Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Aukje de Vries over het proefschrift ‘Public funding of failing banks in the European Union

Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 14 december 2020).

Vraag 1

Bent u bekend met het proefschrift «Public funding of failing banks in the European
Union» van Marije Louisse?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2, 5

Bent u op de hoogte van de disharmonie tussen het staatssteunregime en het afwikkelingskader
van de Europese Commissie (EC), welke in het proefschrift aan het licht wordt gebracht?
Wat vindt u ervan dat de disbalans tussen de twee kaders van de EC zorgt voor mazen
in de Europese regelgeving, wat lidstaten de ruimte biedt creatief om te gaan met
het verstrekken van publieke middelen aan falende banken buiten het afwikkelingskader
om? Bent u het ermee eens dat dit probleem nog altijd nijpend is, en hoe wilt u dit
probleem aanpakken? 2)

Kunt u een algehele beoordeling geven van de conclusies en de aanbevelingen van het
desbetreffende proefschrift?

Antwoord 2, 5

Bovengenoemde vragen zijn sterk verweven en behandel ik daarom integraal. Het lid
De Vries vraagt mij een algehele beoordeling van de conclusies en de aanbevelingen
van het proefschrift te geven. Het is uiteraard aan de promotiecommissie om het proefschrift
te beoordelen en ik begrijp dat die reeds een positief oordeel heeft geveld, waarmee
ik mevrouw Louisse van harte feliciteer. Zij behandelt in het proefschrift een zeer
relevant thema, dat ook al geruime tijd mijn aandacht heeft. Ik zal in deze beantwoording
een bescheiden poging doen om ook van mijn kant een appreciatie van het proefschrift
te geven.

Het proefschrift van Louisse behandelt het crisisraamwerk voor banken, en dan met
name de samenloop met de regels voor het verlenen van staatssteun aan banken. Het
crisisraamwerk – dat naast het resolutieraamwerk (BRRD en SRM-verordening) ook de
richtlijn voor depositogarantiestelsels omvat (DGSD)2 – dient ertoe om het falen van banken ordentelijk op te kunnen vangen.

Zoals het proefschrift laat zien, kent het crisisraamwerk op punten lacunes en kunnen
voorschriften verder worden aangescherpt. Zoals ik eerder met uw Kamer heb gewisseld
ben ik – net als Louisse – van mening dat er mogelijkheden zijn om de slagvaardigheid
en efficiëntie van het crisisraamwerk te versterken. Tevens deel ik de mening van
Louisse dat bepaalde instrumenten binnen en buiten het crisisraamwerk nadere uitwerking
behoeven. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de mogelijkheden voor toezichthouders
om vroegtijdig en nog voor bankfalen in te grijpen bij banken. Over deze thema’s is
het afgelopen jaar in de Raad gesproken door de hoogambtelijke werkgroep (HLWG), die
spreekt over het versterken van de bankenunie. In december is de Ecofin-raad over
de voortgang van deze werkgroep geïnformeerd.3

Deze gesprekken in de HLWG zijn mede ingegeven door de praktijk. De doelstelling van
het raamwerk is om falende banken via faillissement, of bij grotere banken via resolutie,
zonder de inzet van publieke middelen, ordentelijk af te wikkelen. Het resolutieraamwerk
kent sterke waarborgen om het gebruik van publieke middelen zoveel mogelijk te voorkomen.
Sinds de start van de BRRD in 2016 is het resolutieraamwerk (dat onderdeel is van
het bredere crisisraamwerk) nog maar beperkt gebruikt. In veel gevallen is voor een
«gewoon» faillissement gekozen.4 Daarbij is in een aantal gevallen toch staatssteun verleend, terwijl het crisisraamwerk
dit in het algemeen beoogt te voorkomen.

De grondslagen voor deze staatssteun liggen in het Verdrag over de werking van de
Europese Unie (TFEU), waarin afspraken zijn gemaakt over de werking van de interne
markt. Voor banken heeft de Europese Commissie de verdragsbepalingen nader uitgewerkt
in een aantal Mededelingen over het verlenen van staatssteun aan banken. De Commissie
heeft daarin uitgangspunten en voorwaarden opgenomen. Daarin is vastgelegd onder welke
voorwaarden overheden steun aan banken kunnen verlenen.

In haar proefschrift identificeert Louisse een aantal verschillen tussen de voorwaarden
voor staatssteun aan banken en het crisisraamwerk. Zij concludeert bovendien dat het
staatssteunraamwerk beter zou kunnen aansluiten bij het resolutieraamwerk. Ik deel
die conclusies. Zo zou de SRB voor meer banken moeten kiezen om deze in resolutie
te plaatsen. Vooralsnog zijn banken echter vooral via een nationale faillissementsprocedure
buiten resolutie geliquideerd. En daarbij speelt de SRB vervolgens geen rol. Hiertoe
zouden zowel de resolutieregels als de staatssteunregels verduidelijkt kunnen worden.
In oktober jongstleden heeft Nederland samen met Frankrijk en Finland in het kader
van bovengenoemde ambtelijke werkgroep een non-paper ingediend in de Raad, waarin
ervoor wordt gepleit om de staatssteunregels meer in lijn te brengen met het resolutieraamwerk
(BRRD). De Commissie zou bijvoorbeeld moeten bezien hoe de regels voor lastendeling
binnen het staatssteunkader beter kunnen aansluiten bij de strengere regels die gelden
in resolutie. Ook zou de Commissie de voorwaarden voor het bepalen van de omvang van
de steun verder kunnen aanscherpen. Daarmee zou het gebruik van het resolutieraamwerk
kunnen toenemen. Ik ben minder overtuigd van de wenselijkheid van voorstellen van
Louisse om bijvoorbeeld de SRB een grote rol te geven bij het afwikkelen van banken
in (nationaal) faillissement of om naast het resolutie-raamwerk een geharmoniseerd
insolventiemechanisme voor banken in het leven te roepen. Ik vind het wenselijker
om het bestaande kader zoveel als mogelijk te versterken.

De Europese Commissie erkent ook dat het crisisraamwerk onvolkomenheden heeft en geeft
aan dat het kader momenteel prikkels lijkt te bevatten voor het gebruik van «resolutie-achtige»
instrumenten buiten resolutie, bijvoorbeeld via staatssteun of het gebruik van het
depositogarantiestelsel. De Commissie is voornemens om komend jaar het crisisraamwerk
te evalueren.5 De Eurogroep heeft recent in haar akkoord over het vervroegd invoeren van de gemeenschappelijke
achtervang de Commissie uitgenodigd om, als onderdeel van de bredere herziening van
het crisisraamwerk, ook de staatssteunregels te herzien. De Commissie zal hiertoe
in 2021 een voorstel doen, en het crisisraamwerk en de staatssteunregels uiterlijk
in 2023 herzien.6 Nederland heeft er op aangedrongen dat de Commissie gelijktijdig met het voorstel
voor de herziening van het crisisraamwerk ook dient te rapporteren over de voorgenomen
stappen ten aanzien van staatssteunregels. Op die wijze kunnen beide analyses in samenhang
worden beoordeeld. Hierover heb ik u in het verslag van de Eurogroep uitgebreid geïnformeerd.7

In haar proefschrift stelt Louisse ook dat lastendeling niet onder alle omstandigheden
zou moeten plaatsvinden. Ik ben van mening dat overheidssteun aan banken zo min mogelijk
en alleen onder strengere voorwaarden aan de orde zou moeten zijn. De Europese Commissie
heeft reeds mogelijkheden geschapen om bij kapitaalsstaatsteun af te zien van lastendeling,
bijvoorbeeld als dat negatieve gevolgen zou hebben voor de financiële stabiliteit.
In haar tijdelijke Covid-19 staatssteunkader van afgelopen maart heeft de Commissie
vervolgens aangegeven, dat voor steun die gebruikt wordt om problemen als gevolg van
Covid-19 aan te pakken, een uitzondering kan worden gemaakt op het vereiste van lastendeling
door aandeelhouders en junior schuldeisers.8 Ik ben van mening dat terughoudend gebruik moet worden gemaakt van een dergelijke
uitzondering.

Louisse doet in haar proefschrift ook enkele meer verstrekkende aanbevelingen. Sommige
van deze aanbevelingen zien op het verder delen van risico’s op Europees niveau, bijvoorbeeld
door de besluitvorming over de inzet van publieke middelen bij bankfalen meer op Europees
niveau te beleggen. Het crisisraamwerk voor banken kent naar mijn mening reeds voldoende
mogelijkheden om met Europese middelen (tijdelijk) bij te springen in geval van bankfalen.
Zo vullen banken een resolutiefonds (SRF) dat resolutie ordentelijk kan laten verlopen.
Om het resolutieraamwerk te versterken is door de Eurogroep op 30 november het besluit
genomen om de gemeenschappelijke achtervang voor het SRF begin 2022 in te voeren.
In het verslag van de Eurogroep van 30 november heb ik uw Kamer uitgebreid over dit
akkoord geïnformeerd. Ook kan het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) in uiterste
gevallen reeds leningen verstrekken aan lidstaten om banken te herkapitaliseren.9

Louisse stelt ook dat er noodzaak is om het verschaffen van liquiditeit voor banken
in resolutie centraler te regelen. Over de Nederlandse positie ten aanzien van dit
vraagstuk is uw Kamer in het verslag van de Ecofin en Eurogroep van 3 en 4 november
uitgebreid geïnformeerd.10 Wat Nederland betreft moet eerst kritisch naar het resolutieraamwerk worden gekeken
om te bezien hoe de kans op een tekort aan liquiditeit bij een bank na resolutie zo
klein mogelijk kan worden gemaakt. Mocht uit een dergelijke beoordeling komen dat
het onontbeerlijk is de omvang van het SRF te vergroten dan staat Nederland open voor
een verkenning daarvan, om zo een extra financiële buffer voor het verstrekken van
liquiditeit te creëren. Dit is voor het kabinet niettemin nadrukkelijk een terugvaloptie;
voordat hierover gesproken kan worden dient eerst te zijn aangetoond dat alle andere
mogelijke routes zijn uitgeput om banken van voldoende liquiditeit in resolutie te
voorzien. De verwachting is dat de Eurogroep in het voorjaar van 2021 deze discussie
weer zal hernemen.

Vraag 3

Kunt u reageren op het feit dat de Single Resolution Board heeft besloten de Italiaanse
bank Monte di Passchi niet in afwikkeling te plaatsen, terwijl de staatssteunautoriteit
het verlenen van staatssteun vervolgens wel heeft goedgekeurd? Deelt u de mening dat
de twee in de vorige vraag genoemde functies van de EC beter op elkaar moeten worden
afgestemd, zodat in de toekomst soortgelijke casus zich niet meer voordoen?

Antwoord 3

Een bank kan pas in resolutie worden gebracht wanneer door een toezichthouder is vastgesteld
dat een bank faalt of mogelijk faalt, bijvoorbeeld wanneer deze niet meer aan de kapitaaleisen
voldoet. De resolutieautoriteit (voor grote bancaire instellingen is dat de SRB) kan
vervolgens besluiten om tot resolutie over te gaan wanneer dat in het publiek belang
is. De beoordeling of dit in het publiek belang is wordt onder andere gebaseerd op
de vraag of kritieke functies van de bank overeind dienen te worden gehouden. Een
besluit om tot resolutie over te gaan en de beslissing welke instrumenten worden ingezet,
behoeft instemming van Europese Commissie.

Zoals eerder door mij en mijn voorganger met de Kamer is gewisseld, verkeert de Italiaanse
bank Monte Dei Paschi (MPS) al langer in problemen.11 In 2017 heeft de bank kapitaalsteun gehad, waarbij de Commissie heeft geoordeeld
dat die op grond van het staatssteunraamwerk was toegestaan. Ook kijkt de Commissie
daarbij of de steun te verenigen is met het resolutieraamwerk voor banken (BRRD).
De BRRD schrijft voor dat de vorm van steun die aan MPS was verleend (zogenoemde preventieve
herkapitalisatie) alleen kan worden verleend aan banken die solvabel zijn. Hierop
toetst de toezichthouder. De toezichthouder heeft bij MPS geconcludeerd dat aan deze
voorwaarden werd voldaan. Daarom is de bank ook niet verklaard te falen of mogelijk
te falen, en is de bank niet in resolutie gegaan.

Als voorwaarde voor de steun diende Italië bij de Europese Commissie een herstructureringsplan
in te dienen voor MPS. Ook schrijft de Europese Commissie voor dat aandeelhouders
en risicodragende investeerders bij kapitaalsteun in principe een financiële bijdrage
moeten leveren om de bank weer gezond te maken (via een bail-in die minimaal tot junior
schuldeisers gaat). Beide is ook bij MPS gebeurd.

De casus van MPS illustreert naar mijn mening de samenloop van verschillende actoren
en bevoegdheden bij het verlenen van staatssteun. In dergelijke situaties spelen de
Europese Commissie, de toezichthouder en de nationale overheid een rol. Ik ben van
mening dat de Commissie in de herziening van het crisisraamwerk en staatssteunraamwerk
goed dient te kijken naar de verantwoordelijkheden van verschillende actoren bij de
omgang met falende banken. Ook is Nederland, zoals ik hierboven noemde, er voorstander
van dat de staatssteunregels meer in lijn worden gebracht met de regels in resolutie.
Dat kan eraan bijdragen dat meer banken in resolutie worden geplaatst, en publieke
middelen beter worden beschermd.

Vraag 4

Welke concrete acties onderneemt u momenteel en bent u voornemens nog te nemen om
u sterk te maken voor een «weerbare, transparante en gezonde Europese bankensector»,
zoals door u toegezegd in uw antwoorden op eerdere Kamervragen van het lid Aukje de
Vries?12

Antwoord 4

Recent is uw Kamer uitgebreid geïnformeerd over de stand van zaken van risicoreductie
in de Europese bankensector.13 Daarin heb ik op verschillende dossiers ook toegelicht hoe ik risico’s in de Europese
bankensector verder wil terugdringen.

Op twee terreinen zijn de afgelopen weken concrete stappen gezet dankzij de inzet
van Nederland. Tijdens de onderhandelingen over het vervroegd invoeren van de gemeenschappelijke
achtervang heeft Nederland er onder andere op ingezet dat in de Europese Unie de komende
jaren ook enkele generieke maatregelen worden genomen om de Europese bankensector
te versterken. Zoals hierboven reeds werd genoemd zullen er stappen worden gezet om
het staatssteunkader verder aan te scherpen.

Ook heeft Nederland erop ingezet om de transparantie omtrent stresstesten te versterken.
Stresstesten helpen toezichthouders om kwetsbaarheden bij banken te identificeren.
Transparantie over de uitkomsten van stresstesten, en eventuele acties die daarop
volgen, dragen bij aan het vertrouwen in de bankensector. Sinds het rapport van de
Rekenkamer over de Europese stresstesten werkt de Europese bankenautoriteit aan het
verscherpen van stresstesten. De Eurogroep moedigt de EBA aan om met name meer grote
banken mee te nemen in de stresstesten (meer banken die onder de SRB vallen). De EBA
heeft reeds aangegeven transparantie over stresstesten te vergroten. EBA zal over
voorgenomen stappen halverwege 2021 aan de Raad rapporteren.

Vraag 6

Op welke punten moet volgens u het Europese staatssteunregime en afwikkelingskader
worden herzien? Wie is in dit proces van herziening betrokken en welke rol hebben
nationale overheden hierin? Bent u van plan de conclusies en de aanbevelingen van
dit proefschrift mee te nemen in de voorbereidingen voor het herzien van het Europese
staatssteunregime en afwikkelingskader? Zo ja, welke? Zo nee, wat zijn hierin uw afwegingen?

Antwoord 6

Zoals gezegd zal de Europese Commissie het crisisraamwerk het komend jaar evalueren
en met een gerichte herziening komen, waar op verzoek van de Eurogroep ook het staatssteunkader
in wordt meegenomen. Binnenkort zal de Europese Commissie de evaluatie voor het crisisraamwerk
openen. Mijn reactie op deze evaluatie zal ik ook aan uw Kamer sturen. Gelijktijdig
lopen er al langere tijd op technische niveau besprekingen met lidstaten in de HLWG.
Deze besprekingen zullen komende maanden door blijven lopen. Zowel in de evaluatie
als in deze technische besprekingen zet Nederland zich langs bovengenoemde lijnen
in om het crisisraamwerk voor banken te versterken.

De besluitvorming over de herziening van het crisisraamwerk is uiteindelijk aan de
lidstaten en het Europees parlement op basis van een voorstel van de Europese Commissie.
Eind 2021 wordt een gerichte herziening door de Europese Commissie verwacht op basis
van besprekingen met lidstaten en de voornoemde evaluatie. De herziening van het staatssteunraamwerk,
dat als gezegd is uitgewerkt in Mededelingen, is aan de Europese Commissie zelf, op
grond van bestaande wetgeving.