgens de commissie-Donner,
die deze uitdrukking gebruikte voor de wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen en
de bestuursrechter toepassing gaven aan artikel 26 Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir) in samenhang met artikel 1:7 Wet op de kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen (Wko), behelst deze benadering,):

«dat op grond van de Awir de ouder het bedrag van de terugvordering in zijn geheel
is verschuldigd. Het was weliswaar mogelijk om een betalingsregeling te treffen, maar
Toeslagen en de bestuursrechter stelden standvastig dat de Awir geen mogelijkheid
kent om het verschuldigde bedrag te verlagen of kwijt te schelden»; [...] «kleine
tekortkomingen [leidden al snel [...] tot het vervallen van iedere aanspraak voor
het betreffende KOT-jaar. Als bijvoorbeeld voor een week een tekortkoming in de urenadministratie
werd geconstateerd of voor een maand een loonstrookje ontbrak of op een overeenkomst
ontbrak een handtekening, dan kon dat gemakkelijk leiden tot een nihilstelling van
de KOT voor het gehele kalenderjaar en vervolgens terugvordering van alle uitbetaalde
voorschotten voor dat jaar.»51

De commissie-Donner verwees naar de jurisprudentie van de bestuursrechter

«dat er bij de vaststelling van de KOT-aanspraken en bij het nemen van terugvorderingsbesluiten
geen ruimte is voor een evenredigheidstoets.52 [...] Steeds strenger werd er op toegezien dat de kosten ook daadwerkelijk en volledig
werden betaald. De bestuursrechter accordeerde deze steeds strengere handhavingsbesluiten.»53

De commissie-Donner gaf verschillende voorbeelden van de «strikte eisen die uit de
Wko en de Awir werden afgeleid in de jurisprudentie»:

• Relevante wettelijke bepalingen in deze zijn dat de kinderopvang dient te berusten
op een overeenkomst (artikel 1.52 Wko). Deze overeenkomst moest zijn ondertekend door
de vraagouder, de gastouder en het gastouderbureau.54 Ook moesten alle aanpassingen (bijvoorbeeld een verhoging van het uurtarief) steeds
door alle betrokkenen worden ondertekend.

• De hoogte van de KOT berust op het aantal afgenomen uren opvang en het wettelijk vastgesteld
uurtarief (artikel 1.7 Wko). Volgens vaste jurisprudentie moeten de kosten gemaakt
voor kinderopvang op tijd, volledig en aantoonbaar zijn betaald.55 Als niet kan worden aangetoond dat alle kosten zijn betaald, heeft de kinderopvang
niet op basis van de gemaakte afspraken plaatsgevonden en bestaat er geen recht op
KOT. Daarbij moeten de kosten kort na de opvang worden voldaan teneinde de toeslag
snel definitief vast te kunnen stellen.56

• Als de kosten niet volledig zijn voldaan (of als dat niet kan worden aangetoond),
dan komt het recht op toeslag voor dat toeslagjaar geheel te vervallen en moeten alle
onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd: «Zoals de Afdeling eveneens
eerder heeft overwogen (...), bestaat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag, indien
de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk
heeft betaald. Indien een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan, kan geen aanspraak
worden gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming. In de uitspraak
van 8 juni 2016 (...) heeft de Afdeling voorts in haar overwegingen betrokken dat
Toeslagen alleen bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen
tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan
uitgaat dat is aangetoond dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan.»57

• Er kunnen zich bijzondere situaties voordoen waarbij het voor de ouder niet mogelijk
is om de kinderopvangkosten tijdig te betalen, zoals het niet ontvangen van een KOT-voorschot.
Het niet ontvangen van een voorschot kan echter op zich geen excuus zijn voor het
niet betalen van in ieder geval een deel van de kosten, nu altijd een deel van de
kosten voor eigen rekening komt. Deze betaling dient tijdig plaats te vinden. Indien
een deel van de kosten niet of niet tijdig wordt betaald, zal de ouder daarvoor een
verklaring dienen te geven.58

• Alleen indien betrokken ouder uit eigen beweging de toeslag stopzet en geen aanspraak
meer maakt op toeslag voor de rest van het toeslagjaar, hoeft niet van een volledig
jaar te worden uitgegaan bij de berekening van de KOT-rechten.»59

1.2 De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak

1.2.1 Algemeen

Uit de weergegeven passages uit het interim-rapport van de commissie-Donner komen
al enkele uitspraken naar voren die in ieder geval in de ogen van de commissie zo
niet als richtinggevend, dan toch in ieder geval als illustratief moeten worden aangemerkt.

We zagen al dat de Commissie-Donner de volgende uitspraken uit de «alles-of-niets»-jurisprudentie
aanhaalt (in chronologische volgorde): ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2006,
ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:714, ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044,
ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 en ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:137.

Ook is in de literatuur die met name naar aanleiding van de «omslag-uitspraak» van
23 oktober 2019 verscheen, naar verschillende uitspraken verwezen, opnieuw als richtinggevend
dan wel illustratief. Daarbij worden enkele uitspraken vaker genoemd, maar eenstemmigheid
valt hier niet aan te ontlenen.

In de literatuur worden als belangrijkste uitspraken genoemd (eveneens chronologisch):
ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5679;60 ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2473;61 ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3173;62 ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179;63 ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610;64 ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589;65 ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:817;66 ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1945;67 ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:170268 en ABRvS 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2848.69

Ten slotte heeft de Afdeling de gewoonte om bij overwegingen die als het ware een
reeds ingezette «lijn» weergeven, te verwijzen naar uitspraken waarin die «lijn» voor
het eerst is neergelegd (formulering: «zoals de Afdeling eerder heeft overwogen...»),
dan wel die voor die «lijn» illustratief zijn (formulering: «zie bijvoorbeeld de uitspraak
...»). Wat daarbij opvalt, is dat er – op een paar na – steeds naar verschillende
uitspraken wordt verwezen, waar dan bij nazoeken ook nog niet altijd meteen duidelijk
wordt waaróm naar deze uitspraken wordt verwezen.

Zo wordt ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 veelal aangewezen als één van de
«sleuteluitspraken» in de reeks álles-of-niets»-jurisprudentie.70 In die uitspraak verwijst de Afdeling weer terug naar ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166
en ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:714; deze laatste uitspraak verwijst weer
terug naar ABRvS 22 juni 2011 ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833. Uit dit geheel van verwijzingen
wordt niet duidelijk wáár welke lijn nu is ingezet, en op welke punten de verwijzende
uitspraak iets nieuws brengt.

Het voorgaande betekent dat de verwijzingen in de literatuur en de jurisprudentie
hooguit als hulpmiddel kunnen worden gebruikt om de vraag te beantwoorden welke uitspraken
de belangrijkste zijn geweest.

Voor onderstaande analyse is gebruik gemaakt van de volgende zoekmethoden. Op de website
van de Raad van State is gezocht op de termen «awir» of «kinderopvangtoeslag», en
zijn alle gevonden uitspraken geanalyseerd. Hetzelfde is gedaan op www.rechtspraak.nl (beperkt tot uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak). Van de belangrijkste
gevonden uitspraken zijn de ECLI-nummers weer als zoekterm gebruikt op www.rechtsorde.nl.

De hier aan de orde zijnde jurisprudentie vindt haar grondslag voor een belangrijk
deel in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Die wet is – haar
citeertitel zegt het al – ook van toepassing op andere inkomensafhankelijke regelingen,
zoals huur- en zorgtoeslag. Sommige belangrijke uitspraken over bepalingen in de Awir
betreffen dan ook andere terreinen dan de kinderopvangtoeslag, maar zij worden vermeld
als zij ook hun uitstraling hebben naar de kinderopvangtoeslag. De in deze paper weergegeven
uitspraken betreffen kinderopvangtoeslag, tenzij anders vermeld.

Ten slotte is er contact geweest met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State om te toetsen of de belangrijkste uitspraken met betrekking tot de zogenoemde
«alles-of-niets» benadering zijn geïdentificeerd. Dat bleek het geval.

1.2.2 Ontwikkeling van de jurisprudentie

Elementen

Gelet op de structuur van het juridische besluitvormingsproces rond invordering onder
de Awir, mede in het licht van het interim-rapport van de commissie-Donner, is de
álles-of-niets»-benadering juridisch opgebouwd uit de volgende elementen:

a. degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor
kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten (art. 18 lid 1 Awir
en art. 52 (oud) Wko, thans 7 lid 1 onder b Wko);

b. als de Belastingdienst/Toeslagen tot de constatering komt dat de bewijsstukken die
betrokkene moet aanleveren op één of meer punten ontbreken of onjuist of onvolledig
zijn, is zij bevoegd tot het nemen van een beschikking tot terugvordering van het
voorschot (art. 16 lid 4 en art. 5 Awir);

c. de Belastingdienst/Toeslagen is daarbij bevoegd ook bij een zeer geringe tekortkoming
in de gegevens een herziening of verrekening ten nadele van betrokkene door te voeren;

d. indien een herziening of een verrekening leidt tot een terug te vorderen bedrag, is
betrokkene het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd (art. 26 Awir).

e. de bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden bevoegdheid, dat wil zeggen er kan
niet worden afgezien van terugvordering; alleen bij zeer kleine verschillen tussen
de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, kan dit anders
liggen;

f. de terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat wil zeggen niet bijvoorbeeld
het gedeelte waarvoor bewijs ontbrak. De Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd
de terugvordering te matigen of daarbij anderszins een evenredigheidstoets (artikel 3:4
Awb) toe te passen.

g. de bestuursrechter is evenmin bevoegd een dergelijke evenredigheidstoets toe te passen.

Bewijslevering (element a), bevoegdheid tot terugvordering (element b) en volledige
verschuldigdheid (element d)

De elementen a, b en d volgen rechtstreeks uit de wet, en zijn dus ook al vanaf het
begin in de jurisprudentie van de Afdeling terug te vinden.

Zie voor wat betreft de verplichting tot aanlevering van gegevens (element a) bijvoorbeeld ABRvS 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8833:

«Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
(hierna: de Awir), verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner
de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de
beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming
van belang kunnen zijn.»71

De bevoegdheid tot terugvordering (element b) is inherent aan de hele jurisprudentie over dit onderwerp, die immers
niet zou zijn ontstaan als die bevoegdheid werd ontkend.

Zie voor een bevestiging van de volledige verschuldigdheid (element d) bijvoorbeeld ABRvS 24 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8262, een zaak
over huurtoeslag (die als gezegd ook onder de Awir valt):

«Artikel 16, vierde en vijfde lid van de Awir geeft de Belastingdienst de bevoegdheid
een voorschot te herzien. In artikel 26 van de Awir is vervolgens dwingendrechtelijk
bepaald dat indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen
bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt,
de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd.»

Deze standaardoverweging komt in talloze andere uitspraken terug.

Zonder pretentie van volledigheid: ABRvS 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1759 (huur-
en zorgtoeslag); ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1353 (zorgtoeslag); ABRvS
17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166 (huurtoeslag); ABRvS 19 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8597;
16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:714 en ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610.

Bevoegdheid tot terugvordering bij geringe tekortkoming (element c)

Element c valt niet rechtstreeks op (de letter van) de wet terug te voeren, en behoeft
dus meer aandacht. Zij kan als zodanig niet expliciet in de onderzochte uitspraken
worden gevonden, maar kan uit de casuïstiek worden afgeleid.

Het betreft dan onder meer de jurisprudentie over de overeenkomst tussen betrokkene
en de aanbieder (instelling voor kinderopvang of gastouderbureau) die moet worden
overlegd. Deze overeenkomst moest zijn ondertekend door de vraagouder, de gastouder
en het gastouderbureau, en de uurtarieven, het aantal uren gastouderopvang per jaar
per kind en de duur van de overeenkomst bevatten Ook alle aanpassingen (bijvoorbeeld
een verhoging van het uurtarief) moesten steeds door alle betrokkenen worden ondertekend.
Ontbreekt één of meer van deze elementen, dan wordt de overeenkomst geacht te ontbreken
en ontbreekt het recht op kinderopvangtoeslag. Standaarduitspraak lijkt te zijn72

ABRvS 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3219, waarin de Afdeling overwoog:

«Uit artikel 52 van de Wko, gelezen in samenhang met artikel 11, derde lid, aanhef
en onder c, van de Regeling, volgt dat de overeenkomst, bedoeld in artikel 52 van
de Wko, in elk geval de gegevens, genoemd in artikel 11, derde lid, aanhef en onder
c, van de Regeling moet bevatten. De door [appellant] overgelegde voorovereenkomst
van 4 januari 2008 vermeldt, naar de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting terecht
heeft opgemerkt, niet de voor de gastouderopvang te betalen prijs per uur, het aantal
uren gastouderopvang per jaar en de duur van de overeenkomst. Gelet daarop is geen
sprake van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko die de basis vormt
voor de kinderopvang en bestond reeds daarom derhalve niet vanaf 1 januari 2008 recht
op een voorschot kinderopvangtoeslag.»

Deze lijn was echter al eerder ingezet in een uitspraak van vijf dagen eerder, te
weten ABRvS 22 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3217; zij is sindsdien consequent toegepast.

Bijvoorbeeld ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1062; ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1925
en ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2282.

Onder dit element valt ook de eis dat, mede met het oog op «het belang van controle
op een juiste besteding van overheidsgelden», de betalingen direct of binnen korte
tijd na afloop van de betrokken periode aan de instelling moeten zijn verricht. Zie
al ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:371:

«De achtergrond van de regeling voor het toekennen van kinderopvangtoeslag en het
verstrekken van voorschotten daarvoor en het belang van controle op een juiste besteding
van overheidsgelden brengen met zich dat de verschuldigde kosten voor kinderopvang
daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna worden voldaan. Daargelaten
binnen welke termijn de betaling van de verschuldigde kosten exact dient te geschieden,
is betaling in 2013 van de zogenoemde eigen bijdrage voor de toeslagjaren 2008 en
2009 in ieder geval te laat om aan deze toeslagjaren te kunnen worden toegerekend.
Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de Belastingdienst het
verleende voorschot kinderopvangtoeslag over de jaren 2008 en 2009 op nihil heeft
mogen vaststellen.»

Ook deze lijn is in verschillende latere uitspraken herhaald.

Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:497, ABRvS 19 juli 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:1925 en ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2282.

De uitspraak van 20 november 2013 wordt ook aangehaald in ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114,
waarbij de Afdeling uitdrukkelijk het belang van de Belastingdienst verdisconteert:

«Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 november 2013 in zaak
nr. 201210719/1/A2), dienen alle verschuldigde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk
ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna te worden voldaan om voor toepassing
van de Wko in aanmerking te kunnen worden genomen. De reden hiervoor is gelegen in het belang van de Belastingdienst/Toeslagen om betrekkelijk
kort na afloop van het kalenderjaar – aan de hand van de verstrekte gegevens over
de tussen partijen gemaakte afspraken – definitief te kunnen vaststellen of voor dat
jaar aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag en wat in dat geval de hoogte van de
tegemoetkoming is» (curs. SZ).

Het is mogelijk dat een uitzondering wordt gemaakt als de betrokkene redelijkerwijs
niet in staat was de betalingen uiterlijk kort na afloop van het betrokken jaar te
doen (zie de eerdergenoemde uitspraak ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114),
maar een beroep daarop wordt zelden gehonoreerd.

Aldus bijvoorbeeld de uitspraken ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:497 (late
betaling voorschot), ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114 (betalingsnood) en
ABRvS 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3295 (late betaling voorschot).

Gebondenheid van de bevoegdheid tot terugvordering (element e)

Ook dit is een vaste lijn in de hele onderzochte periode. In de eerder aangehaalde
uitspraak ABRvS 24 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8262, een zaak over huurtoeslag,
vervolgt de Afdeling na de passage over de verschuldigdheid van de terugvordering:

«Voorts wordt met de rechtbank geoordeeld dat in de Awir geen bepaling is opgenomen
op grond waarvan de Belastingdienst van terugvordering kan afzien.»

Deze standaardoverweging volgt in de hierboven bij element d genoemde uitspraken steeds
op de overweging over de volledige verschuldigdheid. Als oudste uitspraak over kinderopvangtoeslag73 waarin dit werd overwogen vond ik ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4444.

Wel is ruimte voor niet-terugvordering als het gaat om afrondingsverschillen, dat
wil zeggen bij zeer kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en
de aantoonbaar betaalde kosten (ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 en ABRvS
13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:773), en is de Belastingdienst/Toeslagen daartoe ook
bevoegd als «de gegevens bij de vraagouder zijn opgevraagd, deze zijn overgelegd en
vervolgens bij de Belastingdienst/Toeslagen een langere periode (minimaal drie jaar)
zijn blijven liggen zonder vervolgstappen van de dienst. De eventueel daardoor ontstane
bewijsnood van de vraagouder wordt de ouder niet tegengeworpen. In het geval het totale
bedrag aan voorschotten hoger was dan de totale kosten van kinderopvang, is geen sprake
van een afrondingsverschil als hiervoor bedoeld (ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:137),
maar dat laat onverlet dat onder bepaalde omstandigheden sprake kan zijn van een zodanig
klein verschil dat de Belastingdienst/Toeslagen niet kan tegenwerpen dat de kosten
in dit geval niet zijn voldaan (ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1333).»

Het gehele voorschot moet worden teruggevorderd: geen evenredigheidstoets door Belastingdienst/Toeslagen
(element f)

De oudste door mij gevonden uitspraak waarin dit expliciet wordt overwogen74 betreft ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166 (huurtoeslag). Na de «bekende»
overweging dat artikel 26 Awir dwingendrechtelijk bepaalt dat belanghebbende het bedrag
van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd, volgt:

«In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst van terugvordering
kan afzien dan wel de terugvordering kan matigen, zoals door [appellant] voorgesteld» (curs. SZ).

Dit is in vele latere uitspraken herhaald.

Bijvoorbeeld ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179, ABRvS 11 februari 2015,
ECLI:NL:RVS:2015:386, ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3137 en ABRvS 4 september
2019, ECLI:NL:RVS:2019:3013.

Soms volstaat de Afdeling ermee om, als betrokkene een beroep doet op matiging, vast
te stellen dat dit vanwege artikel 26 Awir niet mogelijk is.

Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3055 en 2 april 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:1114. In ABRvS 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3295, herhaalt
de Afdeling dit standpunt als betrokkene een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel.
«[appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het op nihil vaststellen van
het aan hem toegekende voorschot disproportioneel is. [...] Zoals de Afdeling eerder
heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2012 [ECLI:NL:RVS:2012:BY3055] is de Belastingdienst/Toeslagen
niet bevoegd van terugvordering af te zien, nu in artikel 26 van de Awir is bepaald
dat indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag,
de belanghebbende dat bedrag in zijn geheel is verschuldigd. De rechtbank is er daarom
terecht van uitgegaan dat de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellant] toegekende
voorschot herzien op nihil mocht vaststellen.»

Ook wordt een beroep op artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht (het evenredigheidsbeginsel)
expliciet verworpen (ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:840):

«Ten slotte faalt ook het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat
de Belastingdienst/Toeslagen, in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb onvoldoende
oog heeft gehad voor haar belangen, aangezien zij door de terugvordering van het voorschot
financieel ernstig wordt benadeeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak
van 14 november 2012 in zaak nr. 201202657/1/A2) is de Belastingdienst/Toeslagen niet
bevoegd van terugvordering af te zien, nu in artikel 26 van de Awir is bepaald dat
indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, de
belanghebbende dat bedrag in zijn geheel is verschuldigd.» Zie al eerder ABRvS 7 december
2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7020 en ABRvS 25 januari 2012, ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ8254,
JB 2012/62: «Gezien het wettelijk kader waaraan de Belastingdienst een aanvraag moet
toetsen, faalt het beroep van [wederpartij] op artikel 3:4 van de Awb eveneens.»

Artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat
de eigendom beschermt, bevat in zijn toepassing eveneens een vorm van evenredigheidstoets
(«fair balance»). De wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten terugvordert
vormt volgens de Afdeling geen schending van dat artikel 1 Eerste Protocol, omdat
de voorschotten geen eigendom vormen (ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4445):

«Nu de rechtbank voorts terecht heeft overwogen dat aan een voorschot niet het gerechtvaardigde
vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak
bestaat, heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] geen eigendom ontnomen».
Zie ook ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:691: Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen
met het terugvorderen van het verleende voorschot kinderopvangtoeslag over 2010, waarvan
achteraf bleek dat dit ten onrechte is uitgekeerd, [appellant] geen eigendom ontnomen,
nu een voorschot geen «possession» is in de zin van artikel 1, Eerste Protocol bij
het EVRM.

Ten slotte komt het voor dat Afdeling eenvoudigweg constateert dat wel een groot deel,
maar niet alle kosten aantoonbaar zijn betaald. Dat leidt (bijvoorbeeld in ABRvS 19 december
2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6772) tot de volgende, korte overweging:

«Nu appellant niet heeft aangetoond dat hij de in de overeenkomst opgenomen kosten
voor de gastouder, waarop de toeslag mede is gebaseerd, geheel heeft voldaan, heeft
de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst het voorschot kinderopvangtoeslag
terecht heeft herzien en op nihil heeft gesteld.»

In haar uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 heeft de Afdeling het voorgaande
geëxpliciteerd, waarbij nader wordt toegelicht dat dit betekent dat geen ruimte bestaat
voor een corrigerende werking van het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Algemene
wet bestuursrecht):

«De belangenafweging die een bestuursorgaan dient te maken, wordt ingevolge artikel 3:4,
eerste lid, beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Uit
de hiervoor genoemde bepalingen volgt dat geen ruimte bestaat voor een belangenafweging
bij de vaststelling van de hoogte van de kinderopvangtoeslag indien niet alle kosten
aantoonbaar zijn betaald en, zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van
17 augustus 201175 eerder heeft overwogen, bij de terugvordering. De Belastingdienst/Toeslagen kon dan
ook bij de herziening van het voorschot, de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming
en de terugvordering geen rekening houden met de kosten van kinderopvang die [appellante]
aantoonbaar heeft betaald. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich dan ook terecht
op het standpunt gesteld dat [appellante] geen aanspraak kan maken op een evenredig
deel van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2009, 2010 en 2011. Met de door haar
aangevoerde persoonlijke omstandigheden kan [appellante] ook niet bereiken dat van
terugvordering wordt afgezien. Dat aan [appellante] nog geen boete is opgelegd, ontslaat
haar, zoals de Belastingdienst/Toeslagen terecht heeft gesteld, evenmin van de plicht
om de voorschotten kinderopvangtoeslag over de jaren 2009, 2010 en 2011 in zijn geheel
terug te betalen.»

De Afdeling maakt hierop een uitzondering als de Belastingdienst/Toeslagen geen voorschot
heeft uitbetaald (ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3044) of de toeslag in
strijd met de systematiek van de Awir lopende het jaar heeft stopgezet, en dit ertoe
leidt dat betrokkene ook zijn betaling aan de instelling voor kinderopvang c.q. gastouderschap
heeft stopgezet (ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589). In deze laatste uitspraak
maakt de Afdeling echter meteen duidelijk dat zij dit niet als een evenredigheidstoets
beschouwt:

«In gevallen zoals dit waarin de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van
het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd met de voor
opschorting geldende regels heeft gehandeld, kan een uitzondering worden gemaakt op
de regel dat de kosten voor het hele jaar moeten zijn voldaan. Dit leidt ertoe dat
over de periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting afzonderlijk
moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in
aanmerking te komen. Anders dan de Belastingdienst/Toeslagen heeft betoogd kan [wederpartij]
in deze omstandigheden niet worden tegengeworpen dat zij de kosten van kinderopvang
over de maanden september tot en met december niet volledig heeft voldaan en is het
in dit geval voldoende dat [wederpartij] aantoont dat zij de kosten over de maanden
januari tot en met augustus 2014, waarover een voorschot was verstrekt, heeft voldaan.
Het gaat daarbij niet om een aanspraak op kinderopvangtoeslag over een heel berekeningsjaar
naar evenredigheid van de aangetoonde maanden, maar om een aanspraak over het gedeelte
van het berekeningsjaar voorafgaand aan het tijdstip van stopzetting van de toeslag.»

Bij uitspraken van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536),
heeft de Afdeling de «alles-of-niets» benadering verlaten. De kernoverweging luidt:

In artikel 1.7, eerste lid, van de Wko is bepaald dat de hoogte van de tegemoetkoming
afhankelijk is van de draagkracht en de hoogte van de kosten van kinderopvang in het
berekeningsjaar. In het licht van het voorgaande komt de Afdeling thans tot een uitleg
van die bepaling waarbij uit deze bepaling, op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52,
eerste lid, wordt afgeleid dat de Belastingdienst/Toeslagen wettelijk gezien ruimte
heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen als de aanvrager een
deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan. Dit brengt mee dat, anders dan
de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 8 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1610), de Belastingdienst/Toeslagen bij de bepaling van het recht
op voorschotten kinderopvangtoeslag kan beoordelen welk bedrag aan kinderopvangtoeslag
moet worden vastgesteld indien een deel van de kosten is betaald. Bij deze beoordeling
moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene
wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen
afwegen. Daarbij mogen, ingevolge het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb, de nadelige
gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit
te dienen doelen.

[...].

Geen evenredigheidstoets door de rechter (element g)

Het is denkbaar dat de bestuursrechter een bestuursorgaan toestaat om een strenge
lijn te hanteren bij terugvordering, maar dat niet voorschrijft, zodat er ruimte voor het bestuursorgaan is om in plaats daarvan een lankmoediger
beleid te voeren. Gegeven het feit dat de Afdeling bij de terugvordering van kinderopvangtoeslag
tot oktober 2019 van oordeel was dat de Belastingdienst/Toeslagen een dergelijke ruimte
niet bezat, en dus niet bevoegd was tot matiging van de terugvordering, is een evenredigheidstoets
door de bestuursrechter logischerwijs niet meer aan de orde. In de eerder aangehaalde
uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 is, na vaststelling dat de Belastingdienst/Toeslagen
niet toekomt aan een evenredigheidstoets, dan ook de slotsom:

«[appellante] betoogt dus tevergeefs dat de rechtbank het besluit van 21 januari 2015
in strijd had moeten achten met het evenredigheidsbeginsel.»

1.3 Conclusie: de belangrijkste uitspraken

Element a, b en d volgen rechtstreeks uit de wet voort, en zijn ook nooit omstreden
geweest, terwijl element g onvermijdelijk uit element f voortvloeit: ik laat de daarvoor
illustratieve uitspraken dan ook verder buiten beschouwing.

Per element zijn de belangrijkste uitspraak of uitspraken:

1. de Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd ook bij een geringe tekortkoming in de gegevens
een herziening of verrekening ten nadele van betrokkene door te voeren.

Belangrijkste uitspraak/uitspraken:

– ten aanzien van de overeenkomst: ABRvS 27 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR3219

– ten aanzien van te late betaling: ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:371

2. de bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden bevoegdheid, dat wil zeggen er kan
niet worden afgezien van terugvordering; Alleen bij zeer kleine verschillen tussen
de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, kan dit anders
liggen;

Belangrijkste uitspraak/uitspraken:

– algemeen: ABRvS 24 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8262 (huurtoeslag) en ABRvS 28 november
2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4444.

– geen terugvordering bij afrondingsverschillen: ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610.

– geen terugvordering bij zeer klein verschil: 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1333.

3. de terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat wil zeggen niet bijvoorbeeld
het gedeelte waarvoor bewijs ontbrak. De Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd
een evenredigheidstoets (artikel 3:4 Awb) toe te passen.

Belangrijkste uitspraak/uitspraken:

– In algemene zin: ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166 (huurtoeslag);

– Geen matiging mogelijk: ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3055;

– Niet alles terugvorderen als voorschot niet (tijdig) is betaald of de toeslag in strijd
met de systematiek van de Awir lopende het jaar is stopgezet: ABRvS 16 november 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:3044 en ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589;

– Explicitering (geen) toetsing evenredigheid: ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610;

– Afdeling gaat «om»: ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.

§ 2. Rol belastingdienst

Wat was de inbreng van Belastingdienst/Toeslagen in deze zaken en welke plek neemt
deze in bij de (onderbouwing van de) uitspraken?

Hieronder richt ik mij uitsluitend op de uitspraken van de Afdeling, en wel die uitspraken die eerder (par. 1.4) als de belangrijkste
werden aangeduid. In die uitspraken wordt het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen
in de betrokken zaak, of in algemene zin, weergegeven. Dit kan dus in beeld worden
gebracht. Wat de Belastingdienst overigens in de voorbereiding van de zitting of ter
zitting heeft aangevoerd kan, voor zover het althans niet in de uitspraak wordt aangehaald,
in dit onderzoek niet worden meegenomen.

1. De Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd ook bij een geringe tekortkoming in de
gegevens een herziening of verrekening ten nadele van betrokkene door te voeren.

Hier zagen we al dat de Afdeling bij het vereiste dat uiterlijk kort na de opvang
alle verschuldigde kosten moeten zijn voldaan, voorop stelt «het belang van de Belastingdienst/Toeslagen
om betrekkelijk kort na afloop van het kalenderjaar – aan de hand van de verstrekte
gegevens over de tussen partijen gemaakte afspraken – definitief te kunnen vaststellen
of voor dat jaar aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag en wat in dat geval de hoogte
van de tegemoetkoming is» (ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114). In diezelfde
uitspraak legt de Afdeling een verband met het vereiste van een geldige overeenkomst:

«In dit kader is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen zich bij de vaststelling
van de tegemoetkoming baseert op de tussen partijen gemaakte afspraken. De hoogte
van de toeslag is ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wko namelijk onder meer
afhankelijk van de tussen partijen gemaakte afspraken over het aantal kinderen dat
wordt opgevangen, het aantal uren opvang en het gehanteerde uurtarief. Deze afspraken
dienen, gelet op artikel 52 van de Wko, te zijn vastgelegd in een door partijen gesloten
schriftelijke overeenkomst, om te vermijden dat onduidelijkheid bestaat over de hoogte
van de kosten voor kinderopvang voor het desbetreffende jaar.

De Afdeling onderkent dus dat de Belastingdienst/Toeslagen zich primair baseert (moet
baseren) op de gegevens die door de betrokkene worden aangeleverd, waarbij een belangrijke
rol is weggelegd voor de overeenkomst met de instelling voor kinderopvang of het gastouderbureau.
Er wordt dan ook bij controle zeer streng toegezien op juistheid en volledigheid van
deze gegevens.

2. De bevoegdheid tot terugvordering is een gebonden bevoegdheid, dat wil zeggen er
kan niet worden afgezien van terugvordering; Alleen bij zeer kleine verschillen tussen
de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, kan dit anders
liggen.

De oudste uitspraak inzake kinderopvangtoeslag waarin dit werd overwogen is ABRvS
28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4444. Daarin is geen voor dit element relevante
inbreng van de Belastingdienst/Toeslagen te vinden.

Die is er wel in de uitspraken waarin een correctie op deze lijn wordt aangebracht,
te weten inzake afrondingsverschillen en zeer kleine verschillen.

In de zaak die leidde tot ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610 bleek dat de Belastingdienst/Toeslagen
het beleid voerde dat bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen
tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, er van
uit werd gegaan dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan.

Als het gaat om de terugvordering bij zeer kleine verschillen, lag het anders: daar
wilde de Belastingdienst/Toeslagen ook een gering verschil terugvorderen, maar dat
stond de Afdeling niet toe (ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1333):

Uiteindelijk is het verschil tussen de totale kosten en de betaalde kosten (€ 11.891,00-
€ 11.775,56 =) € 115,44. Dat is een dusdanig klein verschil dat gezien de omvang van
en de regelmaat waarmee de betalingen maandelijks plaatsvonden en het feit dat maandelijks
naar aanleiding van de factuur werd betaald, niet kan worden tegengeworpen dat de
kosten van kinderopvang over 2013 niet zijn voldaan. Dat het totale bedrag aan voorschotten
kinderopvangtoeslag dat [appellante] heeft ontvangen hoger was dan de totale kosten,
zoals ook het geval was in de door de Belastingdienst/Toeslagen aangehaalde uitspraak
van 17 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:137), laat onverlet dat onder de hiervoor genoemde
omstandigheden de Belastingdienst/Toeslagen niet kan tegenwerpen dat de kosten in
dit geval niet zijn voldaan. Gelet op het vorenstaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen
ten onrechte de kinderopvangtoeslag over 2013 berekend en vastgesteld op nihil.

3. De terugvordering betreft het geheel van het voorschot, dat wil zeggen niet bijvoorbeeld
het gedeelte waarvoor bewijs ontbrak. De Belastingdienst/Toeslagen is niet bevoegd
een evenredigheidstoets (artikel 3:4 Awb) toe te passen.

De eerste, algemene uitspraak bij dit element betrof een zaak over huurtoeslag, te
weten ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166. Uit die uitspraak blijkt geen
inbreng van de Belastingdienst/Toeslagen op dit punt. Datzelfde geldt voor de eerste
uitspraak die wél over kinderopvangtoeslag ging, waar de Afdeling hetzelfde overwoog
(ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179), en de aangehaalde uitspraak waarin
de Afdeling een beroep op matiging of het evenredigheidsbeginsel verwierp (respectievelijk
ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3055 en ABRvS 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3295).

De vaker aangehaalde uitspraak ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610, waarin de
Afdeling expliciteerde waarom geen ruimte bestaat voor een corrigerende werking van
het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht, biedt een ander
beeld. Daar werd het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen over de dwingendrechtelijkheid
van de Wko en de Awir, en de onmogelijkheid van een evenredigheidstoetsing (zelfs
niet een drempelpercentage) uitgebreid weergegeven.

«Op de tweede zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd toegelicht dat
indien niet is aangetoond dat alle kosten van de afgesproken kinderopvang zijn betaald,
de Wko en de Awir hem geen ruimte bieden bij de vaststelling van een voorschot kinderopvangtoeslag,
tegemoetkoming of terugvordering rekening te houden met dat deel van de kosten dat
wel aantoonbaar is betaald. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zake dan ook geen
beleidsregels vastgesteld of een vaste gedragslijn ontwikkeld. Volgens de dienst biedt
de wet geen ruimte om een beroep op het evenredigheidsbeginsel te honoreren, waarbij
indien slechts een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan aanspraak kan worden
gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming.

Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht alleen bij afrondingsverschillen,
dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en
de aantoonbaar betaalde kosten, er van uit te gaan dat alle kosten van kinderopvang
zijn voldaan. Dit is volgens de Belastingdienst/Toeslagen echter een bewijskwestie
en ziet dus niet op toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Hetzelfde geldt volgens
de dienst in het geval dat gegevens bij de vraagouder zijn opgevraagd, deze zijn overgelegd
en vervolgens bij de Belastingdienst/Toeslagen een langere periode (minimaal drie
jaar) zijn blijven liggen zonder vervolgstappen van de dienst. De eventueel daardoor
ontstane bewijsnood van de vraagouder wordt de ouder niet tegengeworpen.

Ook heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat hij geen mogelijkheid ziet en
het bovendien onwenselijk acht om in het kader van de evenredigheid een zogenoemd
drempelpercentage te hanteren. Het hanteren van zo’n drempel zou betekenen dat indien
ten minste een bepaald percentage – bijvoorbeeld 95% – van de kosten van kinderopvang
aantoonbaar is betaald, ervan wordt uitgegaan dat wel aanspraak bestaat op toeslag.
Niet alleen biedt de regelgeving hiervoor geen ruimte, ook werkt het vaststellen van
een dergelijk percentage willekeur in de hand. Bovendien kan dit anticiperend gedrag
van vraagouders oproepen. Daarbij komt dat mede door de invoering van de kassiersfunctie
van het gastouderbureau, waardoor het bureau wettelijk verplicht is de betalingen
van vraagouders aan gastouders door te geleiden, het aantal zaken waarin een beroep
wordt gedaan op het evenredigheidsbeginsel, is gedaald, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.»

De Afdeling overweegt vervolgens, onder verwijzing naar eerdere, vaste jurisprudentie
dat die evenredigheidstoets inderdaad niet aan de orde is.

Wat betreft de uitzonderingen op het terugvorderen bestaat een duidelijk verschil
tussen de situatie dat het voorschot niet (tijdig) is betaald (ABRvS 16 november 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:3044) en de situatie dat de toeslag in strijd met de systematiek
van de Awir lopende het jaar is stopgezet (ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:589).
In de eerste situatie is het beleid van de Belastingdienst/Toeslagen om dan niet alles
terug te vorderen, maar er wel streng op toe te zien dat de betrokkene actie onderneemt.
De Afdeling neemt dit over:

«De Belastingdienst/Toeslagen onderkent dat vraagouders in bepaalde situaties niet
in staat kunnen zijn om de kosten tijdig te voldoen. Dit kan zich voordoen indien
er geen voorschot is verstrekt. De Belastingdienst/Toeslagen verwacht dan dat de aanvrager
actief handelt, waarbij kan worden gedacht aan het overeenkomen van uitstel van betaling.
Die afspraak moet aan de Belastingdienst/Toeslagen worden doorgegeven. Het niet ontvangen
van een voorschot kan volgens de Belastingdienst/Toeslagen echter geen reden zijn
om in het geheel geen kosten van kinderopvang te betalen. In het geval van [appellante]
acht de Belastingdienst/Toeslagen doorslaggevend dat niet duidelijk is dat de betaling
van 3 februari 2014 aan het berekeningsjaar 2013 moet worden toegerekend, de betaling
niet via het gastouderbureau is gelopen en niet duidelijk is of [appellante] uitstel
van betaling of een schenking met de gastouder is overeengekomen.»

In de tweede situatie wilde de Belastingdienst/Toeslagen wél het gehele voorschrot
invorderen, maar is het de Afdeling zélf die overweegt dat dit in een dergelijk geval
niet aanvaardbaar is.

«In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de Belastingdienst/Toeslagen,
in afwachting van de resultaten van een controle, lopende het toeslagjaar de voorschotten
heeft stopgezet, terwijl de kinderopvang wel doorliep en [wederpartij] in eerste instantie
ook aanspraak maakte op toeslag voor de kinderopvang na de stopzetting, dus voor het
gehele toeslagjaar. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij brief van 28 oktober
2016 als reactie op vragen van de Afdeling op het standpunt gesteld dat in dit geval
naar het gehele berekeningsjaar moet worden gekeken. Daarbij is volgens de dienst
niet van belang of het voorschot kinderopvangtoeslag wel of niet is uitbetaald, omdat
dit niets afdoet aan de betalingsafspraken met het gastouderbureau die tijdig moeten
worden nagekomen voor het recht op kinderopvangtoeslag. Wel kan bij dit laatste een
uitzondering worden gemaakt indien tijdig uitstel van betaling wordt verkregen bij
het gastouderbureau, indien het voorschot kinderopvangtoeslag niet is uitbetaald,
er sprake is van betalingsonmacht en het bedrag dat voor eigen rekening komt wel is
betaald. Ook kan een uitzondering worden gemaakt indien de oorzaak van het niet uitbetalen
van de kinderopvangtoeslag toe te rekenen is aan de Belastingdienst/Toeslagen, aldus
die brief. [...] De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de
stopzetting van het voorschot niet heeft gehandeld in overeenstemming met de systematiek
van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), zoals [wederpartij] in
hoger beroep terecht heeft aangevoerd.»

In de zaak die leidde tot ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 zette de Belastingdienst/Toeslagen
desgevraagd uiteen waarom het «alles-of-niets» beleid zo belangrijk was. Duidelijk
is dat de Dienst vooral het oog had op de preventieve werking die van deze benadering
uitging:

In vergelijkbare zaken waarin het nadere voorschot of de definitieve berekening op
nihil is gesteld, heeft de Afdeling aan de Belastingdienst/Toeslagen gevraagd wat
de reden ervan is dat dergelijke ingrijpende consequenties worden verbonden aan het
niet aantonen van volledige betaling van de gestelde kosten. De Belastingdienst/Toeslagen
heeft, samenvattend weergegeven, allereerst geantwoord dat een andere benadering ertoe
zou leiden dat aanvragers – gevraagd naar de daadwerkelijke kosten – in de verleiding
zullen komen te hoge kosten van opvang op te geven. Wanneer het gevolg van te hoge
opgave niet langer zou zijn dat toeslag geheel wordt geweigerd, kunnen aanvragers
het erop aan laten komen of controle plaatsvindt. Vindt deze niet plaats, dan ontvangen
zij een te hoge toeslag, gerelateerd aan de te hoog opgegeven kosten. Vindt controle
wel plaats, dan zou in een andere dan de gevolgde benadering bijstelling naar een
lager toeslagbedrag plaatsvinden, waarmee de stimulans om correcte opgave te doen
zou komen te ontbreken. [...]

De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter verdediging van haar huidige lijn daarnaast
aangevoerd dat kinderopvangtoeslag is bedoeld als tegemoetkoming en dat de aanvrager
dus steeds een deel van de kosten, aangeduid als eigen bijdrage, zelf moet betalen.
Als gekozen zou worden voor een «toekenning naar evenredigheid» zou dit de kans verkleinen
dat de aanvrager de eigen bijdrage betaalt, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. [...]

De Belastingdienst/Toeslagen heeft er ook op gewezen dat een te hoog aangevraagd en
toegekend voorschot het niet wenselijke gevolg kan hebben dat de daadwerkelijk gemaakte
lagere kosten hieruit volledig kunnen worden voldaan. [...]

De Afdeling kan deze argumenten waar het de preventieve werking betreft nog wel volgen,
maar is van oordeel dat deze «niet moet leiden tot het meest vergaande gevolg dat
geen enkele aanspraak op toeslag bestaat als vaststaat dat een gedeelte van de kosten
wel is betaald.» De andere argumenten acht zij niet valide.

§ 3. Aard van de toetsing

Wat is de aard van de toetsing die de [Afdeling bestuursrechtspraak van de] Raad van
State uitvoert in deze zaken? Op welke manier maken billijkheid, redelijkheid en proportionaliteit
van de aanpak van de Belastingdienst en de gevolgen voor betrokken burgers deel uit
van de toetsing?

Toetsing aan billijkheid, redelijkheid en proportionaliteit komt in het bestuursrecht
neer op toetsing aan het materiële zorgvuldigheids- of evenredigheidsbeginsel zoals
dat is neergelegd in artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht:

Artikel 3:4 Awb

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor
zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid
een beperking voortvloeit.

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig
zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Als we kijken naar de kernelementen van de «alles-of-niets» benadering die aan het
slot van § 1 werden geïdentificeerd, gaat de lijn die de Afdeling in de hier onderzochte
periode hanteerde, er vanuit dat de «alles-of-niets» benadering voortvloeit uit de
wet (Wko en Awir). De wet geeft een gebonden bevoegdheid tot invordering, en biedt
geen grondslag voor afzien of matigen van de terugvordering. Kernoverweging in dit
verband is te vinden in ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610:

«Voor zover het beroep dat [appellant] heeft gedaan op het evenredigheidsbeginsel
moet worden opgevat als een beroep op artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: de Awb) geldt het volgende.

De belangenafweging die een bestuursorgaan dient te maken, wordt ingevolge artikel 3:4,
eerste lid, van de Awb beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift.
Uit de hiervoor genoemde artikelen volgt dat geen ruimte bestaat voor een belangenafweging
bij de vaststelling van de hoogte van de kinderopvangtoeslag indien niet alle kosten
aantoonbaar zijn betaald en, zoals de Afdeling in de hierboven genoemde uitspraak
van 17 augustus 2011 eerder heeft overwogen, bij de terugvordering. Bij de herziening
van het voorschot, de vaststelling van de tegemoetkoming en bij de terugvordering
kon de Belastingdienst/Toeslagen dan ook geen rekening houden met kosten van kinderopvang
die [appellant] aantoonbaar heeft betaald. [appellant] betoogt dus tevergeefs dat
de rechtbank het besluit van 14 augustus 2014 in strijd had moeten achten met het
evenredigheidsbeginsel.»

Volgens de Afdeling sneuvelt een beroep op artikel 3:4 Awb dus al op het eerste lid:
immers, de betrokken wettelijke voorschriften staan er in de ogen van de Afdeling
aan in de weg dat het belang van de burger wordt meegewogen. Het bestuursorgaan kan
dan ook niet meer toekomen aan toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van het tweede
lid van artikel 3:4.76 Voor alle duidelijkheid: dit komt niet neer op een marginale toetsing, maar op geen toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.

Kan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 meebrengen dat het «dwingendrechtelijke»
systeem van de Wko/Awir wordt doorbroken? Daarvoor eerst iets over de verhouding tussen
de Awb en de bijzondere wet.77 De Awb, de Awir en de Wko zijn alle drie wetten in formele zin. Maar omdat de Awb
een algemene wet is, gaan de Awir en de Wko, met inbegrip van hun «dwingendrechtelijke»
systeem van terugvorderen, vóór de Awb, en dus ook vóór het evenredigheidsbeginsel
van artikel 3:4. Dat Awir en Wko dus niet expliciet bepalen dat artikel 3:4 Awb niet
van toepassing is, doet er in dat licht dus niet toe.

Nu geeft artikel 3:4 Awb weliswaar uitdrukking aan het materiële zorgvuldigheids-
of evenredigheidsbeginsel, maar het kan dat nooit uitputtend doen: materiële zorgvuldigheid
en evenredigheid zijn algemene rechtsbeginselen, die betrekking hebben op het handelen
van alle overheidsorganen, ook van de wetgever.

In dat licht zou een toetsing aan het materiële zorgvuldigheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel
neerkomen op een zogenaamde contra-legem toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur. De Afdeling heeft daar blijkens haar jurisprudentie tot oktober
2019 niet voor willen kiezen.

In de uitspraken van ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3535,
heeft de Afdeling als gezegd deze lijn verlaten, en wel ruimte geboden voor een toepassing
van het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling doet dit door het wettelijk stelsel (artikel 1.7,
eerste lid, Wko «op zichzelf en in samenhang met artikel 1.52, eerste lid, Wko») niet
meer als dwingendrechtelijk te beschouwen, maar er in te lezen«dat de Belastingdienst/Toeslagen
wettelijk gezien ruimte heeft om ook een recht op kinderopvangtoeslag vast te stellen
als de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang heeft voldaan.» En gegeven
deze ruimte moet de Belastingdienst/Toeslagen ingevolge artikel 3:4, eerste lid, Awb
ook het belang van de betrokkene meewegen; dat brengt dan weer mee dat ook het evenredigheidsbeginsel
van het tweede lid van artikel 3:4 Awb moet worden toegepast, hetgeen het mogelijk
maakt «tot een andere berekening te komen die minder ingrijpende gevolgen heeft.»
«Het gevolg van deze nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen is dat de Belastingdienst/Toeslagen
bij de kinderopvangtoeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen
maatwerk te leveren. Daarbij worden het belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk
gebruik en de gerechtvaardigde belangen van de burger meer met elkaar in evenwicht
gebracht.»

§ 4. Aard en strekking van de uitspraken; ruimte voor de Belastingdienst/toeslagen
en het ministerie

Wat is de aard en strekking van de uitspraken van de [Afdeling bestuursrechtspraak
van de] RvS? Wat schrijven de uitspraken van de Raad van State dwingend voor en welke
ruimte laten de uitspraken voor de Belastingdienst/het departement als het gaat om
de «alles of niets» benadering? Welke aanwijzingen of signalen bevatten de uitspraken
voor handhaven of bijstellen van het beleid en/of wet- en regelgeving?

Omdat de belangrijkste elementen van de «alles-of-niets» jurisprudentie in de ogen
van de Afdeling dwingendrechtelijk uit de betrokken wetgeving voortvloeiden, kan op
basis van de uitspraken niet anders geconcludeerd worden dan dat de juridische mogelijkheden
voor de Belastingdienst/Toeslagen tot het voeren van een soepeler beleid, zo zij daartoe
al behoefte zou hebben gevoeld, nagenoeg78 nihil waren79 Maar omdát de Belastingdienst/Toeslagen geen belangrijk soepeler beleid ging hanteren,
blijft het intussen speculeren hoe de Afdeling daarmee zou zijn omgegaan. Het is in
ieder geval mogelijk gebleken dat de Afdeling in 2019 zelf een geheel andere invulling
aan de wettelijke voorschriften is gaan geven; niet geheel ondenkbaar (maar in mijn
ogen niet waarschijnlijk) is dat de Afdeling dat eerder was gaan doen als de Belastingdienst/Toeslagen
het standpunt had ingenomen dat dat de juiste uitleg was.

In dit verband is ook relevant dat in de nadagen van de «alles-of-niets» jurisprudentie
enkele – zij het bescheiden – openingen werden geboden, namelijk de eerder aangehaalde
kwesties van de afrondingsverschillen en niet-betaling van het voorschot (beleid van
de Belastingdienst/Toeslagen), de zeer kleine verschillen en de onjuiste stopzetting
van de betaling (de Afdeling zelf).

§ 5. Reacties in de literatuur

Hoe is in juridische (vak)literatuur gereageerd op de uitspraken van de [Afdeling
bestuursrechtspraak van de] Raad van State? Wat zijn de belangrijkste verschillende
zienswijzen of benaderingen die daarbij zijn te onderscheiden? In welke mate is in
juridische (vak)literatuur kritiek geweest op de harde lijn die de Raad van State
ten aanzien van de «alles of niets benadering» gehanteerd heeft?

5.1 De periode tot de uitspraken van 23 oktober 2019

Hier kan ik kort over zijn. Van de uitspraken van de Afdeling in de betrokken periode
zijn er slechts enkele in de vakliteratuur gepubliceerd. Soms werden zij daarbij voorzien
van commentaar («annotatie»), maar voor zover ik heb kunnen vinden is geen van de
gepubliceerde uitspraken voorzien van een annotatie die betrekking heeft op de «alles
of niets» benadering, met inbegrip van de andere elementen die hierboven in dat kader
werden onderscheiden.

Er is in de betrokken periode, en dan alleen nog tegen het einde ervan, in de juridische
literatuur door precies twee auteurs iets over de «alles-of-niets»-jurisprudentie
geschreven. Beide zijn hier zeer kritisch over.

De eerste is oud-belastinginspecteur, thans belastingadviseur H.A. Elbert in 2018.80 Zij schrijft onder de titel «Onrecht en ander te voorkomen fiscaal leed in de wereld
van de fiscale toeslagen»:

«Stel: u ontvangt € 18.000 vergoeding voor een kostenpost van € 18.001, en dat gaat
goed. Stel: het volgende jaar ontvangt u dezelfde € 18.000, maar de kostenpost is
dit jaar € 17.999. Gaat dat ook goed? Natuurlijk niet! U moet in dat geval namelijk
de totale (!) vergoeding van € 18.000 terugbetalen, een van de vele voorbeelden hiervan
is te vinden in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State [...] van 8 maart 2017 [verwijzing naar ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2519;
ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3301 en ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610].
Bij de kinderopvangtoeslag, want daar hebben we het hier over, kan de Belastingdienst/Toeslagen,
indien niet alles volledig is betaald, geen rekening houden met de kosten die men
aantoonbaar wel heeft betaald. U kunt in zo’n geval geen aanspraak maken op een evenredig
deel van de kinderopvangtoeslag, het zij toegegeven. Wanneer het om slechts kleine
afrondingsverschillen gaat, levert dit geen problemen op, maar in de overige gevallen
krijgt u geen respijt. Op grond van art. 26 Algemene Wet inkomensafhankelijke regelingen
(hierna: de Awir) bent u het bedrag van de terugvordering namelijk in zijn geheel
verschuldigd [verwijzing naar ABRvS 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166, en
16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:714]. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond
waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien dan wel de terugvordering
kan matigen. Maar troost u: sinds de verplichte eigen bijdrage duidelijk vermeld staat
op de website van de Belastingdienst/Toeslagen, vindt zelfs de Nationale ombudsman
dat u beter had kunnen weten. Pleister op de wonde is wel dat u relatief eenvoudig
een betalingsregeling kunt treffen. En ja, dat bedoel ik cynisch. Leg dit namelijk
maar eens uit aan uw cliënt.«

En in mei 2019 verscheen een artikel van de hand van M. Scheltema onder de titel «De
responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief».81 Het artikel vormt een bewerking van een lezing die hij op 5 april 2019 ten overstaan
van een publiek van onder andere verschillende leden van de Afdeling bestuursrechtspraak
had gehouden. In die lezing en het daarop volgende artikel besteedde hij ook aandacht
aan de jurisprudentie over de kinderopvangtoeslag. Hij merkte daarover op:

«Een beginsel in de Awb dat de burger aanspreekt is artikel 3:4 lid 2 Awb. Het bepaalt
dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een burger niet onevenredig groot mogen
zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Er mag dus geen onevenredigheid
bestaan tussen de nadelen voor de burger en de voordelen voor de overheid. Nu een
voorbeeld uit de praktijk. Iemand krijgt een toeslag om een kinderdagverblijf te betalen
van 10.000 euro. Hij moet dan zelf wel een eigen bijdrage van 1.300 euro betalen.
Nu blijkt bij controle achteraf dat de 10.000 euro van de toeslag aan het kinderdagverblijf
is betaald, maar dat van de eigen bijdrage slechts 1.000 euro verantwoord kan worden,
en de laatste 300 euro niet. Wat doet de overheid? Die vordert de hele som van 10.000
euro terug. Is dat geen wanverhouding? In wat voor problemen komt iemand die niet
draagkrachtig is en nooit zelf die 10.000 euro aan het kinderdagverblijf zou hebben
betaald? Kan allemaal niet schelen, zegt de rechter. Dus helemaal terugbetalen is
de uitspraak [noot: Vgl. ABRvS 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610; getallen zijn enigszins
vereenvoudigd]. Waar blijft die mooie algemene bepaling? Helemaal schrijnend wordt
het wanneer men zich het WRR rapport herinnert. Dat geeft immers aan dat het doenvermogen
van de burger om een goede financiële administratie bij te houden, vaak ontbreekt.
Dan heeft deze burger het nog behoorlijk goed gedaan nu hij bijna alles kan verantwoorden.

Dit resultaat is aan de burger niet uit te leggen. Het doel van de toeslag is volledig
bereikt: de kinderen van minder draagkrachtigen zijn naar de kinderopvang geweest.
De toeslag is daar ook volledig aan ten goede gekomen. Het is dan een wanverhouding
tussen het niet helemaal voldoen aan een voorschrift, en het terugvorderen van een
zo hoog bedrag. Bovendien draagt de overheid zo bij tot het ontstaan van probleemschulden:
dit grote bedrag terugbetalen betekent voor een weinig draagkrachtige burger de weg
naar huisuitzetting en schuldsanering. Het vervelende is dat dit geen geïsoleerd geval
is van wanverhouding tussen voor- en nadelen van een besluit. Lees maar eens in de
rapporten van de Nationale ombudsman.

Verder is er als gezegd in de juridische literatuur in de periode tot de oktober-uitspraken
uit 2019 geen aandacht aan deze jurisprudentie besteed.

5.2 Periode 23 oktober tot heden

Dat wordt anders als de Afdeling «om» gaat. Allereerst worden de uitspraken van 23 oktober
in tal van (jurisprudentie)tijdschriften gepubliceerd, en daarbij door verschillende
auteurs van een annotatie voorzien. Daarnaast leiden zij ook tot afzonderlijke artikelen
en bijdragen.

Beoordeling «alles-of-niets» benadering in de literatuur

Als het gaat om de beoordeling van de «alles-of-niets» benadering van de Afdeling,
is de teneur in overwegende mate 82 negatief.

Marseille83 concludeert na een analyse van de wetteksten op grond waarvan de Afdeling tot het
oordeel kwam dat de Belastingdienst geen beleidsruimte had om af te wijken van een
alles-of-niets benadering: «Het lukte mij – anders dan klaarblijkelijk de Afdeling –
niet om uit die drie bepalingen af te leiden dat de Belastingdienst geen beleidsvrijheid
heeft bij het vaststellen van de hoogte van de toeslag in het geval niet alle kosten
zijn verantwoord.» Stijnen:84De tekst van [art. 17 lid 1 Wko] noopt mijns inziens niet tot die [strenge] interpretatie,
want er staat slechts dat de hoogte van de tegemoetkoming afhankelijk is van de draagkracht
en de hoogte van de kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar. Toch heeft de
Afdeling die interpretatie jarenlang omarmd, ondanks dat aanstonds duidelijk kon zijn
dat die uitleg volstrekt oneerlijk uitpakt en gezinnen in grote problemen zou brengen.»

Beoordeling «wende» uitspraken in de literatuur

De «wende» uitspraken van 23 oktober 2019 kunnen inhoudelijk over het algemeen op
instemming rekenen.85

Niettemin ontmoeten deze uitspraken ook kritiek, maar dan vanwege juridisch-systematische
redenen. Zo merkt Marseille86 op dat het terugkomen op de eerdere jurisprudentie «nogal wat argumentatieve acrobatiek
vergt.» Ik laat dit onderwerp verder liggen, nu het niet rechtstreeks relevant is
voor de mij voorgelegde vragen.

§ 6. De «ommezwaai» in 2019; verklaring(en)

Welke verklaringen kunnen worden gegeven voor het terugkomen op eerdere jurisprudentie
door de [Afdeling bestuursrechtspraak van de] Raad van State in oktober 2019? De Commissie
zou bij deze analyse graag een beeld krijgen hoe uitzonderlijk het is dat de Raad
van State terugkomt op eerdere uitspraken.

Wat de (betrokken staatsraden in de) Afdeling heeft bewogen om in 2019 «om te gaan»
en wél ruimte te zien voor een evenredigheidstoets, kan niet worden gezegd: ik beperk
mij ertoe wat de Afdeling in de betrokken uitspraken (met name de uitspraken van 23 oktober
2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536) op dat punt heeft overwogen.

Nadat de Afdeling in de uitspraak heeft weergeven wat de lijn tot dan toe was («dat
artikel 26 van de Awir imperatief voorschrijft dat indien een herziening van een voorschot
leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering
in zijn geheel is verschuldigd en dat in de Awir geen bepaling is opgenomen op grond
waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien, het terug te vorderen
bedrag kan matigen, of van een ander dan de belanghebbende kan terugvorderen») zegt
zij kortweg: «De Afdeling komt terug van de eerdere jurisprudentie.» Zij onderbouwt
dit als volgt:

«Door het grote aantal zaken over terugvordering van toeslagen dat in de loop der
jaren aan de Afdeling is voorgelegd, zijn de ernst en omvang van de financiële gevolgen
van de jurisprudentie als hiervoor beschreven in meerdere gevallen kenbaar geworden.
Het is de Afdeling in deze periode niet gebleken dat dergelijke gevolgen in ernst
of omvang zijn afgenomen. Verschillende publicaties bevestigen dat gezinnen in situaties
zoals hier aan de orde in grote financiële problemen terecht kunnen komen. De Afdeling
wijst in dit verband op de publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(hierna: de WRR), «Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische
schulden» (WRR-Verkenning nr. 33 van 30 juni 2016) en op het rapport van de Nationale
ombudsman van 9 augustus 2017, «Geen powerplay maar fair play. Onevenredig harde aanpak
van 232 gezinnen met kinderopvangtoeslag». Daarnaast wijst de Afdeling op het rapport
van de WRR «Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid» (WRR-rapport
nr. 97 van 24 april 2017).

Ook het gezin van [appellante] wordt langdurig in ernstige financiële moeilijkheden
gebracht door de terugvordering van € 34.566,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag.

In het licht van hetgeen onder 5.10 is overwogen, ziet de Afdeling thans aanleiding
om tot een andere uitleg van artikel 26 van de Awir te komen. Anders dan de Afdeling
eerder heeft geoordeeld, is weliswaar in die bepaling een betalingsverplichting van
de belanghebbende neergelegd, maar is hierin niet imperatief voorgeschreven dat de
Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag van de belanghebbende moet terugvorderen.
De bepaling biedt de Belastingdienst/Toeslagen dus discretionaire ruimte bij de vaststelling
van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen
op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de
Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere
omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen,
ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de kinderopvangtoeslag aan de
orde konden komen. Op grond van artikel art. 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de
nadelige gevolgen van dat besluit voor een belanghebbende namelijk niet onevenredig
zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

Het gevolg van deze nieuwe uitleg van artikel 26 van de Awir is dat de Belastingdienst/Toeslagen
bij de terugvordering van toeslagen meer mogelijkheden krijgt om in individuele gevallen
maatwerk te leveren. Daarbij wordt in gevallen waarin dat aan de orde is het belang
van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik meer in evenwicht gebracht met
de gerechtvaardigde belangen van de burger.»

Samengevat is de beëindiging van de «alles-of-niets» jurisprudentie dus ingegeven
door de zware, negatieve gevolgen voor de financiële positie van belanghebbenden,
waarbij de Afdeling zich mede baseert op rapporten van de Nationale ombudsman en de
WRR.

De Commissie heeft mij ook de vraag voorgelegd hoe uitzonderlijk het is dat de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State terugkomt op eerdere uitspraken. Dit valt
niet binnen het bestek van dit onderzoek te kwantificeren, al zijn er tal van bekende
voorbeelden in de bestuursrechtspraak, maar ook daarbuiten, van – hoogste – rechters
die een bepaalde lijn beëindigen, of vervangen door andere: te wijzen valt op de jurisprudentie
inzake de herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb), het alcoholslotprogramma,87 de beginselplicht tot handhaven en rechtsbescherming tegen gedoogbeslissingen. Die
«wendes» kunnen verschillende oorzaken hebben: een beter of consistenter systeem van
rechtsbescherming, kritiek in de literatuur, en/of maatschappelijke en/of politieke
onrust. Bij de «alles-of-niets» jurisprudentie komt het mij voor dat ook van deze
oorzaken sprake is, waarbij ik niet kan zeggen welke het zwaarst zal hebben gewogen.

Samenvatting

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vanaf het begin van de onderzochte periode een
duidelijke lijn getrokken, die als volgt kan worden samengevat:

a. degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor
kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten

c. de Belastingdienst/Toeslagen is daarbij bevoegd ook bij een zeer geringe tekortkoming
in de gegevens een herziening of verrekening ten nadele van betrokkene door te voeren;

d. indien een herziening of een verrekening leidt tot een terug te vorderen bedrag, is
betrokkene het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.

g. de bestuursrechter is evenmin bevoegd een dergelijke evenredigheidstoets toe te passen.

Wat precies de rol van de Belastingdienst/Toeslagen bij het totstandkomen van deze
jurisprudentie is geweest, valt binnen het bestek van dit onderzoek niet te zeggen.
Duidelijk is wel dat de lijn van de Afdeling weinig tot geen ruimte bood voor iets
anders dan een «alles of niets» benadering bij terugvordering.

De aard van de toetsing die de Afdeling hier pleegde komt, bezien vanuit het evenredigheidsbeginsel,
neer op geen toetsing.

In de juridische literatuur is tot 2018 geen aandacht besteed aan deze jurisprudentie:
in dat jaar, dus een jaar voordat de Afdeling haar «alles-of-niets» lijn verliet,
kwam de eerste – kritische – publicatie. De literatuur die ná de ommezwaai van 2019
verscheen, is over de «alles-of-niets»-benadering in overwegende mate negatief.

Beëindiging van de «alles-of-niets» jurisprudentie in 2019 is blijkens de betrokken
uitspraak ingegeven door de zware, negatieve gevolgen voor de financiële positie van
belanghebbenden, waarbij de Afdeling zich mede baseert op rapporten van de Nationale
ombudsman en de WRR. Aangenomen mag worden dat kritiek in de literatuur en maatschappelijke
en politieke onrust hierbij een rol hebben gespeeld, al kan ik niet inschatten hoe
zwaar dat heeft gewogen.

Download

Ondertekenaars

Eerste ondertekenaar
C.J.L. van Dam, voorzitter van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag
Mede ondertekenaar
J.F.C. Freriks, griffier

Datum:17 december 2020
Nummer:35510-2
Rapport

Gerelateerde documenten

Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.

Lijst van vragen

5 januari 2021

Lijst van vragen over het verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag "Ongekend onrecht" (Kamerstuk 35510-2) - Parlementaire ondervraging kinderopvangtoeslag

Indiener J.Z.C.M. Tielen, voorzitter van de vaste commissie voor Financiën

Lijst van vragen