Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 november 2020 en het nader rapport d.d. 7 december 2020, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, mede namens
de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van
de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 8 juli 2020, nr. 2020001344,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 11 november 2020, nr. W05.20.0280/I, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies is hieronder cursief opgenomen, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 8 juli 2020, no. 2020001344, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
een aantal onderwijswetten in verband met enkele aanpassingen op het gebied van de
doorstroom van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs en wijziging van de
stelselinrichting van doorstroomtoetsen in het basisonderwijs, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wil ten eerste de kansengelijkheid voor leerlingen bij de overgang
van het primair naar het voortgezet onderwijs verbeteren. Voorgesteld wordt één, bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen aanmeldmoment voor het voortgezet
onderwijs te hanteren. Dat moment wordt gelegd na het voorlopig schooladvies en de
bekendmaking van de uitslag van de eindtoets en het definitieve schooladvies.

Ten tweede voorziet het voorstel in een herziening van het stelsel van toetsen in
het primair onderwijs. De door de overheid aangeboden centrale eindtoets wordt afgeschaft,
omdat voldoende vergelijkbare toetsen van private partijen beschikbaar zijn. Het College
voor Toetsen en Examens (CvTE) wordt toezichthouder op de kwaliteit en vergelijkbaarheid
van de toetsen en krijgt daartoe onder meer regelgevende bevoegdheden. De Stichting
Cito Instituut voor Toetsontwikkeling (Stichting Cito), die de eindtoets ontwikkelt,
raakt deze taak kwijt en krijgt in plaats daarvan de taak het CvTE te adviseren over
de erkenning en jaarlijkse toelating van deze private aanbieders.

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst erop dat het tegengaan van kansenongelijkheid
een belangrijk aspect is van het onderwijsbeleid en een hoofddoel van het wetsvoorstel.
Of de voorgestelde maatregelen kansenongelijkheid feitelijk tegengaan staat evenwel
niet vast. Dat er één aanmeldmoment zal zijn betekent weliswaar dat leerlingen met
hetzelfde schooladvies gelijke kansen hebben om aangenomen te worden, maar zal niet
noodzakelijk leiden tot minder kansenongelijkheid. Met het bindend voorschrijven van
de datum van afgifte van het definitieve schooladvies en het in de tijd dichter bij
elkaar brengen van het daaraan voorafgaande schooladvies en de eindtoets wordt beoogd
de invloed van toetstrainingen op het schooladvies terug te dringen.

In praktijk wordt de keuze om te oefenen voor de eindtoets vaak aan het eind van groep
7 door ouders al gemaakt, een keuze waartoe zij overigens gerechtigd zijn. Het praktische
effect van de voorgestelde maatregelen op de mate waarin toetstrainingen gevolgd zullen
worden zal derhalve gering zijn. Doordat het voorstel bovendien een aantal essentiële
elementen delegeert, is het onduidelijk waartoe het voorstel in de praktijk zal leiden
en of het uitvoerbaar is. Gelet hierop adviseert de Afdeling de toelichting aan te
vullen met een beoordeling van het voorstel van de gevolgen voor ouders en scholen,
het voorstel zo nodig aan te passen, en af te zien van delegatie.

Voorts adviseert de Afdeling thans nog niet over te gaan tot afschaffing van de centrale
eindtoets van de Stichting Cito. Daarvoor is namelijk nodig dat de verschillende private
toetsen over een langere periode onderling vergelijkbaar zijn, zodat de doelstellingen
van de eindtoets niet in het gedrang komen en de scholen die nu de centrale eindtoets
afnemen er op kunnen vertrouwen dat een private toets dezelfde kwaliteit biedt. Dat
is nu nog niet het geval.

In het verlengde hiervan adviseert de Afdeling om de herziening van het stelsel van
toetsing uit te stellen. Op die manier kan meer ervaring worden opgedaan met de proef
met de «ankering» – gericht op meer vergelijkbaarheid van de verschillende eindtoetsen
– en er tijd kan worden genomen om het huidige stelsel op basis daarvan te evalueren.
Indien de herziening op termijn wordt doorgevoerd, is het van belang dat geen concentratie
van bevoegdheden bij het CvTE plaatsvindt. Zijn regelgevende bevoegdheid moet niet
worden uitgebreid. De gewenste regels dienen bij algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling te worden vastgesteld.

In verband met het voorgaande dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

In 2014 is de Wet centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsystemen ingevoerd.2 Deze wet regelt dat alle leerlingen in groep 8 van het primair onderwijs een eindtoets
maken. Voorts bepaalt de wet dat het schooladvies leidend is bij de overgang naar
het voortgezet onderwijs.3 Het schooladvies wordt uiterlijk 1 maart gegeven. Hiermee kunnen leerlingen zich
aanmelden bij een school voor voortgezet onderwijs. Vervolgens maken leerlingen tussen
15 april en 15 mei een eindtoets voor Nederlandse taal en voor rekenen-wiskunde. Bij
een hogere score dan het schooladvies wordt het schooladvies heroverwogen en vindt
eventueel een bijstelling (uitsluitend) naar boven plaats.4 Leerlingen met een bijgesteld advies kunnen zich aanmelden op een andere school of
voor een andere klas (met een hoger niveau) op de school waar ze zich al hadden aangemeld.
Ten slotte maakt de wet het mogelijk dat scholen behalve de door de overheid aangeboden
centrale eindtoets van de Stichting Cito ook een toegelaten private toets van een
andere aanbieder kunnen kiezen.

Vóór de invoering van deze wet werd de Citotoets (thans: centrale eindtoets) begin
februari afgenomen. Door de afname later te laten plaatsvinden zou volgens de wetgever
het gewicht van het schooladvies ten opzichte van de eindtoets weer in ere worden
hersteld en de onderwijstijd toenemen. Dat een latere afname van de toets bij leerlingen
tot uitloting en bij scholen tot organisatorische problemen zou kunnen leiden als
er meer aanmeldingen dan plaatsen zijn, werd destijds niet als een groot bezwaar gezien.
Van het voortgezet onderwijs mocht worden verwacht en verlangd dat zij deze leerlingen
voor het begin van de zomervakantie kunnen plaatsen volgens het aangepaste schooladvies,
aldus de regering.5

a. Kansengelijkheid

In 2019 is de wet geëvalueerd. Volgens de toelichting leidt de wet tot drie knelpunten
uit een oogpunt van kansengelijkheid. Omdat sommige populaire scholen na de eerste
aanmeldronde al vol zitten, kunnen jaarlijks ongeveer 2.000 leerlingen met een op
basis van de eindtoets bijgesteld hoger schooladvies niet worden geplaatst op de school
van hun voorkeur of niveau.6 Ook weten vo-scholen als gevolg van de bijstelling pas laat welke leerlingen zij
nog precies kunnen verwachten.

Ten tweede kan geruime tijd zitten tussen het schooladvies en de eindtoets. Het trainen
voor de eindtoets kan dan tot een betere score en een bijgesteld schooladvies leiden.
Met name kinderen van hoogopgeleide, meer vermogende ouders zullen zulke training
volgen en daarvan profiteren. Ten slotte leidt de procedure voor de totstandkoming
van het schooladvies en de mogelijkheid om een klacht in te dienen soms tot vragen
bij ouders. Laagopgeleide en mogelijk minder mondige ouders zijn daarbij in het nadeel.

Tegen deze achtergrond worden de volgende maatregelen voorgesteld:

– Voor alle leerlingen wordt, na ontvangst van het op de eindtoets gebaseerde advies,
een definitief schooladvies vastgesteld. Alleen dat definitieve advies mag worden
gebruikt voor de aanmelding voortgezet onderwijs. Het moment van aanmelding wordt
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald en is voor iedere school gelijk;

–
De wettelijke data voor afgifte van het definitieve schooladvies en afname van de
eindtoets worden niet meer in de wet neergelegd, maar verplaatst naar een algemene
maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Om het verschijnsel van toetstrainingen
aan te pakken is het voornemen de afnamedatum voor de eindtoets te vervroegen en daarmee
de tijd tussen definitief schooladvies en daaraan voorafgaande eindtoets sterk in
te korten;

–
De procedure voor het opstellen van het schooladvies wordt onderdeel van de schoolgids.

b. Stelselinrichting

De evaluatie van de Wet centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsystemen had
geen betrekking op de inrichting van het stelsel van toetsen. Volgens de toelichting
kent dit stelsel evenwel ook knelpunten, in verband waarmee de volgende maatregelen
worden voorgesteld:

–
De centrale eindtoets wordt afgeschaft. Tussen het schooljaar 2014/2015 en 2016/2017
hebben zich vijf marktpartijen aangediend die voldoen aan de door de overheid gestelde
kwaliteitseisen en zijn toegelaten tot de markt, zodat de noodzaak om als overheid
zelf een doorstroomtoets te blijven aanbieden vervalt.

–
Aan het CvTE wordt de taak toebedeeld om als onafhankelijk orgaan de kwaliteit en
eenduidigheid van de eindtoetsen en de toetsen uit het leerlingvolgsysteem (LVS) te
bewaken. Om zijn taak goed te kunnen vervullen worden aan het CvTE verschillende bevoegdheden
toegekend, onder meer regelgevende bevoegdheden als het gaat om de uitwerking van
de normen waaraan het CvTE toetst. Regelingen die gevolgen hebben voor de toetsaanbieders
moeten volgens de memorie van toelichting eerst worden goedgekeurd door de Minister.7 De Minister kan de goedkeuring onthouden wegens strijdigheid met het recht of het
algemeen belang.

–
Met het afschaffen van de centrale eindtoets vervalt de wettelijke taak van Stichting
Cito om deze te ontwikkelen. Voorgesteld wordt om Stichting Cito de taak te geven
om het CvTE te adviseren bij besluitvorming over erkenning of jaarlijkse toelating.
Stichting Cito voert deze taak uit als adviseur bedoeld in afdeling 3.3 van de Algemene
wet bestuursrecht. Stichting Cito wordt tevens in staat gesteld haar kennis en expertise
over toetskwaliteit met de aanbieders van toetsen te delen.

–
De Expertgroep Toetsen PO wordt opgeheven.

Hierna wordt ingegaan op zowel de maatregelen die ten aanzien van kansengelijkheid
zijn voorgesteld (punten 2, 3 en 6) als op de maatregelen in het kader van de stelstelinrichting
(punten 4 en 5).

2. Kansenongelijkheid, centrale aanmelding en vervroegen eindtoets

In het schooljaar 2018/2019 werd 9,4 procent van het totaal aantal adviezen bijgesteld.
Ongeveer 90 procent van de scholen voor voortgezet onderwijs heeft geen leerlingen
met een bijgesteld advies hoeven weigeren. Waar dat wel het geval was, is onbekend
om hoeveel leerlingen het gaat.

Volgens de toelichting kunnen jaarlijks 2.000 leerlingen met een bijgesteld advies
niet op de school van hun voorkeur kunnen worden geplaatst. Dit is ongeveer 1% van
het aantal leerlingen van groep 8. De vraag is of dit, zoals de toelichting stelt,
een probleem van kansenongelijkheid is, of een kwestie van pech. Niet wordt vermeld
hoeveel leerlingen al in de eerste ronde niet kunnen worden geplaatst. Dat is wel
van belang: omdat populaire scholen altijd plaatsgebrek hebben, zullen er áltijd leerlingen
zijn (met of zonder bijgesteld advies) die niet op hun favoriete school kunnen worden
geplaatst omdat zij worden uitgeloot.8 Er zullen dus altijd leerlingen zijn die vanwege het gebrek aan voldoende plaatsen
buiten de boot vallen, alleen zal de samenstelling van deze groep (deels) een andere
zijn.

De winst van het voorstel is dan ook betrekkelijk, terwijl er ook nadelen tegenover
staan (zie hierna). Voorts dringt de vraag zich op wat het niet-beschikbaar zijn van
een voorkeursschool te maken heeft met kansenongelijkheid. De toelichting stelt niet
alleen dat leerlingen met een bijgesteld schooladvies soms niet naar de middelbare
school van hun voorkeur zouden kunnen, maar zelfs op een enkele plaats dat zij soms
niet naar het middelbare schoolniveau dat past bij hun definitieve schooladvies zouden
kunnen. Dit laatste – geen toelating tot het gepaste schoolniveau – wordt op geen
enkele wijze gedocumenteerd en zou overigens in strijd met de wet zijn.9

Volgens de regering kan het later in de tijd geven van het (eerste) schooladvies en
het vervroegen van de eindtoets voorkomen dat basisscholen steeds eerder in het schooljaar
schooladviezen gaan afgeven en de selectie daardoor verder naar voren schuift. Hierdoor
zou ook de druk op de eindtoets afnemen, omdat er weinig ruimte zou zijn om na het
(eerste) schooladvies nog te oefenen voor de eindtoets. Dit zou bijdragen aan het
tegengaan van kansenongelijkheid.

Het is niet duidelijk waarop deze verwachting is gestoeld. Sinds 2014, maar ook toen
de eindtoets nog Citotoets heette, melden leerlingen zich vanaf begin maart, na het
beschikbaar komen van het schooladvies, aan bij de school van hun keuze. Vaak oriënteren
ouders zich in de maanden daarvoor – vanaf groep 7 – op het vervolgonderwijs van hun
kind en op toetstraining. Dit is mogelijk omdat het schooladvies in veel gevallen
wordt gebaseerd op de LVS-toetsen die in groep 7 worden afgenomen.

Het is daarom twijfelachtig of het naar achter schuiven van het schooladvies die ontwikkeling
kan keren, en zo ja, of een verlate vaststelling van het schooladvies ouders, leerlingen
en het voortgezet onderwijs niet voor andere problemen stelt, zowel qua oriëntatie
en voorlichting, als qua organisatie. Voorts kan over de wenselijkheid van trainingen
en bijlessen die in de vrije tijd en op eigen kosten worden gevolgd verschillend worden
gedacht. In elk geval is het een keuze van ouders waarin de overheid niet kan en niet
mag treden.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling nader uiteen te zetten in welke omvang
en in welk opzicht de regels omtrent aanmelding leiden tot kansenongelijkheid. Tevens
adviseert de Afdeling nader te analyseren welke bijdrage het ineenschuiven van schooladvies
en eindtoets daadwerkelijk kan leveren aan het bevorderen van kansengelijkheid.

De Afdeling wijst erop dat onvoldoende is onderbouwd op welke manier de maatregelen
die zijn neergelegd in dit wetsvoorstel bijdragen aan één van de hoofddoelen, namelijk
het verbeteren van kansengelijkheid. De Afdeling vraagt zich af of er een direct verband
is tussen kansengelijkheid enerzijds en de huidige regels inzake het aanmelden en
het verkleinen van het tijdsbestek tussen het afgeven van een voorlopig schooladvies
en het afnemen van de doorstroomtoets. De regering is van mening dat de maatregelen
zeker een effect hebben op de kansengelijkheid, maar is met de Afdeling van mening
dat dit effect niet altijd direct en eenduidig is.

Ten aanzien van het verband tussen kansengelijkheid en het centrale aanmeldmoment
voor het vo, meent de regering het volgende.

Leerlingen met een bijstelling kunnen in het huidige systeem niet altijd een integrale
afweging maken welke school het beste bij ze past. Daardoor hebben zij uiteindelijk
minder keuzevrijheid dan leerlingen die geen bijstelling krijgen. Dit creëert, naar
de mening van de regering een bepaalde mate van kansenongelijkheid: leerlingen die
worden onderschat, krijgen niet alleen op een later moment het meest passende schooladvies,
maar kunnen ook vaker niet meer terecht op hun voorkeursschool met het niveau dat
naar aanleiding van de bijstelling het meest passend is. Leerlingen en ouders baseren
hun keuze voor een middelbare school op een veelheid aan aspecten, zoals denominatie,
onderwijsconcept, brugklasinrichting, aangeboden schoolniveaus in de brugklas (bv.
vmbo-havo-vwo, enkel vmbo, enkel havo-vwo), afstand, specialisatie, broers/zussen,
vrienden, et cetera. Onderzoek van Oberon laat zien dat op dit moment sommige leerlingen
een bijgesteld advies moeilijker kunnen verzilveren door zich aan te melden voor een
hoger brugklasniveau op de school van hun voorkeur, omdat er geen plek meer beschikbaar
is. Leerlingen moeten dan kiezen voor het volgen van onderwijs op hun bijgestelde
niveau op een andere school, die bijvoorbeeld verder weg is of een andere denominatie
heeft, of voor het volgen van onderwijs op het niveau van hun initiële schooladvies
dat lager is dan past bij hun capaciteiten en mogelijkheden.10 De Afdeling wijst er terecht op dat er altijd populaire scholen zijn waar geloot
wordt welke leerlingen geplaatst kunnen worden. Daar komt ook geluk bij kijken. Maar
met dit wetsvoorstel wordt door een centraal aanmeldmoment voor het vo de nadelige
effecten van beperkte plaatsingsmogelijkheden verdeeld over alle leerlingen, en niet
in overwegende mate bij de leerlingen met een bijgesteld advies.

De Afdeling merkt terecht op dat toelating gebeurt op basis van het schooladvies en
dat geen toelating tot het gewenste schoolniveau in strijd is met de wet. De regering
bedoelde in de toelichting tot uitdrukking te brengen dat de leerling na bijstelling
van het schooladvies niet altijd in de gewenste brugklas geplaatst kan worden op de
school waar deze leerling al is toegelaten. Sommige leerlingen kiezen er in zo’n situatie
voor om zich niet aan te melden bij een andere school waar zij wel in de gewenste
brugklas kunnen worden geplaatst, maar zich neer te leggen bij de plaatsing op basis
van het eerdere schooladvies. De toelichting is hierop verduidelijkt.

Met de Afdeling is de regering van mening dat het voorkomen van toetstraining geen
doel kan zijn van dit wetsvoorstel. De regering heeft willen aangeven dat door het
verkorten van de periode tussen het afgeven van het voorlopige schooladvies en het
afnemen van de doorstroomtoets, de doorstroomtoets beter tot zijn recht komt als objectief,
tweede gegeven bij het schooladvies. Door die periode te verkorten wordt de kans groter
dat het potentieel van de leerling op beide momenten goed vergelijkbaar is. Immers,
door het schooladvies en de doorstroomtoets kort op elkaar te laten volgen, is de
kans kleiner dat de leerling in de tussentijd een ontwikkeling heeft doorgemaakt waardoor
het toetsadvies hoger uitvalt. Op die manier meten beide momenten – het schooladvies
en de eindtoets – het potentieel van de leerling op een vergelijkbaar moment in diens
ontwikkeling. In een langere tussenperiode kan de leerling plotselinge groei in de
kennis of motivatie hebben doorgemaakt, maar ook op de eindtoets gerichte toetstraining
hebben gevolgd naar aanleiding van het schooladvies, waardoor de eindtoets minder
goed kan functioneren als objectief, tweede gegeven bij het schooladvies.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2 van de memorie van
toelichting nader toegelicht welk doel dit wetsvoorstel nastreeft. Het hoofddoel is
opnieuw geformuleerd, waarbij wordt aangegeven dat het wetsvoorstel vooral beoogt
een aantal knelpunten weg te nemen in de huidige procedure en het tijdpad rondom schooladvies,
eindtoets en aanmelding voor het voortgezet onderwijs. Het wegnemen van die knelpunten
heeft wel een indirect effect op kansengelijkheid. Het wetsvoorstel doet aanpassingen
in de procedure en het tijdpad van schooladvisering, toetsafname en de overgang van
het primair naar het voortgezet onderwijs, naar aanleiding van een aantal geconstateerde
knelpunten, waaronder de beperktere plaatsingsmogelijkheden voor leerlingen met een
bijgesteld advies en de functie van de doorstroomtoets als objectief, tweede gegeven
bij het schooladvies. Het verbeteren van kansengelijkheid is daarmee geen hoofddoel
van dit wetsvoorstel, maar de voorgestelde maatregelen hebben daar wel een effect
op.

3. Organisatorische problemen en flexibilisering

Het voorgaande overziend lijkt het enige knelpunt de afnamedatum van de eindtoets
te zijn, waarbij overigens geldt dat de huidige situatie voor geen van de betrokken
partijen onwerkbaar is. Wanneer scholen uit ervaring weten dat gemiddeld een bepaald
percentage van de schooladviezen heroverwogen wordt, kunnen ze daar bij de samenstelling
van de brugklassen rekening mee houden. Ook is het mogelijk om regionaal af te spreken
om een aantal plekken in de relevante brugklassen vrij te houden. In de praktijk wordt
daarvan veel gebruik gemaakt, zo blijkt uit de evaluatie.

Juist dít essentiële element van de afnamedatum van de eindtoets (en de data voor
het schooladvies) wordt niet in het wetsvoorstel geregeld, maar bij of krachtens een
algemene maatregel van bestuur. Volgens de toelichting is dit van belang in verband
met een behoefte aan flexibiliteit. Dit zou bijvoorbeeld nodig kunnen zijn om kleine
aanpassingen in de momenten door te voeren, zodat alle stappen in de doorstroom van
het primair naar het voortgezet onderwijs op zorgvuldige wijze kunnen plaatsvinden,
aldus de toelichting.11

Het is waar dat het elk jaar een uitdaging blijkt om de afname van de eindtoets te
plannen conform de voorwaarden van de wet, namelijk in een volledige schoolweek tussen
15 april en 15 mei. Bovendien werd destijds, in het kader van de wetswijziging van
2014, al van vele zijden naar voren gebracht dat een afname van de eindtoets na 1 mei
de scholen voor voortgezet onderwijs voor organisatorische problemen zou stellen.

Gelet hierop acht de Afdeling het begrijpelijk dat wordt nagedacht over andere data.
Tegelijkertijd geldt echter dat een wijziging van deze data nauw luistert en meer
moet zijn dan een blinde gok. De beslissing om een centrale aanmelddatum voor alle
leerlingen te hanteren en de aanmelding in de tijd naar achter te verschuiven is een
hoeksteen van het voorstel en daarmee essentieel voor een integrale beoordeling ervan.
Zo zal het minder gemakkelijk zijn om geruime tijd voor het nieuwe schooljaar open
dagen te organiseren en te bezoeken, als het schooladvies dan nog niet beschikbaar
is.

Voorts is het de vraag of een school voor voortgezet onderwijs het personeel tijdig
duidelijkheid kan bieden over de formatie voor het nieuwe schooljaar, indien er nog
geen beeld is van het aantal aanmeldingen. Het is daarom van belang dat de wet concrete
data vaststelt en de toelichting in kaart brengt wat invoering hiervan in organisatorisch
opzicht kan betekenen voor leerlingen, ouders en scholen. Zonder dat vaststaat welke
data zullen worden gekozen is het niet mogelijk zich een duidelijk beeld te vormen
van gevolgen en uitvoerbaarheid van het voorstel.

Ter verduidelijking wijst de Afdeling op het volgende. Volgens de toelichting is het
streven de scholen een gespecificeerde periode van een maand te geven waarbinnen het
schooladvies moet worden uitgebracht. Binnen twee weken na het aflopen van deze periode
moeten scholen de eindtoets afnemen. Alle leerlingen krijgen vervolgens, ongeveer
een maand na de reguliere afname, de uitslag van de toets. Scholen hebben daarna een
halve maand de tijd om het schooladvies te heroverwegen en eventueel bij te stellen.
Alle leerlingen krijgen vervolgens een definitief schooladvies, waarmee zij zich kunnen
aanmelden bij de school voor voortgezet onderwijs van hun voorkeur. Voor de aanmelding
is een week beschikbaar.

Al met al betekent dit dat er ongeveer drie maanden zit tussen het beschikbaar komen
van het schooladvies en de aanmelding. In aanmerking genomen dat scholen voor voortgezet
onderwijs een voorkeur hebben voor aanmelding medio maart – dat wil zeggen overeenkomend
met de huidige datum (vanaf 1 maart) – betekent dit dat het schooladvies uiterlijk
in december gereed zou moeten zijn. Het is niet aannemelijk dat alle lesstof dan al
behandeld is. Uit de internetconsultatie blijkt voorts dat afname van de eindtoets
zelfs in begin februari voor het primair onderwijs tot knelpunten leidt, omdat een
meerderheid van de scholen in die periode (januari-februari) ook de zogeheten «midden
groep 8 toets» afneemt, die meeweegt voor het schooladvies.

Gelet hierop adviseert de Afdeling het voorstel op dit punt dragend te motiveren,
het voorstel zo nodig aan te passen en af te zien van delegatie.

Het vervroegen van het afnamemoment van de doorstroomtoets is, naast het opstellen
van het schooladvies en het centrale aanmeldmoment in het vo, een essentieel onderdeel
van dit wetsvoorstel. In het voorstel was voor delegatie gekozen om op wetsniveau
helderheid te scheppen over de hoofdlijnen, namelijk de volgorde van het schooladvies,
de doorstroomtoets, het definitieve advies en het centrale aanmeldmoment. Voor de
concrete data werd voorgesteld om deze bij amvb op te nemen. Dit doet bij nader inzien
echter geen recht aan het belang van het realiseren van een zo kort mogelijke periode
tussen het schooladvies en de doorstroomtoets. Bovendien is een centraal aanmeldmoment
het eindpunt van de reeks stappen die een leerling zet in de doorstroom van het po
naar het vo, waardoor ook voor dit moment flexibiliteit minder gewenst is. Daarom
volgt de regering het advies van de Afdeling om voor het schooladvies, de doorstroomtoets
en het aanmeldmoment van delegatie af te zien en deze drie momenten op wetsniveau
te regelen. De momenten van de uitslag van de eindtoets en de termijn waarbinnen de
school het definitieve schooladvies vaststelt volgen uit de drie essentiële data die
op wetsniveau worden geregeld. Deze momenten kunnen daarom bij algemene maatregel
van bestuur worden vastgesteld. Het wetsvoorstel is hierop aangepast.

In het wetsvoorstel is naar aanleiding van het advies het volgende opgenomen. Scholen
stellen het schooladvies op in de laatste drie weken van januari. Daarna volgt de
afname van de doorstroomtoets in de eerste of tweede volledige week van februari.
Hierdoor wordt de periode tussen het schooladvies en de eindtoets korter, waardoor
de eindtoets beter kan functioneren als objectief, tweede gegeven bij het schooladvies.
Het centrale aanmeldmoment wordt vastgelegd op de laatste week van maart. Dit moment
is gekozen op basis van de impactanalyse naar het aanmeldmoment van Oberon.12
13

De ervaring met de effecten van de wet eindtoetsing po laten zien dat het weer naar
voren schuiven van eindtoets niet ten koste gaat van de effectieve onderwijstijd.
Het later in het schooljaar afnemen van de eindtoets leidde er niet toe dat er op
school meer en langer aandacht werd besteed aan de basisvaardigheden taal en rekenen.
Ook heeft een latere afname niet geresulteerd in (gemiddeld) hogere scores op de eindtoets,
noch voor de totaalscore, noch voor de scores op de onderdelen taal, rekenen en studievaardigheden.
Het vervroegen van de eindtoetsperiode naar begin februari gaat dus niet ten koste
van effectieve onderwijstijd.14

De Afdeling merkt op dat het voor vo-scholen moeilijker wordt om open dagen te organiseren,
als het schooladvies nog niet beschikbaar is. De regering deelt deze opvatting niet.
Op dit moment wordt het schooladvies uiterlijk op 1 maart afgegeven. Met het wetsvoorstel
wordt dit vervroegd naar de laatste drie weken van januari. Voor de organisatie van
open dagen betekent dit dat deze in beginsel juist ook eerder in het jaar kunnen plaatsvinden,
omdat alle leerlingen eind januari over een schooladvies beschikken. Vo-scholen en
leerlingen hoeven niet te wachten op het definitieve schooladvies voor het organiseren
of bezoeken van open dagen om zich te oriënteren op een vervolgstap. Leerlingen en
hun ouders zullen er wel rekening mee moeten houden dat het schooladvies nog kan worden
bijgesteld, net zoals zij dit in het huidige systeem zullen doen. Het voorstel leidt
dus niet tot meer of andere organisatorische vragen rond open dagen dan nu.

Verder wijst de Afdeling erop dat het opstellen van het schooladvies in december zou
betekenen dat niet alle lesstof al behandeld is. Zoals hiervoor beschreven, is het
voorstel dat scholen het schooladvies opstellen in de laatste drie weken van januari.
Dit is weliswaar eerder dan op grond van de uiterste datum voor het schooladvies in
de huidige wetgeving (voor 1 maart), maar de ervaring leert dat er ook scholen zijn
die het schooladvies veel eerder afgeven dan 1 maart. Dit betekent dat leerlingen
van een school die het schooladvies relatief vroeg afgeeft minder tijd hebben om hun
kwaliteiten te laten zien dan leerlingen van scholen die het schooladvies afgeven
vlak voor de uiterste datum van 1 maart. Met dit wetsvoorstel wordt, door het opnemen
van drie vaste weken voor het schooladvies, ook geregeld dat het opstellen van het
schooladvies voor alle leerlingen op min of meer hetzelfde moment plaatsvindt, zodat
alle leerlingen evenveel kans hebben om alle lesstof behandeld te hebben.

Als laatste merkt de Afdeling op dat veel scholen in januari de zogeheten «midden
groep 8 toets» afnemen en dat deze toets nog meeweegt in het schooladvies. Deze toets
is onderdeel van het leerling- en onderwijsvolgsysteem (LVS) van Cito B.V., waarvan
Cito B.V. de scholen adviseert deze toets in januari af te nemen. De regering onderschrijft
de noodzaak om zo veel mogelijk informatie te laten meewegen bij het opstellen van
het schooladvies. Daarom zal de regering overleg voeren met de aanbieders van leerling-
en onderwijsvolgsystemen om te zorgen dat de planning van de toetsen verbonden aan
het LVS blijft aansluiten op de eerdere afname van de doorstroomtoets.

4. Afschaffen van de centrale eindtoets

Scholen zijn verplicht om bij hun leerlingen in groep 8 een eindtoets af te nemen.15 Daarmee worden verschillende doelen gediend. De eindtoets vormt naast het schooladvies
het tweede, objectieve gegeven voor leerlingen, ouders en scholen met het oog op de
overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs. Daarnaast fungeert de eindtoets
als instrument voor de in- en externe verantwoording en beoordeling van de leerresultaten
van scholen door de Inspectie. Ten tijde van de totstandkoming van de wet noemde de
regering transparantie en eenduidigheid als belangrijke argumenten om een eindtoets
op alle scholen verplicht te stellen.16

Wélke eindtoets aan het eind van groep 8 moet worden afgenomen, is niet wettelijk
vastgelegd. Naast de centrale eindtoets, ontwikkeld door Stichting Cito onder auspiciën
van het CvTE, kan de Minister ook het gebruik van andere eindtoetsen toelaten.17 Hiermee is beoogd de keuzevrijheid van scholen niet onnodig aan te tasten.18 Scholen waarderen de keuzevrijheid ten aanzien van de eindtoets positief, zo blijkt
uit de wetsevaluatie. Het percentage scholen dat de keuzevrijheid (zeer) belangrijk
vindt, is tussen 2015 en 2018 gestegen: in het primair onderwijs van 83 procent naar
90 procent en in het voortgezet onderwijs van 44 procent naar 49 procent.19 In 2019 waren vier alternatieve eindtoetsen tot de markt toegelaten.20 De toelichting vermeldt dat in 2019 ongeveer de helft van de scholen koos voor de
centrale eindtoets en ongeveer de helft voor een andere dan de centrale eindtoets.21

a. Vergelijkbaarheid

Inherent aan keuzevrijheid is dat deze vraagstukken met zich brengt over de onderlinge
vergelijkbaarheid van de verschillende toetsen.22 Wanneer eindtoetsen onvoldoende vergelijkbaar zijn, zijn de toetsresultaten dat evenmin.
Onvergelijkbare toetsresultaten leiden ertoe dat de eindtoets niet optimaal kan worden
gebruikt bij de overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs en bij de beoordeling
van scholen door de Inspectie. Voor leerlingen leidt een gebrek aan vergelijkbaarheid
ertoe dat het resultaat dat zij op een eindtoets behalen, afhankelijk is van de toets
die zij maken: leerlingen met dezelfde capaciteiten krijgen niet op elke eindtoets
hetzelfde toetsadvies. Dit kan leiden tot kansenongelijkheid.23

Ten aanzien van de scholen brengt een gebrek aan vergelijkbaarheid met zich dat de
Inspectie hun onderwijsopbrengsten niet goed kan nagaan: als de toetsen onderling
niet vergelijkbaar zijn, kunnen eigenlijk alleen de onderwijsopbrengsten van de scholen
die dezelfde toets hebben afgenomen met elkaar worden vergeleken. Dit staat een adequaat
toezicht door de Inspectie in de weg.24 Het Centraal Planbureau wijst er in dit verband op dat een gebrek aan vergelijkbaarheid
tussen de verschillende eindtoetsen met zich kan brengen dat basisscholen die gemiddeld
niet zo goed presteren, kiezen voor een eindtoets die hogere toetsadviezen oplevert.25

Kort na de inwerkingtreding van de Wet centrale eindtoets en leerling- en onderwijsvolgsysteem
primair onderwijs bleek dat de verschillende eindtoetsen onderling onvoldoende vergelijkbaar
waren.26 Om die reden zijn maatregelen genomen. Zo zijn – naar aanleiding van het advies van
de Expertgroep PO27 – alle eindtoetsen vanaf 2018 voorzien van een gemeenschappelijke set van zogenoemde
«ankeropgaven», waardoor toetsaanbieders in staat zouden worden gesteld om hun eindtoets
op een gelijke en eenduidige manier te normeren.28 Het gebruik van een gezamenlijk «anker» in de toetsen leidde in 2018 nog niet tot
een opstelling van de toetsen en de normeringen die afdoende gelijk was.29 In 2019 heeft daarom een verdere aanscherping van het Toetsbesluit PO plaatsgevonden.

Of de maatregelen ertoe hebben geleid dat de verschillende eindtoetsen thans en ook
op de langere termijn voldoende vergelijkbaar zijn, kan nu nog niet worden beoordeeld.
De invoering van een anker heeft er weliswaar toe geleid dat de vergelijkbaarheid
is toegenomen, maar er waren in 2018 nog steeds grote verschillen wat betreft de normering.
Rapportages van het Centraal Planbureau en de Inspectie duiden erop dat in 2019 nog
onvoldoende vergelijkbaarheid was bereikt.30

De Inspectie noemt dat gebrek aan vergelijkbaarheid tussen eindtoetsen problematisch,
vooral nu de scores op internationale reken- en taaltoetsen wijzen op teruglopende
resultaten en er dus bijgestuurd moet worden. Het aangepaste Toetsbesluit PO is op
1 augustus 2019 in werking getreden. Omdat in 2020 vanwege de coronacrisis geen eindtoetsen
zijn afgenomen, kan over de resultaten van de aangescherpte maatregelen ten aanzien
van de vergelijkbaarheid van de verschillende toetsen nu nog geen oordeel worden gegeven.
Zou bij de volgende afname van de eindtoets blijken dat de verschillende toetsen inmiddels
onderling voldoende vergelijkbaar zijn, dan kan dat als een nulmeting worden beschouwd.
Om bestendigheid te kunnen vaststellen, is echter een evaluatie van de genomen maatregelen
op de langere termijn noodzakelijk.

De Afdeling wijst op de belangrijke eis van vergelijkbaarheid tussen de verschillende
eindtoetsen. Inherent aan de keuzevrijheid die scholen hebben om zelf te kiezen welke
eindtoets zij afnemen, is dat dit vraagstukken met zich meebrengt over de eenduidigheid
van de (uitkomsten van de) verschillende eindtoetsen. Het introduceren van de ankeropgaven
in 2018 heeft echter een positief effect gehad op de vergelijkbaarheid. In de afgelopen
jaren is met alle toetsaanbieders gewerkt aan dit anker. In 2018 is het gezamenlijk
anker voor de eerste maal in de eindtoetsen opgenomen en toegepast bij de normering.
Bij de eerste normering was de situatie nog niet optimaal, omdat de opgaven van het
anker nog niet in een high-stakes situatie zoals een eindtoetsafname waren getest.
Ondanks dat waren de resultaten vertrouwenwekkend.31 In 2019 is de procedure van normering via het gezamenlijk anker opnieuw uitgevoerd
en door de Expertgroep Toetsen PO geëvalueerd.32 Uit secundaire analyses na de eindtoetsafname bleek opnieuw dat de ankeropgaven goed
hadden gefunctioneerd en dat verschillen tussen de moeilijkheidsgraad van de verschillende
eindtoetsen en de populaties van de verschillende eindtoetsen nauwkeurig in kaart
waren gebracht. Daardoor waren alle toetsadviezen goed vergelijkbaar. Deze vergelijkbaarheid
geldt uiteraard gegeven de vrijheid die toetsaanbieders hebben om hun eindtoets in
te vullen, zoals de mogelijkheid van verschillende extra onderdelen naast de referentieonderdelen
op te nemen. Deze vrijheid om de eindtoets in te vullen hebben de eindtoetsaanbieders;
in de procedure wordt er wel voor gewaakt dat dit niet leidt tot systematische bevoordeling
van groepen leerlingen. Hiermee is het anker ook voor toekomstige eindtoetsen een
garantie voor een goede vergelijkbaarheid tussen de toetsen en wordt bereikt dat leerlingen
een passend advies krijgen, ongeacht de toets die ze maken.

Met de wijziging van het Toetsbesluit PO in augustus 2019 is de praktijk van het gebruik
van de ankeropgaven bij de eindtoetsafname in 2018 en 2019 in een wettelijke regeling
opgenomen. Helaas kon de eindtoets in 2020 geen doorgang vinden, maar de vergelijkbaarheid
van de eindtoetsen kon in de voorgaande twee schooljaren wel op adequate wijze worden
getest. In paragraaf 3.5 van de memorie van toelichting is verduidelijkt dat het gebruik
van de ankeropgaven heeft geleid tot voldoende vergelijkbaarheid tussen de eindtoetsen,
onder verwijzing naar de conclusies uit de evaluatie van de Expertgroep toetsen PO.

b. Uitstel van het afschaffen van de centrale eindtoets

Volgens de toelichting hebben sinds 2014 verschillende marktpartijen zich aangediend
die voldoen aan de kwaliteitseisen van de overheid en tot de markt zijn toegelaten.
Daardoor vervalt de noodzaak om als overheid zelf een eindtoets aan te bieden, aldus
de regering.33

De Afdeling merkt op dat het voorzien in een centrale eindtoets past bij de waarborgfunctie
die de overheid heeft te vervullen in het licht van de aanhoudende zorg van de regering
voor de kwaliteit van het onderwijs. De overheid dient er voor te zorgen dat scholen
een adequate eindtoets kunnen afnemen, en dient de evenwaardige kwaliteit van de toetsen
te bewaken. Tegelijkertijd is ervoor gekozen om ook marktpartijen eindtoetsen te laten
aanbieden om de vrijheid van inrichting van scholen zoveel mogelijk te waarborgen.

Op zichzelf kan de Afdeling de redenering van de regering dat de overheid niet is
gehouden om een eindtoets aan te bieden als de markt daarin op adequate wijze kan
voorzien, volgen. Het ligt niet voor de hand een hybride systeem in stand te houden
als daarvoor geen noodzaak bestaat. Zolang de markt niet kan voorzien in eindtoetsen
die even goed van kwaliteit zijn als de centrale eindtoets en er voldoende transparantie
en gelijkwaardigheid verzekerd is, brengt de waarborgfunctie van de overheid voor
de kwaliteit van het onderwijs met zich dat van overheidswege in die centrale eindtoets
moet blijven worden voorzien. De basisscholen die thans de centrale eindtoets afnemen
moeten ervan op aan kunnen dat de doelstellingen van die eindtoets door een privaat
alternatief even goed kunnen worden. Ongeveer de helft van de basisscholen gebruikt
nog steeds de centrale eindtoets.

Dit alles brengt met zich dat de noodzaak om als overheid zelf een eindtoets aan te
bieden nog niet is komen te vervallen. Nog niet is zeker gesteld dat de markt thans
al voorziet in eindtoetsen die even goed van kwaliteit zijn als de centrale eindtoets
en voldoende transparant en eenduidig zijn. Afschaffing van de centrale eindtoets
is daarom op dit moment prematuur.

De Afdeling adviseert daarom nu af te zien van het afschaffen van de centrale eindtoets.

Sinds het mogelijk is voor scholen om te kiezen voor de centrale eindtoets of een
eindtoets van een marktpartij, hebben marktpartijen aangetoond dat zij een eindtoets
kunnen maken die voldoet aan de kwaliteitseisen die de wet daarvoor stelt. De toetsen
zijn ook voldoende vergelijkbaar, zoals is gebleken uit de evaluatie van de Expertgroep
toetsen PO. Een grote meerderheid van de scholen waardeert de keuzevrijheid bij de
verschillende eindtoetsen. Dit geldt ook voor scholen die op dit moment ervoor kiezen
om de Centrale Eindtoets afnemen. Bovendien hoeven deze scholen zich geen zorgen te
maken dat zij moeten overstappen op een alternatief dat van mindere kwaliteit is.
De kwaliteit van de eindtoetsen wordt in het nieuwe stelsel eenduidig geborgd, doordat
het CvTE de toetsen gaat erkennen en daarbij gebruik maakt van adviezen van Stichting
Cito. Bovendien kunnen scholen ook na het afschaffen van de centrale eindtoets blijven
kiezen uit zowel papieren en digitale toetsen.

De toetsen van marktpartijen voldoen aan de kwaliteitseisen. Daardoor is er geen noodzaak
meer voor een door de overheid aangeboden centrale eindtoets. Om die reden volgt de
regering het advies van de Afdeling om het afschaffen van de centrale eindtoets uit
te stellen, niet. De waarborgfunctie van de centrale eindtoets, die de overheid heeft
te vervullen in het licht van de aanhoudende zorg van de regering voor de kwaliteit
van het onderwijs, wordt ondervangen door de ontwikkeling van een calamiteitentoets.
Voor deze calamiteitentoets worden de opgaven van de centrale eindtoets voor één jaar
langer doorontwikkeld dan dat deze wordt aangeboden aan de leerlingen, zodat deze
toets kan worden ingezet als marktpartijen vanwege onvoorziene omstandigheden in een
bepaald jaar op het laatste moment geen eindtoets kunnen aanbieden.

Met het afschaffen van de centrale eindtoets ontstaat ook ruimte om niet langer een
hybride stelsel in stand te houden. Het hybride stelsel, waarbij zowel de overheid
een eindtoets aanbiedt als private marktpartijen, werkt onvoldoende eenduidig. De
expertise op het gebied van psychometrische en onderwijskundige kwaliteit van de toetsen
is onvoldoende duurzaam gewaarborgd omdat deze zich nu op verschillende plekken concentreert.
In termen van kwaliteit acht de regering een eenduidig systeem waarbij de kwaliteitsbewaking
van de toetsen centraal is georganiseerd, wenselijk.

5. Nieuwe vormgeving van het stelsel

a. Uitstel van de stelselherziening

Het wetsvoorstel voorziet tevens in een nieuwe vormgeving van het stelsel. Die nieuwe
vormgeving hangt onder meer samen met de voorgenomen afschaffing van de centrale eindtoets.
Thans wordt deze ontwikkeld door Stichting Cito in opdracht en onder regie van het
CvTE.34 Zou de centrale eindtoets worden afgeschaft, dan komen de daarmee samenhangende taken
en verantwoordelijkheden van de Stichting Cito en het CvTE te vervallen.

In punt 4 is uiteengezet dat de markt nu nog niet kan voorzien in eindtoetsen die
even goed van kwaliteit zijn als de centrale eindtoets en voldoende transparant en
eenduidig zijn, en dat afschaffing ven de centrale eindtoets daarom zou moeten worden
uitgesteld. Afschaffing op dit moment zou prematuur zijn. Dat heeft tevens tot gevolg
dat de stelselherziening ook overigens nog geen doorgang kan vinden. Wanneer de Stichting
Cito en het CvTE zich voorlopig blijven toeleggen op het ontwikkelen van de centrale
eindtoets, leidt dit er immers toe dat zij beide – anders dan in het voorstel is voorzien
– geen rol kunnen vervullen in de advisering over en beoordeling van private eindtoetsen.35 Onder die omstandigheden ligt het voor de hand om hen die rol ook ten aanzien van
toetsen in het kader van het leerlingvolgsysteem nog niet toe te bedelen.

De Afdeling adviseert derhalve om nu ook overigens van de stelselherziening af te
zien.

Anders dan de Afdeling, is de regering van mening dat de markt op dit moment wel voorziet
in kwalitatieve en met de centrale eindtoets vergelijkbare toetsen. Naar het oordeel
van de regering is er geen reden om te wachten met het afschaffen van de centrale
eindtoets.

b. Vormgeving van het stelsel op termijn

Als op termijn wél tot herziening van het stelsel zou kunnen worden overgegaan, adviseert
de Afdeling daarover – uitgaande van het voorliggende wetsvoorstel – het volgende.

Ten aanzien van de vormgeving van het stelsel zoals in het wetsvoorstel is voorzien,
merkt de Afdeling in de eerste plaats op dat zij de keuze van de regering om aan Stichting
Cito de taak toe te kennen om het CvTE van advies te voorzien bij de erkenning en
toetsing van de eindtoetsen, onderschrijft. Ook de mogelijkheid van de Stichting Cito
om haar kennis en expertise over toetsen met private toetsaanbieders te delen onderschrijft
de Afdeling. Het is van belang dat de kennis en expertise van de Stichting Cito niet
verloren gaan als op termijn de eindtoets wordt afgeschaft.

In de tweede plaats merkt de Afdeling op dat de voorgestelde vormgeving van het stelsel
tot gevolg heeft dat veel verschillende bevoegdheden worden neergelegd bij het CvTE,
een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Het CvTE krijgt niet alleen de bevoegdheid om
de private eindtoetsen te erkennen, maar tevens om te toetsen of de eindtoetsen voldoen
aan de criteria op basis waarvan de erkenning is verleend. Voorts wordt aan het CvTE
de bevoegdheid toegekend om hieromtrent regels vast te stellen.

Het gaat hierbij voor een deel om continuering van bestaande regelgevende bevoegdheden
ten aanzien van de toetswijzer en de hulpmiddelen die bij het maken van de eindtoets
mogen worden gebruikt.36 Voor een deel gaat het echter ook om nieuwe regelgevende bevoegdheden die gevolgen
hebben voor toetsaanbieders. De voorschriften die het CvTE in dat verband mag formuleren,
hebben onder meer betrekking op de wijze waarop de normering tot stand komt en op
de onderwijskundige, psychometrische en organisatorische eisen waaraan aanbieders
van eindtoetsen en LVS-toetsen moeten voldoen.37 Hoewel in de memorie van toelichting staat dat de Minister deze regelingen moet goedkeuren
omdat zij verder gaan dan de technische of organisatorische uitwerking van wettelijke
voorschriften, blijkt dit niet uit de voorgestelde tekst van de wet.38

Volgens de regering leidt de voorgestelde constructie tot een heldere verdeling van
verantwoordelijkheden tussen de Minister en het CvTE. De erkenning en normering van
eindtoetsen wordt niet ondergeschikt gemaakt aan politieke invloeden of marktbelangen
en bij de discussie over de inhoud of kwaliteit van een eindtoets kan de Minister
zich beroepen op de onafhankelijkheid en deskundigheid van het CvTE. Door het CvTE
de kwaliteit van de toetsen te laten bewaken, kan de overheid rechtstreeks zorgdragen
voor de kwaliteit en eenduidigheid van toetsen.39

De Afdeling merkt op dat in algemene zin geldt dat ook ten aanzien van zbo’s voldoende
mogelijkheden voor het afleggen van politieke verantwoording dienen te bestaan en
voorts dat algemeen verbindende voorschriften op rijksniveau worden vastgesteld door
de formele wetgever dan wel door een orgaan dat politieke verantwoordelijkheid draagt
(de regering of een of meer Ministers). Gezien deze uitgangspunten past grote terughoudendheid
bij het toekennen van regelgevende bevoegdheden aan zelfstandige bestuursorganen.40 Voorts geldt dat deze regelgevende bevoegdheid beperkt dient te zijn tot organisatorische
voorschriften of technische details. Weliswaar is niet uitgesloten dat in bijzondere
gevallen over andere onderwerpen regels worden gesteld, maar uitsluitend als is voorzien
in ministeriële goedkeuring. Daar komt bij dat aan de motivering hiervan in de toelichting
vanwege het uitzonderlijke karakter zware eisen worden gesteld.41

Met de regering acht de Afdeling het van belang dat de overheid rechtstreeks kan zorgdragen
voor de kwaliteit en eenduidigheid van eindtoetsen en LVS-toetsen. De Afdeling merkt
op dat de voorgestelde constructie – ook als daarin zou worden voorzien in ministeriële
toestemming – daar nu juist niet toe leidt. Zowel de normering als de erkenning van
toetsaanbieders en de beoordeling van de individuele toetsen worden verzorgd door
het CvTE, een zbo op relatief grote afstand van de centrale overheid. Dat brengt met
zich dat de Staten-Generaal minder controlemogelijkheden ter beschikking staan. Dat
is onwenselijk, gelet op de doelstellingen die met de noodzakelijke transparantie
en eenduidigheid worden gediend. Die doelstellingen beogen kansengelijkheid voor leerlingen
en een adequate beoordeling van toetsaanbieders en toetsen.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling er bij een nieuw te ontwerpen stelsel
voor zorg te dragen dat regels over de totstandkoming van de normering en over de
onderwijskundige, psychometrische en organisatorische eisen waaraan aanbieders van
eindtoetsen en LVS-toetsen moeten voldoen, door de regering of een of meer Ministers
worden vastgesteld.

De regering is verheugd dat de Afdeling de rol van Stichting Cito om het CvTE te adviseren
bij de besluiten tot erkenning van de eindtoetsen onderschrijft. Dit is een belangrijk
onderdeel van de waarborging van de continuïteit en kwaliteit van het stelsel.

De regering volgt de Afdeling in haar opvatting dat in het voorstel en de toelichting
onvoldoende helder was wat de bevoegdheden om regels vast te stellen omvatten en of
de ministeriële verantwoordelijkheid voldoende is gewaarborgd. Anders dan de Afdeling
constateert, is de regering van mening dat het wetsvoorstel niet voorziet in een concentratie
van bevoegdheden bij het CvTE. Het wetsvoorstel geeft het CvTE voor toetsen in het
primair onderwijs namelijk één centrale bevoegdheid: het erkennen van eindtoetsen
en toetsen verbonden aan een LVS. In de wet- en regelgeving is vastgelegd aan welke
eisen eindtoetsen en toetsen verbonden aan een LVS moeten voldoen. Het gaat bijvoorbeeld
om eisen over validiteit, betrouwbaarheid en een deugdelijke normering. Ook de koppeling
met de referentieniveaus maakt dat de inhoudelijke eisen aan de toetsen voldoende
geborgd zijn. De Minister blijft daarmee verantwoordelijk voor de inhoudelijke voorwaarden
aan de doorstroomtoetsen die in de wet- en regelgeving zijn opgenomen en de Staten-Generaal
hebben op dat punt voldoende controlemogelijkheden.

Het CvTE krijgt de bevoegdheid om toetsen de erkennen op basis van de geldende wet-
en regelgeving. Als uitvloeisel van die bevoegdheid wordt het CvTE in staat gesteld
om transparant te maken onder welke concrete voorwaarden de toetsen worden erkend.
Daartoe worden de toetswijzer, het beoordelingskader en de beoordelingsnormen opgesteld.
Dit zijn zeer technische uitwerkingen van de geldende wettelijke regels; het CvTE
geeft hiermee invulling aan de bevoegdheid om toetsen te erkennen.

Met de toetswijzer expliciteert het CvTE de inhoudelijke kwaliteitseisen voor de wettelijk verplichte
domeinen uit het Toetsbesluit PO en het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal
en rekenen. Het geeft daarmee een kader voor (potentiële) toetsaanbieders waar doorstroomtoetsen
aan moeten voldoen.

Het beoordelingskader geeft de toetsaanbieders inzicht in de wijze waarop hun doorstroomtoets zal worden
beoordeeld door het CvTE en onder welke voorwaarden het CvTE tot erkenning zal overgaan.
Voor het beoordelingskader wordt voorzien in ministeriële goedkeuring, zodat de vraag
of het CvTE de juiste kaders gebruikt om tot erkenning over te gaan niet aan ministeriële
verantwoordelijkheid onttrokken blijft.

Het opstellen van de beoordelingsnormen is een technische invulling van de wettelijke eis dat doorstroomtoetsen een deugdelijke
normering moeten hebben. Hierin worden rekenmethoden gegeven waarmee de toetsaanbieders
kunnen bepalen welke toetsscore op hun eindtoets tot welk toetsadvies zou kunnen leiden.
Het CvTE gebruikt de informatie over hoe de toetsaanbieders omgaan met de rekenmethoden
in hun beoordeling over de erkenning of toelating van de toetsen voor het volgende
schooljaar. Vanwege het belang dat toetsen van marktpartijen tot correcte toetsadviezen
leiden, voorziet het wetsvoorstel ook in ministeriële goedkeuring op de beoordelingsnormen.

Het regelen van de toegestane hulpmiddelen wordt bij nader inzien al voldoende gewaarborgd via de voorgestelde en geldende regelgeving,
waardoor de noodzaak voor een aparte bevoegdheid van het CvTE ontbreekt. Toetsaanbieders
beschrijven in hun toetsreglement welke hulpmiddelen gebruikt mogen worden, waarna
het CvTE het toetsreglement meeneemt in de beoordeling van de aanvraag tot erkenning.
Het Toetsbesluit PO verplicht scholen om de eindtoets af te nemen conform het toetsreglement,
inclusief de hulpmiddelen die daarin staan beschreven.

Het is passend en wenselijk om de bevoegdheid tot erkenning bij het CvTE te leggen.
Het erkennen van toetsen vereist een hoge mate van deskundigheid, die bij het CvTE
kwalitatief in hoge mate aanwezig is. Bovendien is van belang dat een onafhankelijk
orgaan beslist over erkenning van de doorstroomtoetsen, zodat voorkomen wordt dat
de erkenning van een specifieke toets ondergeschikt kan worden gemaakt aan politieke
invloeden of marktbelangen van een van de aanbieders.

In het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting is verduidelijkt dat het bij
de toetswijzer, het beoordelingskader en de beoordelingsnormen gaat om bevoegdheden
waarmee het CvTE uitvoering geeft aan de taak om toetsen te erkennen. Het voorgestelde
artikel 3a van de Wet CvTE is aangepast, zodat het karakter van de toetswijzer, het
beoordelingskader en de beoordelingsnormen ook uit het artikel blijkt. De memorie
van toelichting is in paragraaf 3.3 verder aangescherpt met een beschrijving van de
taken van het CvTE en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Minister en het
zbo. Bovendien is in het voorgestelde artikel 3a, zesde lid, Wet CvTE expliciet opgenomen
dat voor de beoordelingsnormen en het beoordelingskader goedkeuring van de Minister
nodig is, in plaats van de eerder opgenomen verwijzing naar de toepassing van artikel
2, zevende lid, van de Wet CvTE (het huidige achtste lid).

6. «Doorstroomtoets»

Ten slotte wordt de naam van de eindtoets gewijzigd in «doorstroomtoets», om de overgang
van het primair onderwijs naar het voortgezet onderwijs minder zwaarwegend – «zwaarklinkend»
– te maken. De toets is niet zozeer bedoeld om het einde van groep 8 te markeren,
maar als een van de onderdelen die bijdragen aan de doorstroom van primair naar voortgezet
onderwijs.42 De Afdeling tekent hierbij aan dat deze naamswijziging passend zou zijn, indien als
gevolg van het wetsvoorstel karakter en functie van de toets zouden wijzigen. Dat
is echter niet het geval en valt op korte termijn ook niet te verwachten. Het gaat
hier enkel om een terminologische wijziging met een symbolisch karakter. Niet valt
in te zien waarom de huidige term een knelpunt zou opleveren. Gelet daarop geeft de
Afdeling in overweging de term «eindtoets» te handhaven.

Door de naam van de eindtoets te wijzigen in «doorstroomtoets» wordt duidelijker dat
de toets niet het einde van de doorlopende leerlijn van de leerling markeert. Hoewel
het karakter en de functie van de toets met dit wetsvoorstel niet worden aangepast,
drukt de term «doorstroomtoets» wel beter de positie uit van de leerling in diens
doorlopende leerlijn van het po naar het vo. De toets is bedoeld om de leergroei van
een leerling te meten en daarmee bij te dragen aan de doorstroom van het po naar het
vo. De term «doorstroomtoets» is een eerste stap in de langetermijnvisie voor het
soepeler maken van de overstap van groep 8 naar de brugklas en het voorzien in een
doorlopende leerlijn door het gehele funderend onderwijs.

7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de WPO, de WEC en de WPO BES in het artikel
over het schooladvies op te nemen dat ook leerlingen die geen doorstroomtoets afleggen
een definitief schooladvies krijgen, conform het eerder afgegeven schooladvies. Het
definitieve schooladvies is leidend voor de toelating tot het vo en moet dus voor
alle leerlingen worden vastgesteld. Daarnaast is in het overgangsrecht van artikel
XIV verduidelijkt welke eindtoetsen en doorstroomtoetsen in de drie schooljaren na
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel meetellen in de beoordeling van de leerresultaten
door de inspectie.

Verder is het wetsvoorstel op een aantal punten technisch aangepast vanwege samenloop
met andere wetten of wetsvoorstellen.

In de eerste plaats zijn de samenloopbepalingen met de Wet van 1 juli 2020 tot wijziging
van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet op
de expertisecentra, de Wet op het onderwijstoezicht en enkele andere wetten in verband
met actualisering van de deugdelijkheidseisen, het daarmee samenhangende onderwijstoezicht
en vermindering van administratieve verplichtingen in het funderend onderwijs, alsmede
reparatie van wetstechnische gebreken (actualisering deugdelijkheidseisen funderend
onderwijs) (Stb. 2020, 235) en de Wet van 30 september 2020, houdende regels over het voortgezet onderwijs (Wet
voortgezet onderwijs 2020) (Stb. 2020, 379) uit het voorstel gehaald. De wijzigingen uit de twee voornoemde wetten zijn verwerkt
in de wijzigingsopdrachten van de overige artikelen.

Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een technische wijziging van de Tweede Verzamelspoedwet
Covid-19 en is een samenloopbepaling met het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging
po toegevoegd.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob