Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 17 december 2020

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
binnenlandse zaken. Inbreng is geleverd door de fracties van de VVD, CDA, D66, GroenLinks,
SP, ChristenUnie en de SGP. De verschillende vragen die zijn gesteld worden hierna
beantwoord.

Uit de gestelde vragen blijkt dat er tenminste drie overkoepelende vragen spelen die
de context bepalen waarin dit wetsvoorstel moet worden gezien. Deze vragen raken aan
de achterliggende keuzes die gemaakt zijn bij het voorbereiden van het wetsvoorstel.
Daarom wordt voordat de vragen worden beantwoord nader ingegaan op deze meer algemene
vragen.

Vanuit verschillende fracties is de vraag opgeworpen of er in plaats van dit voorstel
geen aanleiding is om over te gaan tot een bredere stelseldiscussie. Deze vraag lijkt
ervan uit te gaan dat een keuze zou zijn gemaakt tussen een aanpassing van de Wet
gemeenschappelijke regelingen en het voeren van een bredere discussie over de bestuurlijke
inrichting in Nederland. Dit is evenwel niet het geval. Deze wijziging van de Wgr
is nodig omdat de positie van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen versterkt
moet worden. Het belang van gemeenschappelijke regelingen is de afgelopen jaren verder
toegenomen, mede – maar niet uitsluitend – als gevolg van de decentralisaties. Zo
komt het ook voor dat gemeenten ervoor kiezen om samen te werken als het gaat om autonome
taken. De democratische controle op bestuurlijke samenwerking moet op orde zijn en
daarvoor is dit wetsvoorstel nodig. Tegelijkertijd moeten we erkennen dat er meer
vraagstukken spelen in het binnenlands bestuur. Een bredere discussie is nodig en
die wordt ook gevoerd, zoals reeds toegelicht en aangekondigd in de brief «toekomst
openbaar bestuur» van 18 oktober 20191. Op 5 november 2020 heeft een (digitaal) symposium plaatsgevonden over de toekomst
van het openbaar bestuur. Dit symposium, georganiseerd door het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, was het vervolg op een eerder verschenen essaybundel2 waarin hoogleraren uit zowel staatsrechtelijke als bestuurskundige en politicologische
invalshoek hun visie op de ontwikkelingen in de bestuurlijke inrichting gaven. Parallel
hieraan vindt op dit moment een zogeheten roadshow plaats waarbij in iedere provincie
door het Ministerie van BZK wordt verkend en besproken wat de opgaven zijn waarvoor
het openbaar bestuur in die provincie zich geplaatst ziet. Langs deze lijnen wordt
zowel vanuit wetenschappelijk perspectief als vanuit de praktijk naar dit bredere
vraagstuk gekeken. Op deze wijze wordt getracht niet alleen vanuit de theorie, maar
ook vanuit de praktijk te onderzoeken tegen welke vragen en knelpunten het decentraal
bestuur gegeven de huidige inrichting en het huidige takenpakket aanloopt. De inzichten
die deze en mogelijk ook andere trajecten opleveren zullen uiteraard met Uw Kamer
gedeeld worden.

De tweede overkoepelende vraag die bij verschillende fracties op verschillende manieren
terug komt is de vraag naar de belastbaarheid van raadsleden. Dit is een terechte
zorg. De afgelopen jaren is er daarom meer en meer ondersteuning ontwikkeld voor raadsleden.
Omdat de controle op gemeenschappelijke regelingen een belangrijk aspect van het raadswerk
is, wordt er door mij op dit moment gewerkt aan de ontwikkeling van extra ondersteuningsproducten
die specifiek betrekking hebben op de controle van gemeenschappelijke regelingen.
Met deze ondersteuningsproducten wordt beoogd gemeenteraden en hun afzonderlijke leden
te helpen bij het maken van een afweging hoe intensief en op welke wijze zij elke
gemeenschappelijke regeling kunnen en willen volgen. Ook wordt gewerkt aan een «informatieformat»
dat kan bijdragen aan toegesneden sturingsinformatie voor raadsleden. Niet elke gemeenschappelijke
regeling hoeft immers op hetzelfde detailniveau door de raad te worden gevolgd; de
ene regeling zal voor de raad belangrijker zijn dan de andere. De aanvullende controle-instrumenten
die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen hoeven dan ook niet voor elke gemeenschappelijke
regeling gebruikt te worden. Het is aan de raad zelf om per gemeenschappelijke regeling
het best passende sturingsarrangement te kiezen. Door de raad meer ondersteuningsproducten
aan te bieden en meer wettelijke sturingsinstrumenten te geven kan de beperkte tijd
die een raadslid heeft meer gericht en daarmee effectiever en efficiënter worden ingezet.

De derde overkoepelende vraag die naar voren komt in het verslag is de vraag of het
toekennen van meer wettelijke instrumenten aan de raad wel nodig is en of dit wel
kan leiden tot de gewenste verbetering van de legitimiteit.
Deze vraag komt neer op de klassieke vraag of de structuur of cultuur gewijzigd moet
worden. Ook voor dit punt geldt dat de regering een inzet op beide nodig vindt. Met
dit wetsvoorstel wordt een wijziging in het stelsel met behoud van bestaande instituties
en bijbehorende taken doorgevoerd waardoor gemeenteraden meer positie krijgen richting
gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast wordt via de ontwikkeling van nieuwe bovengenoemde
ondersteuningsproducten ook gewerkt aan verandering van cultuur en werkwijze.

Deze overkoepelende vragen die door de leden van de fracties hieronder worden benoemd,
herkent de regering derhalve en deze worden ook actief opgepakt. De regering is echter
van mening dat deze bredere vragen geen afbreuk doen aan nut en noodzaak van dit wetsvoorstel.
Nog steeds is versterking van de positie van gemeenteraden nodig langs de drie lijnen
in dit voorstel:

1. Versterken van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke
regelingen (verruiming zienswijzen, introductie gemeenschappelijke adviescommissie,
verplichte afspraken over participatie, actieve informatieplicht, introductie vergoeding
voor lidmaatschap gemeenschappelijke adviescommissies en adviseurs).

2. Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden (introductie gemeenschappelijk
onderzoeksrecht, verduidelijking onderzoeksbevoegdheid lokale rekenkamers richting
bestuur gemeenschappelijke regeling).

3. Verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van
de regeling (afspraken over evaluatie, aanscherping afspraken uittreding, betere aansluiting
begrotingscyclus gemeenschappelijke regeling op gemeentelijke cyclus)

Met deze wijzigingen blijft samenwerking op basis van de Wgr gebaseerd op het principe
van verlengd lokaal bestuur. Er zal daardoor altijd een (iets) grotere afstand zijn
tussen de gemeenteraad en de uitvoering van deze bevoegdheden dan wanneer deze op
gemeentelijk niveau worden uitgevoerd. Maar met dit wetsvoorstel wordt de positie
van de gemeenteraad versterkt met instrumenten die behulpzaam zijn, zoals ook uit
de inbreng van raadsleden naar voren kwam tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel.
Bovendien blijft in alle gevallen waarin wordt samengewerkt gelden dat die samenwerking
een doel dient, namelijk om meer te kunnen bereiken dan uitvoering op gemeentelijk
niveau mogelijk had gemaakt.

Hierna zal worden ingegaan op de vragen van de fracties.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband
met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.
Graag willen zij daarover diverse opmerkingen maken en de regering een aantal vragen
voorleggen. Deze leden zijn het eens met het doel van het wetsvoorstel, te weten het
verbeteren van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Democratische
legitimatie van samenwerkingsverbanden is immers belangrijk. Er wordt een aantal instrumenten
voorgesteld die de positie van gemeenteraden c.q. gemeenteraadsleden moet versterken.
De leden van deze fractie vragen of dit voorstel echt leidt tot het verbeteren van
de democratische legitimatie. Worden de ervaren problemen opgelost? En hoe wordt de
democratische legitimatie verbeterd? Deze leden vragen de regering hier nader op in
te gaan.

Met dit wetsvoorstel worden de kaderstellende en controlerende mogelijkheden van gemeenteraden
versterkt door de informatiepositie van gemeenteraden te verbeteren. Ook komt er meer
aandacht voor participatie bij gemeenschappelijke regelingen. Veel bestaande gemeenschappelijke
regelingen zijn samenwerkingsverbanden tussen colleges van B&W die samenwerken bij
de uitvoering van collegebevoegdheden. Dat betekent dat de kaderstellende rol in die
gevallen bij gemeenteraden is gebleven. In de uitvoering kunnen door samenwerkingsverbanden
echter keuzes gemaakt worden die een gemeenteraad niet voorzien heeft en die mogelijk
ook niet in lijn zijn met de kaders die een raad gesteld heeft of zou hebben als hij
eerder op de hoogte was geweest. Indien de taak door het college zelf zou zijn uitgevoerd
zou de raad verschillende mogelijkheden hebben om een collegevoornemen of de wijze
van uitvoering aangepast te krijgen. Indien de collegetaak door een samenwerkingsverband
wordt uitgevoerd, is het voor een raad evenwel een stuk lastiger om bij te sturen.
Dit wetsvoorstel bevat daarom instrumenten die corrigeren voor de zwakkere positie
van gemeenteraden ten opzichte van de situatie dat het eigen college een bevoegdheid
uitoefent. Met de gemeenschappelijke adviescommissie en de zienswijzenprocedure worden
instrumenten geïntroduceerd die de raad mogelijkheden geven om invulling te geven
aan de kaderstellende rol voordat een besluit door een gemeenschappelijke regeling
is genomen. Ook krijgt de raad meer mogelijkheden om invulling te geven aan de controlerende
rol, bijvoorbeeld door de introductie van de actieve informatieplicht en het recht
van onderzoek. Daarnaast bevat het voorstel bepalingen over het aangaan en evalueren
van een regeling en uittreding die het mogelijk maken op verschillende momenten expliciet
stil te staan bij de samenwerking en de rol van de betrokken partijen daarin.

Voorts vragen deze leden de regering nader in te gaan op hoe zij de rolonduidelijkheid
ziet waar de Afdeling advisering van de Raad van State op wijst. Ook vragen deze leden
of is overwogen de hele Wet gemeenschappelijke regelingen te herzien in plaats van
deze op onderdelen te wijzigen.

De rolonduidelijkheid die de Afdeling advisering benoemt ziet op het risico dat gemeenteraden
een stem krijgen in de besluitvorming op bevoegdheden die aan het college zijn. Daar
staat tegenover, zoals hiervoor ook is geduid, dat in de normale gemeentelijke verhoudingen
het voor een gemeenteraad mogelijk is bij te sturen als een college op zo’n manier
gebruik maakt van de eigen bevoegdheden dat de raad dit niet wenselijk vindt. Bij
overgedragen bevoegdheden is dat veel ingewikkelder en is een door het bestuur van
het samenwerkingsverband genomen besluit bindend voor de deelnemers. Dat vraagt om
een betere positionering van de gemeenteraad als correctie op deze zwakkere positie
bij een gemeenschappelijke regeling en de beperkte mogelijkheden tot bijsturing achteraf.
Zoals in het nader rapport ook is toegelicht is daarbij zoveel mogelijk aangesloten
bij de bestaande verhoudingen en informatiestromen. Gemeenteraden krijgen dan ook
geen directe stem in de besluitvorming van een gemeenschappelijke regeling die is
aangegaan door het college.

Het is niet overwogen om de hele Wet gemeenschappelijke regelingen te herzien.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband
met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.
Deze leden onderkennen dat de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen direct
gekoppeld is aan de mogelijkheden die de raden hebben tot het uitoefenen van controle
en het stellen van kaders bij samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente deelneemt.
Deze leden hechten er dan ook aan dat gemeenteraden voldoende mogelijkheden en informatie
hebben om deze rol goed in te kunnen vullen. Het voorliggende wetsvoorstel beschouwen
deze leden als een stap in de goede richting. Wel hebben deze leden nog enkele vragen.

De leden van de D66-fractie ondersteunen de gedachte dat de democratische legitimatie
van, en politieke verantwoording over, gemeentelijke samenwerking verbeterd moet worden.
De afgelopen jaren zijn veel taken van het Rijk richting de gemeenten gedecentraliseerd.
Veel gemeenten moeten samenwerken om bepaalde taken te kunnen uitvoeren. Raadsleden
vervullen hun controlerende rol, na een recente wetswijziging, door hun collegeleden
die deelnemen in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling aan te sturen. Toch
ervaart men dat de volksvertegenwoordiging niet genoeg controle kan uitoefenen op
de gemeenschappelijke regelingen. Als antwoord hierop heeft de regering een aantal
aanvullende bevoegdheden opgenomen in het wetsvoorstel om de democratische legitimatie
van de gemeenschappelijke regelingen te vergroten. Waaronder een uitbreiding van de
zienswijzeprocedure, een gemeenschappelijke adviescommissie en een actieve informatieplicht
van gemeenschappelijke regelingen naar de gemeenteraden. Een veelgehoord probleem
is dat raadsleden overbelast zijn. Ook wordt weleens vernomen dat het gemeenteraden
ontbreekt aan expertise, ondersteuning, tijd en prioriteit om zich voldoende bezig
te houden met de gemeenschappelijke regelingen, zoals ook de Raad van State beschrijft
in haar advies bij het voorstel. Ook is de Raad voor openbaar bestuur (hierna: ROB)
bezig met een advies over de vraag welke ondersteuning heden ten dage vereist is voor
gemeenteraden. Deze leden vragen een nadere toelichting op de vraag hoe dit voorstel
bijdraagt aan een oplossing voor de achterliggende problematiek bij gemeenteraden.
Deze leden nodigen de regering uit een bredere beschouwing te geven op de vraag in
hoeverre het democratiseren van gemeenschappelijke regelingen een vorm van symptoombestrijding
is en in welke mate grotere gemeenten een oplossing kunnen zijn. De aan het woord
zijnde leden wijzen in dit verband op de mogelijkheid om in te gaan op meer fundamentele
aanpassingen

Zoals deze leden terecht aangeven is de achterliggende problematiek breder. Ik herken
dit en ben daarom in het voorgaande ingegaan op een aantal overkoepelende vragen die
aan de orde zijn. In aanvulling breng ik graag naar voren dat het verbeteren van de
mogelijkheden van gemeenteraden wel degelijk bijdraagt aan de invloed die zij kunnen
uitoefenen op gemeenschappelijke regelingen. Tegelijkertijd blijft het een gegeven
dat samenwerking leidt tot een grotere afstand dan bij uitvoering op gemeentelijk
niveau het geval zou zijn. Daar staat tegenover dat via samenwerking meer bereikt
kan worden, wat ook bijdraagt aan de legitimiteit van het overheidshandelen. Het is
overigens niet zo dat grotere gemeenten minder deelnemen aan samenwerkingsverbanden
dan kleinere gemeenten. Grotere gemeenten blijken in meer samenwerkingsverbanden te
zitten dan kleinere. Uit recent onderzoek van Kwink/Proof3 blijkt dat gemeenten met minder dan 100.000 inwoners gemiddeld deelnemen aan circa
33 samenwerkingsverbanden. Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners nemen gemiddeld
deel aan 46 samenwerkingsverbanden. In 2017 was ook al te zien dat grotere gemeenten
meer samenwerken, maar het verschil met kleinere gemeenten is in 2020 gegroeid.

In de brief «toekomst openbaar bestuur»4 is geschetst hoe dit kabinet aankijkt tegen de bestuurlijke inrichting en de ontwikkelingen
daarin. Het onderhavige wetsvoorstel is onderdeel van de maatregelen die in die brief
zijn aangekondigd. Hier is echter vooral van belang dat het wetsvoorstel kiest voor
het versterken van gemeenten waarbij samenwerking nodig is en blijft. Die ontwikkeling
vraagt wel om een correctie op de positie van gemeenteraden daarbij.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel om de Wet gemeenschappelijke regelingen zodanig aan te passen dat de
democratische controle op de gemeenschappelijke regelingen wordt versterkt. Deze leden
zijn blij dat dit wetsvoorstel nu dan eindelijk naar de Kamer is gekomen. Over het
voorliggende wetsvoorstel hebben deze leden een aantal vragen en opmerkingen die zij
graag aan de regering willen voorleggen. Deze leden hebben zorgen over de belasting
van raadsleden, die de controle van gemeenschappelijke regelingen naast hun reguliere
taken moeten uitvoeren. Zij vragen nog een nader in te gaan op dit probleem.

Het raadswerk vraagt een stevige inzet van elk raadslid. De rol van gemeenteraden
richting gemeenschappelijke regelingen staat niet naast hun reguliere werkzaamheden,
maar is daar onderdeel van. Mocht het beeld bestaan dat de mogelijkheden die met dit
voorstel worden geïntroduceerd voor elke gemeenschappelijke regeling gebruikt moeten
worden, dan hecht de regering er aan dat beeld bij te stellen. Daarom wordt ook gewerkt
aan de ontwikkeling van een aantal ondersteuningsproducten voor gemeenteraden die
hen kunnen helpen bij het maken van de afweging hoe intensief en op welke manier zij
elke gemeenschappelijke regeling willen volgen, zoals hiervoor nader is toegelicht.
Dit wetsvoorstel geeft meer mogelijkheden om daarin te differentiëren.

De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel om gemeenschappelijke regelingen
democratischer te maken gelezen en hebben hierover nog enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de fractie van de SP zien een ernstige uitholling van de lokale en regionale
zeggenschap door de enorme hoeveelheid gemeenschappelijke regelingen en de slechte
democratische controle. De leden van de fractie van de SP zien dus de noodzaak voor
een versterking van de lokale democratie maar hebben grote twijfels bij of dit wetsvoorstel
die noodzakelijke verandering gaat brengen. Deze leden vragen nader in te gaan op
de noodzaak van een gemeenschappelijke regeling. Ook vragen zij of de regering ook
ziet dat een nieuwe bestuurslaag tussen gemeenten en provincies aan het ontstaan is
en hoe de regering hiernaar kijkt. Ook vragen deze leden of het niet inherent is aan
een gemeenschappelijke regeling dat deze minder democratisch is dan de directe werking
van de gemeenteraad.

Graag ga ik in op deze vragen. Het treffen van een gemeenschappelijke regeling is
noodzakelijk als bestuursorganen publiekrechtelijk willen samenwerken. Bij deze vormen
van samenwerking verdient de publiekrechtelijke vorm van samenwerking vanuit democratisch
perspectief de voorkeur boven privaatrechtelijke varianten. Het gevolg van samenwerking
is dat de positie van de gemeenteraad zwakker is dan bij de zelfstandige taakuitoefening
door een gemeente. Daar staat tegenover dat een gemeente in samenwerking met andere
gemeenten opgaven kan oppakken die zonder die samenwerking minder doelmatig of doeltreffend
zouden kunnen worden opgepakt.

Het voert te ver om te stellen dat daarmee een nieuwe bestuurslaag is ontstaan. Er
is weliswaar sprake van veel verschillende vormen van bestuur op het niveau tussen
provincie en gemeente, maar dit betreft telkens andere organen in dikwijls andere
samenstelling en op zeer uiteenlopende beleidsterreinen.

Ook vragen de aan het woord zijnde leden naar de rol van de lokale volksvertegenwoordiger
bij een gemeenschappelijke regeling en daarbij in te gaan op de tijdsbelasting en
hoe een raadslid zijn democratische functie kan vervullen als meerdere gemeenten betrokken
zijn bij de besluitvorming.

De rol van een lokale volksvertegenwoordiger bij een gemeenschappelijke regeling hangt
af van het soort regeling en vooral welke bestuursorganen samenwerken in de regeling.
De meest voorkomende situatie is samenwerking tussen colleges in een openbaar lichaam.
In dat geval blijft de gemeenteraad het kaderstellende orgaan en controleert de gemeenteraad
het handelen van het college in het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling
(en dus niet in het dagelijks bestuur). Het is in algemene zin niet goed mogelijk
uitspraken te doen over de tijdsbesteding die hiermee gepaard (hoort) te gaan. Niet
elke gemeenschappelijke regeling is voor de raad immers even belangrijk; aan de ene
regeling zou de raad meer tijd willen besteden dan aan de andere. Via verschillende
ondersteuningsproducten die in wording zijn, wordt daarom ondersteuning gecreëerd
voor gemeenteraden om afgewogen keuzes te maken over de tijdsinvestering die een raad
aan een specifieke regeling wil besteden en de wijze waarop de raad de eigen rol ten
opzichte van gemeenschappelijke regelingen wil invullen. Deze zijn hiervoor toegelicht.
Dit wetsvoorstel versterkt de mogelijkheden tot afstemming tussen gemeenteraden over
de opvatting over danwel inzet bij een gemeenschappelijke regeling met de introductie
van de gemeenschappelijke adviescommissie, maar andere, lichtere manieren zijn in
de praktijk al mogelijk.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere
wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke
regelingen. Genoemde leden herkennen de noodzaak om de lokale volksvertegenwoordiging
beter in positie te brengen waar het de gemeenschappelijke regelingen betreft. Tegelijkertijd
ligt hier ook een meer fundamenteel vraagstuk voor, waar genoemde leden in hun inbreng
op ingaan.

De leden van de ChristenUnie-fractie delen de opvatting van de Raad van State en de
regering dat het zaak is dat er een fundamentele discussie komt over de inrichting
van het openbaar bestuur en de vraag hoe we de democratische legitimatie van de steeds
omvangrijker wordende regionale samenwerking op de lange termijn kunnen borgen. Daarbij
hoort wat genoemde leden betreft ook een reflectie op de decentralisatie van overheidstaken.
Deze leden vragen welke concrete stappen de regering gaat zetten zodat in een volgende
kabinetsperiode vervolgstappen gezet kunnen worden.

Voor de stappen die gezet worden, wordt verwezen naar de inleiding van deze nota naar
aanleiding van het verslag. Langs de daar geschetste lijnen wordt zowel vanuit wetenschappelijk
perspectief als vanuit de praktijk naar dit bredere vraagstuk gekeken. Op deze wijze
wordt getracht niet alleen vanuit de theorie, maar ook vanuit de praktijk te onderzoeken
tegen welke vragen en knelpunten men gegeven de huidige inrichting en het huidige
takenpakket aanloopt. Het streven is de inzichten uit deze trajecten via een brief
met Uw Kamer te delen.

Deze leden vragen verder of bij gemeenteraden getoetst is wat de gevolgen zijn van
dit voorstel voor hun belasting en zo niet, of de regering alsnog bereid is dit te
doen. Ook vragen deze leden hoe de expertise van volksvertegenwoordigers kan worden
vergroot zodat zij beter controle kunnen uitoefenen.

Dit wetsvoorstel is met veel inbreng vanuit gemeenteraden opgesteld. Allereerst is
onderzoek gedaan naar de in de praktijk ervaren knelpunten en de manieren waarop volgens
de praktijk aan die problemen tegemoet gekomen kan worden.5 Daarna zijn de conclusies die uit dit onderzoek getrokken zijn in een serie regiobijeenkomsten
in het land aan de lokale volksvertegenwoordigers en bestuurders voorgelegd om te
toetsen of de juiste conclusies zijn getrokken. Daarna heeft de reguliere consultatie
plaatsgevonden. Daarmee is getoetst of de voorstellen die gedaan worden aansluiten
bij problemen die raadsleden nu ervaren en door hen gezien worden als (mogelijke)
versterkingen van hun rol. Door middel van de eerdergenoemde productontwikkeling wordt
gewerkt aan het versterken van de kennispositie van lokale volksvertegenwoordigers.
Daarbij is van belang op te merken dat dit in aanvulling is op reeds bestaande ondersteuningsproducten.

De leden van de SGP-fractie hebben kennis genomen van het wetsvoorstel. Deze leden
steunen de wens om de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen
te versterken, maar zij vragen zich af of de voorstellen werkelijk soelaas gaan bieden
als de dieperliggende oorzaken niet worden aangepakt.

Voor de reactie op deze vraag wordt verwezen naar de inleiding bij deze nota.

2. Inhoud van het voorstel

Kader wijziging Wgr

De leden van de fractie van het CDA vragen of het in die gevallen waar gemeenten samenwerken
op het niveau van de provincie vanuit democratisch perspectief niet beter is als de
provincie de bevoegdheden in kwestie uitoefent. Zij vragen de regering welke wettelijke
basis nodig is voor deze vorm van differentiatie. Ook vragen de aan het woord zijnde
leden nader in te gaan op de gevolgen voor wijziging van (wettelijk verplichte) samenwerkingsverbanden
in het geval een herindeling plaatsvindt waarbij ook de provinciegrens wordt gewijzigd.
Voorts vragen deze leden waarom geen experimenteerbepaling in dit wetsvoorstel is
opgenomen en wat de stand van zaken is met betrekking tot de aanmelding van gemeenten
voor een experiment met de federatiegemeente.

De bredere discussie over de bestuurlijke inrichting die – zoals in de inleiding op
deze nota is vermeld – op dit moment wordt gevoerd wil ik afwachten alvorens uitspraken
te doen over de (on)wenselijkheid van bepaalde oplossingen. Die discussie wil ik voeren
aan de hand van ervaren problemen en niet vanuit mogelijke oplossingen, zoals ook
is aangegeven in het verslag schriftelijk overleg democratie, kiesrecht en desinformatie6. Overigens is differentiatie in taaktoedeling reeds mogelijk op grond van artikel
106 Provinciewet en artikel 109 Gemeentewet waarin staat dat bij of krachtens de wet
onderscheid gemaakt kan worden tussen provincies respectievelijk gemeenten.

Bij elke gemeentelijke herindeling kan sprake zijn van het moeten aanpassen van gemeenschappelijke
regelingen. Ook zonder wijziging van de provinciale indeling kan het nodig zijn bij
een herindeling wettelijk verplichte regelingen aan te passen, omdat deze verplichte
gemeenschappelijke regelingen niet alle op provinciale schaal zijn georganiseerd.
Bij het aanbieden van de evaluatie van het herindelingsproces Vijfheerenlanden heb
ik aangegeven welke lessen uit die casus te trekken zijn.7

In het wetsvoorstel is geen experimenteerbepaling opgenomen, omdat een experiment
nauwkeurig omschreven moet zijn en het met betrekking tot het begrip «federatiegemeente»
onbepaald is wat daar precies onder valt en of er behoefte aan is. Daar komt bij dat
veel invullingen van dit concept reeds mogelijk zijn binnen de bestaande wettelijke
kaders.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen naar een nader beeld van het aantal
samenwerkingsverbanden, zoals benoemd in de inleiding, waarbij wordt aangegeven hoe
vaak welke samenwerkingsvorm voorkomen en welke bestuursorganen aan deze samenwerkingsverbanden
deelnemen.

Volgens de hiervoor genoemde «Inventarisatie regionale samenwerkingsverbanden decentrale
overheden 2020», zijn er in 2020 in totaal 538 gemeenschappelijke regelingen.

Veruit de meest voorkomende vorm is het «openbaar lichaam»: 380. Daarna volgen de
«centrumregelingen» (enkelvoudig 46, meervoudig 12), de bedrijfsvoeringsorganisatie
(52), het gemeenschappelijk orgaan (29) en de gemeenschappelijke «regeling zonder
meer» (19).

In het onderzoek is ook geïnventariseerd welke bestuursorganen betrokken zijn bij
het samenwerkingsverband. Bij de meeste samenwerkingsverbanden zijn de colleges en/of
burgemeesters (of de equivalenten daarvan bij provincies en waterschappen) van de
deelnemende decentrale overheden betrokken. Het gaat om 80% in 2020. In 17% van de
samenwerkingsverbanden zijn de (equivalenten van) colleges en/of burgemeesters en
raden betrokken. In 3% van de samenwerkingsverbanden participeren enkel raadsleden,
statenleden of AB-leden uit waterschappen.
Hierbij moet worden aangetekend dat deze verdeling ziet op alle regionale samenwerkingsverbanden
waarin decentrale overheden participeren, niet enkel gemeenschappelijke regelingen
conform de Wgr.

Ook vragen deze leden een schematisch overzicht van de huidige en nieuwe bevoegdheden
van gemeenteraden, provinciale staten en de algemene besturen van waterschappen. Voorts
vragen deze leden een overzicht van welke wijzigingen wel of niet gelden voor provinciale
staten en algemene besturen van waterschappen.

De bevoegdheden die de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van
een waterschap hebben, zijn niet bij elke gemeenschappelijk regeling hetzelfde. Het
maakt namelijk een groot verschil of de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen
bestuur van een Waterschap zélf aan de gemeenschappelijke regeling deelnemen of niet
(wat bijvoorbeeld het geval is bij collegeregelingen). Om deze reden worden hieronder
twee schema’s weergegeven. In het eerste schema komen de bevoegdheden van de gemeenteraad,
provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap aan de orde in het geval
dit orgaan zélf aan een gemeenschappelijke regeling deelneemt (wat bijvoorbeeld het
geval is bij een raadsregeling). In het tweede schema komen de bevoegdheden aan de
orde in het geval de gemeenteraad, provinciale staten of het algemeen bestuur van
een waterschap zelf níet aan de gemeenschappelijke regeling deelnemen. Voor het overzicht
is ervoor gekozen niet apart in te gaan op gemengde regelingen. In de schema’s wordt
een onderscheid gemaakt tussen de bevoegdheden die de organen als geheel hebben en
de (additionele) bevoegdheden die afzonderlijke leden van het vertegenwoordigend orgaan
hebben. Ook is, zoals de leden van de GroenLinks-fractie verzocht hebben, een onderscheid
gemaakt tussen bestaande bevoegdheden en de bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel.
Deze nieuwe bevoegdheden zijn in de schema’s cursief afgedrukt.

SCHEMA 1: Bevoegdheden gemeenteraad, provinciale staten en algemeen Bestuur van een
waterschap indien het orgaan zelf aan een GR deelneemt

 

Bevoegdheden

gemeenteraad

raad als geheel

Aangaan en wijzigen GR

– Voor het aangaan van een gemeenschappelijke regeling waar de eigen raad aan deelneemt
is een afzonderlijk besluit van iedere raad nodig. Dit geldt ook voor toetreding,
wijziging en uittreding (art. 1, eerste en derde lid, Wgr).

 
 

 

Vertegenwoordiging in het AB of gemeenschappelijk orgaan (GO)1

– Een deelnemende gemeenteraad wijst uit zijn midden een AB-lid of een GO-lid (of
mogelijk meerdere leden) aan (art. 13, eerste lid, Wgr).

– De gemeenteraad heeft het recht het eigen lid ter verantwoording te roepen. Het
AB-/GO-lid is uitsluitend verantwoording verschuldigd over zijn eigen inbreng en dus
niet over de besluiten van het AB of het GO als geheel (art. 16, eerste lid, Wgr).
Voor het AB-lid of GO-lid geldt niet dat hij zonder last of ruggespraak tot besluitvorming
komt; hij is uitdrukkelijk te beschouwen als vertegenwoordiger van zijn eigen gemeente.2

– De gemeenteraad heeft het recht informatie te vragen aan het AB-lid/ GO-lid dat
door de raad is aangewezen (art. 16, tweede lid, Wgr)

– De gemeenteraad kan het AB-lid/ GO-lid dat door de raad is aangewezen ontslaan(art.
16, vierde lid, Wgr)

– Indien de raad geen leden in het AB of een GO heeft aangewezen: in de GR worden
bepalingen omtrent de verantwoordingsplicht en de passieve informatieplicht van AB-/GO-leden
opgenomen (art. 13, vijfde lid en 15 jo. 16, derde lid, Wgr)

 
 

 

Informatieplicht bestuur OL en GO

– De gemeenteraad heeft het recht informatie te vragen aan het GO of het bestuur van
het OL (art. 17 Wgr).

– Er is een actieve informatieplicht van het GO of het bestuur van een OL (zowel AB
als DB als voorzitter) jegens de raad. In de regeling worden bepalingen opgenomen
over de wijze waarop (art. 17, tweede lid, nieuw Wgr)

 
 

 

Advisering OL

– Alle deelnemende raden gezamenlijk: mogelijkheid om bij een OL een gemeenschappelijke
adviescommissie in te stellen (art. 24a nieuw Wgr).

 
 

 

Zienswijze begroting en besluiten

– De raad kan een zienswijze geven op de ontwerpbegroting van het OL of GO (art. 35
Wgr).

– Voorafgaand aan het vaststellen van de begroting (door het AB of GO) stelt het DB
of GO de raden schriftelijk en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel over de zienswijze
(art. 35, vierde lid, nieuw Wgr)

– In de regeling worden bepalingen opgenomen omtrent de besluiten van een OL of GO
waarover de raden een zienswijze naar voren kunnen brengen. In de GR kan ook worden
vastgelegd dat geen besluiten van een OL of GO vatbaar zijn voor een zienswijze (art.
10, vijfde lid, nieuw Wgr). Voorafgaand aan het nemen van het besluit (door het AB
of het GO) waarover de zienswijze is gegeven stelt het DB of GO de raad schriftelijk
en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel over de zienswijze (art. 10, zesde lid,
nieuw Wgr).

 
 

 

Onderzoek

– Op verzoek van de raad kan de rekenkamer een onderzoek instellen naar het bestuur
van een GR (art. 182, tweede lid, jo. 184 Gemw)

 

afzonderlijk raadslid

Vertegenwoordiging in het AB of GO

– Elk individueel raadslid heeft het recht informatie te vragen aan het door de raad
aangewezen AB-/GO-lid (art. 16, tweede lid, Wgr).

– Indien de raad geen leden in het AB of een GO heeft aangewezen: de regeling houdt
bepalingen in omtrent de verantwoordingsplicht en passieve informatieplicht van AB-leden/GO-leden
jegens individuele raadsleden (art. 13, vijfde lid en 15 jo. 16, derde lid, Wgr)

 
 
 

 
 

Informatieplicht bestuur OL en GO

–Elk individueel raadslid heeft het recht informatie te vragen aan het bestuur van
een openbaar lichaam of het GO (art. 17 Wgr).

provinciale staten

staten als geheel

De staten hebben dezelfde bevoegdheden als de raad (zie hierboven).

 
 

afzonderlijk statenlid

De individuele statenleden hebben dezelfde bevoegdheden als de individuele raadsleden
(zie hierboven).

algemeen bestuur waterschap

AB als geheel

Het algemeen bestuur van een waterschap heeft dezelfde mogelijkheden als de raad of
de staten, behalve de mogelijkheid om een rekenkameronderzoek in te stellen. De waterschappen
hebben namelijk op dit moment nog geen wettelijke mogelijkheid om een rekenkamer in
te stellen.

 
 

afzonderlijk AB-lid

De individuele AB-leden hebben dezelfde bevoegdheden als de individuele raads- en
statenleden (zie hierboven).

X Noot

1

Aangezien de bedrijfsvoeringsorganisatie slechts door de colleges of het dagelijks
bestuur van een waterschap kan worden ingesteld, komt de bedrijfsvoeringsorganisatie
niet voor in dit schema.

X Noot

2

Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 56, p. 5.

SCHEMA 2: Bevoegdheden gemeenteraad, provinciale staten en algemeen bestuur van een
waterschap indien het orgaan niet zelf aan een GR deelneemt

 

Bevoegdheden

gemeenteraad

raad als geheel

Aangaan en wijzigen GR

– Voordat het college en/of de burgemeester een gemeenschappelijke regeling aangaan
is een besluit tot toestemming van de raad nodig. Dit geldt ook voor toetreding, wijziging
en uittreding. (art. 1, tweede lid, Wgr).

– De raden kunnen bij hun college dan wel burgemeester een zienswijze indienen over
het ontwerp van een regeling (art. 1, derde lid, nieuw Wgr)

 
 

 

Vertegenwoordiging in het Algemeen bestuur (AB), bestuur van een bedrijfsorganisatie
(BVO) en gemeenschappelijk orgaan (GO)

– De gemeenteraad heeft het recht het AB-lid, BVO-lid of GO-lid ter verantwoording
te roepen (art. 19 jo. 16, eerste lid, Wgr)

– Er is een actieve informatieplicht van het AB-lid, BVO-lid of GO-lid jegens de raad
(art. 169, tweede lid dan wel art. 180, tweede lid, Gemw)

– De gemeenteraad heeft het recht informatie te vragen aan het AB-lid, BVO-lid of
GO-lid (art. 19 jo. 16, tweede lid, Wgr)

– Indien het college geen leden in het AB, BVO of GO heeft aangewezen of de burgemeester
geen lid is van het AB, BVO of GO: de regeling houdt bepalingen in omtrent de verantwoordingsplicht
en passieve informatieplicht van AB-leden/GO-leden jegens de raad (art. 19 jo. 16,
derde lid, jo. 13, vijfde lid)

 
 

 

Informatieplicht bestuur OL, GO en BVO

– De gemeenteraad heeft het recht informatie te vragen aan het GO of het bestuur van
een BVO of het bestuur van een OL (art. 17 Wgr)

– Er is een actieve informatieplicht van het GO, het bestuur van de BVO of het bestuur
van een OL jegens de raad. In de regeling worden bepalingen opgenomen over de wijze
waarop (art. 17, tweede lid, nieuw Wgr)

 
 

 

Advisering OL

– Alle raden van de deelnemende gemeenten gezamenlijk: mogelijkheid om bij een OL
een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen (art. 24a nieuw Wgr).

 
 

 

Zienswijze begroting en besluiten

– De raad kan een zienswijze geven op de ontwerpbegroting van het OL, BVO of GO (art.
35 Wgr).

– Voorafgaand aan het vaststellen van de begroting (door het AB, de BVO of het GO)
stelt het DB, het bestuur van een BVO of GO de raden schriftelijk en gemotiveerd in
kennis van zijn oordeel over de zienswijze (art. 35, vierde lid, nieuw Wgr)

– In de regeling worden bepalingen opgenomen omtrent de besluiten van een OL, BVO,
GO waarover de raden een zienswijze naar voren kunnen brengen. In de GR kan ook worden
vastgelegd dat geen besluiten van een OL, BVO of GO vatbaar zijn voor een zienswijze
(art. 10, vijfde lid, nieuw Wgr). Voorafgaand aan het nemen van het besluit (door
het AB, de BVO of het GO) waarover de zienswijze is gegeven stelt het DB, het bestuur
van de BVO of het GO de raad schriftelijk en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel
over de zienswijze (art. 10, zesde lid, nieuw Wgr).

 
 

 

Onderzoek en recht van enquête

– Op verzoek van de raad kan de rekenkamer een onderzoek instellen naar het bestuur
van een GR (art. 182, tweede lid, jo. 184 Gemw)

– Recht van onderzoek (enquête) naar het door het college of de burgemeester gevoerde
bestuur in een GR (art. 155a, eerste lid, Gemw). Dit enquêterecht is dus beperkt tot
de gemeentelijke inbreng in de GR.

– Gemeenschappelijk recht van onderzoek (enquête): alle raden van de deelnemende gemeenten
gezamenlijk kunnen een enquête uitvoeren naar de bestuursvoering van een GR (art.
155g nieuw Gemw).

 

afzonderlijk raadslid

Vertegenwoordiging in het AB, GO of de BO

– Elk individueel raadslid heeft het recht informatie te vragen aan het AB-lid, BVO-lid
of GO-lid (art. 19 jo. art. 16, tweede lid, Wgr).

– Indien het college geen leden in het AB, BVO of GO heeft aangewezen of de burgemeester
geen lid is van het AB, BVO of GO: de regeling houdt bepalingen in omtrent de verantwoordingsplicht
en passieve informatieplicht van AB-leden/BVO-leden of GO-leden jegens individuele
raadsleden (art. 19 jo. 16, derde lid, jo. 13, vijfde lid)

provinciale staten

staten als geheel

De staten hebben dezelfde bevoegdheden als de raad (zie hierboven)

 
 

afzonderlijk statenlid

De individuele statenleden hebben dezelfde bevoegdheden als de individuele raadsleden
(zie hierboven)

algemeen bestuur waterschap

AB als geheel

Het algemeen bestuur van een waterschap heeft dezelfde bevoegdheden als de raad of
de staten, behalve de volgende bevoegdheden:

– Het DB (en zijn afzonderlijke leden) en de voorzitter hebben geen wettelijke actieve
informatieplicht jegens het AB van een waterschap. De Waterschapswet kent de verantwoordingsplicht
en de passieve informatieplicht (art. 89 en 97 Waterschapswet) van het DB jegens het
AB.

– Het AB van een waterschap heeft geen wettelijke bevoegdheid om een rekenkameronderzoek
in te (laten) stellen. De waterschappen hebben namelijk op dit moment geen wettelijke
bevoegdheid om een rekenkamer in te stellen.

– Het AB van een waterschap kan geen enquête uitvoeren. De waterschappen hebben namelijk
geen wettelijk recht van enquête.

– Aangezien de waterschappen geen wettelijk recht van enquête hebben, wordt is het
door dit wetsvoorstel geïntroduceerde gemeenschappelijk recht van enquête niet van
toepassing op waterschappen.

afzonderlijk AB-lid

De individuele AB-leden hebben dezelfde bevoegdheden als de individuele raads- en
statenleden (zie hierboven).

De leden van de aan het woord zijnde fractie vragen verder welke andere wijzigingen
van de Wgr zijn overwogen maar niet opgenomen in het voorstel.

Er zijn verschillende wijzigingen overwogen die niet zijn opgenomen in het voorstel
zoals aan Uw Kamer aangeboden. Het aan Uw Kamer aangeboden onderzoek naar de controle-instrumenten
die een gemeenteraad richting het eigen college heeft, maar niet richting een gemeenschappelijke
regeling geeft hier een goed beeld van8. De gedachte achter dit onderzoek was dat op deze punten een gebrek ervaren kan worden,
omdat het in een samenwerkingsverband stappen op die punten een achteruitgang in de
positie van de gemeenteraad betekent. Niet alle instrumenten kunnen echter goed vertaald
worden naar gemeenschappelijke regelingen.

Zoals reeds toegelicht is in de memorie van toelichting, is overwogen om raadsleden
de mogelijkheid te geven zitting te nemen in het algemeen bestuur van een openbaar
lichaam dat is getroffen tussen colleges. Dit voorstel heeft ook nog in de consultatieversie
van dit wetsvoorstel gestaan. Ook andere voorstellen zijn in een eerder stadium overwogen,
bijvoorbeeld de mogelijkheid om een gele of zelfs rode kaart te trekken als (een meerderheid
van) de gemeenteraden van deelnemende gemeenten het niet eens is met een genomen besluit.
Het nadeel van deze procedure is echter dat het de slagkracht van een regeling aantast
en raden een directe stem geeft op besluiten waar zij op gemeentelijk niveau ook geen
directe afzonderlijke zeggenschap over hebben.

De leden van de fractie van de SGP maken de inschatting dat er een verschil gemaakt
moet worden tussen enerzijds het versterken van de informatie- en controlemogelijkheden
van gemeenteraden en anderzijds de mogelijkheid voor gemeenteraden om zich via zienswijzen
te mengen in de besluitvorming. De eerste categorie vinden zij zonder meer passen
bij verlengd lokaal bestuur. De tweede categorie kan leiden tot rolverwarring omdat
raden zich dan rechtstreeks mengen in de regeling in plaats van via het eigen college,
wat de geëigende route is, zo menen deze leden. Zij vragen de regering hierop te reflecteren.
Ook vragen zij in hoeverre het wenselijk is dat de positie van het college en de raad
binnen een regeling uiteen kunnen lopen.

Het onderscheid dat deze leden maken in soorten wijzigingen in dit voorstel is herkenbaar
en bruikbaar voor deze discussie. Het klopt dat de zienswijzeprocedure ervoor zorgt
dat gemeenteraden hun opvatting over een voorgenomen besluit kenbaar kunnen maken.
Daarmee kan de situatie ontstaan dat een raad van een gemeente een ander standpunt
heeft dan het eigen college in het algemeen bestuur van de regeling inneemt. Zo’n
verschil tussen college en raad kan zich op gemeentelijk niveau ook voordoen. De vraag
is echter of dit ook tot rolverwarring leidt. In essentie is de zienswijzeprocedure
een instrument voor gemeenteraden om op onderwerpen waar zij dat belangrijk vinden
vooraf hun opvatting, eventueel afgestemd met andere raden, kenbaar te maken. Weliswaar
ziet een zienswijze in verreweg de meeste gevallen op besluiten die onder de bevoegdheid
van het college vallen, maar dat doet niet af aan het gegeven dat gemeenteraden ook
daar een kaderstellende rol kunnen nemen, zoals zij ook kunnen als de taak door het
college zelf wordt uitgevoerd. De zienswijze is daarmee een correctie op de zwaardere
weg die doorlopen moet worden om een eenmaal genomen besluit van het samenwerkingsverband
aangepast te krijgen. Daar komt bij dat door het introduceren van een zienswijzeprocedure,
die de Wgr overigens voor bijvoorbeeld de begroting al kent, de formele besluitvormingslijnen
niet doorkruist worden. Het blijft immers het algemeen bestuur dat het besluit neemt.
Alleen neemt het algemeen bestuur dit nu op een moment dat de opvatting daarover van
gemeenteraden, de volksvertegenwoordiging, bekend is. Net zoals de opvatting van het
dagelijks bestuur over de ontvangen zienswijzen bekend is. Het effect is daarmee dat
de informatiepositie van het algemeen bestuur voordat een besluit genomen wordt, versterkt
is.

Uitkomsten onderzoeken Wgr

De leden van de fractie van de SGP constateren dat het gebruik van bestaande bevoegdheden
problematisch blijkt door gebrek aan capaciteit, tijd en gebrek aan zicht op de juiste
verhoudingen. Zij vragen waarom de regering heil verwacht van de voorgestelde maatregelen
en niet intensiever inzet op ondersteuning via een hogere financiële vergoeding of
onafhankelijke bijstand. Deze leden menen dat een culturele verbeterslag al een heel
ander beeld kan laten zien.

Om tot een verbetering van de democratische legitimatie en de positie van de gemeenteraad
bij intergemeentelijke samenwerking te komen is een inzet op zowel structuur als ondersteuning
of cultuur nodig, zoals is toegelicht in de inleiding op deze nota. Daarnaast voorziet
dit wetsvoorstel in samenhang met het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers
in de mogelijkheid een extra vergoeding toe te kennen voor werkzaamheden die samenhangen
met door dit voorstel te introduceren mogelijkheden als het lidmaatschap van een gemeenschappelijke
adviescommissie en van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie.

Zienswijzeprocedure

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de regering aankijkt tegen een mogelijk
verlies aan slagkracht bij een gemeenschappelijke regeling waar veel gemeenten aan
deelnemen, omdat een zienswijzeprocedure dan veel tijd kost. Wat zijn de gevolgen
voor de besluitvorming als het gemeenteraden niet lukt tot een eensluidende zienswijze
te komen?

De zienswijzeprocedure gaat alleen gelden voor de soorten besluiten waarvoor dit in
de gemeenschappelijke regeling is afgesproken, los van de zienswijze op de conceptbegroting
die op grond van de Wgr altijd geldt. Het is dus niet zo dat bij elk besluit een zienswijzeprocedure
nodig is. Bij het bestuur van een gemeenschappelijke regeling is het dan ook vooraf
bekend voor welke besluiten een zienswijze nodig is. Het bestuur kan daardoor rekening
houden met deze extra stap bij het inrichten van een besluitvormingsproces. Om vertraging
te voorkomen is ervoor gekozen deze stappen bij een openbaar lichaam door het dagelijks
bestuur te laten zetten en niet door het algemeen bestuur, omdat het dagelijks bestuur
in de regel vaker bijeen komt.

Het bestuur van een regeling is niet verplicht een of meerdere zienswijzen vanuit
gemeenteraden te volgen. Het dagelijks bestuur moet wel onderbouwd reageren op de
ontvangen zienswijzen. Dit zorgt er niet alleen voor dat raden weten hoe het dagelijks
bestuur naar hun zienswijze kijkt, maar ook dat de leden van het algemeen bestuur
over een zo volledig mogelijke informatiepositie beschikken voor zij een besluit nemen.
Als een raad het niet eens is met de wijze waarop de eigen zienswijze is verwerkt,
kan deze raad een boodschap meegeven aan de gemeentelijke vertegenwoordiger in het
algemeen bestuur.

Deze inrichting zorgt er ook voor dat er geen gevolgen zijn voor de besluitvorming
als het raden niet lukt een eensluidende zienswijze in te dienen. Dit kan immers ook
al gebeuren rond de conceptbegroting, terwijl in de praktijk elke regeling jaarlijks
tot een begroting komt die door het algemeen bestuur is vastgesteld.

De leden van de fractie van D66 kunnen zich voorstellen dat een zienswijzeprocedure
bij gemeenschappelijke regelingen met veel deelnemers tot veel extra werk kan leiden.
Ook kan het voor gefragmenteerde gemeenteraden veel werk kosten om tot een voldoende
gedragen zienswijze te komen. Ook zien deze leden de mogelijkheid dat verschillende
raden tot tegenovergestelde zienswijzen komen. Deze leden vragen hoe het bestuur van
de regeling met deze situaties om moet gaan en welke zienswijze dan het zwaarst weegt.

Gelet op de variatie die in de praktijk kan bestaan is hier, net als op de andere
voorstellen in dit wetsvoorstel, gekozen voor een vormgeving die veel ruimte laat
voor een lokale invulling. De wet vereist dat in elke gemeenschappelijke regeling
afspraken zijn gemaakt over de besluiten waarvoor deze zienswijzeprocedure gaat gelden
(de keuze mag zijn dat dit voor geen enkel aanvullend besluit zo is) en dat het (dagelijks)
bestuur zienswijzen opvraagt en daar gemotiveerd op reageert richting raden en algemeen
bestuur9. Deze reactie kan er uit bestaan dat zienswijzen worden gevolgd, maar ook dat het
dagelijks bestuur daar geen reden voor ziet. In beide gevallen zal door het (dagelijks)
bestuur inhoudelijk gemotiveerd moeten worden waarom die afweging is gemaakt.

De leden van de fractie van de SGP vragen of gelet op het versterken van de democratische
legitimatie de positie van gemeenteraden bij het opstellen, wijzigen of beëindigen
van een gemeenschappelijke regeling niet indringender op de voorgrond moet worden
geplaatst in plaats van de zienswijzeprocedure. Verder vragen deze leden of een zienswijzeprocedure
kan afleiden van het besef dat de raad het hoogste democratische orgaan is.

Met dit voorstel wordt de positie van de gemeenteraad bij het treffen van een regeling
versterkt en daarmee ook bij het wijzigen van een regeling. In het wetsvoorstel is
immers ook een verplichte zienswijzeprocedure opgenomen in het geval het college het
voornemen heeft om deel te nemen aan een gemeenschappelijke regeling, zodat de gemeenteraad
daar al de gelegenheid heeft om inbreng te leveren en eventueel voorwaarden te stellen.
Zo wordt geborgd dat de raad kan bijsturen in voornemens van het college vóór het
moment de raad om akkoord wordt gevraagd. Na deze mogelijkheid tot het geven van een
zienswijze, blijft onverkort gelden dat de gemeenteraad akkoord moet gaan met het
treffen van een gemeenschappelijke regeling. Daarmee heeft de raad zowel bij het opstellen
van de regeling als het uiteindelijke besluit over het treffen van een regeling een
doorslaggevende stem.

Ook is in dit voorstel een verplichting opgenomen om per gemeenschappelijke regeling
concrete afspraken te maken over uittreding en de evaluatie van een regeling. Zowel
de rol van de raad bij deze stappen als de mogelijkheid van de raad om een zienswijze
op voorgenomen besluiten in te dienen dragen bij aan het versterken van de positie
van de gemeenteraad als hoogste democratische orgaan van de gemeente binnen de kaders
die gelden bij de Wgr, vooral het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur.

Verder constateren deze leden dat de invulling van de zienswijzeprocedure volledig
aan deelnemers en raden wordt overgelaten, waardoor er grote verschillen kunnen ontstaan.
Zij begrijpen dat in de wet geen opsomming is gegeven van besluiten waar deze procedure
voor geldt, maar vragen waarom geen richtinggevende maatstaf is opgenomen.

In de memorie van toelichting is opgenomen dat gedacht kan worden aan besluiten met
forste financiële gevolgen, beleidskeuzes en politiek gevoelige besluiten. Er is echter
van afgezien dergelijke normen ook in de wet zelf op te nemen, omdat daarmee geen
ruimte meer zou bestaan om voor een regeling af te spreken dat er geen behoefte is
aan een zienswijzeprocedure. Voorstelbaar is dat er regelingen zijn waarbij gemeenteraden
geen aanleiding zien om zienswijzen af te geven. Een richtinggevende maatstaf kan
hieraan in de weg zitten.

Gemeenschappelijke adviescommissie

De leden van de fractie van D66 vragen of gemeenten voldoende capaciteit hebben om
gemeenschappelijke adviescommissies te ondersteunen. Daarnaast vragen deze leden of
de leden van een dergelijke commissie kleurloos moeten optreden in deze commissie.
Tevens vragen zij wie namens de raad in een gemeenschappelijke adviescommissie moet
zitten in het geval van een gefragmenteerde raad. Moet deze commissie een afspiegeling
zijn van de verhoudingen in de gemeenteraden, zo vragen deze leden? Voorts hebben
deze leden vernomen dat gevreesd wordt dat met deze commissie een nieuwe bestuurslaag
gaat ontstaan. Zij vragen daarom naar de status van deze commissie en of gevreesd
moet worden voor een nieuwe bestuurslaag.

Allereerst moet benadrukt worden dat geen bevoegdheden gedelegeerd kunnen worden aan
een regionale gemeenschappelijke adviescommissie. Deze commissies kunnen daarom geen
besluiten nemen. Zij treden daarmee ook niet in de plaats van de gemeenteraden, bijvoorbeeld
als deze een zienswijze kunnen indienen. De vrees voor een extra bestuurslaag wordt
daarom niet herkend. Wel kan deze adviescommissie een nuttige schakel zijn tussen
een gemeenschappelijke regeling en gemeenteraden. Dit geldt zeker bij gemeenschappelijke
regelingen met een breder en beleidsmatiger profiel.

Door in die gevallen gebruik te maken van deze commissie, wordt georganiseerd dat
vroegtijdig gesignaleerd kan worden dat er onderwerpen spelen die voor raden van belang
zijn. Ook biedt een gemeenschappelijke adviescommissie een gremium om te komen tot
meer gezamenlijke zienswijzen zodat deze eerder gevolg zullen krijgen. Deze gezamenlijke
zienswijze moet dan nog steeds door elke raad worden vastgesteld, maar in de gemeenschappelijke
adviescommissie kan verkend worden of zienswijzen afgestemd kunnen worden. Ook kunnen
raden deze gemeenschappelijke adviescommissie gebruiken om bij het bestuur van de
regeling aandacht te vragen voor onderwerpen die volgens hen aandacht verdienen van
een gemeenschappelijke regeling.

Hoe groot een dergelijke commissie moet worden en hoeveel leden per raad zitting hebben
is echt aan de deelnemers en raden zelf om te bepalen. Het wetsvoorstel kent daar
ook geen norm voor. De raadsleden die zitting hebben in deze commissie zitten daar
niet vanuit het eigen persoonlijke politieke belang, maar als schakel tussen de regeling
en de raden. Dat vraagt een andere opstelling van een lid dan doorgaans in de eigen
raad gekozen zal worden. Dit komt echter vaker voor bij gemeenschappelijke regelingen;
bijvoorbeeld in gemeenteraden waar per regeling één of twee raadsleden zijn aangewezen
die die regeling goed volgen en de raad informeren wanneer daar onderwerpen spelen
die voor de raad van belang zijn. Als een raad niet tevreden is over hoe deze adviesrol
door een eigen lid wordt ingevuld, kan de raad een ander lid aanwijzen.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen waarom wordt gesproken over «zonder
last en ruggenspraak» in de toelichting, terwijl op andere plekken alleen nog wordt
gesproken over «zonder last»

In de toelichting wordt inderdaad opgemerkt dat leden van de commissie opereren zonder
last of ruggenspraak. Hiermee is bedoeld er uitdrukking aan te geven dat zij zelfstandig,
en dus ook zonder sturing vanuit de betrokken raden, een gemeenschappelijke regeling
kunnen volgen en hierover kunnen adviseren. Van een formeel juridisch lastverbod zoals
dit voor bijvoorbeeld volksvertegenwoordigers geldt, is echter geen sprake. De onafhankelijkheid
van de commissie is met name van belang bij het adviseren van het algemeen bestuur
van een gemeenschappelijke regeling. Dat kan een commissie doen zonder hierover eerst
bij de betrokken raden een specifieke opdracht op te halen. Dat laat onverlet dat
het opereren van deze commissie ten dienste staat aan de controlerende rol van de
betrokken raden en voorafgaand en tussentijds overleg deze advisering kan versterken.

De leden van de fractie van de SGP vragen waarom geen bepalingen zijn opgenomen over
de status van de commissie in het geval er onvoldoende of geen leden zitting hebben.
Zij vragen eveneens in hoeverre bepalingen nodig zijn over het aandeel van het aantal
gemeenten. Betekent dit dat de regering het voorstelbaar acht dat een groot deel van
de raden geen leden afvaardigt?

De wet bevat inderdaad geen bepalingen omtrent de status van de commissie op het moment
dat er onvoldoende leden in de commissie zijn benoemd. Dit acht de regering niet noodzakelijk
nu de commissie niet verplicht is gesteld en de commissie bovendien geen formeel juridische
bevoegdheden uitoefent. Voor het overige regelt de wet uitsluitend dat de commissie
uit raadsleden van de betrokken gemeenten bestaat, maar niet hoe de verhouding of
het aandeel van iedere betrokken gemeente is. Wel is bepaald dat niet iedere gemeente
verplicht is een afvaardiging aan te wijzen voor deze commissie. Hiervoor is aangesloten
bij de bestaande bepalingen voor het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling,
waarvoor tevens in de regeling kan worden bepaalde dat niet iedere gemeente een lid
afvaardigt in het algemeen bestuur. Omdat de commissie een mogelijkheid maar geen
plicht schept, acht de regering het wenselijk dat partijen die een regeling treffen
gezamenlijk besluiten op welke wijze een commissie het best kan bijdragen aan de samenwerking
en welke bijdrage iedere raad daarvoor kan en wil leveren.

Actieve informatieplicht

Een belangrijk punt voor de leden van de fractie van GroenLinks is het zicht dat raadsleden
hebben op de besteding van middelen in een gemeenschappelijke regeling en of dit op
een effectieve wijze gebeurt. Zij vragen hoe het voorstel hier concreet verbetering
in aanbrengt.

De introductie van een actieve informatieplicht vanuit het bestuur van de regeling
naar gemeenteraden betekent dat er een verplichting ontstaat om de raad actief te
informeren in die gevallen waarin het eigen college dat ook doet. Indien er bijvoorbeeld
sprake is van een begrotingsoverschrijding, dient het bestuur van de regeling dit
te melden aan de raden. Daarnaast wordt met dit voorstel verduidelijkt dat een rekenkamer
onderzoek kan doen naar het door een gemeenschappelijke regeling gevoerde bestuur,
wat ook kan bijdragen aan het zicht van gemeenteraden op de aanwending van middelen.

Een andere zorg van de aan het woord zijnde leden is de democratische legitimatie
van convenanten, akkoorden en deals. Deze worden vaak getekend door colleges, waarna
het voor raden te laat is om er nog iets van te kunnen vinden. Zij vragen hoe de regering
naar deze ontwikkeling kijkt en wat de betekenis van dit wetsvoorstel is voor dit
soort situaties.

Met dit wetsvoorstel wordt de positie van gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen
versterkt. De voorstellen die gedaan worden hebben geen gevolgen voor convenanten,
akkoorden en deals. Dat kan ook niet, omdat de Wgr niet de grondslag is voor dergelijke
afspraken. Wat kenmerkend is voor dergelijke afspraken is dat ze licht en bijna informeel
zijn vormgegeven. Overigens geldt daarbij wel de actieve informatieplicht van het
college richting de eigen raad.

De leden van de aan het woord zijnde fractie zijn blij met de actieve informatieplicht
die met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd. Zij vragen naar de precieze reikwijdte.
Wat gaat er wel en niet onder vallen en hoe moet omgegaan worden met conflicten over
de invulling ervan?

In essentie is deze informatieplicht gelijk aan die van het college richting de eigen
raad. Deze verplichting gaat dus verder dan enkel informatievoorziening rond besluitvorming;
alles wat voor de raad van belang kan zijn valt hieronder.

Het voorstel regelt geen sanctiemechanisme in het geval er een conflict ontstaat over
de invulling van de actieve informatieplicht. Die kent de Wgr nu ook niet ten aanzien
van de passieve informatieplicht die de wet reeds kent. Er is immers geen verantwoordingsrelatie
tussen het bestuur van een gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenteraden.
Die wordt met dit voorstel ook niet geïntroduceerd. Wel moeten in elke regeling afspraken
gemaakt worden over de wijze waarop informatie wordt verstrekt.

Extra vergoeding voor lidmaatschap nieuwe gemeenschappelijke commissies

De leden van de fractie van de SP vragen of een indicatie gegeven kan worden van hoe
hoog de aanvullende vergoeding kan zijn die raadsleden kunnen ontvangen en of de regering
ook ziet dat lokale volksvertegenwoordigers steeds meer een fulltimefunctie krijgen.
Zij vragen of de regering dit wenselijk vindt.

Voor de hoogte van de aanvullende vergoeding wordt aangesloten bij de hoogte van de
bestaande vergoedingen. Dit is de hoogte van de vergoeding voor lidmaatschap van een
bijzondere commissie, respectievelijk een onderzoekscommissie zoals geregeld in het
Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers. Een raadslid dat lid is van
een gemeenschappelijke adviescommissie ontvangt in overeenstemming met artikel 3.1.4
van het Rechtspositiebesluit een toelage van maximaal € 125,72 per maand (cijfers
per 1-1-2021) voor de duur van de activiteiten van de commissie per maand.

Voor een raadslid dat lid is van een gemeenschappelijke onderzoekscommissie, betekent
dit dat in overeenstemming met art. 3.1.3 van het Rechtspositiebesluit voor de duur
van de activiteiten van die commissie ten laste van de gemeente een toelage wordt
toegekend, waarvan de hoogte bij verordening wordt bepaald, maar die per jaar ten
hoogste driemaal de maandelijkse vergoeding voor de werkzaamheden, bedoeld in artikel 3.1.1,
eerste lid van het Rechtspositiebesluit, bedraagt. Die vergoeding varieert per maand
binnen de bandbreedte van € 1.047,82 tot € 2.567,82 afhankelijk van de inwonersklasse.

Lokale rekenkamers

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe dit voorstel zich verhoudt tot het
voorstel versterking decentrale rekenkamers (TK 35 298)

Het bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel tot versterking van de decentrale rekenkamers
brengt geen wijzigingen aan in de bevoegdheid van de lokale rekenkamers ten aanzien
van gemeenschappelijke regelingen. Het wetsvoorstel breidt wel een aantal onderzoeksbevoegdheden
van rekenkamers uit naar overheidsdeelnemingen en inkooprelaties die gemeenten aangaan,
bijvoorbeeld voor de uitvoering van jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. Rekenkamers
zijn reeds bevoegd onderzoek te verrichten bij gemeenschappelijke regelingen, inlichtingen
in te winnen, documenten te vorderen en indien nodig bij de betrokken instelling een
onderzoek in te stellen.

Aanpassen regels gevolgen uittreding

De leden van de CDA-fractie constateren met de regering, dat in de praktijk veel problemen
worden ervaren bij uittreding uit een gemeenschappelijke regeling, omdat vaak wordt
volstaan met de afspraak dat in geval van uittreding het (algemeen) bestuur de uittreedvoorwaarden
vaststelt. Deze leden vinden het dan ook van belang, dat de regels over de gevolgen
van uittreding worden aangescherpt.

Aan deze zorg wordt in dit voorstel tegemoet te komen door de bepaling over uittreding
in de Wgr zo aan te scherpen dat in de GR afspraken gemaakt moeten worden over de
gevolgen die uittreding heeft voor het vermogen van de rechtspersoon en de deelnemende
gemeenten.

3. Overgangsrecht, inwerkingtreding en evaluatie

De leden van de fractie van de VVD vragen aandacht voor de belasting van raadsleden
en of zal worden gemonitord of de wetswijziging gaat leiden tot een extra tijdsbelasting
van raadsleden.

In het wetsvoorstel is opgenomen dat deze wet vier jaar na inwerkingtreding geëvalueerd
zal worden. Bij die evaluatie zal ook naar de tijdsbelasting van raadsleden gekeken
worden.

De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen er op dat in de Tijdelijke wet maatregelen
Covid-19 maatregelen zijn opgenomen om de positie van gemeenteraden bij veiligheidsregio’s
te verbeteren. Zij vragen of deze maatregelen worden meegenomen in de evaluatie van
de Wvr.

Het rapport van de Commissie evaluatie Wet veiligheidsregio’s is op 4 december jl.
aan uw Kamer aangeboden. Hierin is onder meer onderzocht hoe de relatie tussen de
gemeenteraad en de voorzitter van de veiligheidsregio functioneert. In het bijzonder
is aandacht besteed aan het aspect «democratische legitimiteit». Omdat de Tijdelijke
wet maatregelen covid-19 op 1 december 2020 in werking trad, konden in deze evaluatie
nog geen uitspraken worden gedaan over de toepassing van deze nieuwe bepalingen in
de praktijk.

4. Advies en consultatie

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het zorgelijk dat de Nederlandse Vereniging
voor Raadsleden stelt dat de wet eigenlijk niet de oplossing is voor het probleem
wat zij ervaren. Deze leden vragen hoe raadsleden betrokken zijn geweest bij het ontwikkelen
van dit wetsvoorstel en hoe de regering aankijkt tegen de oproep vanuit deze vereniging
om vooral werk te maken van cultuurverandering. Ook vragen zij of de regering een
rol voor zichzelf ziet om het gesprek tussen bestuurders van gemeenschappelijke regelingen
en gemeenteraden over het verbeteren van democratische besluitvorming?

Raadsleden zijn intensief betrokken bij de probleemanalyse die ten grondslag ligt
aan dit voorstel en bij de voorstellen die gedaan worden. Dat is in verschillende
stappen gedaan. Eerst is rond 13 gemeenschappelijke regelingen onderzocht wat de ervaringen
waren met die regelingen en dan vooral de legitimiteit van die regelingen. Dat heeft
geleid tot het eerder genoemde rapport dat op 18 februari 2019 aan Uw Kamer is aangeboden10. De conclusies die daaruit getrokken zijn voor het wetsvoorstel zijn vervolgens in
regiobijeenkomsten door het land in de zomer van 2019 getoetst. Daarna heeft de reguliere
consultatie nog plaatsgevonden.

Er is bewust gekozen voor een bottom-up benadering omdat de legitimiteit van gemeenschappelijke
regelingen en de positie van gemeenteraden daarbij alleen echt versterkt kan worden
met maatregelen waarvan raadsleden zelf denken dat ze kunnen werken.

Op deze manier wordt ook gewerkt aan het ondersteunen van gemeenteraden. Het genoemde
onderzoek is ook de basis geweest voor de keuze voor de producten die nu ontwikkeld
worden om gemeenteraden te ondersteunen. Deels zien deze producten ook op het gesprek
tussen college en raad danwel bestuur van een regeling en raad over de (sturings)informatie
die de raad nodig heeft om zijn rol goed te kunnen vervullen.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel C

De leden van de SGP-fractie merken op dat het voorgestelde zevende lid, mogelijk door
het ontbreken van leestekens, moeilijk leesbaar is: «... houdt bepalingen in omtrent
of en indien dit het geval is de wijze waarop».

In de nota van wijziging is het betreffende artikellid geherformuleerd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren