Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Strekking van het wetsvoorstel

Bij de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing
van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie
van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving
burgerluchthavens en militaire luchthavens; Stb. 2008, 561) is voorzien in een nieuw regime voor de aanleg van militaire luchthavens. Ingevolge
die wet is het onder de Luchtvaartwet geldende regime van aanwijzing van luchtvaartterreinen
vervangen door het in de Wet luchtvaart neergelegde systeem waarin luchthavens gestalte
krijgen door middel van een luchthavenbesluit. De overgang op dit nieuwe regime maakt
het noodzakelijk de aanwijzingen op grond van de Luchtvaartwet van de bestaande acht
militaire luchtvaartterreinen (Leeuwarden, Deelen, Eindhoven, Volkel, De Kooy, Woensdrecht,
Gilze-Rijen en De Peel) om te zetten in luchthavenbesluiten op basis van de Wet luchtvaart.
De wet van 18 december 2008 voorzag voor die omzetting in Artikel XVIII in een termijn
van vijf jaar, welke termijn eindigde per 1 november 2014.

In de afgelopen jaren is de termijn diverse keren verlengd (Stb. 2014, 289, Stb. 2016, 260 en Stb. 2018, 253) met als gevolg dat de termijn thans eindigt per 1 november 2021. Hoewel deze termijn
nog niet is verstreken, is – zoals in de Kamerbrief van 21 april 2020 is aangegeven
(Kamerstukken II, 2019/20, 31 936, nr. 738) – reeds nu duidelijk dat als gevolg van vertraging en nieuwe ontwikkelingen de nu
geldende eindtermijn andermaal niet toereikend zal zijn voor het afronden van de drie
resterende luchthavenbesluiten.

Het voorliggende wetsvoorstel bevat noodzakelijkerwijs een vierde verlenging van de
termijn. Gezien de hierna toe te lichten duur van die termijn wordt tevens een rapportageverplichting
voorgesteld waarbij de verantwoordelijke bewindspersoon jaarlijks aan de Staten-Generaal
verslag uitbrengt over de voortgang van de resterende luchthavenbesluiten.

Stand van zaken luchthavenbesluiten

In de afgelopen jaren zijn voor de militaire luchthavens Leeuwarden, Deelen, Eindhoven,
Volkel en De Kooy luchthavenbesluiten tot stand gebracht en in werking getreden. De
beoogde luchthavenbesluiten voor Gilze-Rijen, De Peel en Woensdrecht zijn weliswaar
in verschillend stadium van voorbereiding, maar kunnen naar inmiddels duidelijk is
niet voor het verstrijken van de nu geldende wettelijke termijn worden gerealiseerd.

Luchthavens Gilze-Rijen en De Peel

Er zijn ongeveer 800 zienswijzen uitgebracht over de milieueffectrapportage en het
ontwerp-luchthavenbesluit Gilze-Rijen. Met de aanvaarding van de motie Kerstens c.s.
(Kamerstukken II, 2017/18, 34 932, nr. 11) is het kabinet verzocht om in overleg met betrokkenen te bezien op welke wijze tot
een gedragen besluit kan worden gekomen. Ter uitvoering van de motie is een nieuwe
benaderingswijze van de problematiek van de geluidsbelasting voorgesteld, zoals uiteengezet
in de brief van 21 april 2020 (Kamerstukken II, 2019/20, 31 936, nr. 738). Daarbij worden de vliegbasis Gilze-Rijen en de te reactiveren vliegbasis De Peel
in samenhang bezien. Door eerst een luchthavenbesluit voor De Peel voor te bereiden
met het oog op een reactivering van die vliegbasis, heeft Defensie over enkele jaren
meer mogelijkheden te komen tot een gedragen luchthavenbesluit voor vliegbasis Gilze-Rijen.

De voorbereidingen van het reactiveren van de militaire luchthaven De Peel zijn inmiddels
ter hand genomen. Bij brief van 12 juni 2019 (Kamerstukken 2018/19, 31 936, nr. 638) heeft de Staatssecretaris van Defensie de Tweede Kamer geïnformeerd over het voornemen
voor de militaire luchthaven De Peel een luchthavenbesluit in voorbereiding te nemen,
zodat een reactivering van de vliegbasis op termijn mogelijk is. De m.e.r.-procedure
voor het luchthavenbesluit is begonnen met de publicatie van de concept-Notitie reikwijdte
en detailniveau – Milieueffectrapportage Luitenant-generaal Bestkazerne/Militaire
luchthaven De Peel. Deze heeft ter inzage gelegen van 26 juni tot en met 21 augustus
2019. Er zijn ongeveer 500 zienswijzen ingediend. Het volgtijdelijk realiseren van
het tot stand brengen van luchthavenbesluiten voor De Peel en Gilze-Rijen betekent
dat de nu nog voor die bases tot 1 november 2021 geldende overgangstermijn, zal worden
overschreden.

Luchthaven Woensdrecht

Ten tijde van de indiening van het meest recente wetsvoorstel tot verlenging van de
overgangstermijn voor de omzetting van aanwijzingen van luchtvaartterreinen in luchthavenbesluiten
werd de milieueffectrapportage voor het luchthavenbesluit voor de militaire luchthaven
Woensdrecht geactualiseerd. Ondertussen was de voorbereiding gaande van de komst van
het nieuwe jachtvliegtuig voor de Nederlandse krijgsmacht, de F-35. De vliegbasis
Woensdrecht en het daar gevestigde Logistiek Centrum Woensdrecht krijgen een belangrijke
rol in het onderhoud van de F135, de motor van het F-35 jachtvliegtuig, niet alleen
voor Nederland, maar ook voor andere Europese afnemers van dit toestel. Dat vereiste
de bouw van een motorenhal en een testcell, waarvoor het Rijksvastgoedbedrijf op 30 november
2017 een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft aangevraagd.
Deze vergunning is op 10 april 2018 verleend, waartegen door de Brabantse Milieu Federatie
en een aantal andere natuur- en milieuorganisaties bezwaar is aangetekend. Uiteindelijk
heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 24 januari 2020 een
herziene beslissing op bezwaar genomen. Maar inmiddels zijn zowel tegen de Wnb-vergunning
uit 2012 voor de herinrichting van de vliegbasis als tegen de Wnb-vergunning voor
de motorenwerkplaats en de testcell beroepsschriften ingediend.

Centraal in deze beroepsprocedures staat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof, wat resulteerde
in nieuwe voorschriften voor passende beoordelingen. Ook moest de rekentool Aerius
voor stikstofdepositie worden aangepast. Met betrekking tot de vliegbasis Woensdrecht
zijn er meerdere complicerende factoren. In de eerste plaats grenst de vliegbasis
onmiddellijk aan het Natura2000-gebied Brabantse Wal en liggen andere Natura2000-gebieden
in de onmiddellijke omgeving. Er is dus een rechtstreekse relatie tussen de diverse
activiteiten op de vliegbasis en de stikstofdepositie in die natuurgebieden. In de
tweede plaats zijn er plannen voor nieuwe activiteiten op de vliegbasis, die samenhangen
met de concentratie van het hoger onderhoud van het Commando Luchtstrijdkrachten op
de vliegbasis Woensdrecht. Daarom moet kritisch worden beoordeeld welke activiteiten
de komende jaren op Woensdrecht worden gehuisvest en dus nog moeten worden betrokken
in de vergunningprocedures. Vervolgens moet uit de Aerius-berekeningen blijken wat
de stikstofdepositie is van het geheel van deze activiteiten en of en welke compenserende
maatregelen hiervoor nodig zijn. Vanwege de samenhang tussen de verschillende vergunningtrajecten
en omdat vaak dezelfde gegevens voor verschillende vergunningen nodig zijn, kan de
actualisering van het MER pas worden afgerond als deze nieuwe stikstofberekeningen
duidelijkheid hebben geboden over welke activiteiten wel en welke niet mogelijk zijn
op de vliegbasis Woensdrecht.

Wijziging geluidsmaat Ke in Lden

De Commissie voor de milieueffectrapportage heeft het ministerie geadviseerd voor
de berekening en beoordeling van de geluidsbelasting de overstap te maken van de geluidsmaat
die uitgaat van Kosteneenheden, naar de geluidsmaat Lden. Ook in de ingediende zienswijzen en de gesprekken over het voorgenomen Luchthavenbesluit
Gilze-Rijen is door bestuurders en omwonenden gevraagd om berekeningen in de geluidsmaat
Lden. Het Ministerie van Defensie heeft het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum verzocht
berekeningen uit te voeren om de consequenties van een dergelijke overgang te bezien,
waarbij uitgangspunt is dat een dergelijke overgang noch voor de omgeving, noch voor
de militaire luchtvaart tot substantiële wijziging mag leiden. Het voornemen is om
deze overgang voorafgaand aan de vaststelling van de luchthavenbesluiten voor de luchthavens
Gilze-Rijen en De Peel te realiseren. Een dergelijke overgang vergt evenwel tijd omdat
de regelgeving inzake de Ke-systematiek zoals die is vastgelegd in het Besluit militaire
luchthavens, moet worden aangepast op de Lden-systematiek. Het traject tot wijziging
van dat besluit (een algemene maatregel van bestuur) zal moeten zijn doorlopen alvorens
een luchthavenbesluit tot stand kan worden gebracht met gebruikmaking van de Lden-
geluidsmaat.

Verlengen maximumtermijn en toevoegen jaarlijkse rapportage

Zoals uit het vorenstaande blijkt, is andermaal meer tijd vereist om de overgang van
aanwijzingen van luchtvaartterreinen naar luchthavenbesluiten te kunnen realiseren.

Het andermaal verlengen van de termijn met weer enkele jaren stuit op het bezwaar
dat gezien het hiervoor geschetste traject en de daarin te nemen stappen, het onzeker
is of een dergelijke verlenging toereikend zal zijn. Daarvoor doen zich teveel onzekere
factoren voor. Niettemin blijft het wenselijk om het thans voorziene overgangsrecht
aan een concrete einddatum te koppelen. Dat is mede van belang met het oog op de voorziene
invoering van de Omgevingswet. Die wet voorziet eveneens in overgangsrecht. Vanwege
de samenhang die wat betreft de ruimtelijke consequenties van luchthavens bestaat
tussen de omgevingswetgeving en de luchtvaartwetgeving, wordt voor de einddatum van
de geldigheid van de aanwijzingen van de drie resterende luchtvaartterreinen aangesloten
bij de beoogde einddatum van het overgangsrecht van de omgevingswetgeving (Kamerstukken
II, 2020/21, 33 118, nr. 158). Concreet betekent dit dat het overgangsrecht voor het tot stand brengen van luchthavenbesluiten
eindigt op 31 december 2029.

Het wetsvoorstel voorziet er in de eerste plaats in dat de maximering in jaren van
de termijn voor het vaststellen van een luchthavenbesluit wordt vervangen door een
concrete einddatum (Artikel I, onder A). Omdat die aan de omgevingswetgeving ontleende
einddatum verder in de toekomst ligt, wordt aanvullend een rapportageverplichting
voorgesteld (Artikel I, onder B). Op basis daarvan zal de verantwoordelijke bewindspersoon
de Staten-Generaal jaarlijks verslag doen van de stand van zaken bij het tot stand
brengen van de luchthavenbesluiten voor de luchthavens De Peel, Gilze-Rijen en Woensdrecht.
Een dergelijke rapportage kan gestalte krijgen in het kader van de begrotingsstukken,
maar kan ook separaat plaats vinden. Aldus hebben de Staten-Generaal de mogelijkheid
de voortgang van de totstandkoming van de resterende luchthavenbesluiten te monitoren
en desgewenst de verantwoordelijke bewindspersoon daarover aan te spreken. De dialoog
tussen parlement en bewindspersoon vindt dan plaats aan de hand van de jaarlijkse
rapportage in plaats van in het kader van het voldongen feit van een verlengingswetsvoorstel
tegen de tijd dat de termijn dreigt te worden overschreden.

Het verlengen van de geldigheidstermijn van de aanwijzingsbesluiten tot en met 31 december
2029 betekent geenszins dat het Ministerie van Defensie beoogt maximaal gebruik te
maken van deze termijn. Defensie blijft ernaar streven de resterende luchthavenbesluiten
zo snel mogelijk tot een goed einde te brengen.

Consultatie en inwerkingtreding

Omdat het wetsvoorstel zich niet richt tot burgers of bedrijven, is afgezien van internetconsultatie.
Wensen en bedenkingen met betrekking tot concrete luchthavenbesluiten en de daarop
betrekking hebbende milieueffectrapportages worden ingebracht in het kader van het
tot stand brengen van die luchthavenbesluiten. Dat staat los van dit wetsvoorstel.
Daarentegen biedt dit wetsvoorstel meer tijd om tot goed afgewogen luchthavenbesluiten
te komen, conform de motie Kerstens c.s.

Omdat een voorziening met betrekking tot de thans geldende overgangstermijn vóór 1 november
2021 haar beslag moet krijgen, welke datum niet correspondeert met een vast verandermoment,
is niet aangesloten bij de vaste verandermomenten, maar is gekozen voor inwerkingtreding
met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de wet zal
worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Defensie,
B. Visser